Cauza C‑212/09

Comisia Europeană

împotriva

Republicii Portugheze

„Neîndeplinirea obligațiilor de către un stat membru – Articolele 43 CE și 56 CE – Libera circulație a capitalurilor – Acțiuni privilegiate («golden shares») deținute de statul portughez în cadrul GALP Energia SGPS SA – Intervenție în administrarea unei societăți privatizate”

Sumarul hotărârii

Libera circulație a capitalurilor – Restricții – Dreptul societăților – Reglementare națională prin care se instituie în favoarea statului drepturi speciale în administrarea unei întreprinderi privatizate

[art. 56 alin. (1) CE, art. 58 CE și art. 86 alin. (2) CE]

Nu își îndeplinește obligațiile care îi revin în temeiul articolului 56 CE un stat membru care păstrează într‑o societate pe acțiuni drepturi speciale prevăzute în favoarea sa și a altor entități publice, atribuite în legătură cu acțiuni privilegiate („golden shares”) deținute de statul respectiv în capitalul social al societății în cauză, prin care se urmărește în special alegerea președintelui consiliului de administrație și care îi conferă un drept de veto cu privire la numirea unui număr de administratori cel mult egal cu o treime din numărul total, precum și pentru deciziile de modificare a statutului societății, pentru cele având ca obiect autorizarea încheierii de contracte de grup cu raport de egalitate sau de subordonare și pentru cele care pot compromite, indiferent în ce mod, aprovizionarea țării cu petrol, cu gaze sau cu produse derivate din acestea.

Astfel, dreptul de veto, în măsura în care conferă statului respectiv o influență asupra administrării și controlului societății care nu este justificată de amploarea participației pe care acesta o deține în societatea respectivă, este de natură să descurajeze operatorii din alte state membre să efectueze investiții directe în aceasta din urmă, întrucât nu ar putea participa la administrarea și la controlul societății respective proporțional cu valoarea participațiilor lor. Totodată, dreptul de veto în cauză poate avea un efect disuasiv asupra investițiilor de portofoliu în societate, în măsura în care un eventual refuz al statului respectiv de a aproba o decizie importantă, prezentată de organele acestei societăți ca fiind conformă interesului său, este, astfel, susceptibil să afecteze valoarea acțiunilor societății respective și, în consecință, atractivitatea unei investiții în astfel de acțiuni.

În ceea ce privește dreptul de a numi președintele consiliului de administrație, acesta constituie o restricție privind libera circulație a capitalurilor în măsura în care un asemenea drept specific constituie o derogare de la dreptul comun al societăților prevăzut numai în beneficiul actorilor publici printr‑o măsură legislativă națională. Deși este adevărat că poate fi atribuită prin lege ca drept al unei minorități calificate, această posibilitate trebuie să fie, în astfel de cazuri, accesibilă tuturor acționarilor și nu trebuie rezervată exclusiv statului. Astfel, prin limitarea posibilității altor acționari decât statul de a deține participații la capitalul social al societății în vederea creării sau a menținerii unor legături economice durabile și directe cu aceasta, care permit o participare efectivă la administrarea sau la controlul său, dreptul de a numi un administrator poate descuraja investitorii direcți din alte state membre să investească în capitalul acestei societăți.

În ceea ce privește derogările permise de articolul 58 CE, desigur, necesitatea de a garanta securitatea aprovizionării cu energie a statului membru respectiv în caz de criză, de război sau de terorism poate să constituie un motiv de siguranță publică și să justifice, eventual, un obstacol în calea liberei circulații a capitalurilor. Cu toate acestea, cerințele de siguranță publică trebuie, în special ca derogare de la principiul fundamental al liberei circulații a capitalurilor, să fie interpretate restrictiv, astfel încât întinderea acestora nu poate fi determinată în mod unilateral de fiecare stat membru fără controlul instituțiilor Uniunii. Astfel, siguranța publică nu poate fi invocată decât în caz de amenințare reală și suficient de gravă care afectează un interes fundamental al societății. Din moment ce un stat se limitează să invoce motivul privind securitatea aprovizionării cu energie, fără a preciza motivele exacte pentru care apreciază că fiecare dintre drepturile speciale contestate sau totalitatea acestora ar permite evitarea unei astfel de atingeri a unui interes fundamental precum aprovizionarea cu energie, nu poate fi reținută o justificare întemeiată pe siguranța publică.

Pe de altă parte, în ceea ce privește proporționalitatea restricției în cauză, incertitudinea creată prin faptul că exercitarea drepturilor speciale pe care deținerea de acțiuni privilegiate în capitalul social al societății le conferă statului nu este supusă niciunei condiții sau împrejurări specifice și obiective constituie o atingere gravă adusă liberei circulații a capitalurilor, în măsura în care aceasta conferă autorităților naționale, în ceea ce privește recurgerea la astfel de drepturi, o marjă de apreciere atât de discreționară încât nu poate fi considerată proporțională în raport cu obiectivele urmărite.

În sfârșit, articolul 86 alineatul (2) CE nu se aplică dispozițiilor naționale citate anterior și, prin urmare, nu poate fi invocat drept justificare a acestor dispoziții, în măsura în care acestea constituie restricții privind libera circulație a capitalurilor consacrată de tratat. Astfel, articolul 86 alineatul (2) CE, coroborat cu alineatul (1) al aceluiași articol, permite justificarea acordării de către un stat membru a unor drepturi speciale sau exclusive contrare dispozițiilor tratatului unei întreprinderi care are sarcina de a gestiona servicii de interes economic general, în măsura în care îndeplinirea misiunii speciale care i‑a fost încredințată nu poate fi asigurată decât prin acordarea unor astfel de drepturi și atât timp cât dezvoltarea schimburilor nu este afectată într‑o măsură contrară interesului Uniunii. Acesta nu este însă obiectul unei reglementări naționale prin care se atribuie unui stat membru drepturi speciale într‑o societate pe acțiuni, în legătură cu acțiuni privilegiate deținute de statul respectiv în capitalul societății în cauză.

(a se vedea punctele 57-60, 82, 83, 85, 88, 90-92, 95 și 97 și dispozitivul)

HOTĂRÂREA CURȚII (Camera întâi)

10 noiembrie 2011(*)

În cauza C‑212/09,

având ca obiect o acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor formulată în temeiul articolului 226 CE, introdusă la 11 iunie 2009,

Comisia Europeană, reprezentată de domnul G. Braun, de doamna M. Teles Romão și de domnul P. Guerra e Andrade, în calitate de agenți, cu domiciliul ales în Luxemburg,

reclamantă,

împotriva

Republicii Portugheze, reprezentată de domnul L. Inez Fernandes, în calitate de agent, asistat de C. Botelho Moniz, de M. Rosado da Fonseca și de P. Gouveia e Melo, advogados,

pârâtă,

CURTEA (Camera întâi),

compusă din domnul M. Safjan, președintele Camerei a cincea, îndeplinind funcția de președinte al Camerei întâi, domnii A. Borg Barthet, E. Levits, J.-J. Kasel și doamna M. Berger (raportor), judecători,

avocat general: domnul P. Cruz Villalón,

grefier: doamna M. Ferreira, administrator principal,

având în vedere procedura scrisă și în urma ședinței din 19 ianuarie 2011,

având în vedere decizia de judecare a cauzei fără concluzii, luată după ascultarea avocatului general,

pronunță prezenta

Hotărâre

1 Prin cererea introductivă, Comisia Comunităților Europene solicită Curții să constate că, prin menținerea unor drepturi speciale ale statului portughez și ale altor entități publice sau din sectorul public portughez în cadrul GALP Energia SGPS SA (denumită în continuare „GALP”) acordate în legătură cu acțiuni privilegiate („golden shares”) deținute de acest stat, Republica Portugheză nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolelor 43 CE și 56 CE.

Cadrul juridic

Reglementarea națională

2 Articolul 15 alineatul 1 din Legea nr. 11/90 din 5 aprilie 1990, Legea‑cadru privind privatizările (Lei n° 11/90, Lei Quadro das Privatizaçoes) (Diário da República I, seria A, nr. 80, din 5 aprilie 1990, denumită în continuare „LQP”), prevede:

„Cu titlu excepțional și în condițiile în care motive de interes național o impun, actul prin care se aprobă statutul întreprinderii care urmează a fi privatizată poate să prevadă, pentru a proteja interesul public, că rezoluțiile societății referitoare la anumite domenii sunt condiționate de o confirmare din partea unui administrator numit de stat.”

3 Articolul 15 alineatul 3 din LQP prevede posibilitatea de a crea acțiuni privilegiate după cum urmează:

„Instrumentul legislativ [prin care se aprobă statutul întreprinderii care urmează să fie privatizată sau transformată în societate pe acțiuni] prevăzut la articolul 4 alineatul 1 poate în plus să prevadă, cu titlu excepțional, atunci când motive de interes național o impun, existența unor acțiuni privilegiate destinate să rămână în proprietatea statului și care, independent de numărul lor, îi conferă acestuia un drept de veto cu privire la modificările statutare și la alte decizii referitoare la un domeniu determinat, delimitat corespunzător în statut.”

4 În temeiul articolului 15 din LQP, Decretul‑lege nr. 261-A/99 din 7 iulie 1999 de aprobare a primei etape a procesului de privatizare a capitalului social al GALP – Petróleos e Gás de Portugal, SGPS SA (Decreto‑Lei n° 261-A/99 aprova a 1.ª fase do processo de privatização do capital social da GALP – Petróleos e Gás de Portugal, SGPS, SA) (Diário da República I, seria A, nr. 156, din 7 iulie 1999, denumit în continuare „Decretul‑lege nr. 261-A/99”), prevede la articolul 4 alineatul 1 posibilitatea de „a crea acțiuni privilegiate prin conversia unor acțiuni ordinare.”

5 În temeiul articolului 4 alineatul 2 din decretul‑lege menționat, acțiunile privilegiate nu pot reprezenta mai mult de 10 % din capitalul social al GALP înainte de majorarea de capital și trebuie să fie deținute în majoritate de entitățile publice.

6 Potrivit articolului 4 alineatul 3 din același decret‑lege, acțiunile privilegiate conferă un drept de veto cu privire la numirea unui număr de administratori cel mult egal cu o treime din numărul total. Acestea conferă același drept pentru deciziile de modificare a statutului societății, pentru cele având ca obiect autorizarea încheierii de contracte de grup cu raport de egalitate sau de subordonare și pe cele care pot compromite, indiferent în ce mod, aprovizionarea țării cu petrol, cu gaze sau cu produse derivate din acestea.

7 Articolul 391 alineatul 2 din Codul societăților comerciale (denumit în continuare „CSC”) prevede:

„Contractul de societate poate prevedea că alegerea administratorilor trebuie să fie aprobată cu un număr de voturi corespunzător unei fracțiuni determinate a capitalului sau că alegerea unora dintre aceștia, al căror număr nu poate depăși o treime din numărul total, trebuie de asemenea aprobată cu majoritatea voturilor conferite de anumite acțiuni, dar dreptul de a numi administratori nu poate fi atribuit anumitor categorii de acțiuni.”

Statutul GALP

8 Decretul‑lege nr. 137-A/99 din 22 aprilie 1999 (Diário da República I, seria A, nr. 94, din 22 aprilie 1999) prin care a fost creată GALP cuprinde, în anexă, textul statutului societății menționate.

9 Potrivit articolului 4 alineatul 1 din statutul GALP, capitalul social al acestei societăți se compune din 40 de milioane de acțiuni de categoria A și din aproximativ 789 de milioane de acțiuni de categoria B.

10 Articolul 4 alineatul 3 din statutul GALP prevede că acțiunile de categoria A sunt însoțite de anumite drepturi speciale:

„a) alegerea președintelui consiliului de administrație nu poate fi aprobată decât cu majoritatea voturilor aferente acțiunilor de categoria A;

b) pentru a fi aprobate, toate rezoluțiile prin care se autorizează încheierea de contracte de grup cu raport de egalitate sau de subordonare, precum și cele care pot compromite, indiferent în ce mod, aprovizionarea țării cu petrol, cu gaze, cu electricitate sau cu produse derivate din acestea trebuie să întrunească majoritatea voturilor aferente acțiunilor de categoria A;

[...]”

11 În plus, în temeiul articolului 18 alineatul 1 litera b) din statutul GALP, rezoluțiile consiliului de administrație al GALP în anumite domenii trebuie să fie aprobate cu o majoritate calificată de două treimi dintre administratori, care trebuie să includă votul favorabil al președintelui consiliului de administrație, domenii printre care se numără dezinvestirile strategice, achiziția de participații în sectoare care nu se regăsesc printre obiectele principale de activitate ale societății, alegerea unor parteneri strategici, adoptarea și modificarea liniilor strategice, a planului strategic și a domeniilor de activitate aferente acestuia, stabilirea structurii de administrare și organizaționale de bază, stabilirea marjei de autonomie în administrarea societăților controlate de GALP, operațiunile de divizare, de fuziune sau de dizolvare a unor societăți controlate de GALP și distribuirea de dividende de către societățile controlate de GALP.

Pactul între acționari ai GALP

12 La 4 octombrie 2006, s‑a încheiat un pact societar între mai mulți acționari ai GALP, și anume Amorim Energia, ENI și Caixa Geral de Depósitos SA (denumită în continuare „CGD”), care este o bancă a statului. Acest pact a făcut ulterior obiectul mai multor modificări.

13 În special, în temeiul pactului menționat, CGD numește un administrator care este în mod obligatoriu președintele consiliului de administrație.

Istoricul cauzei și procedura precontencioasă

14 Începând cu anul 1999, sectorul portughez al energiei, în special cel al petrolului și al gazelor naturale, a făcut obiectul unui amplu proces de restructurare care a condus, prin adoptarea Decretului‑lege nr. 137-A/99 din 22 aprilie 1999, la constituirea GALP, o societate cu capital public care reunește participațiile directe deținute de stat în anumite întreprinderi publice.

15 Procesul de privatizare a GALP a debutat cu înființarea acesteia și s‑a desfășurat în cinci etape succesive în cadrul regimului stabilit de LQP. Statul deține în prezent 8 % din capitalul social al GALP, din care 7 % prin intermediul Parpública și 1 % prin intermediul CGD.

16 Din dosar rezultă că GALP este în prezent principalul grup integrat pentru produse petroliere și gaze naturale din Portugalia.

17 La 18 octombrie 2006, Comisia a adresat Republicii Portugheze o scrisoare de punere în întârziere prin care îi imputa încălcarea obligațiilor care îi revin în temeiul articolelor 43 CE și 56 CE, pentru motivul creării, în cadrul privatizării GALP, a unor acțiuni privilegiate însoțite de drepturi speciale, deținute de statul portughez, în special dreptul de a numi președintele consiliului de administrație al acestei societăți și dreptul de a se opune prin veto în ceea ce privește anumite decizii importante ale societății menționate.

18 Considerând insuficient răspunsul furnizat la 18 decembrie 2006 de Republica Portugheză, Comisia a emis, la 29 iunie 2007, un aviz motivat care reitera termenii punerii în întârziere menționate și invita acest stat membru să se conformeze respectivului aviz în termen de două luni de la primirea acestuia.

19 Autoritățile portugheze au răspuns la avizul motivat menționat prin scrisoarea din 30 octombrie 2007. Întrucât a considerat acest răspuns nesatisfăcător, Comisia a decis să introducă prezenta acțiune.

Cu privire la admisibilitatea acțiunii

Argumentele părților

20 În observațiile sale, Republica Portugheză contestă admisibilitatea acțiunii, susținând că aceasta este în parte inadmisibilă în măsura în care Comisia a introdus în cererea sa introductivă afirmații noi, care nu erau cuprinse în avizul motivat, și, în acest fel, a extins obiectul litigiului astfel cum fusese definit în faza precontencioasă a procedurii.

21 În această privință, Republica Portugheză se referă, pe de o parte, la dreptul statului de a supune deciziile consiliului de administrație referitoare la administrarea GALP aprobării președintelui consiliului în cauză, care este numit chiar de stat, și la dreptul președintelui menționat de a se opune prin veto anumitor rezoluții ale consiliului de administrație prevăzute la articolul 18 alineatul 1 litera b) din statutul GALP, care trebuie să fie aprobate cu o majoritate calificată de două treimi dintre administratori. Pe de altă parte, aceasta susține că i se reproșează de către Comisie nerespectarea principiului nediscriminării bazate pe cetățenie sau naționalitate, prevăzut la articolul 12 CE, în măsura în care a acționat în mod discriminatoriu în cadrul diferitelor etape de privatizare a GALP și al negocierii pactului între acționari încheiat în anul 2006.

22 Potrivit acestui stat membru, întrucât este vorba despre argumente noi în raport cu cele cuprinse în avizul motivat, aceste argumente trebuie să fie declarate inadmisibile.

23 Comisia respinge toate aceste susțineri, afirmând că prezenta acțiune se referă la dreptul de a numi președintele consiliului de administrație al GALP și la dreptul de veto în ceea ce privește modificările acordului social și ale altor decizii privind anumite domenii stabilite în statut. Aceste puteri speciale decurg din legislația portugheză, și anume din LQP, în special din articolele 3 și 15 din aceasta, precum și din Decretul‑lege nr. 261-A/99, în special din articolul 4 alineatul 3 din acesta.

24 Argumentele noi prezentate în cererea introductivă și considerate inadmisibile de Republica Portugheză ar fi, pe de o parte, clarificări referitoare la competența administratorului numit de stat care sunt relevante pentru a califica situația reprezentată de numirea în cauză în calitate de măsură adoptată de stat care nu decurge dintr‑o aplicare normală a dreptului societăților. Pe de altă parte, potrivit Comisiei, rezultă în mod clar din cererea introductivă că, prin simpla descriere a unei manevre a Republicii Portugheze, aceasta nu a invocat articolul 12 CE, ci a incriminat crearea drepturilor speciale ale statului prin intermediul unor dispoziții generale aplicabile în mod nediferențiat și aplicarea acestora din urmă în mod discriminatoriu prin intermediul unor instrumente ale dreptului privat. În plus, în memoriul său în replică, Comisia a explicat că nu mai dorește să insiste asupra acestei abordări care urmărea să reașeze obiectul procedurii în contextul său.

25 Prin urmare, potrivit acestei instituții, considerațiile menționate nu constituie argumente noi în raport cu cele cuprinse în avizul motivat.

Aprecierea Curții

26 Trebuie amintit încă de la început că, potrivit unei jurisprudențe constante, obiectul unei acțiuni în constatarea neîndeplinirii obligațiilor, în temeiul articolului 258 TFUE, este stabilit prin avizul motivat al Comisiei, astfel încât acțiunea trebuie să fie întemeiată pe aceleași motive și argumente ca acest aviz (a se vedea Hotărârea din 8 decembrie 2005, Comisia/Luxemburg, C‑33/04, Rec., p. I‑10629, punctul 36, Hotărârea din 9 noiembrie 2006, Comisia/Regatul‑Unit, C‑236/05, Rec., p. I‑10819, punctul 10, și Hotărârea din 8 iulie 2010, Comisia/Portugalia, C‑171/08, Rep., p. I‑6817, punctul 25).

27 Totuși, această cerință nu poate merge până la a impune, în toate situațiile, o coincidență perfectă între enunțul motivelor din dispozitivul avizului motivat și concluziile cererii introductive, în condițiile în care obiectul litigiului, astfel cum a fost definit în avizul motivat, nu a fost extins sau modificat (a se vedea Hotărârea din 14 iulie 2005, Comisia/Germania, C‑433/03, Rec., p. I‑6985, punctul 28, Hotărârile citate anterior Comisia/Regatul Unit, punctul 11, și Comisia/Portugalia, punctul 26, și Hotărârea din 18 noiembrie 2010, Comisia/Portugalia, C‑458/08, Rep., p. I‑11599, punctul 44).

28 Or, trebuie să se constate că, în speță, Comisia nici nu a extins, nici nu a modificat obiectul litigiului, astfel cum a fost definit în avizul motivat.

29 În această privință, este suficient să se arate că atât în dispozitivul avizului motivat, cât și în concluziile din cererea de sesizare a instanței Comisia a indicat în mod clar că reproșa Republicii Portugheze deținerea, de către statul portughez și de către alți acționari publici, a unor acțiuni privilegiate însoțite de drepturi speciale în capitalul social al GALP, și anume dreptul de a numi președintele consiliului de administrație care are puterea de a confirma rezoluțiile organelor societății în materie de administrare și dreptul de a se opune prin veto în ceea ce privește deciziile importante ale societății menționate. Invocând, de asemenea, obligațiile statelor membre care rezultă din articolele 43 CE și 56 CE, pe care Republica Portugheză nu le‑ar fi respectat, Comisia a definit astfel în termeni suficient de clari obiectul litigiului.

30 Este adevărat că numai în cererea introductivă Comisia, pe de o parte, a reproșat Republicii Portugheze că a acționat în mod discriminatoriu în cadrul diferitelor etape de privatizare a GALP și al negocierii pactului între acționari și, pe de altă parte, s‑a întemeiat pentru prima dată pe anumite dispoziții naționale, în special pe articolul 18 din statutul GALP și pe drepturile prevăzute de această dispoziție. Cu toate acestea, din dosar reiese că, contrar susținerilor Republicii Portugheze, Comisia nu a considerat, în cererea sa introductivă, că statul portughez deținea noi puteri speciale, dar a făcut referire, cu titlu de argumente suplimentare prin care urmărea ilustrarea temeiniciei motivelor sale, nu numai la alte dispoziții naționale de aplicare a LQP și a Decretului‑lege nr. 261-A/99, care sunt temeiul puterilor speciale deținute de stat, dar și la elaborarea pactului între acționari.

31 Prin urmare, faptul că Comisia a detaliat motivele pe care le invocase deja într‑un mod mai general în avizul motivat nu a modificat obiectul pretinsei neîndepliniri a obligațiilor și, prin urmare, nu a avut niciun efect asupra întinderii litigiului (a se vedea în acest sens Hotărârea din 27 noiembrie 2003, Comisia/Finlanda, C‑185/00, Rec., p. I‑14189, punctele 84-87, Hotărârea din 8 iulie 2010, Comisia/Portugalia, citată anterior, punctul 29, și Hotărârea din 11 noiembrie 2010, Comisia/Portugalia, C‑543/08, Rep., p. I‑11241, punctul 23).

32 Având în vedere cele ce precedă, trebuie respinsă excepția de inadmisibilitate invocată de Republica Portugheză.

Cu privire la fond

Cu privire la existența unor restricții

Argumentele părților

33 Comisia susține în special că deținerea de către statul portughez a unor drepturi speciale în cadrul GALP, și anume dreptul de a numi președintele consiliului de administrație care are puterea de a confirma rezoluțiile organelor societății în materie de administrare, confirmată de clauzele pactului între acționari negociat de statul portughez prin intermediul CGD, și dreptul de a se opune prin veto în ceea ce privește deciziile importante ale societății menționate, împiedică atât investițiile directe, cât și investițiile de portofoliu în capitalul social al acestei societăți și constituie, din acest motiv, restricții privind libera circulație a capitalurilor, precum și restricții privind libertatea de stabilire.

34 Astfel, potrivit acestei instituții, asemenea drepturi speciale, pe de o parte, restrâng posibilitatea acționarilor de a participa efectiv la administrarea și la controlul societății în cauză proporțional cu valoarea acțiunilor deținute și, pe de altă parte, descurajează investitorii din alte state membre să cumpere acțiuni ale acestei societăți.

35 În această privință, Comisia precizează că crearea unor drepturi speciale atașate unor acțiuni privilegiate nu decurge dintr‑o aplicare normală a dreptului societăților, ci constituie o măsură statală care intră în domeniul de aplicare al articolului 43 CE și al articolului 56 alineatul (1) CE. Astfel, statutul GALP care prevede drepturile speciale în cauză ar fi fost creat prin lege, într‑o perioadă în care statul portughez deținea întregul capital al acestei societăți, și nu ar putea fi modificat fără consimțământul acestui stat.

36 Mai întâi, Republica Portugheză susține, făcând trimitere la Hotărârea din 26 martie 2009, Comisia/Italia (C‑326/07, Rep., p. I‑2291, punctul 39), că dispozițiile naționale contestate de Comisie trebuie analizate în exclusivitate în raport cu articolul 43 CE, dat fiind că, la fel ca în cauza în care s‑a pronunțat această hotărâre, atât dreptul de veto, cât și dreptul de a numi președintele consiliului de administrație al GALP privesc decizii care țin de administrarea societății și, prin urmare, nu privesc decât acționarii capabili să exercite o influență certă asupra societății.

37 În continuare, statul membru menționat susține că, în orice caz, dispozițiile naționale care prevăd drepturi speciale ale statului nu intră în domeniul de aplicare al articolelor 43 CE și 56 CE în măsura în care acestea nu constituie nicio restricție privind libertățile fundamentale în cauză. Astfel, efectele măsurilor naționale în cauză asupra accesului pe piață ar fi, potrivit jurisprudenței Curții privind libertatea de stabilire, pur ipotetice și, în orice caz, total aleatorii și indirecte (Hotărârea din 20 iunie 1996, Semeraro Casa Uno și alții, C‑418/93-C‑421/93, C‑460/93-C‑462/93, C‑464/93, C‑9/94-C‑11/94, C‑14/94, C‑15/94, C‑23/94, C‑24/94 și C‑332/94, Rec., p. I‑2975, punctul 32). Măsurile naționale menționate nu ar putea constitui măsuri restrictive din perspectiva articolelor 43 CE și 56 CE decât dacă acestea ar condiționa în mod direct și substanțial accesul investitorilor pe piață. În această privință, Republica Portugheză invită Curtea să interpreteze noțiunea „restricție” privind libera circulație a capitalurilor și dreptul de stabilire în special în lumina Hotărârii din 24 noiembrie 1993, Keck și Mithouard (C‑267/91 și C‑268/91, Rec., p. I‑6097), referitoare la modalitățile de vânzare în legătură cu libera circulație a mărfurilor.

38 În plus, având în vedere structura acționariatului GALP și evoluția acestuia începând din anul 1999, ar fi evident că existența unor drepturi speciale ale statului în societatea menționată nu a produs niciun efect negativ nici asupra investițiilor directe, nici asupra investițiilor de portofoliu în capitalul social al acesteia.

39 În ceea ce privește caracterul de măsură statală al dreptului de a numi președintele consiliului de administrație al GALP, dispoziție care figurează atât în statutul acesteia, cât și în pactul acționarilor, Republica Portugheză susține în sfârșit că acest drept nu constituie o măsură statală, ci un act de drept privat care nu intră în domeniul de aplicare al articolelor 43 CE și 56 CE.

40 Ca răspuns la aceste argumente, Comisia susține, în ceea ce privește trimiterea făcută de Republica Portugheză la Hotărârea Comisia/Italia, citată anterior, că atât dreptul de veto, cât și dreptul de a numi președintele consiliului de administrație conferă statului puteri speciale asupra anumitor decizii ale adunării generale care îi afectează pe toți acționarii și investitorii potențiali, iar nu numai pe cei care exercită o influență certă asupra deciziilor societății în cauză. Prin urmare, acest stat membru nu poate contesta aplicarea articolului 56 CE în speță.

Aprecierea Curții

– Cu privire la aplicabilitatea articolelor 43 CE și 56 CE

41 În ceea ce privește întrebarea dacă o reglementare națională ține de una sau de alta dintre aceste libertăți fundamentale, dintr‑o jurisprudență consacrată rezultă că trebuie luat în considerare obiectul reglementării în cauză (a se vedea în special Hotărârea din 24 mai 2007, Holböck, C‑157/05, Rep., p. I‑4051, punctul 22, Hotărârea Comisia/Italia, citată anterior, punctul 33, și Hotărârea din 11 noiembrie 2010, Comisia/Portugalia, citată anterior, punctul 40).

42 Se includ în domeniul de aplicare materială al dispozițiilor articolului 43 CE, referitor la libertatea de stabilire, dispozițiile naționale care se aplică deținerii de către un resortisant al unui stat membru, în capitalul unei societăți stabilite într‑un alt stat membru, a unei participații care îi permite să exercite o influență certă asupra deciziilor acestei societăți și să îi stabilească astfel activitățile (a se vedea în special Hotărârea din 13 aprilie 2000, Baars, C‑251/98, Rec., p. I‑2787, punctul 22, Hotărârea Comisia/Italia, citată anterior, punctul 34, și Hotărârea din 11 noiembrie 2010, Comisia/Portugalia, citată anterior, punctul 41).

43 Intră sub incidența articolului 56 CE privind libera circulație a capitalurilor în special investițiile directe, și anume investițiile de orice natură pe care le efectuează persoanele fizice sau juridice și care ajută la crearea sau la menținerea unor relații durabile și directe între cel care oferă fondurile și societatea căreia îi sunt destinate aceste fonduri, în vederea exercitării unei activități economice. Acest obiectiv presupune ca acțiunile deținute de acționar să îi confere acestuia posibilitatea de a participa efectiv la administrarea sau la controlul acestei societăți (a se vedea în special Hotărârea din 23 octombrie 2007, Comisia/Germania, C‑112/05, Rep., p. I‑8995, punctul 18 și jurisprudența citată, Hotărârea Comisia/Italia, citată anterior, punctul 35, precum și Hotărârea din 11 noiembrie 2010, Comisia/Portugalia, citată anterior, punctul 42).

44 O reglementare națională care nu este aplicabilă numai participațiilor care permit să se exercite o influență certă asupra deciziilor unei societăți și să se stabilească activitățile acesteia, ci se aplică indiferent de mărimea participației pe care un acționar o are într‑o societate, este susceptibilă de a intra atât sub incidența articolului 43 CE, cât și a articolului 56 CE (Hotărârea Comisia/Italia, citată anterior, punctul 36, și Hotărârea din 11 noiembrie 2010, Comisia/Portugalia, citată anterior, punctul 43).

45 Trebuie să se constate că, în prezenta acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor, nu este exclus ca dispozițiile naționale în cauză să îi afecteze pe toți acționarii, precum și pe investitorii potențiali, nu numai pe acționarii în măsură să exercite o influență certă asupra administrării și a controlului GALP. Prin urmare, trebuie să se examineze dispozițiile în litigiu din perspectiva articolelor 43 CE și 56 CE.

– Cu privire la neîndeplinirea obligațiilor care rezultă din articolul 56 CE

46 Cu titlu introductiv, trebuie amintit că, potrivit unei jurisprudențe constante, articolul 56 alineatul (1) CE interzice în general restricțiile privind circulația capitalurilor între statele membre (a se vedea în special Hotărârea din 28 septembrie 2006, Comisia/Țările de Jos, C‑282/04 și C‑283/04, Rec., p. I‑9141, punctul 18 și jurisprudența citată, Hotărârea din 23 octombrie 2007, Comisia/Germania, citată anterior, punctul 17, Hotărârea din 8 iulie 2010, Comisia/Portugalia, citată anterior, punctul 48, precum și Hotărârea din 11 noiembrie 2010, Comisia/Portugalia, citată anterior, punctul 45).

47 Întrucât din Tratatul CE lipsește definiția noțiunii „circulație a capitalurilor” în sensul articolului 56 alineatul (1) CE, Curtea a recunoscut o valoare indicativă Nomenclatorului mișcărilor de capital cuprins în anexa I la Directiva 88/361/CEE a Consiliului din 24 iunie 1988 pentru punerea în aplicare a articolului [67] din tratat [articol abrogat prin Tratatul de la Amsterdam] (JO L 178, p. 5, Ediție specială, 10/vol. 1, p. 10). Astfel, Curtea a statuat că constituie circulație a capitalurilor în sensul articolului 56 alineatul (1) CE în special investițiile numite „directe”, și anume investițiile sub formă de participații într‑o întreprindere prin deținerea de acțiuni care conferă posibilitatea de a participa activ la gestiunea și la controlul acesteia, precum și investițiile numite „de portofoliu”, și anume investițiile sub formă de achiziții de titluri de valoare de pe piețele de capital, efectuate cu unica intenție de a realiza un plasament financiar, fără intenția de a influența administrarea și controlul întreprinderii (a se vedea Hotărârea Comisia/Țările de Jos, citată anterior, punctul 19 și jurisprudența citată, Hotărârea din 23 octombrie 2007, Comisia/Germania, citată anterior, punctul 18, Hotărârea din 8 iulie 2010, Comisia/Portugalia, citată anterior, punctul 49, precum și Hotărârea din 11 noiembrie 2010, citată anterior, Comisia/Portugalia, punctul 46).

48 În ceea ce privește aceste două forme de investiții, Curtea a precizat că trebuie calificate drept „restricții” în sensul articolului 56 alineatul (1) CE măsurile naționale care pot împiedica sau limita dobândirea de acțiuni în întreprinderile vizate sau care pot descuraja investitorii din alte state membre să investească în capitalul acestora (a se vedea Hotărârea din 11 noiembrie 2010, Comisia/Portugalia, citată anterior, punctul 47 și jurisprudența citată).

49 Republica Portugheză contestă caracterul de măsură națională al articolului 4 alineatul 3 din statutul GALP, precum și al clauzelor relevante din pactul între acționari. În plus, aceasta susține în special că, potrivit pactului menționat, dreptul statului de a numi președintele consiliului de administrație al GALP este exercitat de CGD și nu de statul portughez, dispoziția în cauză neconstituind astfel o măsură statală și neintrând, prin urmare, în domeniul de aplicare al articolelor 43 CE și 56 CE.

50 În această privință, trebuie să se constate că, pe de o parte, astfel cum rezultă din dosar, statutul GALP a fost adoptat înainte de finalizarea primei etape a privatizării GALP, mai exact într‑o perioadă în care statul portughez deținea majoritatea capitalului social al acesteia din urmă. În paralel, un drept specific de veto în beneficiul acestui stat, care se exercită în special în privința rezoluțiilor de modificare a statutului acestei societăți, a fost de asemenea prevăzut pe cale legală. Astfel, clauza privind dreptul de a numi președintele consiliului de administrație al GALP nu mai poate fi anulată de asociați fără consimțământul statului.

51 Pe de altă parte, în ceea ce privește argumentul invocat de Republica Portugheză în acest context cu privire la numirea președintelui consiliului de administrație de către CGD, este suficient să se constate că, dat fiind că aceasta din urmă este o bancă al cărei capital este integral deținut de stat, acesta din urmă își exercită drepturile prin intermediul CGD. În consecință, în ceea ce privește caracterul privat al pactului între acționari, statul portughez se pune de acord, prin intermediul CGD, cu acționarii de referință pe care i‑a ales pentru a‑și menține influența asupra componenței și a administrării GALP.

52 În aceste condiții, trebuie să se considere că Republica Portugheză însăși este cea care, pe de o parte, prin intermediul legiuitorului național, a autorizat crearea de acțiuni privilegiate în capitalul social al GALP și, pe de altă parte, în calitatea sa de autoritate publică, a decis, în temeiul articolului 15 alineatul 3 din LQP, să introducă acțiuni privilegiate în capitalul menționat, să le atribuie statului și să definească drepturile speciale pe care acestea le conferă.

53 Pe de altă parte, trebuie de asemenea să se constate că crearea dreptului statului de a numi președintele consiliului de administrație al GALP nu decurge dintr‑o aplicare normală a dreptului societăților. Întrucât CSC interzice în mod expres să se asocieze cu anumite categorii de acțiuni dreptul de a numi anumiți administratori, Decretul‑lege nr. 261-A/99 și statutul GALP prevăd, dimpotrivă, că aprobarea alegerii președintelui consiliului de administrație este un drept inerent acțiunilor specifice ale statului. Așadar, este vorba de un drept specific, care derogă de la dreptul comun al societăților și care este prevăzut numai în beneficiul actorilor publici printr‑o măsură legislativă națională (a se vedea în acest sens Hotărârea din 23 octombrie 2007, Comisia/Germania, citată anterior, punctele 59-61).

54 Prin urmare, dreptul statului de a numi președintele consiliului de administrație al GALP trebuie considerat ca fiind imputabil Republicii Portugheze și intră, în consecință, în domeniul de aplicare al articolului 56 alineatul (1) CE.

55 În ceea ce privește natura restrictivă a deținerii, de către statul portughez, a unor acțiuni privilegiate însoțite de drepturi speciale în capitalul social al GALP, prevăzută de legislația națională și, în parte, în coroborare cu statutul societății menționate, trebuie să se constate că astfel de acțiuni pot descuraja operatorii din alte state membre să investească în capitalul respectivei societăți.

56 Astfel, în ceea ce privește dreptul de veto, rezultă din articolul 4 alineatul 3 din Decretul‑lege nr. 261-A/99 că aprobarea unui număr considerabil de rezoluții importante privind GALP este subordonată acordului statului portughez. În această privință, trebuie să se precizeze că votul favorabil al acestuia din urmă este cerut printre altele pentru orice rezoluție privind modificarea statutului GALP, astfel încât influența statului portughez asupra acestei societăți nu poate fi diminuată decât dacă statul își dă el însuși acordul.

57 Prin urmare, dreptul de veto menționat, în măsura în care conferă respectivului stat o influență asupra administrării și a controlului GALP care nu este justificată de amploarea participației pe care o deține în această societate, este de natură să descurajeze operatorii din alte state membre să efectueze investiții directe în capitalul social al acesteia din urmă în măsura în care aceștia nu ar putea participa la administrarea și la controlul acestei societăți proporțional cu valoarea participațiilor lor (a se vedea în special Hotărârea din 23 octombrie 2007, Comisia/Germania, citată anterior, punctele 50-52, Hotărârea din 8 iulie 2010, Comisia/Portugalia, citată anterior, punctul 60, și Hotărârea din 11 noiembrie 2010, Comisia/Portugalia, citată anterior, punctul 56).

58 Totodată, dreptul de veto în cauză poate avea un efect disuasiv asupra investițiilor de portofoliu în capitalul social al GALP, în măsura în care un eventual refuz al statului portughez de a aproba o decizie importantă, prezentată de organele acestei societăți ca fiind conformă interesului său, este, astfel, susceptibil să afecteze valoarea acțiunilor societății respective și, în consecință, atractivitatea unei investiții în astfel de acțiuni (a se vedea în acest sens Hotărârea Comisia/Țările de Jos, citată anterior, punctul 27, Hotărârea din 8 iulie 2010, Comisia/Portugalia, citată anterior, punctul 61, și Hotărârea din 11 noiembrie 2010, Comisia/Portugalia, citată anterior, punctul 57).

59 În ceea ce privește dreptul de a numi președintele consiliului de administrație, acesta constituie o restricție privind libera circulație a capitalurilor în măsura în care un asemenea drept specific constituie o derogare de la dreptul comun al societăților prevăzut numai în beneficiul actorilor publici printr‑o măsură legislativă națională (a se vedea Hotărârea din 23 octombrie 2007, Comisia/Germania, citată anterior, punctul 61, și Hotărârea din 11 noiembrie 2010, Comisia/Portugalia, citată anterior, punctul 62). Este necesar să se constate că, deși este adevărat că poate fi atribuită prin lege ca drept al unei minorități calificate, această posibilitate trebuie să fie, în astfel de cazuri, accesibilă tuturor acționarilor și nu trebuie rezervată exclusiv statului.

60 Astfel, prin limitarea posibilității altor acționari decât statul portughez de a deține participații la capitalul social al GALP în vederea creării sau a menținerii unor legături economice durabile și directe cu aceasta, care permit o participare efectivă la administrarea sau la controlul său, dreptul de a numi un administrator, prevăzut la articolul 15 alineatul 1 din LQP și la articolul 4 alineatul 3 din Decretul‑lege nr. 261-A/99, poate descuraja investitorii direcți din alte state membre să investească în capitalul acestei societăți.

61 Rezultă că dreptul de veto în privința anumitor rezoluții ale adunării generale a GALP și dreptul de a numi președintele consiliului de administrație constituie restricții privind libera circulație a capitalurilor în sensul articolului 56 alineatul (1) CE.

62 Pe de altă parte, o astfel de constatare nu poate fi infirmată de argumentele invocate de Republica Portugheză, întemeiate pe aplicabilitatea pretinsei logici care ar sta la baza Hotărârii Keck și Mithouard, citată anterior.

63 În această privință, trebuie arătat că măsurile naționale în cauză nu sunt analoage reglementărilor referitoare la modalitățile de vânzare despre care, în Hotărârea Keck și Mithouard, citată anterior, Curtea a considerat că nu intrau în domeniul de aplicare al articolului 28 CE.

64 Astfel, potrivit hotărârii menționate, aplicarea în cazul produselor provenite din alte state membre a unor dispoziții naționale care limitează sau interzic, pe teritoriul statului membru în care se efectuează importul, anumite modalități de vânzare nu este de natură să constituie un obstacol în calea comerțului dintre statele membre dacă, în primul rând, aceste dispoziții se aplică tuturor agenților economici vizați care își desfășoară activitatea pe teritoriul național și, în al doilea rând, dacă afectează în același mod, în drept și în fapt, comercializarea atât a produselor naționale, cât și a celor provenite din alte state membre. Motivul este că aplicarea unor asemenea prevederi nu este de natură să împiedice accesul acestora din urmă pe piața statului membru în care se efectuează importul sau să îl restricționeze mai mult decât îl restricționează pe cel al produselor naționale (Hotărârea din 10 mai 1995, Alpine Investments, C‑384/93, Rec., p. I‑1141, punctul 37).

65 Or, în speță, deși este adevărat că dispozițiile naționale în cauză se aplică fără deosebire atât rezidenților, cât și nerezidenților, trebuie totuși să se constate că acestea afectează situația dobânditorului unei participații ca atare și sunt, așadar, de natură să descurajeze investitorii din alte state membre să efectueze astfel de investiții și, prin urmare, să condiționeze accesul pe piață (a se vedea Hotărârea din 13 mai 2003, Comisia/Spania, C‑463/00, Rec., p. I‑4581, punctul 61 și jurisprudența citată, Hotărârea din 8 iulie 2010, Comisia/Portugalia, citată anterior, punctul 67, precum și Hotărârea din 11 noiembrie 2010, Comisia/Portugalia, citată anterior, punctul 68).

66 Pe de altă parte, constatarea potrivit căreia dispozițiile naționale menționate constituie restricții privind libera circulație a capitalurilor nu poate fi infirmată de argumentul Republicii Portugheze care constă în a susține că drepturile speciale contestate nu ar avea niciun efect asupra investițiilor directe și nici asupra investițiilor de portofoliu în capitalul social al GALP, dat fiind că un număr mare de acțiuni ale acestei societăți se află în posesia unor investitori din alte state membre.

67 Trebuie să se constate, astfel cum s‑a menționat la punctele 58 și 61 din prezenta hotărâre, că dispozițiile naționale contestate, în măsura în care creează instrumente care pot să limiteze posibilitatea investitorilor de a participa la capitalul social al GALP pentru a crea sau pentru a menține legături economice durabile și directe cu aceasta, care permit o participare efectivă la administrarea sau la controlul societății menționate, reduc interesul de a achiziționa o participație la respectivul capital (a se vedea în acest sens Hotărârea din 23 octombrie 2007, Comisia/Germania, citată anterior, punctul 54, și Hotărârea din 11 noiembrie 2010, Comisia/Portugalia, citată anterior, punctul 70).

68 Această constatare nu este afectată de prezența, printre acționarii GALP, a unor investitori direcți. Într‑adevăr, în cadrul prezentei acțiuni, această circumstanță nu este de natură să infirme faptul că, din cauza dispozițiilor naționale contestate, unii investitori direcți din alte state membre, actuali sau potențiali, au putut fi descurajați să dobândească participații la capitalul acestei societăți în vederea creării sau a menținerii unor legături economice durabile și directe cu aceasta, care permit o participare efectivă la administrarea sau la controlul său, deși erau îndreptățiți să beneficieze de principiul liberei circulații a capitalurilor și de protecția instituită de acesta în beneficiul lor (a se vedea în acest sens Hotărârea din 23 octombrie 2007, Comisia/Germania, citată anterior, punctul 55, și Hotărârea din 11 noiembrie 2010, Comisia/Portugalia, citată anterior, punctul 71).

69 Ținând seama de cele ce precedă, trebuie să se constate că deținerea de către statul portughez a unor acțiuni privilegiate în legătură cu drepturile speciale pe care astfel de acțiuni le conferă deținătorului lor constituie o restricție privind libera circulație a capitalurilor în sensul articolului 56 alineatul (1) CE.

Cu privire la justificarea restricțiilor

Argumentele părților

70 Comisia arată că restricțiile care decurg din drepturile speciale deținute de statul portughez în cadrul GALP nu pot fi justificate prin niciunul dintre obiectivele invocate de Republica Portugheză și, în orice caz, contravin principiului proporționalității.

71 Aceasta susține că drepturile speciale ale statului în cadrul GALP nu pot fi justificate de motive de securitate publică, în speță de securitatea aprovizionării cu energie a Portugaliei. Astfel, după cum rezultă din Decretul‑lege nr. 31/2006, prin care se stabilesc bazele generale ale organizării și funcționării sistemului petrolier național (Diário da República I, seria A, nr. 33, din 15 februarie 2006), precum și din Decretul‑lege nr. 30/2006, prin care se stabilesc bazele generale ale organizării și funcționării sistemului de gaze naturale (Diário da República I, seria A, nr. 33, din 15 februarie 2006), obligația de a garanta securitatea aprovizionării cu petrol și cu gaze naturale ar reveni statului, iar nu GALP.

72 În ceea ce privește principiul proporționalității, Comisia susține că drepturile speciale deținute de stat în cadrul GALP nu sunt adecvate pentru a garanta buna funcționare a rețelei de distribuție de gaze și activitatea de vânzare cu amănuntul a produselor petroliere ale GALP. Aceste drepturi ar constitui, în realitate, instrumente destinate să urmărească interesul privat al societății și nu interesul național. În plus, contrar cerințelor jurisprudenței Curții în materie (a se vedea în special Hotărârea din 4 iunie 2002, Comisia/Franța, C‑483/99, Rec., p. I‑4781, punctele 50-53), întrucât nu s‑a stabilit niciun criteriu obiectiv și precis care să delimiteze exercitarea drepturilor menționate, aplicarea acestora ar fi, în practică, total discreționară.

73 În plus, Comisia susține că dreptul derivat al Uniunii nu justifică nici existența unor drepturi speciale ale statului în cadrul GALP.

74 Astfel, potrivit Directivei 2003/55/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 iunie 2003 privind normele comune pentru piața internă în sectorul gazelor naturale și de abrogare a Directivei 98/30/CE (JO L 176, p. 57, Ediție specială, 12/vol. 2, p. 80), responsabilitatea publică de a garanta securitatea aprovizionării cu gaze naturale ar putea impune o intervenție externă a statului în calitatea sa de autoritate de reglementare și nu o intervenție a statului din interior, în calitate de acționar privilegiat al întreprinderilor care operează pe piață.

75 În ceea ce privește sectorul petrolului, Comisia precizează că, în conformitate cu Directiva 2006/67/CE a Consiliului din 24 iulie 2006 privind obligația statelor membre de a menține stocuri minime de țiței și/sau produse petroliere (JO L 217, p. 8, Ediție specială, 12/vol. 2, p. 244), îi revine tot statului, iar nu unor întreprinderi private responsabilitatea publică de a garanta securitatea aprovizionării cu produse petroliere.

76 În sfârșit, Comisia contestă argumentația Republicii Portugheze potrivit căreia articolul 86 CE se aplică măsurilor în cauză, dat fiind faptul că, pe de o parte, această dispoziție se adresează unei anumite categorii de întreprinderi, iar nu statelor membre și, pe de altă parte, prezenta procedură nu are ca obiect drepturi speciale pe care statul le‑ar fi acordat GALP, ci mai curând drepturi speciale ale statului în cadrul acestei societăți.

77 Republica Portugheză susține că, admițând chiar că măsurile naționale în cauză constituie restricții privind libertatea de stabilire și libera circulație a capitalurilor, acestea ar fi totuși justificate din perspectiva articolelor 46 CE și 58 CE, în măsura în care sunt necesare pentru a garanta securitatea aprovizionării țării cu gaze naturale și cu petrol și permit asigurarea acesteia într‑un mod adecvat, ținând seama în special de lipsa la nivelul Uniunii a unor instrumente potrivite în acest scop.

78 Statul membru menționat precizează, de asemenea, că exercitarea drepturilor speciale în cauză poate face obiectul unui control judiciar efectiv. Astfel, dacă statul ar exercita drepturile menționate fără a se întemeia pe o amenințare reală și gravă pentru securitatea aprovizionării, acesta ar săvârși o încălcare pe care fiecare acționar al GALP ar putea să o invoce în fața instanțelor naționale, atât administrative, cât și civile.

79 În plus, afirmând că dispozițiile în litigiu respectă principiul proporționalității, Republica Portugheză susține că, în orice caz, Comisia nu a făcut dovada existenței unor măsuri mai puțin restrictive care să confere statului posibilitatea de a reacționa în mod rapid și eficient în cazurile de amenințare reală și gravă la securitatea aprovizionării.

80 În sfârșit, statul membru în cauză susține că dispozițiile naționale contestate sunt totuși compatibile cu dreptul Uniunii în temeiul articolului 86 alineatul (2) CE, din moment ce acestea sunt necesare pentru a permite GALP să îndeplinească în mod adecvat misiunile de gestionare a serviciilor de interes economic general care i‑au fost încredințate de stat.

Aprecierea Curții

81 Potrivit unei jurisprudențe consacrate, măsuri naționale care restrâng libera circulație a capitalurilor pot fi justificate prin motivele menționate la articolul 58 CE sau prin motive imperative de interes general, cu condiția ca acestea să poată garanta realizarea obiectivului urmărit și să nu depășească ceea ce este necesar pentru atingerea acestuia (a se vedea Hotărârea din 23 octombrie 2007, Comisia/Germania, citată anterior, punctele 72 și 73, precum și jurisprudența citată, Hotărârea din 8 iulie 2010, Comisia/Portugalia, citată anterior, punctul 69, precum și Hotărârea din 11 noiembrie 2010, Comisia/Portugalia, citată anterior, punctul 83).

82 În ceea ce privește derogările permise la articolul 58 CE, nu se poate nega că obiectivul invocat de Republica Portugheză de a garanta securitatea aprovizionării cu energie a acestui stat membru în caz de criză, de război sau de terorism poate să constituie un motiv de siguranță publică (a se vedea Hotărârea din 14 februarie 2008, Comisia/Spania, C‑274/06, punctul 38, Hotărârea din 8 iulie 2010, Comisia/Portugalia, citată anterior, punctul 72, și Hotărârea din 11 noiembrie 2010, Comisia/Portugalia, citată anterior, punctul 84) și să justifice, eventual, un obstacol în calea liberei circulații a capitalurilor. Importanța pe care o acordă statele membre și Uniunea Europeană protejării securității aprovizionării cu energie se manifestă de altfel, printre altele, în ceea ce privește petrolul, în Directiva 2006/67, precum și, în ceea ce privește sectorul gazelor naturale, în Directiva 2003/55.

83 Cu toate acestea, este cert că cerințele de siguranță publică trebuie, în special ca derogare de la principiul fundamental al liberei circulații a capitalurilor, să fie interpretate restrictiv, astfel încât întinderea acestora nu poate fi determinată în mod unilateral de fiecare stat membru fără controlul instituțiilor Uniunii. Astfel, siguranța publică nu poate fi invocată decât în caz de amenințare reală și suficient de gravă care afectează un interes fundamental al societății (a se vedea în special Hotărârea din 14 martie 2000, Église de scientologie, C‑54/99, Rec., p. I‑1335, punctul 17, Hotărârea din 8 iulie 2010, Comisia/Portugalia, citată anterior, punctul 73, și Hotărârea din 11 noiembrie 2010, Comisia/Portugalia, citată anterior, punctul 85).

84 În această privință, Republica Portugheză susține în special că în prezent există preocupări referitoare la anumite investiții realizate în special de fondurile suverane sau de cele eventual legate de organizații teroriste în întreprinderi din sectoarele strategice care constituie o astfel de amenințare pentru aprovizionarea cu energie. Ținând seama de obligația unui stat membru de a garanta securitatea aprovizionării în mod regulat și continuu cu petrol și cu gaze naturale, ar fi legitim ca acest stat să își procure mijloacele necesare pentru a garanta interesul fundamental al securități aprovizionării în caz de criză și i‑ar reveni obligația de a asigura punerea în aplicare a unor instrumente adecvate care să permită să se reacționeze rapid și eficient pentru a garanta securitatea continuă a acestei aprovizionări.

85 Or, întrucât Republica Portugheză s‑a limitat să invoce motivul privind securitatea aprovizionării cu energie, fără a preciza motivele exacte pentru care apreciază că fiecare dintre drepturile speciale contestate sau totalitatea acestora ar permite evitarea unei astfel de atingeri a unui interes fundamental precum aprovizionarea cu energie, în speță nu poate fi reținută o justificare întemeiată pe siguranța publică.

86 În plus, argumentul Republicii Portugheze, potrivit căruia dreptul Uniunii, în stadiul său actual, nu garantează în mod suficient securitatea aprovizionării statelor membre cu energie, fapt care ar constrânge‑o să adopte măsurile naționale adecvate pentru a garanta protejarea acestui interes fundamental pentru societate, nu poate fi primit.

87 Chiar admițând că există, în temeiul normelor de drept derivat al Uniunii, o obligație a unui stat membru de a garanta aprovizionarea cu energie pe teritoriul său național, astfel cum susține Republica Portugheză, respectarea unei astfel de obligații nu poate fi invocată pentru a justifica orice măsură în principiu contrară unei libertăți fundamentale (a se vedea Hotărârea din 11 noiembrie 2010, Comisia/Portugalia, citată anterior, punctul 89).

88 Pentru o abordare exhaustivă, în ceea ce privește proporționalitatea dispozițiilor naționale în cauză, trebuie arătat, astfel cum susține în mod întemeiat Comisia, că exercitarea drepturilor speciale pe care deținerea acțiunilor privilegiate în capitalul social al GALP le conferă statului portughez nu este supusă niciunei condiții sau împrejurări specifice și obiective, contrar celor afirmate de statul membru pârât.

89 Astfel, deși, potrivit articolului 15 alineatul 3 din LQP, crearea de acțiuni privilegiate în capitalul social al GALP, care conferă drepturi speciale statului portughez, este supusă condiției, a cărei formulare este de altfel destul de generală și de imprecisă, ca motive de interes național să o impună, trebuie totuși să se constate că nici această lege, nici statutul GALP nu stabilesc criterii privind împrejurările specifice în care respectivele drepturi speciale pot fi exercitate (a se vedea Hotărârea Comisia/Italia, citată anterior, punctul 51, și Hotărârea din 11 noiembrie 2010, Comisia/Portugalia, citată anterior, punctul 91). Aceeași constatare se aplică în privința alineatului 1 al articolului 15 menționat, în măsura în care această dispoziție supune desemnarea unui administrator de către statul portughez unei condiții, formulată de asemenea în mod relativ general și imprecis, întemeiate pe protejarea interesului general.

90 Astfel, o asemenea incertitudine constituie o atingere gravă adusă liberei circulații a capitalurilor, în măsura în care aceasta conferă autorităților naționale, în ceea ce privește recurgerea la astfel de drepturi, o marjă de apreciere atât de discreționară încât nu poate fi considerată proporțională în raport cu obiectivele urmărite (a se vedea în acest sens Hotărârea Comisia/Italia, citată anterior, punctul 52, și Hotărârea din 11 noiembrie 2010, Comisia/Portugalia, citată anterior, punctul 92).

91 În sfârșit, în privința justificării întemeiate pe articolul 86 alineatul (2) CE, trebuie arătat că această dispoziție coroborată cu alineatul (1) al aceluiași articol permite justificarea acordării de către un stat membru a unor drepturi speciale sau exclusive contrare dispozițiilor tratatului unei întreprinderi care are sarcina de a gestiona servicii de interes economic general, în măsura în care îndeplinirea misiunii speciale care i‑a fost încredințată nu poate fi asigurată decât prin acordarea unor astfel de drepturi și atât timp cât dezvoltarea schimburilor nu este afectată într‑o măsură contrară interesului Uniunii (Hotărârea din 17 mai 2001, TNT Traco, C‑340/99, Rec., p. I‑4109, punctul 52, Hotărârea din 18 decembrie 2007, Asociación Profesional de Empresas de Reparto y Manipulado de Correspondencia, C‑220/06, Rep., p. I‑12175, punctul 78, și Hotărârea din 1 octombrie 2009, Woningstichting Sint Servatius, C‑567/07, Rep., p. I‑9021, punctul 44).

92 În speță, trebuie să se constate totuși că nu acesta este obiectul dispozițiilor prevăzute de reglementarea națională în discuție în cadrul acțiunii în constatarea neîndeplinirii obligațiilor introduse împotriva Republicii Portugheze.

93 Astfel, după cum susține în mod întemeiat Comisia, dispozițiile menționate nu privesc acordarea unor drepturi speciale sau exclusive în favoarea GALP și nici calificarea activităților acesteia din urmă ca servicii de interes economic general, ci privesc legalitatea atribuirii, în favoarea statului portughez, în calitatea sa de acționar al acestei societăți, a unor drepturi speciale în legătură cu acțiuni privilegiate deținute de acesta din urmă în capitalul social al GALP.

94 În orice caz, dat fiind faptul că un stat membru trebuie să expună în detaliu motivele pentru care, în cazul suprimării măsurilor incriminate, îndeplinirea, în condiții acceptabile din punct de vedere economic, a misiunilor de interes economic general cu care a însărcinat o întreprindere ar fi, în opinia acestuia, afectată (Hotărârea din 13 mai 2003, Comisia/Spania, citată anterior, punctul 82), Republica Portugheză nu a explicat deloc de ce aceasta ar fi situația în speță.

95 Rezultă că articolul 86 alineatul (2) CE nu se aplică într‑o situație precum cea din speță și, prin urmare, nu poate fi invocat de Republica Portugheză ca justificare a dispozițiilor naționale în cauză, în măsura în care acestea constituie restricții privind libera circulație a capitalurilor consacrată de tratat.

96 Astfel, argumentul întemeiat pe articolul 86 alineatul (2) CE trebuie să fie de asemenea respins.

97 În consecință, trebuie să se constate că, prin menținerea în cadrul GALP a unor drepturi speciale precum cele prevăzute în speță de LQP, de Decretul‑lege nr. 261-A/99 și de statutul acestei societăți în favoarea statului portughez și a altor entități publice, atribuite în legătură cu acțiuni privilegiate deținute de acest stat în capitalul social al respectivei societăți, Republica Portugheză nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 56 CE.

Cu privire la neîndeplinirea obligațiilor care rezultă din articolul 43 CE

98 În ceea ce privește solicitarea Comisiei de a se constata o neîndeplinire a obligațiilor care revin Republicii Portugheze în temeiul articolului 43 CE, este suficient să se arate că, potrivit unei jurisprudențe constante a Curții, în măsura în care măsurile naționale în cauză determină restricții privind libertatea de stabilire, astfel de restricții sunt consecința directă a obstacolelor în calea liberei circulații a capitalurilor examinate anterior, de care sunt inseparabil legate. Prin urmare, întrucât a fost constatată o încălcare a articolului 56 alineatul (1) CE, nu este necesar să se examineze separat măsurile menționate în lumina normelor tratatului referitoare la libertatea de stabilire (a se vedea în special Hotărârea din 13 mai 2003, Comisia/Spania, citată anterior, punctul 86, Hotărârea Comisia/Țările de Jos, citată anterior, punctul 43, Hotărârea din 8 iulie 2010, Comisia/Portugalia, citată anterior, punctul 80, și Hotărârea din 11 noiembrie 2010, Comisia/Portugalia, citată anterior, punctul 99).

Cu privire la cheltuielile de judecată

99 Potrivit articolului 69 alineatul (2) din Regulamentul de procedură, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. Întrucât Comisia a solicitat obligarea Republicii Portugheze la plata cheltuielilor de judecată, iar Republica Portugheză a căzut în pretenții, se impune obligarea acesteia la plata cheltuielilor de judecată.

Pentru aceste motive, Curtea (Camera întâi) declară și hotărăște:

1) Prin menținerea în cadrul GALP Energia SGPS SA a unor drepturi speciale precum cele prevăzute în speță de Legea nr. 11/90 din 5 aprilie 1990, Legea‑cadru privind privatizările (Lei n° 11/90, Lei Quadro das Privatizaçoes), de Decretul‑lege nr. 261-A/99 din 7 iulie 1999 de aprobare a primei etape a procesului de privatizare a capitalului social al GALP – Petróleos e Gás de Portugal SGPS SA (Decreto‑Lei n° 261-A/99 aprova a 1.ª fase do processo de privatização do capital social da GALP – Petróleos e Gás de Portugal, SGPS, SA) și de statutul acestei societăți în favoarea statului portughez și a altor entități publice, atribuite în legătură cu acțiuni privilegiate („golden shares”) deținute de acest stat în capitalul social al respectivei societăți, Republica Portugheză nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 56 CE.

2) Obligă Republica Portugheză la plata cheltuielilor de judecată.

Semnături

* Limba de procedură: portugheza.