ROZSUDOK SÚDNEHO DVORA
z 10. decembra 2002 (*)
„Smernica 2001/37/ES – Výroba, prezentácia a predaj tabakových výrobkov – Platnosť – Právny základ – Články 95 ES a 133 ES – Výklad – Uplatniteľnosť na tabakové výrobky balené v Spoločenstve a určené na vývoz do tretích krajín“
Vo veci C‑491/01,
ktorej predmetom je návrh na začatie prejudiciálneho konania podaný Súdnemu dvoru podľa článku 234 ES, ktorým High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) (Spojené kráľovstvo) navrhuje, aby v súvislosti s konaním pred týmto vnútroštátnym súdom medzi
The Queen
a
Secretary of State for Health,
ex parte:
British American Tobacco (Investments) Ltd
a
Imperial Tobacco Ltd,
za účasti:
Japan Tobacco Inc.
a
JT International SA,
Súdny dvor rozhodol o platnosti a výklade smernice Európskeho Parlamentu a Rady 2001/37/ES z 5. júna 2001 o aproximácii zákonov, iných právnych predpisov a správnych opatrení členských štátov týkajúcich sa výroby, prezentácie a predaja tabakových výrobkov (Ú. v. ES L 194, s. 26; Mim. vyd. 15/006, s. 147),
SÚDNY DVOR,
v zložení: predseda G. C. Rodríguez Iglesias, predsedovia komôr J.-P. Puissochet, M. Wathelet, R. Schintgen a C. W. A. Timmermans, sudcovia D. A. O. Edward, A. La Pergola (spravodajca), P. Jann a V. Skouris, F. Macken a N. Colneric, S. von Bahr a J. N. Cunha Rodrigues,
generálny advokát: L. A. Geelhoed,
tajomník: L. Hewlett, hlavná referentka, a M.‑F. Contet, referent,
so zreteľom na písomné pripomienky, ktoré predložili:
– British American Tobacco (Investments) Ltd a Imperial Tobacco Ltd, v zastúpení: D. Wyatt a D. Anderson, QC, ako aj J. Stratford, barrister, splnomocnení kabinetom Lovells, solicitors,
– Japan Tobacco Inc. a JT International SA, v zastúpení: O. W. Brouwer, advocaat, a N. P. Lomas, solicitor, splnomocnení kabinetom Freshfields Bruckhaus Deringer, solicitors,
– vláda Spojeného kráľovstva, v zastúpení: P. Ormond, splnomocnená zástupkyňa, za právnej pomoci N. Paine, QC, a T. Ward, barrister,
– belgická vláda, v zastúpení: A. Snoecx, splnomocnená zástupkyňa, za právnej pomoci E. Gillet a G. Vandersanden, advokáti,
– nemecká vláda, v zastúpení: W.-D. Plessing, splnomocnený zástupca, za právnej pomoci J. Sedemund, Rechtsanwalt,
– grécka vláda, v zastúpení: V. Kontolaimos a S. Charitakis, splnomocnení zástupcovia,
– francúzska vláda, v zastúpení: G. de Bergues a R. Loosli-Surrans, splnomocnení zástupcovia,
– talianska vláda, v zastúpení: U. Leanza, splnomocnený zástupca, za právnej pomoci O. Fiumara, avvocato dello Stato,
– luxemburská vláda, v zastúpení: J. Faltz, splnomocnený zástupca, za právnej pomoci P. Kinsch, advokát,
– holandská vláda, v zastúpení: H. G. Sevenster, splnomocnená zástupkyňa,
– fínska vláda, v zastúpení: E. Bygglin, splnomocnená zástupkyňa,
– švédska vláda, v zastúpení: A. Kruse, splnomocnený zástupca,
– Európsky parlament, v zastúpení: C. Pennera a M. Moore, splnomocnení zástupcovia,
– Rada Európskej únie, v zastúpení: E. Karlsson a J.-P. Hix, splnomocnení zástupcovia,
– Komisia Európskych spoločenstiev, v zastúpení: I. Martinez del Peral a K. Fitch, splnomocnení zástupcovia,
so zreteľom na správu pre pojednávanie,
po vypočutí ústnych pripomienok, ktoré predniesli British American Tobacco (Investments) Ltd a Imperial Tobacco Ltd, v zastúpení: D. Wyatt a D. Anderson, ako aj J. Stratford, Japan Tobacco Inc. a JT International SA, v zastúpení: O. W. Brouwer a N. P. Lomas, vláda Spojeného kráľovstva, v zastúpení: J. E. Collins, splnomocnený zástupca, za právnej pomoci N. Paine a T. Ward, belgická vláda, v zastúpení: G. Vandersanden, nemecká vláda, v zastúpení: M. Lumma, splnomocnený zástupca, za právnej pomoci J. Sedemund, helénska vláda, v zastúpení: V. Kontolaimos a S. Charitakis, francúzska vláda, v zastúpení: R. Loosli-Surrans, írska vláda, v zastúpení: J. Buttimore, BL, talianska vláda, v zastúpení: O. Fiumara, luxemburská vláda, v zastúpení: N. Mackel, splnomocnený zástupca, za právnej pomoci P. Kinsch, holandská vláda, v zastúpení: J. van Bakel, splnomocnená zástupkyňa, fínska vláda, v zastúpení: E. Bygglin, Parlament, v zastúpení: C. Pennera a M. Moore, Rada, v zastúpení: E. Karlsson a J.‑P. Hix, a Komisia, v zastúpení: I. Martinez del Peral a K. Fitch, na pojednávaní 2. júla 2002,
po vypočutí návrhov generálneho advokáta na pojednávaní 10. septembra 2002,
vyhlásil tento
Rozsudok
1 Uznesením zo 6. decembra 2001, doručeným Súdnemu dvoru 19. decembra 2001, High Court of Justice (England & Wales), Queen´s Bench Division (Administrative Court), položil v súlade s článkom 234 ES dve prejudiciálne otázky o platnosti a o výklade smernice Európskeho parlamentu a Rady 2001/37/ES z 5. júna 2001 o aproximácii zákonov, iných právnych predpisov a správnych opatrení členských štátov týkajúcich sa výroby, prezentácie a predaja tabakových výrobkov (Ú. v. ES L 194, s. 26; Mim. vyd. 15/006, s. 147, ďalej len „smernica“).
2 Tieto otázky vyplynuli v rámci konania o žiadosti podanej 3. septembra 2001 British American Tobacco (Investments) Ltd a Imperial Tobacco Ltd o povolenie podať návrh na preskúmanie zákonnosti („judicial review“) „zámeru a/alebo povinnosti“ vlády Spojeného kráľovstva prebrať smernicu.
Právny rámec
Smernica 89/622/EHS
3 Smernica Rady 89/622/EHS z 13. novembra 1989 o aproximácii zákonov, iných právnych predpisov a správnych opatrení členských štátov týkajúcich sa označovania tabakových výrobkov a o zákaze niektorých druhov tabaku na ústne použitie [neoficiálny preklad] (Ú. v. ES L 359, s. 1), zmenená a doplnená smernicou Rady 92/41/EHS z 15. mája 1992 (Ú. v. ES L 158, s. 30, ďalej len „smernica 89/622“), prijatá na základe článku 100a Zmluvy ES (zmenený, teraz článok 95 ES), okrem iného upravila všeobecnú výstrahu, ktorá musí byť umiestnená na jednotlivých baleniach všetkých tabakových výrobkov, spolu s dodatočnými výstrahami určenými výslovne pre cigarety a od roku 1992 bola táto požiadavka rozšírená na dodatočné výstrahy pre ostatné tabakové výrobky.
Smernica 90/239/EHS
4 Smernica Rady 90/239/EHS zo 17. mája 1990 o aproximácii zákonov, iných právnych predpisov a správnych opatrení členských štátov týkajúcich sa maximálneho obsahu dechtu v cigaretách [neoficiálny preklad] (Ú. v. ES L 137, s. 36), prijatá na základe článku 100a Zmluvy, určila maximálne hodnoty obsahu dechtu v cigaretách uvádzaných na trh v členských štátoch na 15 mg na cigaretu s účinnosťou od 31. decembra 1992 a na 12 mg s účinnosťou od 31. decembra 1997.
Smernica
5 Smernica bola prijatá na základe článkov 95 ES a 133 ES s cieľom zmeniť smernice 89/622 a 90/239 úpravou a doplnením ich ustanovení.
6 Podľa odôvodnení č. 2 a 3 smernice ešte stále existujú podstatné rozdiely medzi zákonmi, inými právnymi predpismi a správnymi opatreniami členských štátov, týkajúcimi sa výroby, uvádzania a predaja tabakových výrobkov, ktoré prekážajú fungovaniu vnútorného trhu, a tieto bariéry je potrebné odstrániť aproximáciou pravidiel, ktoré sa vzťahujú na túto oblasť.
7 Podľa odôvodnenia č. 4 smernice:
„v súlade s článkom 95 ods. 3 zmluvy by sa za základ mala brať vysoká úroveň ochrany, pokiaľ ide o zdravie, bezpečnosť, ochranu životného prostredia a ochranu spotrebiteľov, pričom sa budú zohľadňovať najmä všetky nové informácie založené na vedeckých faktoch; v tejto súvislosti by sa vzhľadom na zvlášť škodlivé účinky tabaku mala uprednostniť ochrana zdravia.“
8 Odôvodnenie č. 5 smernice spresňuje:
„Smernicou 90/239/EHS boli ustanovené maximálne hodnoty obsahu dechtu v cigaretách predávaných v členských štátoch s účinnosťou od 31. decembra 1992. Karcinogénna povaha dechtu spôsobuje, že je potrebné ďalej znižovať hodnoty obsahu dechtu v cigaretách.“
9 Odôvodnenie č. 7 smernice znie takto:
„Niekoľko členských štátov oznámilo, že ak sa pre cigarety neprijmú opatrenia ustanovujúce maximálny obsah oxidu uhoľnatého na úrovni spoločenstva, prijmú takéto opatrenia na národnej úrovni. Je pravdepodobné, že rozdiely v pravidlách týkajúcich sa oxidu uhoľnatého vytvoria bariéry v obchode a budú prekážať hladkému fungovaniu vnútorného trhu…“
10 Podľa odôvodnenia č. 9 smernice:
„Existujú rozdiely medzi zákonmi, inými právnymi predpismi a správnymi opatreniami členských štátov týkajúcimi sa obmedzenia maximálneho obsahu nikotínu v cigaretách. Tieto rozdiely sú môžu vytvárať bariéry v obchode a prekážať hladkému fungovaniu vnútorného trhu…“
11 Podľa odôvodnenia č. 11 smernice:
„Táto smernica bude mať dôsledky aj pre tabakové výrobky, ktoré sa vyvážajú z Európskeho spoločenstva. Režim vývozu je súčasťou spoločnej obchodnej politiky. Zdravotné požiadavky tvoria podľa článku 152 ods. 1 zmluvy a prípadového práva Súdneho dvora Európskych spoločenstiev súčasť ostatných politík spoločenstva. Mali by byť prijaté pravidlá, ktoré zabezpečia, že sa nebudú porušovať ustanovenia vnútorného trhu.“
12 Odôvodnenie č. 19 smernice znie:
„Uvádzanie výstražných štítkov a hodnôt obsahu látok je v členských štátoch naďalej rôzne. V dôsledku toho môžu byť spotrebitelia v niektorých členských štátoch lepšie informovaní o rizikách používania tabakových výrobkov. Takéto rozdiely sú neprijateľné a môžu vytvárať bariéru v obchode a prekážať fungovaniu vnútorného trhu s tabakovými výrobkami a preto by mali byť odstránené. Preto je potrebné posilniť a vyjasniť existujúce právne predpisy na zabezpečenie vysokej úrovne ochrany zdravia.“
13 Podľa odôvodnenia č. 27 smernice:
„Používanie určitých textov na obaloch tabakových výrobkov, ako je ‚nízky obsah dechtu‘, ‚ľahké‘, ‚ultra ľahké‘, ‚mierne‘, názvov, obrázkov, obrazných alebo iných znakov môže spotrebiteľa zviesť k domnienke, že tieto výrobky sú menej škodlivé a spôsobiť zmeny v spotrebe. Nielen množstvo určitých látok obsiahnutých vo výrobku pred spotrebou, ale aj fajčiarske správanie a návyk určuje množstvo vdýchnutých látok. Táto skutočnosť nie je vyjadrená v používaní týchto výrazov a tak môžu byť porušené požiadavky na označovanie stanovené v tejto smernici. Kvôli zabezpečeniu riadneho fungovania vnútorného trhu a za predpokladu vypracovania navrhnutých medzinárodných pravidiel by mal byť na úrovni spoločenstva zabezpečený zákaz používania týchto výrazov, pričom by mal byť poskytnutý dostatočne dlhý čas na zavedenie tohto pravidla.“
14 Podľa článku 1 smernice s nadpisom „Cieľ“:
„Cieľom tejto smernice je aproximovať zákony, iné právne predpisy a správne opatrenia členských štátov týkajúce sa maximálneho obsahu dechtu, nikotínu a oxidu uhoľnatého v cigaretách a výstrah súvisiacich so zdravím a ostatných informácií uvádzaných na jednotkových baleniach tabakových výrobkov spolu s určitými opatreniami vzťahujúcimi sa na zložky a popisy tabakových výrobkov, pričom základom je vysoká úroveň ochrany zdravia.“
15 Článok 3 ods. 1 a 2 smernice stanovuje:
„1. Od 1. januára 1994 nesmú cigarety uvedené do voľného obehu, predávané a vyrábané v členských štátoch obsahovať viac než:
– 10 mg dechtu na cigaretu,
– 1 mg nikotínu na cigaretu,
– 10 mg oxidu uhoľnatého na cigaretu.
2. Na základe výnimky z dátumu uvedeného v odseku 1, pokiaľ ide o cigarety vyrobené v rámci Európskeho spoločenstva, ale vyvážané zo spoločenstva, môžu členské štáty uplatniť horné hranice obsahu, stanovené v tomto článku, od 1. januára 2005, ale takto môžu postupovať za každých okolností najneskôr do 1. januára 2007.“
16 Podľa článku 4 ods. 1 smernice sa hodnoty obsahu dechtu, nikotínu a oxidu uhoľnatého v cigaretách skúšajú podľa noriem ISO 4387 pre decht, ISO 10315 pre nikotín a ISO 8454 pre oxid uhoľnatý. Odsek 3 tohto článku povoľuje členským štátom žiadať od výrobcov alebo dovozcov tabaku, aby vykonávali všetky ostatné skúšky, ktoré môžu ustanoviť príslušné vnútroštátne orgány na hodnotenie obsahu iných látok, ktoré produkujú ich tabakové výrobky, a na hodnotenie účinkov týchto iných látok na zdravie. Podľa odseku 4 uvedeného článku sa výsledky skúšok predkladajú príslušným vnútroštátnym orgánom, ktoré zabezpečia uverejnenie a informovanie spotrebiteľov a podľa odseku 5 sú tieto výsledky predkladané Komisii, ktorá ich zohľadní pri vypracovaní správy uvedenej v článku 11 smernice.
17 Článok 5 smernice určuje požiadavky na označovanie, ktoré okrem iného zahŕňajú povinnosť uviesť na balení výrobkov tak, aby boli pokryté určité percentá povrchu balenia, hodnoty obsahu dechtu, nikotínu a oxidu uhoľnatého v cigaretách, ako aj výstrahy o škodlivých účinkoch tabakových výrobkov na zdravie s výnimkou tabaku určeného na vnútorné použitie a ostatných bezdymových tabakových výrobkov. Konkrétne článok 5 ods. 6 písm. e) smernice stanovuje, že znenia výstrah a údajov o obsahu musia byť vytlačené v úradnom jazyku alebo jazykoch toho členského štátu, v ktorom sa výrobok uvádza na trh.
18 Podľa článku 6 smernice sú členské štáty povinné požiadať výrobcov a dovozcov tabakových výrobkov, aby im predložili zoznam všetkých zložiek a ich množstiev používaných pri výrobe týchto tabakových výrobkov a to podľa značky a typu. Členské štáty musia zabezpečovať akýmikoľvek vhodnými prostriedkami šírenie týchto informácií na účely informovania spotrebiteľov a poskytovať ich raz ročne Komisii.
19 Podľa článku 7 smernice s nadpisom „Označovanie výrobkov“:
„s účinnosťou od 30. septembra 2003 a bez toho, aby bol dotknutý článok 5 ods. 1, sa na obaloch tabakových výrobkov nesmú používať texty, názvy, obchodné známky a obrazové alebo iné znaky naznačujúce, že konkrétny tabakový výrobok je menej škodlivý ako ostatné výrobky.“
20 Podľa článku 12 smernice sa Komisia vyzýva, aby na základe informácií poskytnutých podľa článku 6 a s ohľadom na správne fungovanie vnútorného trhu najneskôr do 31. decembra 2004 predložila návrh spoločného zoznamu povolených zložiek do tabakových výrobkov, v ktorom zohľadní okrem iného ich návykovosť.
21 Podľa článku 13 smernice:
„1. Členské štáty nemôžu kvôli úvahám týkajúcim sa obmedzenia obsahu dechtu, nikotínu alebo oxidu uhoľnatého v cigaretách, zdravotných výstrah a iných údajov alebo iných požiadaviek tejto smernice, zakázať alebo obmedziť dovoz, predaj alebo spotrebu tabakových výrobkov, ktoré vyhovujú tejto smernici, okrem opatrení prijatých na účely overovania údajov poskytovaných podľa článku 4.
2. Táto smernica neovplyvňuje právo členských štátov dodržiavať alebo zavádzať v súlade so zmluvou prísnejšie pravidlá týkajúce sa výroby, dovozu, predaja a spotreby tabakových výrobkov, ktoré považujú za potrebné kvôli ochrane zdravia obyvateľstva, pokiaľ týmito pravidlami nie sú dotknuté pravidlá ustanovené v tejto smernici.
3. Dovtedy, kým nebude vypracovaný spoločný zoznam zložiek uvedený v článku 12, môžu členské štáty najmä ustanoviť zákaz používania zložiek, ktorých účinok zosilňuje návykové vlastnosti tabakových výrobkov.“
22 Podľa článku 14 ods. 1 prvého pododseku smernice členské štáty uvedú do účinnosti zákony, iné právne predpisy a správne opatrenia potrebné na dosiahnutie súladu s touto smernicou najneskôr do 30. septembra 2002 a bezodkladne o tom informujú Komisiu.
23 Článok 15 prvý odsek smernice ruší smernice 89/622 a 90/239.
Spor vo veci samej a prejudiciálne otázky
24 Žalobcovia vo veci samej sú výrobcami tabakových výrobkov so sídlom v Spojenom kráľovstve. Na vnútroštátny súd podali žiadosť o povolenie podať návrh na preskúmanie zákonnosti („judicial review“) „zámeru a/alebo povinnosti“ vlády Spojeného kráľovstva prebrať smernicu a uviedli sedem dôvodov jej neplatnosti.
25 High Court of Justice (Anglicko a Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) udelil toto povolenie a rozhodol o prerušení konania a položil Súdnemu dvoru nasledujúce prejudiciálne otázky:
„1. Je smernica 2001/37/ES čiastočne alebo ako celok neplatná z dôvodu:
a) nevhodnosti článku 95 ES a/alebo článku 133 ES ako právneho základu;
b) použitia článkov 95 ES a 133 ES ako dvojitého právneho základu;
c) porušenia zásady proporcionality;
d) porušenia článku 295 ES, základného práva vlastniť majetok a/alebo článku 20 dohody TRIPs;
e) porušenia článku 253 ES a/alebo povinnosti odôvodnenia;
f) porušenia zásady subsidiarity;
g) zneužitia právomoci?
2. V prípade negatívnej odpovede na prvú otázku, uplatňuje sa článok 7 smernice Parlamentu a Rady 2001/37/ES len na tabakové výrobky uvádzané na trh v Európskom spoločenstve alebo sa vzťahuje aj na tabakové výrobky balené v Európskom spoločenstve a určené na vývoz do tretích krajín?“
26 Uznesením z 26. februára 2002 High Court povolil Japan Tobacco Inc. a JT International SA (spolu ďalej len „Japan Tobacco“) vstúpiť do konania vo veci samej ako vedľajším účastníkom, aby im umožnil predložiť Súdnemu dvoru písomné pripomienky týkajúce sa platnosti článku 7 smernice.
27 Japan Tobacco Inc. je majiteľom ochrannej známky a JT International SA je držiteľom výlučnej licencie na ochrannú známku Mild Seven, ktorá je značkou cigariet. Japan Tobacco tvrdí, že článok 7 smernice, pokiaľ má byť vykladaný tak, že sa vzťahuje na zavedené ochranné známky, mu môže zabrániť v požívaní alebo využívaní duševného vlastníctva ochrannej známky Mild Seven v rámci Spoločenstva, čo spôsobí závažnú ujmu hodnote značky na celom svete, ak toto ustanovenie nadobudne účinnosť.
O prípustnosti návrhu na začatie prejudiciálneho konania
Pripomienky predložené Súdnemu dvoru
28 Francúzska vláda a Komisia tvrdia, že návrh na začatie prejudiciálneho konania je neprípustný.
29 Podľa ich názoru je návrh neprípustný po prvé preto, lebo rozhodnutie o podaní návrhu na začatie prejudiciálneho konania bolo prijaté pred 30. septembrom 2002, teda predo dňom, keď uplynula lehota stanovená na prebratie smernice, a po druhé preto, lebo v čase, keď bolo vydané uznesenie o podaní návrhu na začatie prejudiciálneho konania, nebola ešte prijatá vnútroštátna právna úprava, ktorou by sa preberala smernica v Spojenom kráľovstve. Podľa francúzskej vlády a Komisie by v takejto situácii bolo v rozpore s charakterom smerníc a systémom súdneho prieskumu zákonnosti aktov Spoločenstva, ak by otázky týkajúce sa platnosti a výkladu smernice mohli byť právoplatne predložené Súdnemu dvoru.
30 Francúzska vláda a Komisia v tejto súvislosti konštatujú, že Súdny dvor rozhodol, že jednotlivci sa môžu pred vnútroštátnymi súdmi odvolávať na smernicu až po uplynutí lehoty stanovenej na jej prebratie do vnútroštátneho práva, a že jej ustanovenia nemôžu pred týmto dátumom zakladať pre jednotlivcov práva, ktoré sú vnútroštátne súdy povinné chrániť (rozsudok z 3. marca 1994, Vaneetveld, C‑316/93, Zb. s. I‑763, body 16 a 19).
31 Okrem toho tvrdia, že ak by sa jednotlivcovi umožnilo napadnúť pred vnútroštátnym súdom platnosť smernice pred uplynutím lehoty stanovenej na jej prebratie a keď neboli prijaté žiadne opatrenia na jej prebratie do vnútroštátneho práva, mohlo by to vytvoriť prostriedok pre obchádzanie článku 230 ES, čo by bolo v rozpore so systémom opravných prostriedkov zavedeným Zmluvou.
Posúdenie Súdnym dvorom
32 Podľa článku 234 ES má Súdny dvor právomoc rozhodovať v prejudiciálnom konaní o platnosti a výklade aktov inštitúcií Spoločenstva bez ohľadu na to, či sú tieto akty priamo uplatniteľné (pozri v tomto zmysle rozsudky z 20. mája 1976, Mazzalai, 111/75, Zb. s. 657, bod 7, a z 10. júla 1997, Maso a i., C‑373/95, Zb. s. I‑4051, bod 28).
33 Smernica teda predstavuje akt upravený článkom 234 ES, aj keď lehota na jej prebratie ešte neuplynula, a otázky, ktoré sa jej týkajú, môžu byť právoplatne predložené Súdnemu dvoru za predpokladu, že návrh na začatie prejudiciálneho konania spĺňa aj podmienky prípustnosti stanovené v judikatúre Súdneho dvora.
34 V tomto ohľade treba pripomenúť, že ak je otázka platnosti opatrenia prijatého inštitúciami Spoločenstva vznesená pred vnútroštátnym súdom, je na tomto súde, aby rozhodol, či je rozhodnutie o tejto veci potrebné na vydanie rozsudku, a teda, či by mal požiadať Súdny dvor o rozhodnutie o tejto otázke. Preto, pokiaľ sa otázky vnútroštátneho súdu týkajú platnosti ustanovenia práva Spoločenstva, Súdny dvor je v zásade povinný rozhodnúť (rozsudok z 11. novembra 1997, Eurotunnel a i., C‑408/95, Zb. s. I‑6315, bod 19).
35 Súdny dvor však usúdil, že nemôže vydať rozhodnutie o prejudiciálnej otázke predloženej vnútroštátnym súdom, pokiaľ je okrem iného zjavné, že výklad alebo posúdenie platnosti právneho predpisu Spoločenstva, ktoré vnútroštátny súd navrhol, nijako nesúvisí so skutočným stavom alebo predmetom sporu pred vnútroštátnym súdom, alebo pokiaľ má problém hypotetickú povahu (pozri v tomto zmysle najmä rozsudok z 13. júna 2002, Sea Land Service a Nedlloyd Lijnen, C‑430/99 a C‑431/99, Zb. s. I‑5235, bod 46).
36 Pokiaľ ide najprv o skutočný stav sporu pred vnútroštátnym súdom, treba zdôrazniť, že z návrhu na začatie prejudiciálneho konania vyplýva, že podľa povolenia, ktorý im na tento účel udelil High Court, môžu žalobcovia vo veci samej podať návrh na súdny prieskum zákonnosti „zámeru a/alebo povinnosti“ vlády Spojeného kráľovstva prebrať smernicu, aj keď v čase podania tohto návrhu ešte neuplynula lehota stanovená na jej prebratie a táto vláda neprijala žiadne vnútroštátne opatrenia na účely prebratia. Okrem toho existuje určitá nezhoda medzi žalobcami a Secretary of State for Health, pokiaľ ide o dôvodnosť vyššie spomenutého návrhu.
37 Pokiaľ ide ďalej o relevantnosť položených otázok pre vyriešenie sporu pred vnútroštátnym súdom, treba v prvom rade zdôrazniť, že prípadná neplatnosť smernice by skutočne ovplyvnila výsledok sporu. Žalobcovia vo veci samej totiž tvrdia, že prebratie smernice vládou Spojeného kráľovstva prostredníctvom „nariadení“ prijatých na základe článku 2 ods. 2 European Communities Act 1972 (zákona o Európskych spoločenstvách z roku 1972) je podmienené tým, že smernica by mala byť platná, takže jej neplatnosť by zabránila jej prebratiu prostredníctvom „nariadení“ podľa tejto právnej úpravy. V druhom rade je dôležité konštatovať, že výklad ustanovení smernice môže takisto ovplyvniť výsledok sporu vo veci samej.
38 Nie je teda zjavné, že posúdenie platnosti smernice alebo jej výklad, o ktoré požiadal vnútroštátny súd, nemá žiadny vzťah ku stavu alebo predmetu sporu vo veci samej, alebo je výlučne hypotetickou otázkou.
39 Pokiaľ ide o tvrdenie, že uznanie prípustnosti návrhu na začatie konania pred vnútroštátnym súdom, ktorého predmetom je posúdenie platnosti v situácii, o akú ide vo veci samej, by sa mohlo rovnať obchádzaniu ustanovenia článku 230 ES, je potrebné zdôrazniť, že v komplexnom systéme opravných prostriedkov a konaní zavedenom Zmluvou s cieľom zabezpečiť preskúmanie zákonnosti aktov inštitúcií, kde fyzické alebo právnické osoby nemôžu z dôvodu podmienok prípustnosti ustanovených v článku 230 ods. 4 ES priamo napadnúť opatrenia Spoločenstva so všeobecnou platnosťou, môžu sa v závislosti od prípadu buď nepriamo dovolávať neplatnosti takýchto aktov pred súdom Spoločenstva podľa článku 241 ES, alebo tak môžu urobiť pred vnútroštátnymi súdmi a požiadať ich, keďže tieto súdy samotné nemajú právomoc vyhlásiť tieto akty za neplatné, aby podali v tejto súvislosti návrh na začatie prejudiciálneho konania na Súdny dvor (rozsudok z 25. júla 2002, Unión de Pequeños Agricultores/Rada, C‑50/00 P, Zb. s. I‑6677, bod 40).
40 Možnosť jednotlivcov dovolávať sa pred vnútroštátnymi súdmi neplatnosti aktu Spoločenstva so všeobecnou platnosťou nie je podmienená tým, že uvedený akt bol už predmetom preberacích opatrení prijatých podľa vnútroštátneho práva. V tomto smere stačí, ak sa vnútroštátnemu súdu navrhne prejednanie existujúceho sporu, v ktorom je otázka platnosti takého aktu vznesená nepriamo. Táto podmienka je pritom v prípade sporu pred vnútroštátnym súdom riadne splnená, ako vyplýva z bodov 36 a 37 tohto rozsudku.
41 Zo všetkých vyššie uvedených úvah vyplýva, že otázky položené vnútroštátnym súdom sú prípustné.
O prvej otázke
O prvej otázke písm. a)
42 Prvou otázkou písm. a) sa vnútroštátny súd pýta, či je smernica čiastočne alebo ako celok neplatná z dôvodu, že článok 95 ES a/alebo článok 133 ES pre ňu neposkytujú vhodný právny základ.
Pripomienky predložené Súdnemu dvoru
43 Žalobcovia vo veci samej tvrdia, že podľa článku 152 ods. 4 písm. c) ES nemá Spoločenstvo právomoc harmonizovať vnútroštátne predpisy v oblasti verejného zdravia ako také a má právomoc prijať harmonizačné opatrenie podľa článku 95 ES len za podmienky, že predmetom tohto opatrenia je skutočne zlepšenie podmienok pre vytvorenie a fungovanie vnútorného trhu a že skutočne prispieva k odstraňovaniu prekážok voľného pohybu tovarov a slobody poskytovať služby alebo k odstráneniu narušení hospodárskej súťaže (pozri v tomto zmysle rozsudok z 5. októbra 2000, Nemecko/Parlament a Rada, C‑376/98, Zb. s. I‑8419, predovšetkým body 84 a 95, ďalej len „rozsudok o reklame na tabak“). Pritom podľa nich zámerom smernice nie je, v rozpore s tvrdeniami uvedenými v jej odôvodneniach, zaistiť voľný pohyb tabakových výrobkov, ale skôr zabezpečiť ochranu verejného zdravia.
44 Žalobcovia vo veci samej rovnako tvrdia, že vzhľadom na to, že smernica 90/239 zaviedla úplne harmonizovaný režim vzťahujúci sa na obsah dechtu v cigaretách, nemôže jestvovať žiadna ďalšia právna úprava sledujúca ciele, ktoré sa týkajú sa dosiahnutia vnútorného trhu, aby obmedzila už skôr určené hodnoty obsahu dechtu. Ak by sa aj pripustilo, že zákonodarca Spoločenstva má právomoc prijať novú právnu úpravu z dôvodov zdravia v oblasti, ktorú už harmonizoval z dôvodov týkajúcich sa vnútorného trhu, taká právna úprava sa aspoň musí zakladať na novom vývoji založenom na vedeckých skutočnostiach.
45 Okrem toho, podľa žalobcov vo veci samej nemôže ani článok 133 ES predstavovať vhodný právny základ pre smernicu, keďže cieľom jej článku 3, pokiaľ ide o ustanovenie požiadaviek týkajúcich sa výroby cigariet v rámci Spoločenstva, nie je zavedenie spoločnej obchodnej politiky vo vzťahu k vývoznému režimu pre tieto výrobky, keďže spomínané požiadavky na výrobu sa netýkajú špecificky medzinárodného obchodu, ale rovnako ovplyvňujú aj obchod vnútri Spoločenstva.
46 Podľa Japan Tobacco nemôže článok 7 smernice nájsť právny základ v článku 95 ES alebo článku 133 ES hlavne preto, lebo neexistuje žiadny dôkaz, že sa mohli objaviť prekážky obchodu alebo narušenia hospodárskej súťaže, ak by nebol uvedený článok 7 prijatý.
47 Nemecká vláda zdôrazňuje, že v článku 3 ods. 1 smernice nie je vyjadrený len zákaz predaja cigariet, ktoré nespĺňajú maximálne hodnoty obsahu určené týmto ustanovením, ale takisto zákaz ich výroby. Článok 3 ods. 2 stanovuje odlišné pravidlá v závislosti od toho, či sa tieto výrobky vyrábajú na účely ich predaja v rámci Spoločenstva alebo na vývoz do tretích krajín. Podľa tejto vlády má zákaz výroby obsiahnutý v článku 3 ods. 2 smernice vo vzťahu k tretím krajinám povahu zákazu vývozu.
48 Navyše podľa nemeckej vlády je predovšetkým z poslednej vety odôvodnenia č. 11 smernice zrejmé, že tento zákaz vývozu cigariet, ktoré nespĺňajú požiadavky smernice týkajúce sa obsahu dechtu, nikotínu a oxidu uhoľnatého do tretích krajín, má za cieľ zabrániť ich predaju v rámci Spoločenstva po nelegálnom spätnom dovoze, čím by sa porušili ustanovenia týkajúce sa vnútorného trhu.
49 Podľa tejto vlády nemôže zákaz predmetného vývozu skutočne prispieť k hladkému fungovaniu vnútorného trhu, keďže podľa jej informácií sú cigarety, ktoré sú nelegálne dovážané do Spoločenstva, v každom prípade takmer výlučne vyrábané v tretích krajinách a nie v Spoločenstve.
50 Nemecká vláda ďalej uvádza, že nelegálny dovoz cigariet spôsobuje predovšetkým úniky na cle a daniach z tabakových výrobkov a musí sa proti nemu bojovať pomocou účinnejších kontrol na hraniciach Spoločenstva.
51 Podľa nemeckej vlády nemôže ani článok 133 ES predstavovať vhodný právny základ pre predmetný zákaz vývozu, keďže oblasť uplatnenia tohto ustanovenia je obmedzená na opatrenia zamerané v prvom rade na ovplyvňovanie objemu obchodu alebo obchodných spojení s tretími krajinami, čo nie je tento prípad, keďže účelom zákazu vývozu je len zabrániť nelegálnemu spätnému dovozu cigariet do Spoločenstva s cieľom ochraňovať zdravie občanov Spoločenstva.
52 Grécka vláda tvrdí, že vzhľadom na to, že články 3 a 7 smernice sa uplatňujú na výrobky, ktoré sa síce vyrábajú alebo balia v Spoločenstve, ale sú určené na spotrebu mimo Spoločenstva, ich účelom nie je uľahčiť pohyb tabakových výrobkov v rámci vnútorného trhu alebo zabrániť obchádzaniu príslušných predpisov v rámci Spoločenstva, takže sa nemôžu zakladať na článku 95 ES.
53 Okrem toho podľa gréckej vlády nemôže ani článok 133 ES poskytnúť vhodný právny základ pre sporné ustanovenia smernice, keďže tieto ustanovenia majú nepriaznivý vplyv na vývoz výrobkov Spoločenstva do tretích krajín.
54 Luxemburská vláda tvrdí, po prvé, že pokiaľ ide o výrobky umiestňované na trh mimo Spoločenstva, smernica sa nemôže zakladať na článku 95 ES ani na článku 133 ES, a po druhé a všeobecnejšie, že jej skutočným cieľom je jednoducho ochrana verejného zdravia, teda oblasti, pre ktorú článok 152 ES vylučuje harmonizáciu ustanovení zákonov a iných právnych predpisov členských štátov.
55 Luxemburská vláda osobitne konštatuje, že uplatnenie článku 3 smernice na tabakové výrobky určené na vývoz do tretích krajín sa zakladá na myšlienke, že výrobky, ktoré nespĺňajú ustanovenia smernice, by mohli byť nezákonne spätne dovezené do Spoločenstva. Podľa tejto vlády to je len číra hypotéza, ktorá je v rozpore so skutočnosťou. Väčšina cigariet, ktoré sú nezákonne dovezené do Spoločenstva, sa vyrába v tretích krajinách. Navyše sa opatrenie, ktoré sa netýka špecificky medzinárodného obchodu a ktoré v rovnakej, ak nie vo väčšej miere ovplyvňuje vnútorný trh, nemôže zakladať na článku 133 ES.
56 Vláda Spojeného kráľovstva, belgická, francúzska, írska, talianska, holandská a švédska vláda, ako aj Parlament, Rada a Komisia tvrdia, že články 95 ES a 133 ES sú vhodným právnym základom pre smernicu. Pokiaľ ide o použitie článku 95 ES, poukazujú najmä na to, že zámerom smernice je zlepšiť podmienky pre fungovanie vnútorného trhu v oblasti tabakových výrobkov, a že v súlade s článkom 95 ods. 3 ES je zámerom smernice dosiahnuť v rámci harmonizácie, ktorá sa má na jej základe uskutočniť, cieľ vysokej úrovne ochrany verejného zdravia. Pokiaľ ide o použitie článku 133 ES ako druhého právneho základu pre smernicu, Parlament a Rada predovšetkým tvrdia, že toto použitie je odôvodnené skutočnosťou, že článok 3 smernice, z ktorého vyplýva, že cigarety, ktoré nespĺňajú podmienky tohto ustanovenia, sa nesmú vyrábať v Spoločenstve na vývoz do tretích krajín, sleduje súčasne cieľ ochrany vnútorného trhu pred spätnými dovozmi cigariet, ktoré nespĺňajú tieto podmienky, do Spoločenstva a cieľ úpravy vývozov do tretích krajín, ktorý je spojený s uskutočňovaním spoločnej obchodnej politiky.
57 Fínska vláda tvrdí, že článok 95 ES je vhodným právnym základom pre smernicu, zatiaľ čo použitie článku 133 ES ako druhého právneho základu nie je potrebné. Táto vláda v tejto súvislosti uvádza, že základným cieľom smernice je aproximácia vnútroštátnych predpisov s cieľom vytvoriť vnútorný trh v oblasti tabakových výrobkov. Ochrana verejného zdravia a úprava obchodu s tretími krajinami sú v porovnaní s jej hlavným cieľom len podružnými cieľmi.
Posúdenie Súdnym dvorom
58 V predmetnom prípade treba posúdiť, či článok 95 ES predstavuje vhodný právny základ pre smernicu, a v prípade kladnej odpovede určiť, či je použitie článku 133 ES ako druhého právneho základu v predmetnom prípade potrebné alebo možné.
59 V tomto ohľade je na úvod potrebné pripomenúť judikatúru týkajúcu sa článku 100a ods. 1 Zmluvy ES (teraz článok 95 ods. 1 ES).
60 Najprv treba konštatovať, že z bodov 83, 84 a 95 rozsudku o reklame na tabak vyplýva, že opatrenia uvedené v tomto ustanovení sú určené na zlepšenie podmienok vytvorenia a fungovania vnútorného trhu a musia skutočne plniť takýto účel prispievaním k odstráneniu prekážok voľného pohybu tovarov alebo slobodnému poskytovaniu služieb alebo aj k odstráneniu narušení hospodárskej súťaže.
61 Takisto treba pripomenúť, že z uvedenej judikatúry vyplýva, že hoci je použitie článku 95 ES ako právneho základu možné s cieľom predchádzať vzniku budúcich prekážok obchodu vyplývajúcich z rozdielneho vývoja vnútroštátnych právnych úprav, vznik takýchto prekážok musí byť pravdepodobný a cieľom predmetného opatrenia musí byť ich zamedzenie (pozri v tomto zmysle rozsudok z 13. júla 1995, Španielsko/Rada, C‑350/92, Zb. s. I‑1985, bod 35, ako aj rozsudky o reklame na tabak, bod 86, a z 9. októbra 2001, Holandsko/Parlament a Rada, C‑377/98, Zb. s. I‑7079, bod 15).
62 Napokon za predpokladu, že sú splnené podmienky pre použitie článku 95 ES ako právneho základu, zákonodarcovi Spoločenstva nemožno brániť v tom, aby sa opieral o tento právny základ vzhľadom na to, že ochrana verejného zdravia je rozhodujúcim činiteľom pri rozhodovaní (pozri v tomto zmysle bod 88rozsudku o reklame na tabak). Navyše článok 152 ods. 1 prvý pododsek ES stanovuje, že pri stanovení a uskutočňovaní všetkých politík a činností Spoločenstva sa zabezpečí vysoká úroveň ochrany ľudského zdravia, a článok 95 ods. 3 ES výslovne požaduje, aby sa pri dosahovaní harmonizácie zaručila vysoká úroveň ochrany zdravia ľudí.
63 Vo svetle týchto zásad je potrebné zistiť, či v prípade predmetnej smernice boli splnené podmienky pre použitie článku 95 ES ako právneho základu.
64 Na úvod je potrebné vziať do úvahy nasledujúce okolnosti. Po prvé, ako uviedol aj generálny advokát v bode 61 svojich návrhov, trh s tabakovými výrobkami, a zvlášť s cigaretami v Spoločenstve je trhom, na ktorom obchod medzi členskými štátmi tvorí pomerne veľkú časť. Po druhé, vnútroštátne predpisy týkajúce sa podmienok, ktoré musia spĺňať výrobky, predovšetkým tie, ktoré sa týkajú ich popisu, zloženia a označovania môžu samy osebe predstavovať prekážky voľného pohybu tovarov v prípade, že chýba harmonizácia na úrovni Spoločenstva (pozri v tomto zmysle rozsudok z 24. novembra 1993, Keck a Mithouard, C‑267/91 a C‑268/91, Zb. s. I‑6097, bod 15).
65 Pritom je potrebné konštatovať, že bez ohľadu na už prijaté harmonizačné opatrenia Spoločenstva, akými sú smernica 89/622, ktorá sa týka označovania tabakových výrobkov, a smernica 90/239, ktorá sa týka maximálneho obsahu dechtu v cigaretách, rozdiely medzi zákonmi, inými právnymi predpismi a správnymi opatreniami členských štátov týkajúcimi sa výroby, prezentácie a predaja tabakových výrobkov, ktoré vytvárajú prekážky obchodu, už vznikli alebo mohli pravdepodobne vzniknúť v čase prijatia predmetnej smernice.
66 Na jednej strane totiž niektoré ustanovenia obsiahnuté v už skôr prijatých harmonizačných opatreniach Spoločenstva stanovovali len minimálne podmienky, pričom ponechávali členským štátom určitý stupeň voľnej úvahy pri ich úprave (pozri v tomto ohľade rozsudky z 22. júna 1993, Philip Morris Belgium a i., C‑222/91, Zb. s. I‑3469, body 11 a 17, ako aj Gallaher a i., C‑11/92, Zb. s. I‑3545, body 14 a 20). Na druhej strane, smernice 89/622 a 90/239 upravujú len niektoré aspekty podmienok pre výrobu, prezentáciu a predaj tabakových výrobkov, pričom členské štáty môžu prijať vnútroštátne predpisy vo vzťahu k tým otázkam, ktoré nie sú upravené spomínanými smernicami.
67 V tejto súvislosti so zreteľom na to, že verejnosť si stále viac uvedomuje zdravotné nebezpečenstvá, ktoré predstavuje konzumácia tabakových výrobkov, je pravdepodobné, že prekážky voľného pohybu týchto výrobkov by vznikli z dôvodu prijatia nových pravidiel členskými štátmi v reakcii na tento vývoj so zámerom účinnejšie odradiť od spotreby týchto výrobkov pomocou výstrah a informácií na obaloch týchto výrobkov alebo obmedziť škodlivé účinky tabakových výrobkov zavedením nových pravidiel upravujúcich ich zloženie.
68 Túto analýzu potvrdzuje obsah odôvodnení smernice a pripomienky predložené počas konania.
69 Z odôvodnenia č. 7 smernice tak vyplýva, že niekoľko členských štátov zvažovalo prijatie opatrení stanovujúcich maximálny obsah oxidu uhoľnatého pre cigarety, ak sa takéto opatrenia neprijmú na úrovni Spoločenstva.
70 Podobne v odôvodnení č. 9 smernice sa uvádza, že sa vyskytli rozdiely v právnych úpravách členských štátov týkajúcich sa obmedzenia maximálneho obsahu nikotínu v cigaretách. Z pripomienok predložených počas konania vyplýva, že tri členské štáty už zaviedli takéto obmedzenia a niekoľko ďalších o tom uvažovalo. Aj keby sa pripustilo, že tieto obmedzenia vzhľadom na úrovne, na ktoré boli stanovené, a vzhľadom na biochemické prepojenie medzi dechtom a nikotínom v praxi nepredstavovali prekážku pre predaj cigariet, ktoré spĺňali podmienky týkajúce sa maximálneho obsahu dechtu povoleného podľa práva Spoločenstva, skutočnosťou zostáva, že stanovenie konkrétneho maximálneho obsahu nikotínu niektorými členskými štátmi vytvára riziko, že následné znižovanie tohto maximálneho obsahu môže spôsobiť vytvorenie prekážok obchodu.
71 Odôvodnenie č. 13 smernice okrem toho spomína rokovania zamerané na vypracovanie návrhu Rámcového dohovoru Svetovej zdravotníckej organizácie o kontrole tabaku obsahujúceho definície medzinárodných noriem uplatniteľných na tabakové výrobky.
72 Navyše odôvodnenia č. 19 a 22 smernice sa odvolávajú na skutočnosť, že rôzne členské štáty majú rôzne právne úpravy týkajúce sa uvádzania výstrah a hodnôt obsahu škodlivých látok na jednej strane a zložiek a prídavných látok používaných pri výrobe tabakových výrobkov na druhej strane.
73 Napokon z písomnej časti konania vyplýva, že jeden členský štát prijal predpisy upravujúce používanie niektorých popisných výrazov spomínaných v odôvodnení č. 27 smernice, ktoré sú uvedené v jej článku 7.
74 Je nutné dodať, že na rozdiel od smernice spornej vo veci, ktorá viedla k vydaniu rozsudku o reklame na tabak, smernica obsahuje v článku 13 ods. 1 ustanovenie, ktoré zaručuje voľný pohyb výrobkov vyhovujúcich jej požiadavkám. Toto ustanovenie tým, že zakazuje členským štátom, aby bránili dovozu, predaju alebo spotrebe tabakových výrobkov, ktoré vyhovujú požiadavkám smernice, jej dodáva plný účinok vo vzťahu k jej cieľu, ktorým je zlepšovanie podmienok pre fungovanie vnútorného trhu.
75 Z toho, čo bolo uvedené, vyplýva, že cieľom smernice je skutočne zlepšovanie podmienok pre fungovanie vnútorného trhu, a preto mohla byť prijatá na základe článku 95 ES, pričom nie je prekážkou, že ochrana verejného zdravia bola rozhodujúcim činiteľom pri rozhodovaní spojenom s harmonizačnými opatreniami, ktoré smernica definuje.
76 Tento záver nie je spochybnený tvrdením, že zákonodarca Spoločenstva stanovil plne harmonizovaný režim platný pre obsah dechtu v cigaretách, a preto nemôže nanovo schváliť právnu úpravu na základe článku 95 ES s cieľom vyriešiť túto otázku, alebo by tak mohol urobiť len na základe nových vedeckých skutočností.
77 Je skutočnosťou, že potom, čo zákonodarca Spoločenstva upravil v smernici 90/239 vyčerpávajúcim spôsobom otázky stanovenia maximálneho obsahu dechtu v cigaretách, členské štáty už nemali právomoc prijať osobitné pravidlá v tejto oblasti. Ako uviedol generálny advokát v bode 124 svojich návrhov, zákonodarca Spoločenstva môže riadne splniť svoju úlohu zabezpečovania všeobecných záujmov uznaných Zmluvou, akým je aj verejné zdravie, len vtedy, ak môže slobodne zmeniť alebo doplniť príslušnú právnu úpravu Spoločenstva, aby tak zohľadnil akúkoľvek zmenu okolností alebo vývoj vedomostí.
78 Z toho vyplýva, že aj tam, kde ustanovenie práva Spoločenstva zaručuje odstránenie všetkých prekážok obchodu v oblasti, ktorú harmonizuje, táto skutočnosť nemôže znemožniť zákonodarcovi Spoločenstva, aby prispôsobil toto ustanovenie v závislosti od neskorších okolností.
79 Pokiaľ ide najmä o ochranu verejného zdravia, z článku 95 ods. 3 ES vyplýva, že zákonodarca Spoločenstva musí pri harmonizácii právnej úpravy zaručovať vysokú úroveň ochrany, zohľadňujúc predovšetkým nový vývoj založený na vedeckých skutočnostiach.
80 Vývoj vedeckého poznania nie je však jediným dôvodom, pre ktorý sa zákonodarca Spoločenstva môže rozhodnúť prispôsobiť právnu úpravu Spoločenstva, pretože musí pri použití diskrečnej právomoci, ktorou disponuje v tejto oblasti, taktiež zohľadniť ďalšie okolnosti, akou je napríklad väčšia dôležitosť pripisovaná sociálnym a politickým stránkam boja proti fajčeniu.
81 Záver, že článok 95 ES predstavuje vhodný právny základ pre prijatie smernice, nie je spochybnený ani tvrdením, že zákaz výroby cigariet, ktoré nevyhovujú požiadavkám článku 3 ods. 1 smernice, v rámci Spoločenstva na vývoz do tretích krajín neprispieva efektívne k zlepšovaniu podmienok pre fungovanie vnútorného trhu.
82 Aj keď je totiž pravda, že sporný zákaz výroby nie je ustanovením priamo zameraným na zlepšovanie podmienok pre fungovanie vnútorného trhu, skutočnosťou zostáva, že opatrenie prijaté na základe článku 95 ES môže také ustanovenie obsahovať, pokiaľ jeho účelom je zabezpečiť, aby sa neobchádzali určité zákazy týkajúce sa vnútorného trhu, ktoré sú uložené pri sledovaní tohto cieľa (pozri v tomto zmysle rozsudok o reklame na tabak, bod 100).
83 V tomto smere treba zdôrazniť, že Súdny dvor pripustil, že riziká protiprávnych spätných dovozov a odchýlok v obchode, ktoré sú spôsobilé ohroziť účinnosť opatrenia Spoločenstva v oblasti spoločnej poľnohospodárskej politiky, odôvodnili zákaz vývozu do tretích krajín (rozsudok z 5. mája 1998, Spojené kráľovstvo/Komisia, C‑180/96, Zb. s. I‑2265, body 62 a 109).
84 V tomto prípade z odôvodnenia č. 11 smernice, ktoré sa týka účinkov smernice na tabakové výrobky vyvážané zo Spoločenstva, vyplýva, že pravidlá, ktoré toto opatrenie v tomto smere stanovuje, boli prijaté s cieľom zabezpečiť, že sa neporušia jeho ustanovenia o vnútornom trhu.
85 Z pripomienok predložených počas konania je zrejmé, že za týchto okolností zákonodarca Spoločenstva zamýšľal zabrániť porušeniu ustanovení o vnútornom trhu v oblasti tabakových výrobkov, ktoré by mohli byť spôsobené protiprávnymi spätnými dovozmi do Spoločenstva alebo odchýlkami v obchode v rámci Spoločenstva s dosahom na výrobky, ktoré nevyhovujú požiadavkám článku 3 ods. 1 smernice vo vzťahu k maximálnemu obsahu niektorých látok platnému pre cigarety.
86 Je pravda, že informácie poskytnuté účastníkmi konania pred vnútroštátnym súdom, členskými štátmi a inštitúciami, ktorí predložili pripomienky v priebehu konania pred Súdnym dvorom, spomenuté v bode 64 návrhov generálneho advokáta, neumožňujú presne vyhodnotiť objem protiprávneho obchodu s cigaretami vyrobenými v rámci Spoločenstva, ktoré boli protiprávne umiestnené na tomto trhu po tom, čo boli spätne dovezené z tretích krajín, alebo ktoré boli umiestnené priamo na tomto trhu, pokiaľ boli určené na vývoz do tretích krajín. Je taktiež pravda, ako tvrdí aj nemecká vláda, že dôvodom protiprávneho obchodu s cigaretami je hlavne zisk dosiahnutý tým, že tieto tovary sa vyhnú zaplateniu dane a cla, ktorým by inak podliehali, pričom obchádzanie ustanovení týkajúcich sa zloženia cigariet nie je v tejto oblasti rozhodujúcim činiteľom.
87 Je však nesporné, že trh s cigaretami výrazne prispieva k rozvoju protiprávneho obchodu a že ak by v rámci Spoločenstva samotného mala byť dovolená výroba cigariet, ktoré by nemohli byť legálne uvedené do obehu alebo na trh v Spoločenstve, mohlo to by zvýšiť riziko podvodu.
88 Navyše nebezpečenstvo, že účinnosť opatrení definovaných smernicou by mohla byť ohrozená, musí byť posúdené nielen vo vzťahu k situácii pred prijatím smernice, ale aj so zohľadnením predvídateľných účinkov jej ustanovení na povahu a objem protiprávneho obchodu s cigaretami.
89 V tomto smere možno logicky predpokladať, že zníženie maximálneho dovoleného obsahu dechtu na cigaretu a zavedenie maximálneho obsahu pre nikotín a oxid uhoľnatý, čím sa spotrebiteľom znemožní legálne si zaobstarať výrobky, ktoré nespĺňajú tento maximálny obsah, ale ktoré boli zvyknutí spotrebúvať pred zavedením týchto nových požiadaviek, ich môže donútiť kupovať si tieto výrobky protiprávne.
90 Za týchto okolností môže byť zákaz výroby stanovený článkom 3 ods. 1 smernice považovaný za opatrenie zamerané na to, aby sa predišlo obchádzaniu zákazov, takisto ustanovených týmto predpisom, umiestňovať cigarety, ktoré nevyhovujú požiadavkám tohto predpisu, do voľného obehu alebo ich uvádzať na trh v členských štátoch.
91 Z toho vyplýva, že smernica mohla byť prijatá na základe článku 95 ES, vrátane ustanovenia o zákaze výroby cigariet, ktoré nevyhovujú požiadavkám článku 3 ods. 1 smernice, v Spoločenstve na vývoz do tretích krajín.
92 Otázka, či použitie článku 133 ES ako druhého právneho základu pre smernicu bolo za týchto okolností potrebné alebo možné, musí byť zodpovedaná nasledovne.
93 Je potrebné pripomenúť, že podľa ustálenej judikatúry v rámci systému právomocí Spoločenstva musí byť voľba právneho základu aktu založená na objektívnych skutočnostiach, ktoré možno podrobiť súdnemu preskúmaniu. Medzi tieto skutočnosti patrí predovšetkým cieľ a obsah aktu (pozri najmä rozsudky zo 4. apríla 2000, Komisia/Rada, C‑269/97, Zb. s. I‑2257, bod 43, a z 30. januára 2001, Španielsko/Rada, C‑36/98, Zb. s. I‑779, bod 58).
94 Ak preskúmanie aktu Spoločenstva preukazuje, že tento akt sleduje dvojaký cieľ alebo má dve zložky, a ak možno jednu z nich identifikovať ako hlavnú alebo prevažujúcu, zatiaľ čo druhá je len doplňujúca, akt musí byť založený na jedinom právnom základe, a to na tom, ktorý si vyžaduje hlavný alebo prevažujúci cieľ alebo zložka (pozri najmä rozsudky z 23. februára 1999, Parlament/Rada, C‑42/97, Zb. s. I‑869, body 39 a 40, ako aj z 30. januára 2001, Španielsko/Rada, už citovaný, bod 59). Výnimočne, ak sa preukáže, že akt sleduje súčasne viacero cieľov, ktoré sú neoddeliteľne prepojené bez toho, aby jeden z nich bol druhoradý a nepriamy vo vzťahu k druhému, taký akt môže byť založený na rôznych zodpovedajúcich právnych základoch (stanovisko 2/00 zo 6. decembra 2001, Zb. s. I‑9713, bod 23).
95 Vo svetle zásad vyjadrených v dvoch vyššie uvedených bodoch a pri zohľadnení záveru uvedeného v bode 91 tohto rozsudku je potrebné konštatovať, že právnym základom pre smernicu nemohol byť súčasne článok 95 ES a 133 ES.
96 Bez toho, aby bolo potrebné posúdiť, či smernica vo svojich ustanoveniach dotýkajúcich sa tabakových výrobkov vyvážaných do tretích krajín sledovala aj cieľ spojený s uskutočňovaním spoločnej obchodnej politiky podľa článku 133 ES, je nutné konštatovať, že tento cieľ je v každom prípade druhoradý vo vzťahu k cieľu a obsahu smernice ako celku, ktorá je prednostne určená na zlepšenie podmienok fungovania vnútorného trhu.
97 Z toho, čo bolo uvedené, vyplýva, že článok 95 ES je jediným vhodným právnym základom smernice a že je nesprávne, aby uvádzala ako právny základ aj článok 133 ES.
98 Tento nesprávny odkaz na článok 133 ES ako na druhý právny základ smernice však sám osebe nespôsobuje jej neplatnosť. Takáto chyba v právnom základe aktu Spoločenstva je totiž len čisto formálnou vadou, ibaže by spôsobila nesprávnosť postupu použitého pri prijímaní tohto aktu (pozri v tomto zmysle rozsudok z 27. septembra 1988, Komisia/Rada, 165/87, Zb. s. 5545, bod 19), čo je otázka, ktorá je v prípade smernice predmetom prvej otázky písm. b) posudzovanej v bodoch 100 až 111 tohto rozsudku.
99 Z vyššie uvedených úvah týkajúcich sa prvej otázky písm. a) vyplýva, že smernica nie je neplatná pre nedostatok vhodného právneho základu.
O prvej otázke písm. b)
100 Prvou otázkou písm. b) sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či použitie dvojitého právneho základu článkov 95 ES a 133 ES spôsobilo nesprávnosť postupu prijímania smernice z dôvodu použitia dvoch navzájom nezlučiteľných legislatívnych postupov a či je smernica z tohto dôvodu neplatná.
Pripomienky predložené Súdnemu dvoru
101 Žalobcovia vo veci samej tvrdia, že legislatívne postupy, ktoré Spoločenstvo musí dodržiavať pri prijímaní právnej úpravy podľa článkov 95 ES a 133 ES, sa odlišujú a sú navzájom nezlučiteľné, takže použitie takéhoto dvojitého právneho základu nie je prípustné (pozri najmä rozsudok z 11. júna 1991, Komisia/Rada, nazývaný „Oxid titaničitý“, C‑300/89, Zb. s. I‑2867, body 17 až 21). Článok 95 ES totiž požaduje od Rady, aby konala spoločne s Parlamentom, v súlade so postupom spolurozhodovania stanoveným v článku 251 ES, zatiaľ čo článok 133 ES upravuje postup, v ktorom sa Parlament nezúčastňuje a Rada sa uznáša kvalifikovanou väčšinou. Použitie postupu spolurozhodovania pri prijatí opatrenia týkajúceho sa spoločnej obchodnej politiky, keď článok 133 ani nestanovuje, aby bol konzultovaný Parlament, by bolo v rozpore s rozdelením právomocí medzi inštitúciami, ktoré Zmluva predpokladá.
102 Vláda Spojeného kráľovstva, francúzska, talianska, holandská, fínska a švédska vláda, Parlament, Rada a Komisia tvrdia, že články 95 ES a 133 ES nie sú navzájom sa vylučujúcimi právnymi základmi. V podstate uvádzajú, že aj keď tieto dva články Zmluvy obsahujú použitie odlišných legislatívnych postupov, tieto postupy nie sú na rozdiel od postupov sporných v veci, ktorá viedla k vydaniu už citovaného rozsudku Oxid titaničitý, navzájom nezlučiteľné, pretože sa môžu kumulovať bez zmeny rozsahu účasti Parlamentu na legislatívnom postupe.
Posúdenie Súdnym dvorom
103 Na úvod je vhodné pripomenúť, ako je uvedené v bode 97 tohto rozsudku, že článok 95 ES predstavuje jediný vhodný právny základ smernice. Na zodpovedanie prvej otázky písm. b) sa teda musí zistiť, či legislatívny postup, ktorý sa skutočne použil pri prijímaní smernice na základe článkov 95 ES a 133 ES, vyhovuje požiadavkám legislatívneho postupu, ktorý sa má uplatniť vtedy, keď je akt Spoločenstva prijatý len na základe článku 95 ES.
104 Článok 95 ES ods. 1 stanovuje, že opatrenia vydané na jeho základe majú byť prijaté v súlade s postupom spolurozhodovania, ktorý je upravený v článku 251 ES, a po porade s Hospodárskym a sociálnym výborom.
105 Je pritom nesporné, že tento postup bol použitý pri prijímaní smernice v prejednávanej veci.
106 Okrem toho pripojenie článku 133 ES ako druhého právneho základu smernice k článku 95 ES nenarušilo podstatu postupu spolurozhodovania použitého v tomto prípade.
107 Článok 133 ods. 4 ES totiž stanovuje, že pri výkone právomocí, ktoré jej toto ustanovenie priznáva, sa Rada uznáša kvalifikovanou väčšinou.
108 Teda skutočnosť, že sa použil postup stanovený pre prijímanie aktov na tomto druhom právnom základe, nespôsobila povinnosť Rady, aby sa uznášala v každom prípade jednomyseľne, zatiaľ čo pri postupe spolurozhodovania stanovenom v článku 251 ES sa má v zásade uznášať kvalifikovanou väčšinou, pokiaľ neschvaľuje zmeny a doplnenia k spoločnej pozícii, ktoré boli sformulované Parlamentom a ku ktorým Komisia vydala záporné stanovisko, keď musí rozhodnúť jednomyseľne.
109 Za týchto okolností, na rozdiel od situácie vo veci, ktorá viedla k vydaniu vyššie uvedeného rozsudku Oxid titaničitý, hlavný prvok legislatívneho postupu, ktorý predstavuje rozdiel medzi prípadom, keď sa Rada uznáša kvalifikovanou väčšinou a prípadom, keď sa uznáša jednomyseľne, nie je v prejednávanej veci žiadnym spôsobom narušený súčasným použitím dvojitého právneho základu uvedeného v smernici.
110 Pokiaľ ide o tvrdenie, že použitie postupu spolurozhodovania pri prijímaní opatrenia týkajúceho sa spoločnej obchodnej politiky je v rozpore s rozdelením právomocí medzi inštitúciami, ktoré predpokladá Zmluva, v prejednávanej veci je v každom prípade irelevantné, keďže ako vyplýva z bodu 97 tohto rozsudku, smernica nie je aktom, ktorý má byť prijatý na základe článku 133 ES.
111 Z vyššie uvedených úvah týkajúcich sa prvej otázky písm. b) vyplýva, že použitie dvojitého právneho základu článkov 95 ES a 133 ES nespôsobilo nesprávnosť postupu prijímania smernice a že smernica nie je z tohto dôvodu neplatná.
O prvej otázke písm. c)
112 Prvou otázkou písm. c) sa vnútroštátny súd pýta, či je smernica čiastočne alebo ako celok neplatná z dôvodu porušenia zásady proporcionality.
Pripomienky predložené Súdnemu dvoru
113 Žalobcovia vo veci samej tvrdia, že ak by sa aj malo pripustiť, že predmetom smernice môže skutočne byť dosiahnutie vnútorného trhu alebo zavedenie spoločnej obchodnej politiky, smernica sa usiluje o dosiahnutie týchto cieľov neprimeraným spôsobom, čo sa týka predovšetkým článkov 5 a 7 a ich uplatnenia na cigarety, ktoré sú určené na vývoz do tretích krajín.
114 Pokiaľ ide o článok 7 smernice, predovšetkým tvrdia, že zákaz popisných výrazov, ktoré sa odvolávajú na nižšie úrovne škodlivých látok, nesúvisí s deklarovaným cieľom článku 3 ods. 1 smernice, ktorým je ďalšie obmedzenie obsahu dechtu z dôvodov verejného zdravia. Takisto tvrdia, že článok 7 predstavuje oveľa väčší zásah do ich práv, než je potrebné pre sledovanie oprávneného cieľa, ktorý by toto ustanovenie malo mať. V tomto ohľade uvádzajú, že príslušná španielska právna úprava, ktorá jednoducho obsahuje ustanovenia upravujúce používanie popisných výrazov, poskytuje dobrý príklad právnej úpravy, ktorej výsledkom je menší zásah do práv výrobcov tabakových výrobkov pri ochrane verejného zdravia.
115 Žalobcovia vo veci samej taktiež tvrdia, že zákaz výroby cigariet, ktoré nevyhovujú požiadavkám článku 3 ods. 1 smernice, na vývoz do tretích krajín, nepredstavuje vhodnú metódu, ako zabrániť obchádzaniu nových limitov stanovených týmto ustanovením predovšetkým preto, lebo prevažná väčšina cigariet protiprávne dovezených do Spoločenstva je vyrábaná mimo Spoločenstva.
116 Podľa Japan Tobacco článok 7 smernice porušuje zásadu proporcionality tým, že sa vzťahuje na zavedené ochranné známky. V tomto ohľade tvrdí, že toto ustanovenie nie je najmenej obmedzujúcim prostriedkom na dosiahnutie cieľov smernice. Toto ustanovenie, vykladané vo svetle odôvodnenia č. 27 smernice, je založené na predpoklade, že spotrebitelia si nie sú vedomí toho, že objemy nikotínu a dechtu, ktoré vdychujú, môžu byť ovplyvnené ich fajčiarskym správaním; správa v tomto zmysle na obale by preto postačovala namiesto zákazu používania popisných výrazov. Do smernice okrem toho mohla byť zahrnutá klauzula vzťahujúca sa na nadobudnuté práva, aby článok 7 neplatil pre skôr zapísané ochranné známky, akou je Mild Seven.
117 Nemecká, grécka a luxemburská vláda tvrdia, že zákaz výroby na vývoz stanovený v článku 3 smernice a zákaz používania niektorých popisných výrazov stanovený v jej článku 7 porušujú zásadu proporcionality vzhľadom na to, že sú nevhodné a spôsobujú neúmernú škodu hospodárskym záujmom výrobcov tabakových výrobkov. Tieto vlády predovšetkým tvrdia, že článok 3 neumožňuje zabezpečenie účinnej ochrany proti riziku nelegálneho spätného dovozu cigariet do Spoločenstva vzhľadom na zanedbateľný objem takto spätne dovezených cigariet a že tomuto riziku by sa dalo lepšie zabrániť posilnením dovozných kontrol. Pokiaľ ide o článok 7 smernice, tieto vlády okrem iného konštatujú, že v protiklade k úplnému zákazu používania popisných výrazov stanovenému v tomto ustanovení by úprava ich používania, aká je stanovená v španielskej právnej úprave, na základe triedenia výrobkov podľa úrovne obsahu nikotínu a dechtu umožnila poskytnúť objektívnu informáciu spotrebiteľom bez toho, aby neúmerne ovplyvňovala hospodárske záujmy výrobcov tabakových výrobkov.
118 Belgická, francúzska a švédska vláda, Rada a Komisia tvrdia, že smernica je v súlade so zásadou proporcionality, keďže jej ustanovenia neprekračujú rámec toho, čo je potrebné na zabezpečenie hladkého fungovania vnútorného trhu v oblasti tabakových výrobkov a súčasne na zaistenie vysokej úrovne ochrany verejného zdravia.
119 Konkrétnejšie vo vzťahu k článku 7 smernice francúzska vláda poukazuje na to, že toto ustanovenie nezakazuje všetky označenia alebo grafickú úpravu cigariet, ktoré by mohli priťahovať fajčiarov a posilňovať vernosť značke, ale len tie, ktoré naznačujú, že konkrétny tabakový výrobok je menej škodlivý ako iné.
120 Podľa švédskej vlády je obzvlášť dôležité, aby spotrebitelia neboli zavádzaní, čo sa týka rizík užívania tabakových výrobkov, keďže toto užívanie je spojené s vážnymi zdravotnými rizikami a je ťažké predstaviť si alternatívu k zákazu podľa článku 7, ktorou by sa dosiahli rovnaké výsledky ako týmto zákazom, ale s menej vážnym dosahom na majiteľov ochranných známok.
121 Komisia tvrdí, že článok 7 nie je nezlučiteľný s cieľom vyjadreným v článku 3 ods. 1 smernice, ktorým je zníženie obsahu dechtu. Keďže popisy neboli upravené na úrovni Spoločenstva, mohli byť použité výrobcami tabakových výrobkov na označenie ďalších vlastností cigarety, napríklad chuti, ktoré nemajú žiadnu súvislosť s obsahom dechtu v nej, čo mohlo zavádzať spotrebiteľov. Komisia dodáva, že aj keď „ľahké“ cigarety majú nižší obsah dechtu, mnohí fajčiari sú zavádzaní, pretože získavajú nesprávny dojem, že tieto výrobky sú skutočne bezpečné, čo nie je pravda predovšetkým preto, lebo cigaretový dym obsahuje taktiež ďalšie škodlivé látky, ktoré nie sú upravené smernicou.
Posúdenie Súdnym dvorom
122 Na úvod treba pripomenúť, že zásada proporcionality, ktorá je jednou zo všeobecných zásad práva Spoločenstva, vyžaduje, aby opatrenia uskutočňované prostredníctvom ustanovení práva Spoločenstva boli spôsobilé dosiahnuť sledovaný cieľ a nešli nad rámec toho, čo je potrebné pre jeho dosiahnutie (pozri najmä rozsudky z 18. novembra 1987, Maizena, 137/85, Zb. s. 4587, bod 15; zo 7. decembra 1993, ADM Ölmühlen, C‑339/92, Zb. s. I‑6473, bod 15, a z 11. júla 2002, Käserei Champignon Hofmeister, C‑210/00, Zb. s. I‑6453, bod 59).
123 Čo sa týka súdneho preskúmania podmienok uvedených v predchádzajúcom bode, je namieste priznať zákonodarcovi Spoločenstva širokú mieru voľnej úvahy v oblasti, o akú ide v tomto prípade, v ktorej sa predpokladá prijatie politických, ekonomických a sociálnych rozhodnutí a vykonanie komplexného hodnotenia z jeho strany. Zákonnosť opatrenia prijatého v tejto oblasti môže byť teda dotknutá iba vtedy, ak je toto opatrenie zjavne nevhodné vo vzťahu k cieľu, ktorý chce príslušná inštitúcia sledovať (pozri v tomto zmysle rozsudky z 12. novembra 1996, Spojené kráľovstvo/Rada, C‑84/94, Zb. s. I‑5755, bod 58; z 13. mája 1997, Nemecko/Parlament a Rada, C‑233/94, Zb. s. I‑2405, body 55 a 56, ako aj z 5. mája 1998, National Farmers' Union a i., C‑157/96, Zb. s. I‑2211, bod 61).
124 Pokiaľ ide o smernicu, z jej odôvodnení č. 1, 2 a 3 vyplýva, že jej cieľom je prostredníctvom aproximácie pravidiel platných v tejto oblasti odstrániť prekážky spôsobené rozdielmi, ktoré bez ohľadu na už prijaté harmonizačné opatrenia stále existujú medzi zákonmi, inými právnymi predpismi a správnymi opatreniami členských štátov, týkajúcimi sa výroby, uvádzania a predaja tabakových výrobkov, ktoré tak prekážajú fungovaniu vnútorného trhu. Navyše z odôvodnenia č. 4 je zrejmé, že pri dosahovaní tohto cieľa si smernica berie za základ vysokú úroveň ochrany zdravia podľa článku 95 ods. 3 Zmluvy.
125 Počas konania boli predložené rôzne tvrdenia s cieľom napadnúť zlučiteľnosť smernice so zásadou proporcionality, predovšetkým pokiaľ ide o jej články 3, 5 a 7.
126 V prvom rade treba povedať, že v článku 3 smernice stanovený zákaz uvádzať do voľného obehu alebo predávať v rámci Spoločenstva cigarety, ktoré prekračujú maximálne hodnoty obsahu dechtu, nikotínu a oxidu uhoľnatého, je spolu s povinnosťou podľa článku 13 ods. 1 smernice, ktorá členským štátom ukladá, aby schvaľovali dovoz, predaj a spotrebu cigariet, ktoré neprekračujú tieto hodnoty, primeraným opatrením na účely dosiahnutia cieľa sledovaného smernicou, ktoré vzhľadom na povinnosť zákonodarcu Spoločenstva zabezpečiť vysokú úroveň ochrany zdravia nejde nad rámec toho, čo je nevyhnutné na dosiahnutie tohto cieľa.
127 Po druhé, ako je zdôraznené v bode 85 tohto rozsudku, účelom zákazu, stanoveného takisto v článku 3 smernice, vyrábať cigarety, ktoré prekračujú maximálne hodnoty stanovené týmto ustanovením, je zabrániť porušeniu predpisov o vnútornom trhu v oblasti tabakových výrobkov, ktoré by mohli byť spôsobené protiprávnymi spätnými dovozmi do Spoločenstva alebo odchýlkami v obchode v rámci Spoločenstva s dosahom na výrobky, ktoré nevyhovujú požiadavkám článku 3 ods. 1.
128 Proporcionalita tohto zákazu výroby bola spochybnená na tom základe, že to nie je opatrenie, ktorého účelom je dosiahnutie cieľa smernice, a že prekračuje rámec toho, čo je potrebné pre jeho dosiahnutie, predovšetkým preto, lebo by postačovalo alternatívne opatrenie, akým je napríklad posilnenie kontroly dovozov z tretích krajín.
129 V tomto ohľade je nutné uviesť, že zatiaľ čo predmetný zákaz sám osebe neumožňuje predísť rozvoju protiprávneho obchodu s cigaretami v Spoločenstve, predovšetkým s ohľadom na skutočnosť, že cigarety, ktoré nevyhovujú požiadavkám článku 3 ods. 1 smernice, môžu byť takisto umiestnené na trh Spoločenstva potom, čo boli vyrobené v tretích krajinách, zákonodarca Spoločenstva neprekročil hranice svojej miery voľnej úvahy, keď usúdil, že takýto zákaz napriek tomu predstavuje opatrenie, ktoré môže účinne prispieť k tomu, aby sa obmedzilo riziko nárastu protiprávneho obchodu s cigaretami a predišlo následnému narušeniu vnútorného trhu.
130 Okrem toho sa nepreukázalo, že posilnenie kontrol by za týchto okolností bolo dostatočné pre dosiahnutie cieľa sledovaného napadnutým ustanovením. Je potrebné pripomenúť, že zákaz predmetnej výroby je obzvlášť vhodný na to, aby sa už pri zdroji predišlo odchýlkam v obchode, ovplyvňujúcim cigarety vyrobené v Spoločenstve na vývoz do tretích krajín, odchýlkam, ktoré sa rovnajú určitej forme podvodu, proti ktorému z povahy veci nie je možné bojovať rovnako účinne prostredníctvom alternatívneho opatrenia, akým je napríklad posilnenie kontrol na hraniciach Spoločenstva.
131 Čo sa týka článku 5 smernice, povinnosť uvádzať informácie o hodnotách obsahu dechtu, nikotínu a oxidu uhoľnatého na cigaretových škatuľkách a povinnosť vytlačiť na jednotlivých baleniach tabakových výrobkov výstrahy týkajúce sa zdravotných rizík predstavovaných týmito výrobkami sú primeranými opatreniami pre dosiahnutie vysokej úrovne ochrany zdravia, keď sa odstránia bariéry vyplývajúce z vnútroštátnych zákonov o označovaní. Tieto povinnosti skutočne predstavujú uznávaný prostriedok, ktorý povzbudzuje spotrebiteľov, aby obmedzili svoju spotrebu tabakových výrobkov, alebo ich smeruje k takým z týchto výrobkov, ktoré predstavujú menšie riziko pre zdravie.
132 Zákonodarca Spoločenstva rovnako neprekročil mieru voľnej úvahy, ktorú má v tejto oblasti, tým, že v článku 5 smernice požaduje zvýšenie percenta príslušného povrchu na určených častiach jednotlivého balenia tabakových výrobkov, ktoré sa majú prenechať pre tieto označenia a výstrahy v pomere, ktorý necháva výrobcom týchto výrobkov dostatočný priestor, aby mohli pripojiť ďalšie informácie, predovšetkým o svojich ochranných známkach.
133 K článku 7 smernice je potrebné uviesť nasledujúce poznámky.
134 Účel tohto ustanovenia je vyložený v odôvodnení č. 27 smernice, z ktorého vyplýva, že dôvodom zákazu používania určitých textov na obaloch tabakových výrobkov, akými sú „nízky obsah dechtu“, „ľahké“, „ultra ľahké“, „mierne“, rovnako ako určitých názvov, obrázkov, obrazných alebo iných znakov je obava, že môžu spotrebiteľa zviesť k domnienke, že tieto výrobky sú menej škodlivé a spôsobiť zmeny v spotrebe. Toto odôvodnenie v tejto súvislosti uvádza, že množstvo vdýchnutých látok závisí nielen od množstva určitých látok obsiahnutých vo výrobku pred spotrebou, ale aj od fajčiarskeho správania a návyku, takže používanie týchto výrazov, ktoré nezohľadňuje tento aspekt, by mohlo zbaviť obsahu požiadavky na označovanie vyjadrené v smernici.
135 Účelom článku 7 smernice vo svetle výkladu odôvodnenia č. 27 je teda zabezpečiť, aby sa spotrebiteľom poskytli objektívne informácie o škodlivosti tabakových výrobkov.
136 Taká požiadavka na poskytnutie informácií je primeraná na dosiahnutie vysokej úrovne ochrany zdravia pri harmonizácii predpisov platných pre označovanie tabakových výrobkov.
137 Zákonodarca Spoločenstva pritom mohol bez toho, aby prekročil hranice svojej voľnej úvahy, usúdiť, že uvedenie týchto hodnôt obsahu dechtu, nikotínu a oxidu uhoľnatého podľa článku 5 ods. 1 smernice zabezpečí, že spotrebitelia dostanú objektívne informácie o škodlivosti tabakových výrobkov spojenej s týmito látkami, zatiaľ čo používanie takých označení, aké sú uvedené v článku 7 smernice, nezabezpečilo, aby spotrebitelia dostali objektívne informácie.
138 Ako zdôraznil generálny advokát v bodoch 241 až 248 svojich návrhov, tieto označenia môžu spotrebiteľov zavádzať. Po prvé by mohli, ako napríklad slovo „mierny“, označovať druh chute, bez akéhokoľvek súvisu s hodnotou obsahu škodlivých látok vo výrobku. Po druhé, výrazy ako „nízky obsah dechtu“, „ľahké“, „ultra ľahké“ neoznačujú, ak nejestvujú pravidlá upravujúce používanie týchto výrazov, špecifické množstvové limity. Po tretie, ak aj predmetný výrobok má nižší obsah dechtu, nikotínu a oxidu uhoľnatého ako iné výrobky, faktom zostáva, že objem týchto látok, ktoré spotrebitelia skutočne vdychujú, závisí od ich spôsobu fajčenia a že tento výrobok môže obsahovať ďalšie škodlivé látky. Po štvrté, používanie označení, ktoré uvádzajú, že spotreba niektorého tabakového výrobku je v porovnaní s inými tabakovými výrobkami prospešná pre zdravie, môže povzbudzovať k fajčeniu.
139 Zákonodarca Spoločenstva okrem toho mohol bez toho, aby prekročil hranice voľnej úvahy, ktorú požíva v tejto oblasti, usúdiť, že zákaz stanovený v článku 7 smernice bol potrebný nato, aby sa zabezpečilo, že spotrebitelia dostanú objektívne informácie o škodlivosti tabakových výrobkov a že najmä neexistovalo žiadne alternatívne opatrenie, ktorým by sa dosiahol tento cieľ rovnako účinne a ktoré by pritom v menšej miere obmedzovalo práva výrobcov tabakových výrobkov.
140 Nie je totiž zrejmé, že by len samotná úprava používania označení uvedených v článku 7, ako to navrhovali žalobcovia vo veci samej, nemecká, grécka a luxemburská vláda, alebo len informácia na obale tabakových výrobkov, že objem vdychovaných škodlivých látok závisí taktiež na užívateľovom spôsobe fajčenia, ako navrhoval Japan Tobacco, zabezpečili, že spotrebitelia dostanú objektívne informácie, vzhľadom na skutočnosť, že tieto označenia môžu v každom prípade svojou samotnou podstatou povzbudzovať k fajčeniu.
141 Z vyššie uvedených úvah k prvej otázke písm. c) vyplýva, že smernica nie je neplatná z dôvodu porušenia zásady proporcionality.
O prvej otázke písm. d)
142 Prvou otázkou písm. d) sa vnútroštátny súd pýta, či je smernica čiastočne alebo ako celok neplatná z dôvodu porušenia článku 295 ES, základného práva vlastniť majetok a/alebo článku 20 Dohody o obchodných aspektoch práv duševného vlastníctva (ďalej len „dohoda TRIPs“), ktorá je obsiahnutá v prílohe 1 C Dohody o založení Svetovej obchodnej organizácie (ďalej len „dohoda WTO“), schválenej v mene Európskeho spoločenstva, pokiaľ ide o záležitosti v rámci jeho kompetencie, rozhodnutím Rady 94/800/ES z 22. decembra 1994 (Ú. v. ES L 336, s. 1; Mim. vyd. 11/021, s. 80).
Pripomienky predložené Súdnemu dvoru
143 Žalobcovia vo veci samej tvrdia, že články 5 a 7 smernice porušujú článok 295 ES, základné právo vlastniť majetok a/alebo článok 20 Dohody TRIPs, ktorý stanovuje, že používanie ochrannej známky pri obchodnej činnosti nemá byť neodôvodnene zaťažované osobitnými požiadavkami, akou je napríklad jej používanie spôsobom, ktorý by poškodil jej schopnosť rozlíšiť tovary alebo služby jedného podniku od tovarov a služieb iných podnikov. Tvrdia, že veľmi veľký rozmer nových zdravotných výstrah vyžadovaných podľa článku 5 smernice predstavuje vážne porušenie ich práv duševného vlastníctva. Tieto výstrahy prevládnu v celkovom vzhľade obalu tabakového výrobku, a tak výrobcom týchto výrobkov obmedzia alebo dokonca zabránia v používaní ich ochranných známok. Podobne tvrdia, že absolútny zákaz používania popisných výrazov uvedených v článku 7 smernice ich pripraví o určitý počet ich ochranných známok, pretože ich už nebudú môcť používať.
144 Japan Tobacco tvrdí, že článok 7 smernice mu bráni vo výkone jeho práv duševného vlastníctva tým, že mu bráni v používaní jeho ochrannej známky Mild Seven v Spoločenstve, a tým, že ho pripravuje o hospodársky prospech z výlučných licencií za túto ochrannú známku. Taký dôsledok je porušením práva vlastniť majetok, považovaného v právnom poriadku Spoločenstva za základné právo, ktoré je chránené článkom 1 ods. 1 dodatkového protokolu k Európskemu dohovoru o ochrane ľudských právach a základných slobôd a zakotvené v článku 17 Charty základných práv Európskej únie.
145 Grécka a luxemburská vláda tvrdia, že článok 7 smernice zasahuje do práv duševného vlastníctva výrobcov tabakových výrobkov a spôsobuje ujmu na ich hospodárskych výsledkoch, keďže tým, že úplne zakazuje používanie určitých popisných výrazov, spôsobuje výhradne a jednoducho zákaz niektorých ochranných známok riadne zapísaných týmito výrobcami.
146 Vláda Spojeného kráľovstva, belgická, francúzska, holandská a švédska vláda, Parlament, Rada a Komisia predovšetkým konštatujú, že ustanovenia smernice nemajú žiadny vplyv na úpravu vlastníckych vzťahov uplatňovanú v členských štátoch v zmysle článku 295 ES. Ďalej tvrdia, že základné právo vlastniť majetok nie je absolútnym právom, ale právom, ktoré možno obmedziť z dôvodu všeobecného záujmu, akým je vo veci samej ochrana verejného zdravia. Napokon tvrdia, že dohoda TRIPs nemá priamy účinok a že ustanovenia smernice nie sú v žiadnom prípade v rozpore s článkom 20 tejto dohody, keďže táto smernica nezakazuje jednotlivému výrobcovi cigariet, aby pokračoval v používaní svojej ochrannej známky takým spôsobom, že ju rozlíši od iných ochranných známok pomocou slov, znakov, farieb a kresieb, ktoré k nej patria, a ktoré môže uviesť na dostupnom povrchu obalu tabakových výrobkov.
Posúdenie Súdnym dvorom
147 Pokiaľ ide najprv o platnosť smernice so zreteľom na článok 295 ES, je potrebné pripomenúť, že podľa tohto ustanovenia Zmluva o ES „sa nedotýka úpravy vlastníckych vzťahov uplatňovanej v členských štátoch“. Toto ustanovenie len uznáva právomoc členských štátov určiť pravidlá upravujúce systém vlastníckych práv a nevylučuje akýkoľvek zásah práva Spoločenstva s dosahom na výkon vlastníckeho práva (pozri v tomto zmysle rozsudok z 13. júla 1966, Consten a Grundig/Komisia, 56/64 a 58/64, Zb. s. 429, 499 a 500).
148 Je potrebné uviesť, že v prejednávanom prípade smernica žiadnym spôsobom nezasahuje do úpravy vlastníckych vzťahov uplatňovanej v členských štátoch v zmysle článku 295 ES, a že tento článok je bez významu, čo sa týka možného vplyvu smernice na výkon práv z ochrannej známky pre tabakové výrobky ich výrobcami.
149 Čo sa týka platnosti smernice vo vzťahu k právu vlastniť majetok, je namieste pripomenúť, že aj keď je podľa judikatúry Súdneho dvora toto právo súčasťou všeobecných zásad práva Spoločenstva, nie je to absolútne právo a musí sa brať do úvahy vo vzťahu k jeho funkcii v spoločnosti. Jeho výkon teda môže byť obmedzený za predpokladu, že tieto obmedzenia skutočne zodpovedajú cieľom všeobecného záujmu sledovaného Spoločenstvom a zároveň nepredstavujú neprimeraný a neznesiteľný zásah, ktorý poškodzuje samotnú podstatu zaručených práv (pozri najmä rozsudky z 11. júla 1989, Schräder, 265/87, Zb. s. 2237, bod 15; z 5. októbra 1994, Nemecko/Rada, C‑280/93, Zb. s. I‑4973, bod 78, a z 29. apríla 1999 Standley a i., C‑293/97, Zb. s. I‑2603, bod 54).
150 Ako pritom vyplýva z bodov 131 a 132 tohto rozsudku, jediným účinkom článku 5 smernice je obmedzenie práva výrobcov tabakových výrobkov na využívanie priestoru na niektorých stranách cigaretových škatuliek alebo jednotlivých baleniach tabakových výrobkov na uvedenie ich ochranných známok, bez toho, aby bola dotknutá podstata ich práv z ochrannej známky, a to s cieľom zabezpečiť vysokú úroveň ochrany zdravia pri odstránení prekážok, ktoré vyplývajú z vnútroštátnych zákonov o označovaní. Vo svetle tejto analýzy predstavuje článok 5 primerané obmedzenie výkonu práva vlastniť majetok, ktoré je zlučiteľné s ochranou poskytovanou tomuto právu právom Spoločenstva.
151 Z bodov 134 až 141 tohto rozsudku vyplýva, že zámerom článku 7 smernice je zabezpečiť za dodržania zásady proporcionality vysokú úroveň ochrany zdravia pri harmonizácii ustanovení platných pre označovanie tabakových výrobkov.
152 Aj keď tento článok znamená zákaz používania ochrannej známky, ktorá obsahuje jedno z označení uvedených v tomto ustanovení, obmedzený na obaly tabakových výrobkov, skutočnosťou zostáva, že výrobca tabakových výrobkov smie pokračovať, aj napriek odstráneniu tohto označenia z obalu, v odlišovaní svojho výrobku používaním iných rozlišujúcich znakov. Navyše smernica stanovuje dostatočnú lehotu medzi prijatím a účinnosťou zákazu podľa článku 7.
153 Vo svetle toho, čo bolo uvedené vyššie, je namieste usúdiť, že obmedzenia práva z ochrannej známky, ktoré môžu byť spôsobené článkom 7 smernice, skutočne zodpovedajú cieľom všeobecného záujmu sledovaného Spoločenstvom a nepredstavujú neprimeraný a neznesiteľný zásah, ktorý by poškodzoval samotnú podstatu tohto práva.
154 Pokiaľ ide napokon o platnosť smernice s ohľadom na článok 20 dohody TRIPs, je potrebné pripomenúť, že z ustálenej judikatúry vyplýva, že zákonnosť aktu Spoločenstva nemôže byť posudzovaná so zreteľom na dokumenty medzinárodného práva, ktoré – ako dohoda WTO a dohoda TRIPs, ktorá je jej súčasťou – v zásade vzhľadom na ich charakter a štruktúru nepatria medzi predpisy, voči ktorým má Súdny dvor preskúmavať zákonnosť aktov inštitúcií Spoločenstva (rozsudky z 23. novembra 1999, Portugalsko/Rada, C‑149/96, Zb. s. I‑8395, bod 47; Holandsko/Parlament a Rada, už citovaný, bod 52; z 22. novembra 2001, Holandsko/Rada, C‑301/97, Zb. s. I‑8853, bod 53, a z 12. marca 2002, Omega Air a i., C‑27/00 a C‑122/00, Zb. s. I‑2569, bod 93).
155 Z uvedenej judikatúry taktiež vyplýva, že iba v prípade, ak sa Spoločenstvo rozhodlo vykonať konkrétnu povinnosť prevzatú v rámci WTO alebo ak akt Spoločenstva výslovne odkazuje na špecifikované ustanovenia dohôd WTO, prislúcha Súdnemu dvoru preskúmať zákonnosť predmetného aktu Spoločenstva vo vzťahu k pravidlám WTO (už citované rozsudky Portugalsko/Rada, bod 49; Holandsko/Rada, bod 54, a Omega Air a i., bod 94).
156 Tieto podmienky nie sú v prípade smernice splnené, takže nie je potrebné preskúmať jej platnosť s ohľadom na článok 20 Dohody TRIPS.
157 Z vyššie uvedených úvah k prvej otázke písm. d) vyplýva, že smernica nie je neplatná z dôvodu porušenia článku 295 ES alebo základného práva vlastniť majetok.
O prvej otázke písm. e)
158 Prvou otázkou písm. e) sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či je smernica čiastočne alebo ako celok neplatná z dôvodu porušenia povinnosti odôvodnenia, ktorá je stanovená v článku 253 ES.
Pripomienky predložené Súdnemu dvoru
159 Žalobcovia vo veci samej predovšetkým tvrdia, že ak by sa aj pripustilo, že zákonodarca Spoločenstva má právomoc prijať znova právnu úpravu vo vzťahu k hodnotám obsahu dechtu a označovaniu na základe článku 95 ES, ak tieto otázky už boli zosúladené na úrovni Spoločenstva, takáto právna úprava musí byť minimálne založená na „vývoji vychádzajúcom z nových vedeckých poznatkov“, v zmysle článku 95 ods. 3 ES. Obdobne skutočnosť, že v smernici sa nikde nehovorí o vedeckých poznatkoch vo vzťahu k novým ustanoveniam o hodnotách obsahu dechtu a označovaní v článkoch 3 a 5, je podľa ich tvrdenia v rozpore s článkom 253 ES.
160 Podľa Japan Tobacco smernica nevyhovuje požiadavkám článku 253 ES, pretože nevysvetľuje skutkové ani právne dôvody, ktoré viedli zákonodarcu Spoločenstva k záveru, že zákaz používania niektorých označení stanovený v článku 7 bol potrebný.
161 Nemecká vláda tvrdí, že článok 3 ods. 1 a 2 smernice je neplatný v tom, že zakazuje výrobu cigariet, ktoré nevyhovujú požiadavkám týkajúcim sa maximálnych úrovní škodlivých látok, na vývoz do tretích krajín, zatiaľ čo odôvodnenia smernice neoznačujú dôvody, prečo je ochrana zdravia v Spoločenstve významne ovplyvnená nezákonnými dovozmi tabakových výrobkov vyrobených v Spoločenstve.
162 Grécka vláda predovšetkým zdôrazňuje, že len samotné uvedenie potreby prijatia pravidiel pre zabezpečenie toho, že nebudú porušené ustanovenia o vnútornom trhu v odôvodnení č. 11 smernice, nevyhovuje požiadavke odôvodnenia, ktorá je stanovená v článku 253 ES, keďže toto odôvodnenie neobsahuje všeobecný popis v ňom uvedeného vysoko pravdepodobného súčasného alebo budúceho nebezpečenstva.
163 Luxemburská vláda tvrdí, že smernica je nedostatočne odôvodnená, keďže predovšetkým odôvodnenia smernice len opakujú tie isté zmienky o „hladkom fungovaní vnútorného trhu“ bez toho, aby vysvetľovali, ako by toto fungovanie bolo ohrozené, ak by smernica nebola prijatá.
164 Podľa vlády Spojeného kráľovstva, belgickej, francúzskej, talianskej a holandskej vlády, rovnako ako podľa Parlamentu a Rady smernica obsahuje dostatočné odôvodnenie vzhľadom na požiadavky článku 253 ES. V tejto súvislosti najmä zdôrazňujú, že zákonodarca Spoločenstva nie je povinný uviesť osobitné odôvodnenie pre každé vykonané rozhodnutie technického charakteru.
Posúdenie Súdnym dvorom
165 Je potrebné pripomenúť, že aj keď odôvodnenie požadované článkom 253 ES musí jasne a jednoznačne uvádzať úvahy orgánu Spoločenstva, ktorý prijal napadnutý akt, aby sa dotknuté subjekty mohli oboznámiť s dôvodmi, ktoré viedli k jeho prijatiu, a aby Súdny dvor mohol uskutočniť preskúmanie, nevyžaduje sa, aby tento orgán špecifikoval všetky relevantné skutkové alebo právne okolnosti (pozri najmä rozsudok z 29. februára 1996, Komisia/Rada, C‑122/94, Zb. s. I‑881, bod 29).
166 Dodržanie povinnosti odôvodnenia musí byť navyše posúdené nielen s ohľadom na znenie napadnutého aktu, ale aj na jeho kontext a celý súbor právnych predpisov upravujúcich predmetnú oblasť. Ak teda z napadnutého rozhodnutia vyplýva podstata cieľa sledovaného inštitúciou, bolo by nepotrebné požadovať osobitné odôvodnenie každej technickej voľby vykonanej inštitúciou (pozri najmä rozsudok z 5. júla 2001, Taliansko/Rada a Komisia, C‑100/99, Zb. s. I‑5217, bod 64).
167 Z odôvodnení smernice pritom jasne vyplýva, že cieľom ňou zavedených opatrení je pomocou aproximácie predpisov platných v tejto oblasti odstrániť bariéry vyplývajúce z rozdielov, ktoré pretrvávajú napriek už prijatým harmonizačným opatreniam medzi zákonmi, inými právnymi predpismi a správnymi opatreniami členských štátov, týkajúcimi sa výroby, prezentácie a predaja tabakových výrobkov a ktoré prekážajú fungovaniu vnútorného trhu.
168 Tak je to v prípade prvých troch odôvodnení smernice, z ktorých jasne vyplýva, že cieľom smernice je prepracovanie smerníc 89/622 a 90/239, zmena a doplnenie ich ustanovení s cieľom zlepšiť fungovanie vnútorného trhu v oblasti tabakových výrobkov.
169 Tak je to aj v prípade odôvodnení č. 5, 7, 9, 11, 14, 19 a 27 smernice, ktoré vymedzujú hlavné oblasti, v ktorých zákonodarca Spoločenstva považoval za potrebné posilniť už existujúce harmonizačné opatrenia alebo zaviesť nové harmonizačné opatrenia, pokiaľ ide o maximálne povolené hodnoty obsahu dechtu, oxidu uhoľnatého a nikotínu v cigaretách, dôsledky smernice pre tabakové výrobky vyvážané zo Spoločenstva, normy pre meranie obsahu dechtu, nikotínu a oxidu uhoľnatého v cigaretách, uvádzanie zdravotných výstrah a označenie týchto obsahov na jednotlivých baleniach tabakových výrobkov, ako aj zákaz používania niektorých označení na obale tabakového výrobku.
170 S tvrdením, že smernica sa mala odvolávať na vedecké poznatky, aby odôvodnila nové ustanovenia, ktoré zavádza vo vzťahu ku skôr prijatým opatreniam Spoločenstva, nemožno súhlasiť. Z bodu 80 tohto rozsudku jasne vyplýva, že článok 95 ES nepožaduje odvolanie sa na vývoj vedeckého poznania, aby mohol zákonodarca Spoločenstva prijať opatrenie na základe tohto ustanovenia.
171 Ani s tvrdením, že smernica nebola správne odôvodnená v tom, že zakazuje výrobu cigariet na vývoz do tretích krajín, tiež nemožno súhlasiť, keďže dostatočné odôvodnenie je poskytnuté v odôvodnení č. 11 smernice v tom smere, že vo vzťahu k týmto výrobkom majú byť prijaté pravidlá s cieľom zabezpečiť, aby predpisy o vnútornom trhu neboli porušené.
172 Z vyššie uvedených úvah, ktoré sa týkajú prvej otázky písm. e), vyplýva, že smernica nie je neplatná z dôvodu porušenia povinnosti odôvodnenia stanovenej v článku 253 ES.
O prvej otázke písm. f)
173 Prvou otázkou písm. f) sa vnútroštátny súd pýta, či je smernica čiastočne alebo ako celok neplatná z dôvodu porušenia zásady subsidiarity.
Pripomienky predložené Súdnemu dvoru
174 Žalobcovia vo veci samej tvrdia, že zásada subsidiarity sa vzťahuje na opatrenia, ktoré sa týkajú vnútorného trhu, akým je aj smernica, a že pri prijatí tejto smernice zákonodarca Spoločenstva túto zásadu vôbec nezohľadnil, alebo že ju v každom prípade nezohľadnil náležite. Keby tak bol urobil, musel by prísť k záveru, že nebolo potrebné prijať smernicu, keďže zosúladené pravidlá už boli zavedené smernicami 89/622 a 90/239 s cieľom odstrániť bariéry v obchode s tabakovými výrobkami. Okrem toho tvrdia, že neboli poskytnuté žiadne dôkazy o tom, že by členské štáty nemohli prijať opatrenia na ochranu verejného zdravia, ktoré považujú za potrebné.
175 Belgická vláda a Parlament tvrdia, že zásada subsidiarity sa na smernicu nevzťahuje preto, lebo táto zásada sa vzťahuje len na oblasti, v ktorých Spoločenstvo nemá výlučnú kompetenciu, zatiaľ čo smernica, ktorá bola prijatá s cieľom dosiahnuť vnútorný trh, patrí medzi oblasti s výlučnou právomocou. V každom prípade, aj keby sa pripustilo, že sa táto zásada na smernicu vzťahuje, v tomto prípade bola dodržaná, keďže vykonaná činnosť nemohla byť uspokojivo dosiahnutá na úrovni členských štátov.
176 Vláda Spojeného kráľovstva, francúzska, holandská a švédska vláda, Rada a Komisia tvrdia, že zásada subsidiarity sa na prejednávanú vec vzťahuje, a že v prípade smernice bola dodržaná. Vláda Spojeného kráľovstva a francúzska vláda, ako aj Komisia predovšetkým uvádzajú, že úvahy formulované v bodoch 30 až 34 vyššie citovaného rozsudku Holandsko/Parlament a Rada môžu byť v prejednávanej veci uplatnené a vedú k záveru, že smernica je platná s ohľadom na zásadu subsidiarity. Podľa holandskej vlády a Komisie, ak boli splnené podmienky použitia článku 95 ES, podmienky pre konanie Spoločenstva podľa článku 5 druhého odseku ES sú takisto splnené, keďže je isté, že žiadny členský štát, ak koná samostatne, nemôže prijať opatrenia potrebné na to, aby sa zabránilo akémukoľvek rozdielu medzi právnou úpravou členských štátov, ktorý má dosah na obchod.
Posúdenie Súdnym dvorom
177 Zásada subsidiarity je vyjadrená v článku 5 druhom odseku ES, podľa ktorého v oblastiach, ktoré nepatria do jeho výlučnej kompetencie, má Spoločenstvo vyvíjať činnosť len vtedy a len v rozsahu, v akom ciele navrhované touto činnosťou nemôžu byť uspokojivo dosiahnuté členskými štátmi a z dôvodov rozsahu alebo dôsledkov navrhovanej činnosti ich možno lepšie dosiahnuť na úrovni Spoločenstva.
178 Bod 3 protokolu o uplatňovaní zásad subsidiarity a proporcionality, pripojený k Zmluve o založení Európskych spoločenstiev, stanovuje, že zásada subsidiarity nespochybňuje právomoci udelené zmluvou Spoločenstvu tak, ako sú interpretované Súdnym dvorom.
179 Na úvod je potrebné poznamenať, že zásada subsidiarity sa uplatňuje tam, kde zákonodarca Spoločenstva využíva článok 95 ES v rozsahu, v ktorom mu toto ustanovenie neposkytuje výlučnú kompetenciu na úpravu hospodárskej činnosti na vnútornom trhu, ale len určitú kompetenciu s cieľom zlepšiť podmienky pre jeho vytvorenie a fungovanie tým, že sa odstránia bariéry voľného pohybu tovarov a slobodného poskytovania služieb alebo narušenia hospodárskej súťaže (pozri v tomto zmysle rozsudok o reklame na tabak, body 83 a 95).
180 Čo sa týka otázky, či bola smernica prijatá v súlade so zásadou subsidiarity, je najprv nutné posúdiť, či by cieľ smernice mohol byť lepšie dosiahnutý na úrovni Spoločenstva.
181 Ako uviedol Súdny dvor v bode 124 tohto rozsudku, cieľom smernice je odstrániť bariéry spôsobené rozdielmi, ktoré stále existujú medzi zákonmi, inými právnymi predpismi a správnymi opatreniami členských štátov, týkajúcimi sa výroby, prezentácie a predaja tabakových výrobkov pri zaistení vysokej úrovne ochrany zdravia v súlade s článkom 95 ods. 3 ES.
182 Taký cieľ nemôže byť uspokojivo dosiahnutý samostatne členskými štátmi a vyžaduje činnosť na úrovni Spoločenstva, ako to preukazuje rozdielny vývoj vnútroštátnych právnych úprav v tomto prípade (pozri bod 61 tohto rozsudku).
183 Z toho vyplýva, že v prípade smernice mohol byť cieľ lepšie dosiahnutý na úrovni Spoločenstva.
184 Po druhé, intenzita činnosti vyvíjanej Spoločenstvom v tomto prípade bola taktiež v súlade s podmienkami zásady subsidiarity, keďže – ako vyplýva z bodov 122 až 141 tohto rozsudku – neprekročila rámec toho, čo bolo nevyhnutné na dosiahnutie sledovaného cieľa.
185 Z vyššie uvedených úvah týkajúcich sa prvej otázky písm. f) vyplýva, že smernica nie je neplatná z dôvodu porušenia zásady subsidiarity.
O prvej otázke písm. g)
186 Prvou otázkou písm. g) sa vnútroštátny súd pýta, či je smernica čiastočne alebo ako celok neplatná z dôvodu zneužitia právomoci.
Pripomienky predložené Súdnemu dvoru
187 Žalobcovia vo veci samej a grécka vláda tvrdia, že smernica predstavuje zneužitie právomoci v tom, že jej jediným cieľom je ochrana verejného zdravia a nie rozvoj vnútorného trhu alebo rozvoj spoločnej obchodnej politiky. Predovšetkým tvrdia, že zákaz výroby cigariet určených na vývoz bol zavedený s jediným cieľom, ktorým je ochrana zdravia osôb žijúcich v tretích krajinách.
188 Podľa vlády Spojeného kráľovstva, belgickej, francúzskej, holandskej a švédskej vlády, Parlamentu a Rady je argument založený na zneužití právomoci založený na nesprávnom tvrdení, že smernica je zastretým opatrením v oblasti verejného zdravia.
Posúdenie Súdnym dvorom
189 Ako Súdny dvor opakovane rozhodol, akt predstavuje zneužitie právomoci iba vtedy, ak sa na základe objektívnych, relevantných a súladných dôkazov ukazuje, že bol prijatý s výlučným alebo prinajmenšom určujúcim účelom dosiahnuť iný než uvádzaný výsledok alebo obísť postup osobitne určený Zmluvou na riešenie okolností predmetnej veci (pozri rozsudky z 13. novembra 1990, Fedesa a i., C‑331/88, Zb. s. I‑4023, bod 24; z 13. júla 1995, Parlament/Komisia, C‑156/93, Zb. s. I‑2019, bod 31; zo 14. mája 1998, Windpark Groothusen/Komisia, C‑48/96 P, Zb. s. I‑2873, bod 52, a z 22. novembra 2001, Holandsko/Rada, C‑110/97, Zb. s. I‑8763, bod 137).
190 Pokiaľ ide konkrétne o výslovné vylúčenie akejkoľvek harmonizácie zákonov a iných právnych predpisov členských štátov určených na ochranu a zlepšovanie ľudského zdravia, ktoré je vyjadrené v článku 129 ods. 4 prvej zarážke Zmluvy o ES (zmenený, teraz článok 152 ods. 4 prvý pododsek ES), Súdny dvor rozhodol, že iné články Zmluvy sa nesmú použiť ako právny základ s cieľom obísť toto vylúčenie (rozsudok o reklame na tabak, bod 79). Súdny dvor však tiež uviedol, že ak sú splnené podmienky pre použitie článkov 100a, 57 ods. 2 Zmluvy o ES (zmenený, teraz článok 47 ods. 2 ES) a 66 Zmluvy o ES (teraz článok 55 ES) ako právneho základu, zákonodarcovi Spoločenstva nemožno brániť v tom, aby sa opieral o tento právny základ z dôvodu, že ochrana verejného zdravia je rozhodujúcim činiteľom pri rozhodovaní (rozsudok o reklame na tabak, bod 88).
191 Ako bolo uvedené v bode 91 tohto rozsudku, podmienky použitia článku 95 ES boli v prípade smernice splnené a žiadnym spôsobom sa nedokázalo, že smernica bola prijatá s výlučným alebo aspoň určujúcim cieľom dosiahnuť iný výsledok než zlepšenie podmienok pre fungovanie vnútorného trhu v oblasti tabakových výrobkov.
192 Z vyššie uvedených úvah týkajúcich sa prvej otázky písm. g) vyplýva, že smernica nie je neplatná z dôvodu zneužitia právomoci.
O odpovedi na prvú otázku ako celok
193 Na prvú otázku ako celok treba odpovedať v tom zmysle, že preskúmanie tejto otázky neodhalilo žiadny prvok, ktorý by mohol ovplyvniť platnosť smernice.
O druhej otázke
194 Svojou druhou otázkou sa vnútroštátny súd pýta, či sa článok 7 smernice má vykladať v tom zmysle, že sa uplatňuje len na tabakové výrobky uvádzané na trh v Spoločenstve alebo aj na tabakové výrobky balené v Spoločenstve, ktoré sú určené na vývoz do tretích krajín.
Pripomienky predložené Súdnemu dvoru
195 Podľa žalobcov vo veci samej, gréckej, írskej, luxemburskej, holandskej a švédskej vlády, Parlamentu, Rady a Komisie treba článok 7 smernice vykladať v tom zmysle, že sa neuplatňuje na tabakové výrobky balené v Spoločenstve, ktoré sú určené na vývoz do tretích krajín, ale len na tabakové výrobky uvádzané na trh v Spoločenstve.
196 V tomto ohľade predovšetkým tvrdia, že zo znenia článku 7 smernice alebo z jej odôvodnení, predovšetkým z odôvodnenia č. 27, nevyplýva, že zákonodarca Spoločenstva zamýšľal, aby sa zákaz ustanovený v článku 7 vzťahoval aj na výrobky určené na vývoz do tretích krajín.
197 Ďalej tvrdia, že s ohľadom na negatívne dôsledky zákazu stanoveného týmto ustanovením pre výrobcov tabakových výrobkov sa jeho pôsobnosť musí vykladať reštriktívne.
198 Napokon tvrdia, že – ako vyplýva z odôvodnenia č. 27 smernice – cieľom článku 7 smernice je zabezpečiť, aby požiadavky na označovanie podľa jej článku 5 nestratili zmysel. Na tieto dve ustanovenia treba hľadieť tak, že majú rovnakú pôsobnosť. Článok 5 ods. 1 smernice stanovuje osobitné jazykové pravidlá na účely tohto aktu v závislosti od úradných jazykov členských štátov, a preto sa uplatňuje len na tabakové výrobky uvádzané na trh v Spoločenstve.
199 Podľa vlády Spojeného kráľovstva, belgickej, francúzskej, talianskej a fínskej vlády treba článok 7 smernice vykladať v tom zmysle, že sa vzťahuje aj na výrobky balené v Spoločenstve, ktoré sú určené na vývoz do tretích krajín.
200 Tieto vlády predovšetkým tvrdia, že keď článok 7 stanovuje, že niektoré označenia sa nesmú používať na „obaloch tabakových výrobkov“, pôsobnosť tohto ustanovenia nie je obmedzená uvedením miesta konečnej spotreby týchto výrobkov.
201 Ďalej tvrdia, že článok 152 ods. 1 ES vyžaduje, aby sa pri stanovení a uskutočňovaní všetkých politík a činností Spoločenstva zabezpečila vysoká úroveň ochrany ľudského zdravia. Táto povinnosť sa rozširuje na spoločnú obchodnú politiku, čo opäť poukazuje na to, že ak by bol zákonodarca Spoločenstva zamýšľal vylúčiť vývozy do tretích krajín z pôsobnosti článku 7, bol by to výslovne vyjadril.
202 Napokon konštatujú, že označenia, ktoré sa musia objaviť na obale tabakového výrobku, musia byť rovnaké bez ohľadu na miesto určenia výrobku, s ohľadom na riziko opätovného uvedenia výrobkov určených na vývoz do tretích krajín do Spoločenstva.
Posúdenie Súdnym dvorom
203 Podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora je pri výklade ustanovenia práva Spoločenstva potrebné zohľadniť nielen jeho znenie, ale jeho kontext a ciele sledované predpismi, ktorých je súčasťou (pozri rozsudky zo 14. októbra 1999, Adidas, C‑223/98, Zb. s. I‑7081, bod 23; z 18. mája 2000, KVS International, C‑301/98, Zb. s. I‑3583, bod 21; z 19. septembra 2000, Nemecko/Komisia, C‑156/98, Zb. s. I‑6857, bod 50 a zo 14. júna 2001, Kvaerner, C‑191/99, Zb. s. I‑4447, bod 30).
204 V tomto smere je potrebné konštatovať, že znenie článku 7 neumožňuje samo osebe vyriešiť otázku, či sa zákaz, ktorý tento článok stanovuje, vzťahuje len na tabakové výrobky uvádzané na trh v Spoločenstve alebo či sa rovnako týka aj tabakových výrobkov balených v Spoločenstve a určených na vývoz do tretích krajín.
205 V tomto bode sa článok 7 smernice odlišuje od článku 3, ktorý jasne uvádza, že jeho ustanovenia, ktoré sa týkajú maximálneho obsahu škodlivých látok v cigaretách, sa vzťahujú aj na tie cigarety, ktoré sú vyrobené v Spoločenstve a vyvážané z neho. Na rozdiel od článku 7 stanovuje článok 3 ods. 2 smernice osobitne dodatočnú lehotu na prevzatie článku 3 ods. 1, ktorý sa týka cigariet určených na vývoz do tretích krajín.
206 Na účely výkladu článku 7 smernice, pokiaľ ide o jeho pôsobnosť, je potrebné vziať do úvahy súvislosti predstavované ďalšími ustanoveniami smernice.
207 V tomto ohľade z odôvodnenia č. 27 smernice vyplýva, že hlavným cieľom článku 7 je zabrániť tomu, aby požiadavky na označovanie, ktoré sú definované v článku 5 tohto opatrenia, nestratili zmysel.
208 V rámci systému smernice sú články 5 a 7 vzájomne sa doplňujúcimi ustanoveniami, keďže článok 5 ods. 1 stanovuje, že na cigaretových škatuľkách majú byť zobrazené hodnoty obsahu škodlivých látok, zabezpečujúc tak, že spotrebitelia dostanú objektívne informácie o škodlivosti tabakových výrobkov, ktorá je spojená s týmito látkami, kým článok 7 zakazuje používanie označení, ktoré by v tomto smere mohli spotrebiteľov zavádzať.
209 Z článku 5 smernice pritom vyplýva, že tento článok stanovuje v oblasti označovania tabakových výrobkov požiadavky jedine na tie výrobky, ktoré majú byť uvádzané na trh v rámci Spoločenstva.
210 Taký výklad vyplýva predovšetkým zo skutočnosti, že článok 5 ods. 6 písm. e) smernice stanovuje, že text výstrah a údajov o obsahu vyžadovaný týmto ustanovením má byť vytlačený «v úradnom jazyku alebo jazykoch toho členského štátu, v ktorom sa výrobok uvádza na trh“.
211 Pokiaľ ide o ciele sledované smernicou, je potrebné pripomenúť, že hlavným cieľom je zlepšovanie podmienok pre fungovanie vnútorného trhu v oblasti tabakových výrobkov zároveň so zabezpečením vysokej úrovne ochrany zdravia.
212 Ustanovenia smernice musia byť preto posudzované v zásade len so zreteľom na tabakové výrobky, ktoré majú byť uvádzané na vnútorný trh.
213 Je pravda, že s ohľadom na článok 3 smernice Súdny dvor v bodoch 82 až 91 tohto rozsudku pripustil, že riziko negatívnych dôsledkov na vnútorný trh môže odôvodniť prijatie ustanovenia týkajúceho sa tovarov vyvážaných do tretích krajín na základe článku 95 ES, ako opatrenia zameraného na to, aby sa predišlo obchádzaniu predpisov o vnútornom trhu.
214 Zákonodarca Spoločenstva však v tomto prípade výslovne stanovil, že článok 3 smernice sa uplatňuje na tabakové výrobky na vývoz do tretích krajín, s ohľadom na jeho vyhodnotenie rizík obchádzania ustanovení smernice o maximálnom obsahu škodlivých látok v cigaretách z dôvodu nezákonných dovozov do Spoločenstva alebo odchýlok od trhu v Spoločenstve.
215 Naproti tomu sa článok 7, podobne ako článok 5, týka prezentácie tabakových výrobkov a nie ich zloženia. Riziká negatívnych dôsledkov na vnútorný trh predstavované nezákonným uvádzaním na trh cigariet, ktoré nevyhovujú požiadavkám smernice na maximálny obsah škodlivých látok, na jednej strane a tabakových výrobkov, ktoré nevyhovujú jej požiadavkám na označovanie a uvádzanie informácií na obaloch, na druhej strane nie sú nevyhnutne rovnako závažné alebo rovnakého druhu a nevyžadujú nevyhnutne prijatie rovnakých opatrení.
216 Vzhľadom na to, že smernica neobsahuje žiadny údaj v tomto smere, nie je dôvod predpokladať, že zákonodarca Spoločenstva zamýšľal doplniť zákaz o uvádzaní tabakových výrobkov, ktoré nevyhovujú požiadavkám článku 7 smernice, na trh v Spoločenstve podobným zákazom pre tabakové výrobky balené v Spoločenstve a určené na uvedenie na trh v tretích krajinách.
217 Vo svetle vyššie uvedených úvah treba na druhú otázku odpovedať, že článok 7 smernice sa má vykladať v tom zmysle, že sa uplatňuje len na tabakové výrobky uvádzané na trh v Spoločenstve.
O trovách
218 Vláda Spojeného kráľovstva, belgická, nemecká, grécka, francúzska, írska, talianska, luxemburská, holandská, fínska a švédska vláda, ako ani Parlament, Rada a Komisia nemajú právo na náhradu trov konania, ktoré im vznikli v súvislosti s pripomienkami, ktoré podali Súdnemu dvoru. Vzhľadom na to, že konanie pred Súdnym dvorom má vo vzťahu k účastníkom konania vo veci samej incidenčný charakter a bolo začaté v súvislosti s prekážkou postupu v konaní pred vnútroštátnym súdom, o trovách konania rozhodne tento vnútroštátny súd.
Z týchto dôvodov
SÚDNY DVOR,
o otázkach, ktoré mu predložil High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) uznesením zo 6. decembra 2001, rozhodol takto:
1. Preskúmanie prvej otázky neodhalilo žiadny prvok, ktorý by mohol ovplyvniť platnosť smernice Európskeho parlamentu a Rady 2001/37/ES z 5. júna 2001 o aproximácii zákonov, iných právnych predpisov a správnych opatrení členských štátov týkajúcich sa výroby, prezentácie a predaja tabakových výrobkov.
2. Článok 7 smernice 2001/37 sa má vykladať v tom zmysle, že sa uplatňuje len na tabakové výrobky uvádzané na trh v Spoločenstve.
|
Rodríguez Iglesias |
Puissochet |
Wathelet |
|
Schintgen |
Timmermans |
Edward |
|
La Pergola |
Jann |
Skouris |
|
Macken |
Colneric |
von Bahr |
|
Cunha Rodrigues |
Rozsudok bol vyhlásený na verejnom pojednávaní v Luxemburgu 10. decembra 2002.
|
Tajomník |
Predseda |
|
R. Grass |
G. C. Rodríguez Iglesias |
* Jazyk konania: angličtina.