52014PC0020

DÔVODOVÁ SPRÁVA

1.           Úvod

Na začiatku tretieho obdobia obchodovania (2013 – 2020) sa systém obchodovania s emisiami EÚ (ETS) vyznačoval veľkou nerovnováhou medzi ponukou kvót a dopytom po nich, ktorej výsledkom bol nadbytok zhruba 2 miliárd kvót a v najbližších rokoch sa očakáva jeho nárast na viac ako 2,6 miliardy kvót do roku 2020. Dôvodom tejto nerovnováhy je predovšetkým nesúlad medzi aukčnou ponukou emisných kvót, ktorá je stanovená veľmi nepružne a dopytom po nich, ktorý je pružný a ovplyvnený ekonomickými cyklami, cenami fosílnych palív, ako aj ďalšími faktormi. Oslabený dopyt zvyčajne sprevádza klesajúca ponuka. Na trhu EÚ s uhlíkom to však neplatí pre aukčnú ponuku v súčasnom regulačnom režime.

Systém ETS EÚ bol vytvorený s cieľom splniť ciele EÚ v oblasti znižovania emisií harmonizovaným a nákladovo efektívnym spôsobom. Zatiaľ čo environmentálny cieľ je zaručený stropom, existencia veľkého nadbytku znižuje stimuly pre investície do nízkouhlíkových technológií a tým negatívne ovplyvňuje nákladovú efektívnosť systému. Keď hospodárske subjekty prijímajú investičné rozhodnutia v situácii, keď existuje nadmerná ponuka kvót na trhu a tomu zodpovedajúce cenové signály, celkové náklady v súvislosti s výzvou týkajúcou sa zmeny klímy sa budú zvyšovať, keď sa posudzujú v strednodobom a dlhodobom horizonte. Skrátka, ak sa tieto nerovnováhy nebudú riešiť, zásadne ovplyvnia schopnosť systému ETS EÚ nákladovo efektívnym spôsobom plniť cieľ ETS v budúcich fázach, keď bude potrebné splniť výrazne náročnejšie domáce emisné ciele ako dnes[1].

Očakáva sa, že výsledkom cieľa emisií skleníkových plynov do roku 2030, o ktorom sa rozhodlo podľa rámca politiky v oblasti klímy a energetiky, bude uplatňovanie ambicióznejšieho lineárneho koeficientu zníženia od začiatku fázy 4 v roku 2021. Časom a postupne by sa tým uvoľnila nerovnováha na trhu. Z posúdenia vplyvu pripojeného ako sprievodný dokument k rámcu do roku 2030 vyplýva, že ambicióznejší lineárny koeficient je nedostatočný na riešenie negatívnych dôsledkov závažnej nerovnováhy na trhu. Systém ETS EÚ by zároveň zostal nechránený pred budúcimi očakávanými a náhlymi zmenami na strane dopytu.

Z týchto dôvodov by sa mala povoliť výnimka z uplatňovania ustanovení smernice s cieľom zriadiť rezervu stability trhu.

2.           Kontext návrhu

Ako krátkodobé opatrenie na zmiernenie účinkov nadbytku sa prijalo rozhodnutie odložiť (back-load) aukcie 900 miliónov kvót v prvých rokoch fázy 3. Komisia v tejto súvislosti zároveň opätovne potvrdila svoj záväzok predstaviť možnosti ďalších krokov so zámerom prijať vhodné štrukturálne opatrenia na posilnenie systému ETS počas fázy 3[2].

Vzhľadom na to, že nadbytok má štrukturálny, dlhotrvajúci charakter, potrebné sú ďalšie opatrenia na posilnenie ETS EÚ s cieľom zabezpečiť nákladovo efektívny prechod na nízkouhlíkové hospodárstvo. Komisia vypracovala neúplný zoznam šiestich možností štrukturálnej reformy ETS EÚ vo svojej Správe o stave európskeho trhu s uhlíkom v roku 2012 (správa o trhu s uhlíkom)[3] v novembri 2012. Počas verejných konzultácií, ktoré nasledovali po tejto správe, ako dodatočná možnosť z diskusie vyplynulo zriadenie rezervy stability trhu, vďaka ktorej by bola aukčná ponuka emisných kvót pružnejšia a zvýšila by sa odolnosť proti šokom.

Spolu s týmto návrhom sa zverejňuje aj správa o posúdení vplyvu a zhrnutie. Posúdenie vplyvu ukázalo, že zavedenie rezervy stability trhu by mohlo pomôcť vyriešiť súčasné nerovnováhy a zároveň by sa ním zabezpečila vyššia odolnosť systému ETS proti prípadnej budúcej rozsiahlej udalosti, ktorá môže vážne narušiť rovnováhu medzi ponukou a dopytom. Pokiaľ ide o rôzne koncepčné prvky, ukázalo sa, že prevádzkovanie rezervy stability trhu vo vzťahu k celkovému množstvu kvót v obehu má tú výhodu, že zachytáva zmeny v dopyte nielen v dôsledku makroekonomických zmien, ale aj v dôsledku vplyvu iných faktorov, ako sú doplnkové politiky, no aj zmeny na strane ponuky, napríklad prílev medzinárodných kreditov.

3.           Právne prvky návrhu

Aby sa zabezpečila predvídateľnosť, rezerva stability trhu je navrhnutá ako objektívny mechanizmus založený na pravidlách, na základe ktorého sa aukčné objemy „automaticky“ upravujú podľa vopred vymedzených podmienok, ktoré sa uplatňujú od fázy 4 ETS EÚ, so začiatkom v roku 2021. Aj keď posúdenie vplyvu ukázalo, že zriadenie rezervy stability trhu už vo fáze 3 by prinieslo výhody z hľadiska posilnenia a účinnosti trhu s uhlíkom, očakáva sa, že odloženie (back-loading) v najbližších rokoch umožní určitú dočasnú úľavu. Preto sa navrhuje, aby sa rezerva stability trhu zriadila na začiatku fázy 4, aby sa účastníkom trhu poskytol čas na prispôsobenie sa zavedeniu rezervy a dostatočná regulačná istota počas fázy 3 ETS EÚ.

Rezerva stability trhu stanovená v tomto návrhu funguje tak, že sa ňou aktivujú úpravy ročných aukčných objemov v situáciách, keď celkové množstvo kvót v obehu prekročí určitý vopred vymedzený rozsah:

a)           do rezervy sa kvóty pripočítajú po ich odčítaní od budúcich aukčných objemov s cieľom zmierniť nestabilitu trhu v dôsledku veľkého dočasného nadbytku v systéme ETS EÚ, ak je celkový nadbytok vyšší ako 833 miliónov kvót;

b)           z rezervy sa kvóty uvoľňujú a pripočítajú sa k budúcim aukčným objemom s cieľom zmierniť nestabilitu trhu v dôsledku veľkého dočasného deficitu v systéme ETS EÚ, ak je celkový nadbytok nižší ako 400 miliónov kvót.

Kvóty sa teda umiestňujú do rezervy stability trhu a uvoľňujú sa z nej na základe celkového množstva kvót v obehu. Tento ukazovateľ je priamym meradlom skutočnej nerovnováhy medzi ponukou a dopytom, a preto sa uprednostňuje pred nepriamejšími a menej určitými meradlami v prípade významných trhových faktorov, ako je HDP, ceny palív, počasie a zrážky atď. Horná a dolná hranica rozsahu sa určili na základe konzultácií so zainteresovanými stranami a odrážajú rozsah, v ktorom podľa skúsenosti trh dokáže správne fungovať.

Aby sa zabezpečila predvídateľnosť a postupnejšie zmeny rezervy stability trhu, v prípade splnenia podmienok by sa z rezervy uvoľnil vopred vymedzený objem 100 miliónov kvót ročne. Toto množstvo predstavuje približne 5 % súčasných ročných emisií v systéme ETS EÚ, čo by na základe historických skúseností malo stačiť aj na riešenie veľmi náhlych a silných zvýšení dopytu.

Zavedenie rezervy stability trhu predstavuje potenciálne významnú zmenu koncepcie a prevádzky systému ETS EÚ. Prvé poznatky získané z uplatňovania pravidiel rezervy sa môžu ukázať ako užitočné a umožniť zlepšenie koncepcie pravidiel rezervy. Pre úspešný trh s uhlíkom je zároveň dôležitá aj predvídateľnosť a stabilita. Aby sa dosiahla správna rovnováha, v návrhu sa plánuje preskúmanie s osobitným zameraním na určité parametre rezervy do roku 2026.

Návrh obsahuje aj ustanovenia, ktorých cieľom je vyrovnanie aukčnej ponuky v rokoch okolo prechodu medzi fázami obchodovania v prípadoch, keď by základné nastavenie inak viedlo k prudkým zmenám. Tento efekt nemá na objem vplyv počas troch rokov a pozostáva z jednoduchého určenia priemeru ročných objemov, ktorým sa zmierňujú potenciálne prechodné a dočasné vplyvy podmienok stanovených v smernici 2003/87/ES a nariadení Komisie č. 1031/​​2010 na aukčnú ponuku na konci obdobia, pokiaľ ide napríklad o kvóty, ktoré na konci obdobia ostanú v rezerve pre nových účastníkov, kvóty nepridelené v dôsledku uzávierok, alebo na základe výnimky týkajúcej sa modernizácie odvetvia elektrickej energie. Ak objem kvót, ktoré by mali byť predmetom aukcie v poslednom roku obdobia, prekročí priemernú výšku, ktorá sa má vydražiť v nasledujúcich dvoch rokoch, o viac ako 30 %, tento rozdiel sa rovnomerne rozdelí na tieto roky. Toto ustanovenie vychádza zo skúseností získaných počas prechodu z fázy 2 do fázy 3 systému ETS EÚ a predchádza sa ním opakovaniu negatívnych dôsledkov počas prechodu.

Tento návrh má rovnaký právny základ ako smernica 2003/87/ES. Vzhľadom na kontext a časový rozsah sa tento návrh predkladá ako súčasť rámca pre politiky v oblasti klímy a energetiky do roku 2030.

Právo EÚ konať vyplýva zo skutočnosti, že systém ETS funguje na úrovni celej Únie úplne harmonizovaným spôsobom. Je v súlade so zásadami subsidiarity a proporcionality, stanovenými v článku 5 Zmluvy o fungovaní Európskej únie.

2014/0011 (COD)

Návrh

ROZHODNUTIE EURÓPSKEHO PARLAMENTU A RADY

o zriadení a prevádzke rezervy stability trhu pre systém Únie na obchodovanie s emisiami skleníkových plynov a o zmene smernice 2003/87/ES

(Text s významom pre EHP)

EURÓPSKY PARLAMENT A RADA EURÓPSKEJ ÚNIE,

so zreteľom na Zmluvu o fungovaní Európskej únie, a najmä na jej článok 192 ods. 1,

so zreteľom na návrh Európskej komisie,

po postúpení návrhu legislatívneho aktu národným parlamentom,

so zreteľom na stanovisko Európskeho hospodárskeho a sociálneho výboru[4],

so zreteľom na stanovisko Výboru regiónov[5],

konajúc v súlade s riadnym legislatívnym postupom,

keďže:

(1)       V článku 10 ods. 5 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2003/87/ES[6] sa stanovuje, že Európskemu parlamentu a Rade by sa každý rok mala predložiť výročná správa o fungovaní európskeho trhu s uhlíkom.

(2)       V správe Komisie Európskemu parlamentu a Rade o stave európskeho trhu s uhlíkom v roku 2012[7] sa identifikovala potreba opatrení na riešenie štrukturálnych nerovnováh medzi ponukou a dopytom. Posúdenie vplyvu v súvislosti s rámcom pre politiku v oblasti klímy a energetiky do roku 2030[8] naznačuje, že sa očakáva pretrvávanie tejto nerovnováhy a že tento problém sa dostatočne nevyrieši prispôsobením lineárnej trajektórie prísnejšiemu cieľu v tomto rámci. Zmena lineárneho koeficientu vyvolá iba postupnú zmenu stropu. Nadbytok by teda takisto klesal iba postupne, a preto by trh musel ďalej fungovať viac ako desaťročie s nadbytkom približne 2 miliárd kvót alebo viac. Aby sa tento problém vyriešil a zabezpečila sa väčšia odolnosť európskeho systému obchodovania s emisiami proti nerovnováham, mala by sa zriadiť rezerva stability trhu. Aby sa zabezpečila regulačná istota, pokiaľ ide o aukčnú ponuku vo fáze 3 a aby sa poskytol určitý prípravný čas na prispôsobenie sa zavedeniu koncepčnej zmeny, rezerva stability trhu by sa mala zriadiť od fázy 4 so začiatkom v roku 2021. S cieľom zachovať maximálny stupeň predvídateľnosti by sa mali stanoviť jasné pravidlá umiestňovania kvót do rezervy a ich uvoľňovania z nej. Pri splnení podmienok by sa so začiatkom v roku 2021 mali do rezervy umiestňovať kvóty zodpovedajúce 12 % množstva kvót v obehu v roku x-2. Z rezervy by sa malo uvoľniť zodpovedajúce množstvo kvót v prípade, že celkové množstvo kvót v obehu je nižšie ako 400 miliónov. 

(3)       Popri zriadení rezervy stability trhu by sa okrem toho mali vykonať určité následné zmeny smernice 2003/87/ES, aby sa zabezpečila konzistentnosť a plynulá prevádzka systému ETS. Uplatňovanie smernice 2003/87/ES môže viesť najmä k vydraženiu veľkých objemov kvót na konci každého obdobia obchodovania, čím sa môže ohroziť stabilita trhu. Z tohto dôvodu a s cieľom predísť stavu nerovnovážneho trhu, pokiaľ ide o ponuku kvót na konci jedného obdobia obchodovania a začiatku nasledujúceho, s potenciálne rušivými účinkami na trh, by sa malo prijať ustanovenie o aukciách časti akéhokoľvek veľkého zvýšenia ponuky na konci jedného obdobia obchodovania v prvých dvoch rokoch nasledujúceho obdobia.

(4)       Komisia by mala na základe skúseností s uplatňovaním rezervy stability trhu preskúmať jej fungovanie v porovnaní s jej prevádzkovaním. V preskúmaní fungovania rezervy stability trhu by sa malo najmä posúdiť, či sú pravidlá umiestňovania kvót do rezervy vhodné z hľadiska sledovaného cieľa, ktorým je odstránenie štrukturálnych nerovnováh medzi ponukou a dopytom.

(5)       Článok 10 a článok 13 ods. 2 smernice 2003/87/ES by sa preto mali zodpovedajúcim spôsobom zmeniť,

PRIJALI TOTO ROZHODNUTIE:

Článok 1 Rezerva stability trhu

1.           Týmto sa zriaďuje rezerva stability trhu, ktorej prevádzka sa začne 1. januára 2021.

2.           Komisia zverejní celkové množstvo kvót v obehu každý rok, a to do 15. mája nasledujúceho roku. Celkové množstvo kvót v obehu za rok x je kumulatívne množstvo kvót vydaných v období od 1. januára 2008 vrátane množstva vydaného podľa článku 13 ods. 2 smernice 2003/87/ES v rovnakom období a nárokov na používanie medzinárodných kreditov uplatnených zariadeniami v rámci systému EÚ na obchodovanie s emisiami, v súvislosti s emisiami do 31. decembra roku x, mínus množstvo kumulatívnych ton overených emisií zo zariadení v rámci systému EÚ na obchodovanie s emisiami od 1. januára 2008 do 31. decembra roku x, všetky kvóty zrušené v súlade s článkom 12 ods. 4 smernice 2003/87/ES a množstvo kvót v rezerve. Nezohľadňujú sa emisie počas trojročného obdobia, ktoré sa začína v roku 2005 a končí v roku 2007, ani kvóty vydané v súvislosti s týmito emisiami. Prvé zverejnenie sa uskutoční do 15. mája 2017.

3.           V každom roku od roku 2021 sa množstvo kvót, ktoré sa rovná 12 % celkového množstva kvót v obehu v roku x-2, zverejnené v máji roku x-1, umiestni do rezervy, pokiaľ toto množstvo kvót, ktoré sa majú umiestniť do rezervy, nie je menšie ako 100 miliónov.

4.           Ak je v ktoromkoľvek roku celkové množstvo kvót v obehu nižšie ako 400 miliónov, z rezervy sa uvoľní 100 miliónov kvót. V prípade, že sa v rezerve nachádza menej ako 100 miliónov kvót, uvoľnia sa z rezervy všetky kvóty podľa tohto článku.

5.           Ak v ktoromkoľvek roku nie je uplatniteľný odsek 4 a prijmú sa opatrenia podľa článku 29a smernice, z rezervy sa uvoľní 100 miliónov kvót. V prípade, že sa v rezerve nachádza menej ako 100 miliónov kvót, uvoľnia sa z rezervy všetky kvóty podľa tohto článku.

6.           Keď sa vykonajú opatrenia podľa odsekov 3 alebo 5, v aukčných kalendároch sa zohľadnia kvóty umiestnené do rezervy, alebo tie, ktoré sa majú z rezervy uvoľniť.

Článok 2 Zmeny smernice 2003/87/ES

Smernica 2003/87/ES sa mení takto:

1.           Článok 10 ods. 1 sa nahrádza takto:

2.           „1. Od roku 2021 členské štáty vydražia všetky kvóty, ktoré nie sú pridelené bezodplatne v súlade s článkom 10a a článkom 10c a ktoré nie sú umiestnené do rezervy stability trhu zriadenej rozhodnutím Európskeho parlamentu a Rady(*) č. [OPEU – vložiť číslo tohto rozhodnutia, keď bude známe].“

3.           V článku 10 sa vkladá tento odsek:

„1a. Keď objem kvót, ktoré majú členské štáty dražiť, v poslednom roku každého obdobia uvedeného v článku 13 ods. 1, prekročí o viac ako 30 % očakávaný priemerný aukčný objem za prvé dva roky nasledujúceho obdobia pred uplatnením článku 1 ods. 3 rozhodnutia [OPEU – vložiť číslo tohto rozhodnutia, keď bude známe], dve tretiny rozdielu medzi týmito objemami sa odpočítajú od aukčných objemov v poslednom roku obdobia a v rovnakých častiach sa pripočítajú k objemom, ktoré majú členské štáty vydražiť v prvých dvoch rokoch nasledujúceho obdobia.“

4.           V druhom pododseku článku 13 ods. 2 sa vkladá táto veta:

„Podobným spôsobom kvóty, ktoré sa nachádzajú v rezerve stability trhu zriadenej rozhodnutím [OPEU – vložiť číslo tohto rozhodnutia, keď bude známe] a ktoré už nie sú platné, sa nahradia kvótami, ktoré sú platné pre aktuálne obdobie.“

Článok 3 Preskúmanie

Do 31. decembra 2026 Komisia na základe analýzy správneho fungovania európskeho trhu s uhlíkom preskúma rezervu stability trhu a v prípade potreby predloží návrh Európskemu parlamentu a Rade. Pri preskúmaní sa osobitná pozornosť musí venovať percentuálnemu údaju na určenie množstva kvót, ktoré sa majú umiestniť do rezervy podľa článku 1 ods. 3 a číselnej hraničnej hodnote pre celkové množstvo kvót v obehu podľa článku 1 ods. 4.

Článok 4 Prechodné ustanovenie

Článok 10 ods. 1 smernice 2003/87/ES zmenený smernicou 2009/29/ES sa naďalej uplatňuje do 31. decembra 2020.

Článok 5 Nadobudnutie účinnosti

Toto rozhodnutie nadobúda účinnosť dvadsiatym dňom po jeho uverejnení v Úradnom vestníku Európskej únie.

V Bruseli

Za Európsky parlament                                   Za Radu

predseda                                                        predseda

[1]               COM(2012) 652 final.

[2]               COM(2012) 416 final.

[3]               COM(2012) 652.

[4]               Ú. v. EÚ C , , s. .

[5]               Ú. v. EÚ C , , s. .

[6]               Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2003/87/ES z 13. októbra 2003 o vytvorení systému obchodovania s emisnými kvótami skleníkových plynov v Spoločenstve, ktorou sa mení a dopĺňa smernica Rady 96/61/ES (Ú. v. EÚ L 275, 25.10.2003, s. 32).

[7]               COM(2012)652 final.

[8]               Vložiť odkaz.