EUR-Lex Access to European Union law
This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52012DC0604
COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE COUNCIL AND THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE Participation of the European Union in the Council of Europe Group of States against Corruption (GRECO)
OZNÁMENIE KOMISIE EURÓPSKEMU PARLAMENTU, RADE A HOSPODÁRSKEMU A SOCIÁLNEMU VÝBORU Účasť Európskej únie v Skupine štátov proti korupcii (GRECO) Rady Európy
OZNÁMENIE KOMISIE EURÓPSKEMU PARLAMENTU, RADE A HOSPODÁRSKEMU A SOCIÁLNEMU VÝBORU Účasť Európskej únie v Skupine štátov proti korupcii (GRECO) Rady Európy
/* COM/2012/0604 final */
OZNÁMENIE KOMISIE EURÓPSKEMU PARLAMENTU, RADE A HOSPODÁRSKEMU A SOCIÁLNEMU VÝBORU Účasť Európskej únie v Skupine štátov proti korupcii (GRECO) Rady Európy /* COM/2012/0604 final */
OZNÁMENIE KOMISIE EURÓPSKEMU PARLAMENTU,
RADE A HOSPODÁRSKEMU A SOCIÁLNEMU VÝBORU Účasť Európskej únie v Skupine
štátov proti korupcii (GRECO) Rady Európy 1. Úvod V tomto oznámení
Komisia uvádza, ako plánuje zintenzívniť spoluprácu medzi EÚ
a Skupinou štátov proti korupcii (GRECO) Rady Európy v nadväznosti na
súbor opatrení Komisie na boj proti korupcii zo 6. júna 2011[1]. Komisia
počíta s dvomi fázami. V prvej fáze ide o získanie „postavenia
plnohodnotného účastníka“[2]
na základe článku 220 Zmluvy o fungovaní Európskej únie (ďalej
len „ZFEÚ“), ktoré by v druhej fáze mohlo viesť k riadnemu
členstvu Európskej únie v skupine GRECO. Dvojfázový prístup
umožní zintenzívniť spoluprácu na základe postavenia plnohodnotného
účastníka v rámci relatívne krátkeho časového horizontu
až do vypracovania analýzy (vrátane hodnotenia inštitúcií Európskej únie
skupinou GRECO) o tom, ako sa dá riadne členstvo uskutočniť
v praxi. 2. Zvažovaná forma účasti
a konkrétne ciele účasti EÚ v skupine GRECO Hlavné zásady spolupráce, spoločných priorít
a centrálnych oblastí na spoluprácu medzi Radou Európy a Európskou
úniou sú stanovené v memorande o porozumení uzatvorenom v roku
2007[3]. V zmysle
tohto memoranda by sa právna spolupráca medzi danými dvomi stranami
v oblasti právneho štátu (vrátane boja proti korupcii) mala ďalej
rozvíjať, aby sa zabezpečil súlad medzi právom EÚ a dohovormi
Rady Európy. V bode „Medziinštitucionálna
spolupráca“ tohto memoranda sa takisto uvádza, že Rada Európy a EÚ
budú pokračovať v spolupráci v rámci možností, ktoré
prinášajú už existujúce čiastočné dohody[4]. Na tomto právnom
pozadí plánuje Komisia v prvej fáze diskutovať so
skupinou GRECO o postavení plnohodnotného účastníka pre EÚ. Po ukončení týchto rozhovorov so skupinou
GRECO vypracuje EÚ analýzu o tom, aký vplyv by malo prípadné hodnotenie
inštitúcií Európskej únie skupinou GRECO. Táto
analýza poslúži ako základ pri rozhodovaní, či sa EÚ v druhej fáze
bude snažiť získať riadne členstvo v skupine GRECO. Na tento účel sa zriadi pracovná skupina na
úrovni EÚ, ktorá bude zodpovedať za vypracovanie analýzy. EÚ
s postavením plnohodnotného účastníka by sa do určitej miery
mohla v skupine GRECO zúčastňovať na tvorbe systému
hodnotenia potrebného v tejto prvej fáze, ale nepodliehala by vzájomnému
hodnoteniu, a teda by nemala hlasovacie práva, ani by nemohla mať
zástupcu v úrade GRECO, keďže tento sa skladá iba zo
zástupcov riadnych členov. Postavenie
plnohodnotného účastníka v skupine GRECO by EÚ mala využiť na
dosiahnutie týchto konkrétnych cieľov: ·
zapojenie do návštev krajín, ktoré sú
súčasťou hodnotení členských štátov EÚ a/alebo kandidátskych a
potenciálnych kandidátskych krajín, ak s tým tieto krajiny súhlasia, ·
možnosť vyjadriť odporúčania
týkajúce sa návrhu hodnotiacich správ a účasť na diskusiách pléna
skupiny GRECO o hodnotiacich správach/správach o plnení záväzkov, ktoré sa
týkajú členských štátov EÚ a/alebo kandidátskych krajín alebo
potenciálnych kandidátskych krajín, ak s tým tieto krajiny súhlasia, ·
možnosť predkladať návrhy úradu GRECO[5], ktorý zohráva dôležitú úlohu
pri príprave hodnotení a vypracovávaní správ, ·
porovnávacia analýza[6],
ktorú má vykonať GRECO na základe existujúcich hodnotiacich správ a správ
o plnení záväzkov týkajúcich sa členských štátov EÚ a ktorá sa
zohľadní pri príprave správy EÚ o boji proti korupcii, ·
prístup k informáciám, ktoré skupina GRECO
zozbierala a aktualizovala v rámci procesu hodnotenia, ·
stanovenie nevykonaných odporúčaní skupiny
GRECO, ktoré majú význam pre EÚ a v prípade ktorých môže správa EÚ
o boji proti korupcii poskytnúť ďalší stimul pre primerané
následné opatrenia. Na zabezpečenie synergie medzi
hodnotiacim systémom skupiny GRECO a správou EÚ o boji proti
korupcii, ktorú zaviedol súbor opatrení Komisie na boj proti korupcii zo
6. júna 2011[7],
Komisia počas prvej fázy zváži účasť zástupcu GRECO
v skupine odborníkov na oblasť korupcie, ktorá bola zriadená, aby sa
podieľala na príprave správy EÚ o boji proti korupcii. V druhej
fáze (pred zavŕšením štyroch rokov od začiatku účasti EÚ
v skupine GRECO) sa forma účasti EÚ v skupine prehodnotí. V závislosti od zistení uvedenej analýzy EÚ sa
môže uvažovať o riadnom členstve v skupine. Plénum skupiny
GRECO vyjadrilo pri analyzovaní výsledkov predbežných rozhovorov medzi Komisiou
a sekretariátom skupiny GRECO názor, že hodnotenie inštitúcií EÚ zo strany
skupiny by malo byť jedným z kľúčových bodov rokovaní
a že ho treba považovať za viac než len málo pravdepodobnú
možnosť. Stále je však
potrebné ďalšie posúdenie požiadaviek, uskutočniteľnosti a
potenciálneho vplyvu takéhoto hodnotenia inštitúcií EÚ.
Hodnotiaci systém, ktorý skupina GRECO vytvorila, je
v skutočnosti zameraný na krajiny a nie na organizácie. Znamená to, že by sa napríklad musela posúdiť
uplatniteľnosť dvadsiatich usmerňujúcich zásad boja proti
korupcii Rady Európy na Európsku úniu, keďže tieto zásady sú záväzné pre
jednotlivé krajiny. Inštitúcie EÚ sa
vyznačujú osobitnými charakteristikami, ktoré sa neprelínajú
s charakteristikami klasických štátnych inštitúcií. Právomoci EÚ sú v porovnaní s právomocami jednotlivých
krajín obmedzené. Takisto treba ozrejmiť,
akým spôsobom sa vytvoria tímy, ktoré budú hodnotiť inštitúcie EÚ. Hodnotiaci systém GRECO by preto bolo potrebné
prispôsobiť osobitostiam právneho a inštitucionálneho rámca EÚ. Vzhľadom na skutočnosť, že takýto
systém sa ešte nikdy netestoval, obidve strany by museli dôsledne
zanalyzovať praktické a právne stránky týchto hodnotení. Takéto posúdenie si vyžaduje čas
a dôkladné uváženie. Skutočnosť, že EÚ sa už
zúčastňuje na činnostiach skupiny GRECO, by analýze EÚ v tejto
oblasti iba pomohlo. Dvojfázový prístup
by bol v súlade so stanoviskom pléna skupiny GRECO, keďže by sa ním
stanovil jasný termín na vykonanie posúdenia vhodnej formy účasti EÚ.
Rozhodnutie EÚ v tejto otázke by sa prijalo na základe konkrétnych zistení
pracovnej skupiny zriadenej na úrovni EÚ. 3. Právne a procesné kroky Prvá plánovaná
fáza účasti EÚ v skupine GRECO (tzv. postavenie plnohodnotného
účastníka) nepredstavuje svojou podstatou pristúpenie k medzinárodnej
organizácii, ani k medzinárodnej zmluve, ktorá by si vyžadovala
uzatvorenie dohody v zmysle článku 218 ZFEÚ[8]. Týka sa skôr stanovenia vhodnej formy spolupráce
so skupinou GRECO, na ktorú sa uplatňuje článok 220 Zmluvy
o fungovaní Európskej únie (ZFEÚ). V článku 220 ZFEÚ sa stanovuje,
že: „1. Únia nadväzuje všetky vhodné formy spolupráce s (...) Radou Európy
(...). 2. Vysoký predstaviteľ Únie pre zahraničné veci a
bezpečnostnú politiku a Komisia sú poverení vykonávaním tohto
článku.“ Postavenie EÚ v Rade Európy je takisto postavením
plnohodnotného účastníka, ako ho od začiatku stanovila Komisia
(pôvodný článok 302 ZES)[9].
Keďže činnosť skupiny GRECO sa netýka spoločnej
zahraničnej a bezpečnostnej politiky, je úlohou Komisie
stanoviť vhodnú formu spolupráce s touto skupinou v zmysle
článku 220 ZFEÚ. Účasť EÚ
v skupine GRECO neovplyvní právomoci Únie, ani práva alebo povinnosti
členských štátov v rámci skupiny GRECO. Účasť EÚ
v skupine GRECO sa bude riadiť postupom na základe pozvania Výboru
ministrov Rady Európy adresovaného Únii, aby sa zúčastňovala v skupine
GRECO, a nie postupom pristúpenia k dohovorom Rady Európy o boji proti
korupcii. Jedno osobitné
ustanovenie štatútu skupiny GRECO (odlišné od ustanovenia o členstve)
stanovuje o účasti Európskeho spoločenstva toto: „Výbor
ministrov môže vyzvať Európske spoločenstvo, aby sa
zúčastňovalo na činnosti skupiny GRECO. Spôsoby jeho účasti
sa stanovia v uznesení, ktorým sa Spoločenstvo vyzýva
k účasti.“ Toto pozvanie sa EÚ oficiálne má zaslať po tom,
čo sa Výbor ministrov Rady Európy dohodol s EÚ o spôsoboch
účasti EÚ v skupine GRECO na základe návrhu skupiny GRECO, ktorý
schválil štatutárny výbor[10]. Inými slovami,
znenie uznesenia, ktoré má prijať Výbor ministrov a ktorým sa EÚ
vyzýva k účasti v skupine GRECO, v skutočnosti prediskutuje
a schváli tak Výbor ministrov, ako aj Komisia konajúca v mene Únie. Komisia prijme toto pozvanie jednostranným
rozhodnutím a informuje o výsledkoch rozhovorov Radu, Európsky
parlament a Európsky hospodársky a sociálny výbor. 4. Finančné otázky Ak by boli splnené
vyššie opísané konkrétne ciele, treba počítať s finančným
príspevkom Únie do rozpočtu skupiny GRECO vo výške 300 000 EUR
ročne v závislosti od ďalších rokovaní so skupinou GRECO. Poplatky členov skupiny GRECO sú stanovené
v rozhodnutí, ktoré prijíma štatutárny výbor skupiny GRECO a ktorý je
pravidelne aktualizovaný. Tento príspevok by
mal odzrkadľovať náklady, ktoré skupine GRECO vzniknú z dôvodu
účasti EÚ v nej, ako aj úroveň skutočného spolupôsobenia EÚ
na činnostiach skupiny GRECO (teda skutočnosť, že v prvej
fáze nebude mať hlasovacie práva). Ďalších
150 000 EUR za rok sa použije na spoločné činnosti so
skupinou GRECO, akými sú zber údajov a príprava štúdií v súvislosti
so správami EÚ o boji proti korupcii. Pri
zohľadnení platných právnych predpisov, v rámci ktorých sa stanoví
postavenie EÚ ako plnohodnotného účastníka (t. j. článku 220 ZFEÚ),
Komisia zváži platbu svojho finančného príspevku formou spoluúčasti
na spoločných programoch s Radou Európy. Potrebnú
sumu pokryje Fond pre vnútornú bezpečnosť[11]. 5. Záver Na základe tohto oznámenia Komisia začne
rozhovory o postavení EÚ ako plnohodnotného účastníka v skupine
GRECO. O výsledku týchto rozhovorov
Komisia informuje Radu, Európsky parlament a Európsky hospodársky a sociálny
výbor. Príloha Rozsah rozhovorov o postavení plnohodnotného
účastníka Komisia v mene Európskej únie
prediskutuje spôsoby účasti Únie v skupine GRECO. Výsledky rozhovorov
sa odzrkadlia v uznesení Výboru ministrov Rady Európy, ktorým Úniu vyzvú
k účasti v skupine GRECO (ďalej len „uznesenie“). Uznesenie
(vrátane dodatkov) by malo obsahovať jasné vyjadrenia o právach
a povinnostiach EÚ v rámci skupiny GRECO a praktické opatrenia
týkajúce sa účasti EÚ ako osobitného právneho subjektu, ktorý má rovnako
ako všetky jeho členské štáty autonómne právomoci. Základné zásady, ktorými by sa mala
riadiť účasť EÚ v skupine GRECO a ktoré by mali
byť v prípade potreby spomenuté v uznesení, sú tieto: ·
Účasť by mala zohľadňovať
osobitosti a obmedzenia právomocí Únie. Takisto by mala umožniť EÚ
stanoviť prísnejšie normy v rámci jej hraníc. Účasť
v skupine by teda nemala ovplyvniť právomoci Únie ani právomoci jej
inštitúcií, orgánov, útvarov alebo agentúr. Osobitná pozornosť by sa mala
venovať rozdeleniu právomocí medzi Európskou úniou a jej
členskými štátmi, a takisto aj zachovaniu práva Únie a jej
jedinečného právneho systému (zásada neutrality, pokiaľ ide o
právomoci Únie). ·
Účasťou v skupine by nemali byť
dotknuté práva a povinnosti členských štátov v rámci skupiny
GRECO (zásada neutrality, pokiaľ ide o povinnosti členských
štátov). ·
Účasť by sa nemala dotknúť zásady
prenesenia právomocí stanovenej v článku 13 ods. 2 Zmluvy
o Európskej únii, ani zásady inštitucionálnej rovnováhy, ktorá sa odvíja
od judikatúry Súdneho dvora Európskej únie. ·
Skupina GRECO a jej osobitné orgány
(štatutárny výbor a Výbor ministrov Rady Európy) by nemali byť
vyzývané k výkladu práva Únie, ani nepriamo alebo neúmyselne, a to
predovšetkým pokiaľ ide o pravidlá týkajúce sa právomocí jednotlivých
inštitúcií, orgánov, útvarov alebo agentúr a pokiaľ ide o obsah
a rozsah povinností členských štátov v rámci práva Únie (zásada
nezávislého výkladu práva Únie). ·
V závislosti od stupňa zapojenia by sa
zástupca EÚ mal usilovať o právo účasti v ďalších
orgánoch Rady Európy, pokiaľ ich činnosti súvisia s účelom
skupiny GRECO. Rozhovory by mali zabezpečiť, aby
účasť EÚ v skupine GRECO zaistila osobitný pracovný vzťah
potrebný na koordinovaný prístup k boju proti korupcii na európskej
úrovni. Pre EÚ má mimoriadny význam prístup ku skorým štádiám hodnotiacich kôl,
k vypracovaniu správ o krajinách a k aktualizovaným údajom
získaným v rámci hodnotiaceho procesu, ďalej účasť
v pléne skupiny GRECO, porovnávacia analýza hodnotení jednotlivých
členských štátov a označenie nevykonaných odporúčaní. Rozhovormi by sa malo zabezpečiť, že
účasť EÚ v skupine GRECO vytvorí synergie so správou EÚ
o boji proti korupcii. Treba predchádzať akejkoľvek nepotrebnej
dodatočnej záťaži na správy členských štátov a duplicite
činností. Počas rozhovorov by sa malo
zaistiť, že účasť EÚ v skupine GRECO nezasiahne právomoci
Komisie, pokiaľ ide o správu EÚ o boji proti korupcii. Ďalej by
sa malo zaistiť, že konkrétne ciele uvedené v časti 2 tohto
oznámenia sa dosiahnu v čo najväčšej možnej miere. V rámci rozhovorov o postavení EÚ
ako plnohodnotného účastníka v skupine GRECO by sa Únia zaviazala
vykonať analýzu požiadaviek, uskutočniteľnosti a potenciálneho
vplyvu hodnotiaceho postupu skupiny GRECO, ktorému by podliehali inštitúcie EÚ.
V závislosti od výsledkov by táto analýza mohla viesť k riadnemu
členstvu EÚ v skupine GRECO. Analýza by mala zohľadniť
osobitosti právneho a inštitucionálneho rámca EÚ a právomoci Únie
stanovené v zmluvách. Nová forma účasti EÚ v skupine GRECO by si
vyžadovala rokovací proces. Európskej únii v postavení plnohodnotného
účastníka by malo byť umožnené zúčastňovať sa na
zasadnutiach pléna skupiny GRECO. Rozhovory by mali zabezpečiť, aby EÚ
mohla vymenovávať delegácie zložené z najviac dvoch zástupcov pri skupine
GRECO a v prípade potreby aj jedného náhradníka každého zástupcu. Rovnako by sa malo zabezpečiť, že
zástupcovia EÚ požívajú výsady a imunity uplatniteľné podľa
článku 2 protokolu Všeobecnej dohody o výsadách a imunitách Rady Európy
v rovnakej miere ako všetci ostatní členovia skupiny GRECO. Počas rozhovorov sa treba zamerať na
to, aby EÚ mohla vymenovávať až piatich expertov, ktorí by mohli
vykonávať úlohy týkajúce sa hodnotiaceho procesu stanovené
v štatúte a rokovacom poriadku skupiny GRECO v rámci obmedzení,
ktoré so sebou prináša daná forma účasti EÚ. Ďalej treba zabezpečiť, aby sa
experti EÚ mohli zúčastňovať na procese hodnotenia
členských štátov EÚ a prípadných kandidátskych krajín alebo
potenciálnych kandidátskych krajín, ak tieto krajiny s tým súhlasia,
aspoň ako pozorovatelia, a aby mohli vyjadriť svoje poznámky,
pripomienky a návrhy týkajúce sa prípravy hodnotení a postupu hodnotenia.
V rámci rozhovorov by sa mal pre EÚ zabezpečiť aj prístup
k návrhom hodnotenia a správam o plnení záväzkov už v skorých
štádiách, ako aj k dodatkom k správam o plnení záväzkov týkajúcich sa
členských štátov EÚ, a ak s tým dané krajiny súhlasia, aj
kandidátskych krajín alebo potenciálnych kandidátskych krajín. Účasť EÚ v skupine GRECO by
nemala zasiahnuť priame zastúpenie jednotlivých členských štátov, ani
ich individuálne právo zúčastňovať sa na hlasovaní počas
plenárneho zasadnutia skupiny GRECO. Rovnako by sa malo zaistiť, že najneskôr
štyri roky od začiatku účasti EÚ v skupine GRECO sa forma účasti
EÚ v skupine prehodnotí. Počas rozhovorov by sa mala zvážiť
možnosť účasti EÚ na zasadnutiach štatutárneho výboru a aj
Výboru ministrov Rady Európy v prípadoch, keď sa tento výbor zaoberá
otázkami súvisiacimi so skupinou GRECO. Generálne riaditeľstvo pre vnútorné
záležitosti určí jedného zo svojich úradníkov ako partnera
pre rozhovory o vhodnej forme spolupráce. Výsledok rozhovorov musí
schváliť kolégium komisárov a Komisia ho musí potvrdiť
rozhodnutím. [1] Oznámenie Komisie o boji proti korupcii v EÚ
[KOM(2011) 308 v konečnom znení] a Správa Komisie Rade
o spôsoboch účasti Európskej únie v Skupine štátov proti
korupcii (GRECO) Rady Európy [KOM(2011) 307 v konečnom znení]. [2] „Postavenie plnohodnotného účastníka“ je bežne
používaný výraz na označenie situácií, keď EÚ požíva – napriek tomu,
že nie je riadnym členom danej organizácie – práva veľmi podobné tým,
ktoré požívajú členovia organizácie, okrem hlasovacích práv (pozri aj
postavenie EÚ vo Svetovej zdravotníckej organizácii, v Unescu, v Medzinárodnej
organizácii civilného letectva, v Rade Európy, či v OECD). [3] Dokument CM(2007) 74, ktorý prijal Výbor ministrov
Rady Európy 10. mája 2007. [4] Bod 48. [5] Úrad sa skladá z predsedu a podpredsedu skupiny GRECO a
piatich ďalších zástupcov členov skupiny GRECO, ktorí majú právo
hlasovať. Úrad vypracúva návrh ročného programu činností a návrh
výročnej správy o činnosti, podieľa sa na návrhu rozpočtu,
organizuje návštevy krajín, navrhuje zloženie hodnotiacich tímov, pripravuje
program pléna skupiny GRECO a navrhuje ustanovenia, ktoré sa majú vybrať
na hodnotenie. [6] Táto analýza by vychádzala z existujúcich hodnotiacich
správ a správ o plnení záväzkov, t. j. nevyžiadala by si dodatočné
postupy, ani ďalší krok v hodnotení členských štátov EÚ.
Komparatívnym spôsobom by sa v nej len posúdili údaje, ktoré už spracovala
skupina GRECO. [7] Správa Komisie Rade o spôsoboch účasti
Európskej únie v Skupine štátov proti korupcii (GRECO) Rady Európy
[KOM(2011) 307 v konečnom znení]. [8] V správe o spôsoboch účasti EÚ v skupine GRECO zo
6. júna 2011 sa uvádza, že Rada bude požiadaná, aby povolila začatie
rokovaní v mene EÚ o členstve. Prístup, ktorý Komisia po
posúdení všetkých možných spôsobov účasti napokon zvolila, však
v prvej fáze nepočíta s riadnym členstvom EÚ v skupine
GRECO. [9] To isté sa uplatňuje na postavenie EÚ v UNESCO
a OECD v súlade s ustanoveniami článku 220 ZFEÚ. [10] Pozri pravidlo 2 rokovacieho poriadku skupiny GRECO. [11] Návrh nariadenia Európskeho parlamentu a Rady, ktorým
sa ako súčasť Fondu pre vnútornú bezpečnosť zriaďuje
nástroj pre finančnú podporu v oblasti policajnej spolupráce,
predchádzania trestnej činnosti, boja proti trestnej činnosti a
krízového riadenia, KOM(2011) 753 v konečnom znení.