23.11.2011   

SK

Úradný vestník Európskej únie

L 306/41

(1)

Je potrebné vychádzať zo skúseností získaných počas prvého desaťročia hospodárskej a menovej únie. Nedávny hospodársky vývoj priniesol nové výzvy na vykonávanie fiškálnej politiky v Únii, a najmä zvýraznil potrebu posilňovania vlastnej zodpovednosti členských štátov a jednotných požiadaviek, pokiaľ ide o pravidlá a postupy vytvárajúce rozpočtové rámce členských štátov. Najmä je nevyhnutné vymedziť, čo musia vnútroštátne orgány urobiť, aby sa dodržali ustanovenia Protokolu (č. 12) o postupe pri nadmernom deficite pripojeného k Zmluve o Európskej únii (ďalej len „Zmluva o EÚ“) a Zmluve o fungovaní Európskej únie (ďalej len „ZFEÚ“), a najmä jeho článok 3.

(2)

Štátna správa členských štátov a subsektory štátnej správy vedú systémy účtovníctva verejných financií, ktoré obsahujú prvky, ako je účtovníctvo, vnútorná kontrola, finančné výkazníctvo a audit. Tieto systémy by sa mali odlišovať od štatistických údajov, ktoré sa týkajú výsledkov hospodárenia s verejnými financiami založených na štatistických metodikách, a od prognóz alebo opatrení v oblasti rozpočtovania, ktoré sa týkajú hospodárenia s verejnými financiami v budúcnosti.

(3)

Predpokladom zostavenia vysokokvalitnej štatistiky porovnateľnej vo všetkých členských štátoch sú úplné a spoľahlivé postupy účtovníctva verejných financií pre všetky subsektory verejnej správy. Vnútorná kontrola by mala zabezpečiť, aby sa v subsektoroch verejnej správy dodržiavali existujúce pravidlá. Nezávislé audity vykonávané verejnými inštitúciami, akou je Dvor audítorov alebo súkromné kontrolné orgány, by mal podporovať uplatňovanie najlepších medzinárodných postupov.

(4)

Na správne fungovanie rámca Únie pre rozpočtový dohľad je nevyhnutná dostupnosť fiškálnych údajov. Pravidelná dostupnosť včasných a spoľahlivých fiškálnych údajov je nevyhnutná na riadne a dobre načasované monitorovanie, ktoré zasa umožňuje prijímať rýchle opatrenia v prípade neočakávaného rozpočtového vývoja. Zásadným prvkom pre zabezpečenie kvality fiškálnych údajov je transparentnosť, ktorá musí zahŕňať pravidelnú verejnú dostupnosť takýchto údajov.

(5)

Pokiaľ ide o štatistiku, nariadením Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 223/2009 z 11. marca 2009 o európskej štatistike (3) sa ustanovil právny rámec na zostavovanie európskej štatistiky so zreteľom na formulovanie, uplatňovanie, monitorovanie a posudzovanie politík Únie. V uvedenom nariadení sa tiež stanovili zásady, ktorými sa riadi rozvoj, tvorba a šírenie európskej štatistiky: odborná nezávislosť, nestrannosť, objektívnosť, spoľahlivosť, štatistická dôvernosť a efektívnosť vynaložených nákladov, pričom všetky tieto zásady sa presne vymedzujú. Nariadením Rady (ES) č. 479/2009 z 25. mája 2009 o uplatňovaní Protokolu o postupe pri nadmernom schodku, ktorý tvorí prílohu k Zmluve o založení Európskeho spoločenstva (4), sa posilnili právomoci Komisie, pokiaľ ide o overovanie štatistických údajov použitých pre postup pri nadmernom deficite.

(6)

Vymedzenie pojmov „štátny“, „deficit“ a „investície“ sa stanovuje v Protokole (č. 12) o postupe pri nadmernom deficite s odvolaním sa na Európsky systém integrovaných účtov (ďalej len „ESÚ“), nahradený Európskym systémom národných a regionálnych účtov v Spoločenstve prijatým nariadením Rady (ES) č. 2223/96 z 25. júna 1996 o Európskom systéme národných a regionálnych účtov v Spoločenstve (5) (ďalej len „ESÚ 95“).

(7)

Dostupnosť a kvalita údajov ESÚ 95 má rozhodujúci význam pre zabezpečenie riadneho fungovania rámca Únie pre fiškálny dohľad. ESÚ 95 vychádza z informácií poskytovaných na akruálnom základe. Tieto akruálne fiškálne štatistiky však vychádzajú zo skôr zostaveného súboru údajov o hotovostných tokoch alebo ich ekvivalente. Môžu byť dôležité pre posilňovanie včasného monitorovania rozpočtu s tým cieľom, aby sa vyhlo neskorému zisteniu významných rozpočtových chýb. Vďaka dostupnosti časových radov údajov o hotovostných tokoch v súvislosti s vývojom rozpočtu môže byť odhalené opakovanie javov, ktoré si vyžadujú podrobnejší dohľad. Fiškálne údaje založené na hotovostných tokoch (alebo ekvivalentné údaje z účtovníctva verejných financií, ak údaje založené na hotovostných tokoch nie sú k dispozícii), ktoré sa majú uverejniť, by mali obsahovať minimálne celkové saldo, celkové príjmy a celkové výdavky. V odôvodnených prípadoch, napríklad pri veľkom počte miestnych orgánov, by sa včasné uverejnenie údajov mohlo zabezpečiť vhodnými technikami odhadu založenými na vzorke orgánov, pričom následne sa uskutoční revízia s použitím úplných údajov.

(8)

Predpojaté a nerealistické makroekonomické a rozpočtové prognózy môžu podstatne brzdiť efektívnosť fiškálneho plánovania a tak oslabiť záväzok dodržiavať rozpočtovú disciplínu, pričom transparentnosť metodík prognózovania a diskusia o nich môžu významne zvýšiť kvalitu makroekonomických a rozpočtových prognóz pre fiškálne plánovanie.

(9)

Rozhodujúcim prvkom na zabezpečenie používania realistických prognóz v rámci vykonávania rozpočtovej politiky je transparentnosť, ktorá by sa mala spájať nielen s verejne dostupnými oficiálnymi makroekonomickými a rozpočtovými prognózami pripravenými pre fiškálne plánovanie, ale aj s metodikami, predpokladmi a príslušnými parametrami, ktoré sú základom takýchto prognóz.

(10)

Analýza citlivosti a príslušné rozpočtové projekcie, ktoré dopĺňajú najpravdepodobnejší makrofiškálny scenár, umožňujú analyzovať spôsob, akým by sa hlavné fiškálne premenné vyvíjali v rámci rôznych predpokladov rastu a úrokových mier, a tak podstatne znižujú riziko ohrozenia rozpočtovej disciplíny na základe prognostických chýb.

(11)

Prognózy Komisie a jej informácie o modeloch, z ktorých vychádzajú, môžu poskytnúť členským štátom užitočnú referenčnú hodnotu pre ich najpravdepodobnejší makrofiškálny scenár, pričom zlepšujú platnosť prognóz používaných na rozpočtové plánovanie. Avšak miera, v akej možno očakávať, že členské štáty porovnajú prognózy používané na rozpočtové plánovanie s prognózami Komisie, sa líši podľa toho, kedy boli prognózy pripravené, a podľa porovnateľnosti metodík prognózovania a predpokladov. Prognózy iných nezávislých subjektov môžu tiež poskytnúť užitočné referenčné hodnoty.

(12)

Významné rozdiely medzi zvoleným makrofiškálnym scenárom a prognózou Komisie by sa mali opísať a objasniť najmä v prípade, keď sa úroveň alebo rast premenných vo vonkajších predpokladoch významne líši od hodnôt uvádzaných v prognózach Komisie.

(13)

Vzhľadom na vzájomnú závislosť medzi rozpočtami členských štátov a rozpočtom Únie by Komisia s cieľom pomôcť členským štátom pri príprave ich rozpočtových prognóz mala poskytnúť rozpočtové prognózy pre výdavky Únie vychádzajúce z úrovne výdavkov plánovaných vo viacročnom finančnom rámci.

(14)

S cieľom uľahčiť vytváranie prognóz využívaných na rozpočtové plánovanie a objasniť rozdiely medzi prognózami členských štátov a prognózami Komisie by každý členský štát mal mať možnosť každoročne prediskutovať s Komisiou predpoklady, z ktorých vychádza príprava makroekonomických a rozpočtových prognóz.

(15)

Kvalita oficiálnych makroekonomických a rozpočtových prognóz sa významným spôsobom zvyšuje pravidelným, nezaujatým a komplexným hodnotením založeným na objektívnych kritériách. Dôkladné hodnotenie zahŕňa preskúmanie hospodárskych predpokladov, porovnanie s prognózami, ktoré vypracovali iné inštitúcie, a hodnotenie úspešnosti minulej prognózy.

(16)

Vzhľadom na doloženú efektívnosť rozpočtových rámcov členských štátov, ktoré sa zakladajú na dodržiavaní pravidiel, je pri posilňovaní vlastnej zodpovednosti členských štátov za fiškálne pravidlá presadzovania rozpočtovej disciplíny Únie nevyhnutné, aby pevné numerické fiškálne pravidlá špecifické pre jednotlivé štáty, ktoré sú v súlade s rozpočtovými cieľmi na úrovni Únie, boli základným prvkom rámca Únie pre posilnený rozpočtový dohľad. Pevné numerické fiškálne pravidlá by mali obsahovať presne konkretizované vymedzenia cieľov a mechanizmy na účinné a včasné monitorovanie. Tieto pravidlá by sa mali zakladať na spoľahlivej a nezávislej analýze, ktorú vykonajú nezávislé orgány alebo orgány s funkčnou nezávislosťou od fiškálnych orgánov členských štátov. Okrem toho skúsenosti v danej oblasti politiky ukázali, že ak numerické fiškálne pravidlá majú fungovať účinne, je nevyhnutné, aby sa nedodržanie pravidiel spájalo s následkami, pričom vzniknuté náklady môžu byť jednoducho v podobe poškodenia dobrej povesti.

(17)

Na základe Protokolu (č. 15) o niektorých ustanoveniach týkajúcich sa Spojeného kráľovstva Veľkej Británie a Severného Írska pripojeného k Zmluve o EÚ a ZFEÚ nie sú referenčné hodnoty uvedené v Protokole (č. 12) o postupe pri nadmernom deficite pripojenom k uvedeným zmluvám pre Spojené kráľovstvo priamo záväzné. Povinnosť zaviesť numerické fiškálne pravidlá, ktoré účinne podporujú dodržiavanie konkrétnych referenčných hodnôt pre nadmerný deficit, a súvisiaca povinnosť, aby viacročné ciele v strednodobých rozpočtových rámcoch boli v súlade s takými pravidlami, by sa preto nemali vzťahovať na Spojené kráľovstvo.

(18)

Členské štáty by sa mali vyhnúť procyklickým fiškálnym politikám a v priaznivých obdobiach by sa malo vyvíjať väčšie úsilie o fiškálnu konsolidáciu. Dosiahnutiu týchto cieľov sú nápomocné presne konkretizované numerické fiškálne pravidlá, ktoré by sa mali premietnuť do právnych predpisov členských štátov týkajúcich sa ročného rozpočtu.

(19)

Vnútroštátne fiškálne plánovanie môže byť zlučiteľné s preventívnou aj nápravnou časťou Paktu stability a rastu, len ak sa v jeho rámci prijme viacročný výhľad a bude sa zameriavať najmä na dosiahnutie strednodobých rozpočtových cieľov. Strednodobé rozpočtové rámce prísne prispievajú k zlučiteľnosti rozpočtových rámcov členských štátov s právnymi predpismi Únie. V zmysle nariadenia Rady (ES) č. 1466/97 zo 7. júla 1997 o posilnení dohľadu nad stavmi rozpočtov a o dohľade nad hospodárskymi politikami a ich koordinácii (6) a nariadenia Rady (ES) č. 1467/97 zo 7. júla 1997 o urýchľovaní a objasňovaní vykonania postupu pri nadmernom schodku (7) by sa preventívna a nápravná časť Paktu stability a rastu nemala brať do úvahy izolovane.

(20)

Aj keď je schválenie právnych predpisov týkajúcich sa ročného rozpočtu hlavným krokom rozpočtového postupu, v rámci ktorého sa v členských štátoch prijímajú dôležité rozpočtové rozhodnutia, väčšina fiškálnych opatrení má na rozpočet vplyv, ktorý podstatne presahuje ročný rozpočtový cyklus. Preto je výhľad vzťahujúci sa len na jednoročné obdobie nedostatočným základom pre zdravé rozpočtové politiky. Na zahrnutie viacročného rozpočtového výhľadu rámca Únie pre rozpočtový dohľad je potrebné, aby sa plánovanie právnych predpisov týkajúcich sa ročného rozpočtu zakladalo na viacročnom fiškálnom plánovaní vyplývajúcom zo strednodobého rozpočtového rámca.

(21)

Uvedený strednodobý rozpočtový rámec by mal okrem iného obsahovať projekcie pre každú významnejšiu výdavkovú a príjmovú položku v danom rozpočtovom roku a neskôr pri nezmenených politikách. Každý členský štát by mal byť schopný primerane vymedziť nezmenené politiky a toto vymedzenie by sa malo zverejniť spolu so súvisiacimi predpokladmi, metodikami a inými príslušnými parametrami.

(22)

Táto smernica by nemala brániť novozvolenej vláde členského štátu, aby aktualizovala strednodobý rozpočtový rámec s cieľom zohľadniť jej nové politické priority. V tomto prípade by táto nová vláda mala upozorniť na rozdiely oproti predchádzajúcemu strednodobému rozpočtovému rámcu.

(23)

Ustanovenia rámca rozpočtového dohľadu stanovené v ZFEÚ, a najmä Paktom stability a rastu sa uplatňujú na verejnú správu ako celok, ktorý obsahuje subsektory: ústredná štátna správa, regionálna štátna správa, miestna štátna správa a fondy sociálneho zabezpečenia, ako sa vymedzujú v nariadení (ES) č. 2223/96.

(24)

Mnohé členské štáty uskutočnili rozsiahlu fiškálnu decentralizáciu, v rámci ktorej sa rozpočtové právomoci preniesli na nižšiu úroveň štátnej správy. Úloha tejto nižšej úrovne štátnej správy pri zabezpečovaní dodržiavania Paktu stability a rastu sa tým významne zvýšila a osobitná pozornosť by sa mala venovať zabezpečeniu toho, aby všetky subsektory verejnej správy boli riadne zahrnuté v rozsahu povinností a postupov stanovených v domácich rozpočtových rámcoch, najmä – nie však výhradne – v uvedených členských štátoch.

(25)

Na dosiahnutie účinnosti pri presadzovaní rozpočtovej disciplíny a udržateľnosti verejných financií by rozpočtové rámce mali úplne zahŕňať verejné financie. Preto by sa osobitná pozornosť mala venovať operáciám tých subjektov verejnej správy a fondov, ktoré nie sú súčasťou riadnych rozpočtov na subsektorovej úrovni a ktoré majú okamžitý alebo strednodobý vplyv na rozpočtové pozície členských štátov. Ich kombinovaný vplyv na saldo verejnej správy a dlhy by sa mal uviesť v rámci ročných rozpočtových postupov a strednodobých rozpočtových plánov.

(26)

Podobne by sa náležitá pozornosť mala venovať aj existencii podmienených záväzkov. Konkrétnejšie, podmienené záväzky zahŕňajú prípadné záväzky vznikajúce v závislosti od toho, či v budúcnosti nastanú určité neisté udalosti, alebo súčasné záväzky, pri ktorých platby nie sú pravdepodobné alebo ich výšku predpokladanej platby nemožno spoľahlivo určiť. Patria sem napríklad príslušné informácie týkajúce sa štátnych záruk, problémových úverov a záväzkov vyplývajúcich z činnosti verejnoprávnych korporácií, podľa potreby aj vrátane pravdepodobnosti a možnej lehoty splatnosti výdavkov vyplývajúcich z podmienených záväzkov. Náležite by sa mala zohľadniť trhová citlivosť.

(27)

Komisia by mala pravidelne monitorovať vykonávanie tejto smernice. Mali by sa stanoviť a vymieňať najlepšie postupy týkajúce sa ustanovení tejto smernice zaoberajúce sa rôznymi aspektmi vnútroštátnych rozpočtových rámcov.

(28)

Keďže cieľ tejto smernice, a to jednotné dodržiavanie rozpočtovej disciplíny, ako sa požaduje podľa ZFEÚ, nemožno uspokojivo dosiahnuť na úrovni členských štátov, ale ho možno lepšie dosiahnuť na úrovni Únie, môže Únia prijať opatrenia v súlade so zásadou subsidiarity podľa článku 5 Zmluvy o EÚ. V súlade so zásadou proporcionality podľa uvedeného článku táto smernica neprekračuje rámec nevyhnutný na dosiahnutie tohto cieľa.

(29)

V súlade s bodom 34 Medziinštitucionálnej dohody o lepšej tvorbe práva (8) sa členské štáty vyzývajú, aby vo vlastnom záujme a v záujme Únie vypracovali a zverejnili tabuľky, ktoré budú čo najlepšie vyjadrovať vzájomný vzťah medzi touto smernicou a transpozičnými opatreniami,

a)

systémy rozpočtového účtovníctva a štatistického vykazovania;

b)

pravidlá a postupy, ktorými sa riadi vypracovanie prognóz pre rozpočtové plánovanie;

c)

numerické fiškálne pravidlá špecifické pre jednotlivé štáty, ktoré prispievajú k zosúladeniu vykonávania fiškálnej politiky členských štátov s ich príslušnými povinnosťami vyplývajúcimi zo ZFEÚ, vyjadrené v súhrnnom ukazovateli vývoja rozpočtového hospodárenia, ako je deficit verejnej správy, pôžičky, dlh, alebo ich hlavná zložka;

d)

rozpočtové postupy obsahujúce procedurálne pravidlá, o ktoré sa opiera rozpočtový postup vo všetkých fázach;

e)

strednodobé rozpočtové rámce ako osobitný súbor vnútroštátnych rozpočtových postupov, ktoré rozširujú horizont pre tvorbu fiškálnej politiky až za ročný rozpočtový kalendár vrátane stanovenia priorít politiky a strednodobých rozpočtových cieľov;

f)

opatrenia nezávislého monitorovania a analýzy s cieľom zvýšiť transparentnosť prvkov rozpočtového postupu;

g)

mechanizmy a pravidlá upravujúce fiškálne vzťahy medzi verejnými orgánmi v rámci subsektorov verejnej správy.

a)

fiškálne údaje založené na hotovostných tokoch (alebo ekvivalentný číselný údaj z účtovníctva verejných financií, ak údaje založené na hotovostných tokoch nie sú k dispozícii), v takýchto intervaloch:

b)

podrobnú tabuľku zhody uvádzajúcu metodiku prechodu medzi údajmi založenými na hotovostných tokoch (alebo ekvivalentnými číselnými údajmi z účtovníctva verejných financií, ak údaje založené na hotovostných tokoch nie sú k dispozícii) a údajmi založenými na štandarde ESÚ 95.

a)

súlad s referenčnými hodnotami týkajúcimi sa deficitu a dlhu stanovenými v súlade so ZFEÚ;

b)

prijatie viacročného fiškálneho plánovacieho horizontu vrátane dodržiavania strednodobého rozpočtového cieľa členského štátu.

a)

vymedzenie cieľa a rozsah pôsobnosti pravidiel;

b)

účinné a včasné monitorovanie dodržiavania pravidiel založené na spoľahlivej a nezávislej analýze, ktorú vykonávajú nezávislé orgány alebo orgány s funkčnou nezávislosťou od fiškálnych orgánov členských štátov;

c)

následky v prípade nedodržania pravidiel.

a)

komplexné a transparentné viacročné rozpočtové ciele, pokiaľ ide o deficit verejnej správy, dlh a všetky ostatné súhrnné fiškálne ukazovatele, ako napríklad výdavky, čím sa zaistí ich zlučiteľnosť so všetkými platnými numerickými fiškálnymi pravidlami, ako sa ustanovuje v kapitole IV;

b)

projekcie každej významnejšej výdavkovej a príjmovej položky verejnej správy s presnejšou špecifikáciou na úrovni ústrednej štátnej správy a fondov sociálneho zabezpečenia v danom rozpočtovom roku a neskôr pri nezmenenej politike;

c)

opis strednodobých predpokladaných politík a ich vplyvu na financie verejnej správy rozdelené na významné príjmové a výdavkové položky, z ktorého bude zrejmý spôsob, akým sa dosiahne úprava smerom k strednodobým rozpočtovým cieľom v porovnaní s projekciami pri nezmenených politikách;

d)

posúdenie, ako uvedené predpokladané politiky so zreteľom na ich priamy dlhodobý vplyv na financie verejnej správy pravdepodobne ovplyvnia dlhodobú udržateľnosť verejných financií.

a)

štatistických požiadaviek pre všetky subsektory štátnej správy;

b)

štruktúry a účinnosti numerických fiškálnych pravidiel v členských štátoch;

c)

všeobecnej úrovne transparentnosti verejných financií v členských štátoch.