EURÓPSKA KOMISIA
V Bruseli2. 12. 2015
SWD(2015) 265 final
PRACOVNÝ DOKUMENT ÚTVAROV KOMISIE
ZHRNUTIE POSÚDENIA VPLYVU
Sprievodný dokument
Návrh smernice
Európskeho parlamentu a Rady o aproximácii zákonov, iných právnych predpisov a správnych opatrení členských štátov, pokiaľ ide o požiadavky na prístupnosť výrobkov a služieb
{COM(2015) 615 final}
{SWD(2015) 264 final}
{SWD(2015) 266 final}
PRACOVNÝ DOKUMENT ÚTVAROV KOMISIE
ZHRNUTIE POSÚDENIA VPLYVU
Sprievodný dokument
Návrh smernice
Európskeho parlamentu a Rady o aproximácii zákonov, iných právnych predpisov a správnych opatrení členských štátov, pokiaľ ide o požiadavky na prístupnosť výrobkov a služieb
1.Vymedzenie problému
Súčasné vnútroštátne požiadavky na prístupnosť týkajúce sa konkrétnych výrobkov a služieb sa v jednotlivých členských štátoch líšia a niekedy sa líšia aj v rámci jedného členského štátu (ak sú stanovené požiadavky na prístupnosť na regionálnej/miestnej úrovni). To vedie k fragmentácii jednotného trhu, čím sa zvyšuje záťaž pre priemyselné odvetvie pri snahe o sprístupnenie výrobkov a služieb spotrebiteľom. Vnútroštátne požiadavky na prístupnosť sa líšia z hľadiska rozsahu pôsobnosti (na čo a na koho sa vzťahujú), úrovne podrobnosti, ako aj samotných technických detailov. Rozdielny rozsah pôsobnosti znamená aj to, že v prípade niektorých výrobkov a služieb môžu mať niektoré členské štáty zavedené podrobné pravidlá, zatiaľ čo v iných členských štátoch neexistujú žiadne pravidlá.
Súčasné rozdiely vo vnútroštátnych právnych predpisoch sa v budúcnosti pravdepodobne zvýšia, keďže členské štáty sa zaviazali vykonávať všeobecné ustanovenia Dohovoru Organizácie Spojených národov o právach osôb so zdravotným postihnutím, ktorého zmluvnou stranou je aj EÚ. Členské štáty uplatňujú tieto ustanovenia na národnej úrovni rôznymi spôsobmi. Vnútroštátna legislatíva týkajúca sa prístupnosti výrobkov a služieb nie je v súčasnosti na úrovni EÚ koordinovaná. Neexistuje predovšetkým spoločná definícia toho, ako by mali byť výrobky a služby sprístupnené. Skutočnosť, že v ustanoveniach niektorých právnych predpisov EÚ sa vyžaduje, aby určité výrobky alebo služby boli prístupné, znamená, že členské štáty vypracujú na účely splnenia týchto povinností požiadavky na prístupnosť. Ak však tieto opatrenia nebudú koordinované, existuje riziko, že budú uplatňovať odlišné prístupy a požiadavky.
Hospodárskym subjektom, ktoré by chceli predávať svoje výrobky alebo služby v iných členských štátoch, môžu vznikať dodatočné náklady v súvislosti s nutnosťou porozumieť rôznym uplatniteľným pravidlám, a predovšetkým s nutnosťou upraviť ich výrobky alebo služby tak, aby spĺňali požiadavky konkrétneho vnútroštátneho či dokonca regionálneho trhu. To im bráni čo najlepšie využívať úspory z rozsahu, a znamená to, že nemôžu plne využiť výhody veľkosti vnútorného trhu. Výrobky a služby vyrábané pre obmedzený počet spotrebiteľov sú drahšie, keďže hospodárske subjekty nemôžu mať prospech z väčších trhov, ktoré by umožnili absorbovať fixné náklady na prvky prístupnosti. Náklady na prispôsobenie výrobkov alebo služieb odlišným vnútroštátnym požiadavkám môžu byť obzvlášť zaťažujúce pre malé a stredné podniky (MSP).
Najväčší počet nahlásených problémov sa týka zastavaného prostredia, dopravy a informačných a komunikačných technológií vrátane internetu. Tieto oblasti sú kľúčové z hľadiska prístupnosti služieb. Na základe prieskumu, ktorý odráža právomoci EÚ, a podľa metodiky podrobnejšie opísanej v posúdení vplyvu, bol vytvorený zoznam priorít. Identifikujú sa v ňom výrobky a služby, v prípade ktorých je najviac potrebné stanoviť požiadavky na prístupnosť, v oblastiach, v ktorých existujú najväčšie legislatívne rozdiely a najväčšia fragmentácia trhu, alebo v ktorých existuje veľmi veľká pravdepodobnosť, že k takýmto problémom dôjde, čo môže viesť k následným rizikám pre fungovanie jednotného trhu:
počítače a operačné systémy,
digitálne televízne služby a zariadenia,
telefónne služby a súvisiace koncové zariadenia,
elektronické knihy,
samoobslužné terminály vrátane bankomatov, automatov na výdaj lístkov a odbavovacích zariadení,
elektronický obchod,
bankové služby,
služby osobnej dopravy vrátane leteckej, železničnej, autobusovej a námornej dopravy,
hosťovské služby.
Ďalším problémom je, že na úrovni EÚ nie je koordinovaný spôsob vykonávania záväzkov v oblasti prístupnosti v oblastiach, ako sú verejné obstarávanie alebo európske štrukturálne a investičné fondy. Súčasná situácia odrádza od cezhraničnej účasti vo verejnom obstarávaní. Nedávne štúdie preukázali, že súčasná úroveň cezhraničného verejného obstarávania je veľmi nízka a že rozdiely vo vnútroštátnych právnych požiadavkách a rozmanitosť postupov používaných verejnými obstarávateľmi, a to aj v oblasti prístupnosti, predstavujú prekážku pre cezhraničné verejné obstarávanie. Táto situácia môže pre európske priemyselné odvetvie vytvárať neistotu v súvislosti s tým, čo verejný obstarávateľ skutočne požaduje a ako konkurovať ostatným priemyselným odvetviam, ktoré ponúkajú podobné výrobky a služby.
Očakáva sa, že tieto rozdiely v právnych predpisoch týkajúcich sa prístupnosti a súvisiace problémy, ktoré z toho vyplývajú pre jednotný trh v oblastiach, ako je napr. verejné obstarávanie a európske štrukturálne a investičné fondy, sa prehĺbia. Hoci sa požiadavky na prístupnosť stali v nových európskych rámcoch záväznými, príslušné právne predpisy Únie nevymedzujú, čo sa pod prístupnosťou rozumie a aké má dôsledky, ale prenechávajú túto úlohu na vnútroštátne alebo odvetvové pravidlá. Je dôležité poznamenať, že k čerpaniu finančných prostriedkov z programov EÚ, ako sú európske štrukturálne a investičné fondy alebo Nástroj na prepájanie Európy, často dochádza v rámci verejného obstarávania 1 .
Očakáva sa, že chýbajúca cezhraničná hospodárska súťaž z dôvodu existencie rozdielnych noriem v oblasti prístupnosti pre postupy verejného obstarávania alebo ich ďalšieho zavádzania bude mať negatívny vplyv na rozpočty verejného sektora, pretože pravdepodobne dôjde k zvýšeniu cien.
2.Analýza subsidiarity
Na základe článku 114 ZFEÚ má Európska únia právo konať s cieľom zlepšiť podmienky pre vytvorenie a fungovanie vnútorného trhu s prístupnými výrobkami a službami. Tento článok umožňuje zosúladiť požiadavky na prístupnosť na úrovni EÚ a zároveň umožňuje riešiť prekážky, ktoré hospodárskym subjektom bránia plne využívať výhody jednotného trhu. Súčasné rozdiely v právnych predpisoch týkajúcich sa prístupnosti výrobkov a služieb vytvárajú právnu neistotu a vyššie transakčné náklady a môžu podniky odrádzať od investovania do nových a inovatívnejších prístupných výrobkov a služieb.
Táto iniciatíva je plne v súlade so zásadou subsidiarity, pretože sa zameriava len na tie výrobky a služby, v prípade ktorých jednoznačne existuje problém na úrovni jednotného trhu, a je potrebné riešiť ho na úrovni EÚ, a to buď preto, že rôzne vnútroštátne požiadavky predstavujú skutočnú prekážku obchodu, alebo preto, že už patria do rozsahu pôsobnosti práva EÚ. Keďže členské štáty nemôžu tento problém vyriešiť samostatne, je potrebné vytvoriť jednotný právny rámec, ktorý umožní voľný tok prístupných výrobkov a služieb na jednotnom trhu. Členské štáty by boli aj naďalej zodpovedné za reguláciu požiadaviek na prístupnosť v prípade výrobkov a služieb, v súvislosti s ktorými neexistujú dôkazy o probléme v rámci vnútorného trhu.
Týmto opatrením by sa rešpektovala aj zásada proporcionality tým, že by sa členským štátom ponechala flexibilita pri rozhodovaní o tom, ako dosiahnuť ciele stanovené na úrovni EÚ, a tým, že by sa umožnilo postupné vykonávanie. Táto zásada by sa zohľadňovala aj v prípade hospodárskych subjektov, a to zahrnutím určitých záruk týkajúcich sa primeranosti povinností.
Táto iniciatíva je v súlade s inými politikami EÚ a medzinárodnými politikami a mala by pozitívny vplyv na viacero práv stanovených v Charte základných práv Európskej únie.
3.Ciele tejto iniciatívy EÚ
S cieľom riešiť súčasnú a potenciálnu fragmentáciu jednotného trhu má táto iniciatíva tieto všeobecné ciele: zlepšiť fungovanie jednotného trhu v prípade konkrétnych prístupných výrobkov a služieb, a to v súlade s potrebami priemyselného odvetvia a spotrebiteľov, a prispievať k vykonávaniu stratégie Európa 2020, Európskej stratégie pre oblasť zdravotného postihnutia 2010 – 2020 a Dohovoru OSN o právach osôb so zdravotným postihnutím. K osobitným cieľom patrí znížiť prekážky cezhraničného obchodu a posilniť hospodársku súťaž v prípade vybraných prístupných výrobkov a služieb a pri verejnom obstarávaní. Operačné ciele by spočívali v stanovení požiadaviek na prístupnosť vybraných výrobkov a služieb na úrovni celej EÚ, ktoré by sa mohli uplatňovať aj pri vykonávaní všeobecných povinností v oblasti prístupnosti stanovených v právnych predpisoch EÚ, akými sú napríklad pravidlá verejného obstarávania EÚ, a v zlepšení presadzovania požiadaviek na prístupnosť.
4.Možnosti politiky
V počiatočnom štádiu procesu posudzovania vplyvu sa zamietlo päť možností politiky, pretože boli buď nereálne, neschopné plniť ciele alebo neprimerané. Išlo o tieto možnosti:
horizontálny rámec vzťahujúci sa na všetky relevantné výrobky a služby,
stanovenie požiadaviek na prístupnosť pre všetky webové stránky súkromného sektora,
samoregulácia zo strany priemyselného odvetvia,
len dobrovoľná európska normalizácia a
nariadenie ustanovujúce spoločné požiadavky na prístupnosť vo všetkých členských štátoch.
Predbežný prieskum ukázal, že táto iniciatíva EÚ by sa mala vzťahovať iba na vybrané prioritné oblasti, v ktorých sú viditeľné prekážky fungovania jednotného trhu a v ktorých by mohlo dôjsť k ich zvýšeniu a kde by činnosť na európskej úrovni predstavovala pridanú hodnotu. Regulačný zásah umožňujúci členským štátom flexibilitu pri vykonávaní sa zdá byť najúčinnejšou formou zásahu na úrovni EÚ, pokiaľ ide o riešenie súčasných a očakávaných problémov s fungovaním jednotného trhu. Najmä smernica by bola v súlade s prístupom uplatneným v predchádzajúcich oznámeniach a nástrojoch Komisie a zabezpečila by voľný pohyb prístupných výrobkov a služieb bez toho, aby sa prekročil rámec toho, čo je nevyhnutné.
Na účely ďalšej analýzy vplyvu boli preskúmané tieto štyri možnosti:
Možnosť 1: Žiadne ďalšie opatrenie na úrovni EÚ (základný scenár).
Možnosť 2: Odporúčanie EÚ vymedzujúce spoločné požiadavky na prístupnosť vybraných výrobkov a služieb, ako aj v oblasti verejného obstarávania. Táto možnosť rieši problém v základnom scenári zahrnutím požiadaviek na prístupnosť, ktoré sa môžu vzťahovať na vymedzený zoznam výrobkov a služieb a postupov verejného obstarávania.
Možnosť 3: Smernica EÚ vymedzujúca spoločné požiadavky na prístupnosť vybraných výrobkov a služieb, ako aj v oblasti verejného obstarávania, ktoré sa vzťahujú na tie členské štáty, ktoré zaviedli právnu úpravu v oblasti prístupnosti. V rámci tejto možnosti sa od členských štátov nebude vyžadovať, aby prijali právne predpisy upravujúce požiadavky na prístupnosť do stanoveného dátumu, ale ak ich prijmú alebo ak tak už urobili, budú musieť dodržiavať pravidlá EÚ s cieľom zabezpečiť súlad v rámci celého jednotného trhu. Všetky členské štáty budú musieť zabezpečiť voľný obeh prístupných výrobkov a služieb, a to aj v prípade, že prístupnosť neregulujú, a používať spoločné požiadavky na prístupnosť v postupoch verejného obstarávania.
Možnosť 4: Smernica EÚ vymedzujúca spoločné požiadavky na prístupnosť vybraných výrobkov a služieb, ako aj v oblasti verejného obstarávania, ktorá je bezprostredne uplatniteľná vo všetkých členských štátoch. Podľa tejto možnosti sa vyžaduje, aby všetky členské štáty vrátane tých, ktoré zatiaľ neprijali právne predpisy týkajúce sa prístupnosti, zaviedli v tejto oblasti nové právne predpisy v súlade s navrhnutými pravidlami EÚ. Znamená to úplnú harmonizáciu pravidiel v oblasti prístupnosti vo všetkých členských štátoch.
5.Posúdenie vplyvu
Pre každý výrobok a službu sa vykonalo samostatné posúdenie vplyvu a pre každý, resp. každú z nich by sa mohli uplatniť rôzne možnosti politiky.
Každá zo štyroch možností politiky bola posúdená z hľadiska jej sociálneho, hospodárskeho a environmentálneho vplyvu a toho, v akom rozsahu spĺňa politické ciele a širšie ciele EÚ. V rámci kritérií pre posúdenie „účinnosti“ a „efektívnosti“ sa zohľadňuje, ako by daná možnosť zlepšila cezhraničný obchod v prípade vybraných výrobkov a služieb a vo verejnom obstarávaní a ako by posilnila hospodársku súťaž medzi priemyselnými odvetviami, pokiaľ ide o vybrané výrobky a služby a verejné obstarávanie.
Hospodársky vplyv sa posúdil z hľadiska nákladov, ktoré podnikom vznikajú pri plnení rôznych vnútroštátnych požiadaviek na prístupnosť výrobkov a služieb v základnom scenári, a z hľadiska potenciálnych úspor týchto nákladov pri každej z možností politiky vyplývajúcich z harmonizácie požiadaviek na úrovni EÚ. Pri posudzovaní možného vplyvu na rôzne sociálne skupiny sa venovala osobitná pozornosť vplyvu na starších spotrebiteľov a spotrebiteľov so zdravotným postihnutím. Zohľadnenie vplyvu jednotlivých možností na základné práva bolo neoddeliteľnou súčasťou tohto procesu a tieto potenciálne vplyvy sa preto hodnotia v rámci uvedeného posúdenia.
Okrem toho sa vykonalo osobitné posúdenie vplyvu na MSP a mikropodniky (tzv. „test MSP“), ktorého súčasťou bola konzultácia s panelom pre MSP. Z dôvodu ich veľkosti a obmedzených zdrojov spôsobujú rozdiely vo vnútroštátnych požiadavkách na prístupnosť malým a stredným podnikom neprimerané problémy. Preto sa očakáva, že najmä MSP by mali prospech z odstránenia rozdielov v požiadavkách na prístupnosť. V rámci posúdenia vplyvu sa nepreukázala potreba osobitných opatrení pre MSP.
5.1. Posúdenie možnosti 1
Ak sa neprijmú žiadne ďalšie opatrenia, zistené problémy sa pravdepodobne budú prehlbovať vzhľadom na to, že čoraz väčší počet členských štátov bude v záujme splnenia si svojich povinností podľa Dohovoru Organizácie Spojených národov o právach osôb so zdravotným postihnutím zavádzať neharmonizované požiadavky na prístupnosť. Na základe súboru základných predpokladov vrátane objemu trhu, podielu cezhraničného obchodu a podielu nákladov na vývoj bolo vykonané posúdenie situácie očakávanej na trhu v roku 2020, ktoré bolo vyjadrené v peňažných jednotkách. Celkové ročné náklady základného scenára sa v roku 2020 odhadujú na približne 20 miliárd EUR.
Vzhľadom na to, že možnosť status quo by si nevyžadovala žiadne osobitné zmeny, pokiaľ ide o investície alebo administratívnu záťaž, považujú sa tieto náklady v rámci tejto možnosti za nulové.
5.2. Posúdenie možnosti 2
Vzhľadom na nezáväzný charakter tejto možnosti sa očakáva, že by sa realizovala len v obmedzenom počte členských štátov podľa toho, o akých výrobkoch alebo službách by sa uvažovalo. Na základe výpočtov vykonaných pre každý relevantný trh a vzhľadom na skutočnosť, že sa ukázalo, že ďalšie náklady na prístupnosť budú niekedy predstavovať len zlomok týchto počiatočných nákladov, by táto možnosť mala predstavovať celkové ročné náklady vo výške 16 miliárd EUR, čo znamená úspory nákladov vo výške 20 % v porovnaní so základným scenárom.
Administratívna záťaž, ktorá by podnikom vznikla v súvislosti s povinnosťou poskytovať informácie o prístupnosti ich výrobkov, by predstavovala približne 20 miliónov EUR.
5.3. Posúdenie možnosti 3
Prostredníctvom možnosti 3 by sa dosiahli politické ciele. Odstraňuje súčasnú fragmentáciu a zabraňuje ďalšej fragmentácii v budúcnosti, pretože by sa uplatňovala v prípadoch, keď členské štáty prijali právne predpisy týkajúce sa prístupnosti. Pri tejto možnosti sa očakávajú celkové ročné náklady vo výške 10 miliárd EUR a dosiahli by sa pri nej najvyššie úspory nákladov zo všetkých posudzovaných možností, a to vo výške 50 % v porovnaní so základným scenárom.
Celková ročná administratívna záťaž spojená s touto možnosťou (pre spoločnosti, ktoré podávajú správy o prístupnosti) by predstavovala približne 107 miliónov EUR.
5.4. Posúdenie možnosti 4
Podobne ako pri predchádzajúcej možnosti, ciele iniciatívy by sa dosiahli aj prostredníctvom možnosti 4. Odstránila by fragmentáciu spôsobenú rôznymi vnútroštátnymi požiadavkami na prístupnosť vďaka súbežnému zavedeniu jednotných požiadaviek na prístupnosť vo všetkých členských štátoch v prípade všetkých vybraných výrobkov a služieb v rámci celého jednotného trhu. To by pre podniky znamenalo určité dodatočné náklady a prinieslo by to slabšie úspory než v prípade možnosti 3. V porovnaní so základným scenárom sa však toto zníženie nákladov odhaduje na 45 %. Celkové náklady by v prípade tejto možnosti predstavovali 11 miliárd EUR.
Administratívne zaťaženie spoločností by bolo približne 126 miliónov EUR, pretože možnosťou 4 by sa požiadavky na poskytovanie informácií rozšírili na všetky spoločnosti, ktoré dodávajú výrobky a služby na trh EÚ.
6.Porovnanie možností politiky
Prostredníctvom možnosti 2 by sa politické ciele nedosiahli dostatočne; najmä by sa neodstránila fragmentácia jednotného trhu.
Možnosti 3 a 4 sú politické možnosti, ktoré by zistený problém riešili najlepšie a v dôsledku toho by najlepšie zlepšili fungovanie jednotného trhu s prístupnými produktmi a službami. Pri porovnaní vplyvov týchto dvoch možností politík sú zrejmé hlavne rozdiely v ich účinnosti, úsporách nákladov a proporcionalite.
Hoci pozitívny vplyv na základné práva by mala tak možnosť 3, ako aj možnosť 4, najprospešnejšie účinky na harmonizáciu jednotného trhu, a tým aj najväčšie pozitívne sociálne vplyvy, by priniesla možnosť 4.
Možnosť 3 sa však zdá byť menej nákladná pre spoločnosti a viac v súlade so zásadou subsidiarity a proporcionality, pretože neukladá členským štátom prísne lehoty na prijatie právnych predpisov v oblasti prístupnosti. Očakáva sa, že administratívna záťaž bude vyššia pri možnosti 4, keďže táto možnosť sa bezprostredne vzťahuje na všetky členské štáty, a zavádza tak viac povinností pre priemyselné odvetvie.
Z uvedeného vyplýva, že možnosť 3 je spočiatku výhodnejšia z ekonomického hľadiska, ale je menej účinná, pokiaľ ide o odstraňovanie prekážok brániacich v hladkom fungovaní jednotného trhu a zabraňovanie vzniku nových prekážok. Možnosť 4 môže mať väčší prínos, pokiaľ ide o účinnosť a sociálne výhody, pretože okamžite vytvára väčší trh, ktorý by mohol vykompenzovať vyššie bezprostredné náklady tejto možnosti.
7.Monitorovanie a hodnotenie
Komisia je ochrankyňou zmluvy a bude musieť monitorovať, ako členské štáty vykonali požiadavky na prístupnosť a zabezpečili súlad príslušných výrobkov a služieb s takýmito požiadavkami.
Vplyv tohto návrhu sa bude monitorovať na základe ukazovateľov, ako je počet súdnych prípadov týkajúcich sa problémov s prístupnosťou v prípade príslušných výrobkov a služieb alebo počet verejných výziev na predkladanie ponúk, ktoré súvisia s prístupnosťou a požiadavkami na prístupnosť na úrovni EÚ. Na získanie potrebných údajov sa použijú rôzne existujúce informačné zdroje. Päť rokov po nadobudnutí účinnosti tejto iniciatívy Komisia zhodnotí jej vplyv. Súčasťou tohto hodnotenia bude posúdenie jej skutočných účinkov, zhromažďovanie poznatkov a prípadné zvažované zlepšenia vrátane tých, ktoré sa týkajú rozsahu pôsobnosti návrhu.