DOCUMENT DE LUCRU AL SERVICIILOR COMISIEI REZUMATUL EVALUĂRII IMPACTULUI care însoţeşte documentul Propunere de directivă a Parlamentului European și a Consiliului de revizuire a obiectivelor stabilite în Directiva 2008/98/CE privind deşeurile, Directiva 94/62/CE privind ambalajele şi deşeurile de ambalaje şi Directiva 1999/31/CE privind depozitele de deşeuri, de modificare a Directivei 2000/53/CE privind vehiculele scoase din uz, a Directivei 2006/66/CE privind bateriile şi acumulatorii şi deşeurile de baterii şi acumulatori şi a Directivei 2012/19/UE privind deşeurile de echipamente electrice şi electronice (DEEE) şi de abrogare a anumitor decizii /* SWD/2014/0208 final */
1.
Definirea problemei
Cu toate că gestionarea deșeurilor
continuă să se îmbunătățească în UE, economia UE
pierde în prezent o cantitate semnificativă din potențialele materii
prime secundare. În 2010, producția totală de deșeuri din UE s-a
ridicat la 2 520 de milioane de tone. Din acest total doar o proporție
limitată (36 %) a fost reciclată, restul fiind stocat în
depozite de deșeuri sau ars, din care aproximativ 600 de milioane de tone
ar fi putut fi reciclate sau reutilizate. UE este lipsită astfel de oportunități
importante pentru îmbunătățirea utilizării eficiente a resurselor
și pentru crearea unei economii mai circulare, pentru generarea de creștere
economică și de locuri de muncă, pentru luarea de măsuri
eficiente din punct de vedere al costurilor vizând reducerea emisiilor de gaze
cu efect de seră și pentru reducerea dependenței sale de
materiile prime importate. În lipsa unor inițiative noi de
îmbunătățire a gestionării deșeurilor în UE,
cantități importante de resurse valoroase vor continua să se
piardă în următorii ani. Fără o perspectivă clară
pe termen mediu, inclusiv prin stabilirea de ținte, UE riscă să
constate o creștere a investițiilor în proiecte de mare
anvergură inflexibile, axate pe tratarea deșeurilor „reziduale”,
care pot împiedica realizarea ambițiilor pe termen mai lung legate de
îmbunătățirea utilizării eficiente a resurselor. Diseminarea celor mai bune practici între statele
membre va rămâne limitată, iar condițiile economice nu vor fi
stimula suficient prevenirea producerii de deșeuri, reutilizarea sau
reciclarea acestora, conducând la existența în continuare a unor mari
diferențe în ceea ce privește performanțele de gestionare a deșeurilor
între statele membre. În plus, calitatea instrumentelor esențiale de
monitorizare, cum ar fi statisticile privind generarea și gestionarea deșeurilor,
va rămâne sub nivelul optim și o serie de obligații de raportare
vor rămâne complexe fără a avea o valoare adăugată
semnificativă.
2.
Analiza subsidiarității
Propunerea contribuie în mod direct la Strategia Europa
2020, în special la inițiativa emblematică a acesteia,
intitulată „O Europă eficientă din punctul de vedere al
utilizării resurselor”, și este strâns legată de foaia de
parcurs a UE privind utilizarea eficientă a resurselor și de inițiativa
acesteia privind materiile prime. Propunerea oferă, de asemenea, un
răspuns direct la ambițiile comune ale UE privind mediul și deșeurile,
astfel cum sunt prevăzute în cel de al 7-lea program de acțiune
privind mediul. Competența Uniunii de a lua măsuri cu
privire la gestionarea deșeurilor derivă din articolul 191 din
Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene referitor la protecția
mediului, conform căruia „politica Uniunii în domeniul mediului
contribuie, printre altele, la protecția și îmbunătățirea
calității mediului, la ocrotirea sănătății
persoanelor, la asigurarea utilizării prudente și raționale a
resurselor naturale și la combaterea schimbărilor climatice”. Mai exact, propunerea răspunde anumitor clauze
de revizuire a trei acte legislative ale UE privind deșeurile
(Directiva-cadru privind deșeurile, Directiva privind depozitele de deșeuri
și Directiva privind ambalajele și deșeurile de ambalaje) prin
care se solicită Comisiei să revizuiască țintele actuale
privind gestionarea deșeurilor. Experiențele anterioare indică
faptul că obiectivele și țintele de la nivelul UE privind
gestionarea deșeurilor au reprezentat un motor important pentru o mai
bună gestionare a resurselor și a deșeurilor în marea majoritate
a statelor membre. Obiectivele și țintele comune contribuie, de
asemenea, la funcționarea pieței deșeurilor a UE, de exemplu
prin oferirea de orientări în ceea ce privește deciziile de investiții,
prin asigurarea cooperării între statele membre și a unei anumite
armonizări între programele naționale de responsabilizare a
producătorilor. Țintele de la nivelul UE sunt necesare și în
scopul de a crea condițiile minime pentru ca industria din UE să investească
în noi tehnici de reciclare. Propunerea abordează problemele de mediu cu
implicații transnaționale, inclusiv efectele unei gestionări
necorespunzătoare a deșeurilor asupra emisiilor de gaze cu efect de
seră, a poluării atmosferice și a volumului de deșeuri, în
special în ceea ce privește mediul marin.
3.
Obiective
Principalul obiectiv general al propunerii este acela
de a garanta că materialele valoroase conținute de deșeuri sunt
reutilizate, reciclate și reintegrate în mod eficient în economia
europeană, și anume de a contribui la înregistrarea de progrese
către o economie circulară în care deșeurile sunt utilizate
gradual ca resurse și sunt create noi oportunități economice și
noi locuri de muncă. Obiectivele specifice ale propunerii sunt
următoarele: ·
simplificarea legislației UE în domeniul deșeurilor prin clarificarea și simplificarea metodelor de măsurare în
raport cu țintele, prin adaptarea și clarificarea principalelor
definiții, prin consolidarea coerenței în ceea ce privește
stabilirea țintelor, prin eliminarea cerințelor perimate și
simplificarea obligațiilor de raportare; ·
îmbunătățirea monitorizării prin îmbunătățirea calității statisticilor
privind deșeurile, în special în ceea ce privește țintele,
precum și prin anticiparea eventualelor probleme de punere în aplicare
printr-o procedură de „avertizare timpurie”; ·
asigurarea unei gestionări optime a deșeurilor
în toate statele membre prin promovarea
diseminării celor mai bune practici și a principalelor instrumente,
cum ar fi instrumentele economice, precum și prin asigurarea unui nivel
minim de armonizare cu programele de răspundere extinsă a
producătorilor (EPR): ·
stabilirea de ținte pe termen mediu privind deșeurile,
în conformitate cu ambițiile UE privind utilizarea
eficientă a resurselor și accesul la materii prime. Obiectivele operaționale propuse reflectă
ambițiile stabilite în cel de al 7-lea program de acțiune pentru
mediu al UE (al 7-lea PAM) adoptat recent de către Consiliu și
Parlament:
generarea
deșeurilor ar trebui să scadă și să fie separată
de evoluția PIB-ului;
reutilizarea
și reciclarea ar trebui să fie la cel mai înalt nivel fezabil;
incinerarea
ar trebui limitată la deșeurile nereciclabile;
depozitarea
deșeurilor recuperabile ar trebui eliminată treptat;
cantitatea
de deșeuri marine ar trebui redusă în mod semnificativ. Obiectivele de simplificare a legislației și
de reducere a sarcinilor de reglementare (inclusiv asupra IMM-urilor), precum și
garantarea că țintele sunt „adecvate scopului” sunt în deplină
conformitate cu eforturile Comisiei de a asigura o reglementare adecvată.
În plus, propunerea ține seama în mod riguros de concluziile
„verificării adecvării” (evaluare ex post) în cazul a cinci
directive ale UE privind fluxurile de deșeuri (inclusiv Directiva
privind ambalajele și deșeurile de ambalaje) care a fost realizată
în paralel cu revizuirea țintelor UE privind deșeurile.
4.
Opțiuni de politică
Pe
baza unei analize aprofundate a ceea ce a funcționat și a ceea ce nu
a funcționat în trecut și după o vastă consultare cu
părțile interesate, au fost reținute pentru o analiză mai
detaliată următoarele trei opțiuni (și o serie de subopțiuni
și de măsuri specifice): Opțiunea
1 – Asigurarea unei puneri în aplicare integrale • Nicio acțiune
suplimentară din partea UE, cu excepția promovării
conformității Opțiunea
2 – Simplificarea, îmbunătățirea monitorizării, difuzarea
celor mai bune practici •
Corelarea definițiilor cu conceptele-cheie (de
exemplu „reciclare” și „reutilizare”) și eliminarea cerințelor
perimate •
Simplificarea metodelor de măsurare (numai o
metodă de măsurare a „deșeurilor menajere și a deșeurilor
similare”) și a obligațiilor de raportare •
Crearea de registre naționale privind
colectarea și gestionarea deșeurilor și impunerea unei
verificări de către terțe părți a principalelor date și
statistici •
Introducerea unei proceduri de avertizare timpurie
pentru monitorizarea performanțelor statelor membre și solicitarea
luării la timp a unor măsuri corective atunci când este necesar •
Stabilirea condițiilor minime pentru funcționarea
programelor EPR Opțiunea
3 – Actualizarea țintelor UE Performanțele
actuale ale celor mai dezvoltate state membre și perioada necesară
pentru atingerea acestor ținte au fost luate în considerare în vederea
propunerii de ținte și de termene realiste pentru toate statele
membre care îndeplinesc obiectivele principale ale celui de al 7-lea PAM. Opțiunea 3.1 – Creșterea țintei
de reciclare/reutilizare a deșeurilor municipale Nivel scăzut: 60 % din ținta de reciclare până
în 2030; 50 % până în 2025 Nivel ridicat: 70 % din ținta de reciclare până în 2030;
60 % până în 2025 Opțiunea 3.2 – Creșterea țintei
de reutilizare/reciclare a deșeurilor de ambalaje Creșterea,între 2020 și 2030, a țintelor
bazate pe materiale (80 % reutilizare/reciclare per total) Variantă: țintă separată specifică pentru
metale neferoase („separarea metalelor”) Opțiunea 3.3 – Eliminarea treptată
a depozitării deșeurilor municipale recuperabile
Interdicție asupra deșeurilor din
plastic/hârtie/sticlă/metal până în 2025 (maximum 25 % stocare
în depozite de deșeuri), interdicție la nivel mondial până
în 2030 (maximum 5 %) Opțiunea 3.4 – Combinație a opțiunilor
3.1, 3.2 și 3.3 Opțiunea 3.5 – Aceeași ca opțiunea
3.4 cu termene diferite pentru grupuri diferite de țări Opțiunea 3.6 – Aceeași ca opțiunea
3.4 cu un termen mai rapid pentru toate statele membre cu posibilitatea unor derogări
temporale pentru unele dintre acestea Opțiunea 3.7 – Aceeași ca opțiunea
3.4 cu o prelungire a interdicției privind depozitarea tuturor deșeurilor
similare cu cele municipale
5.
Evaluarea impacturilor
Impacturile
opțiunilor de politică identificate vizează următoarele
aspecte principale:
costuri
și economii
legate de îmbunătățirea colectării și
tratării deșeurilor (de exemplu, o reutilizare și o
reciclare mai bune). În vederea creșterii ratelor de reciclare,
sistemele de colectare a deșeurilor vor trebui să evolueze în
timp, de exemplu de la „sisteme de aducere” la colectare „din ușă
în ușă”. Costurile suplimentare de investiții pe care le
implică acest lucru se vor reduce treptat ca urmare a unei
scăderi preconizate a costurilor de colectare și de tratare a
amestecurilor de deșeuri reziduale și a unei creșteri estimate
a veniturilor din materiale reciclate;
beneficiile
unei
mai mari disponibilități a materiilor prime (secundare),
atenuând astfel riscurile unor viitoare creșteri a prețurilor
materiilor prime cu care industria prelucrătoare din UE s-ar putea
confrunta;
beneficiile
care decurg din
îmbunătățirea oportunităților de recuperare și
de reciclare a deșeurilor pe piața internă a UE (o mai
bună utilizare a infrastructurilor existente de tratare a deșeurilor
și dezvoltarea unor astfel de infrastructuri noi și inovatoare,
favorizând astfel sectorul de gestionare a deșeurilor din UE);
costurile
și beneficiile legate
de îmbunătățirea monitorizării, de reducerea
sarcinilor administrative și de simplificare;
crearea
de locuri de muncă, având
în vedere faptul că nivelurile superioare ale ierarhiei deșeurilor
(inclusiv colectarea separată, reutilizarea și reciclarea) sunt
recunoscute ca fiind mult mai stimulative pentru forța de muncă
decât eliminarea și incinerarea deșeurilor;
beneficii
în ceea ce privește acceptarea socială; infrastructura
necesară pentru reutilizarea și reciclarea deșeurilor
implică în general o acceptare socială mai mare decât instalațiile
de eliminare și de incinerare a deșeurilor;
impacturile
pozitive asupra mediului, atât directe (o mai bună gestionare a deșeurilor,
reducerea cotelor de deșeuri, inclusiv în mediul marin), cât și
indirecte (niveluri mai reduse de emisii de gaze cu efect de seră și
de poluare atmosferică datorită evitării utilizării de
energie și de materii prime virgine); în consecință,
efectele asupra sănătății umane vor fi, de asemenea,
pozitive.
În
timp ce numărul acestor impacturi (în special cele legate de o mai
bună colectare a deșeurilor, de beneficiile pentru mediu și de
crearea de locuri de muncă) pot fi cuantificate și monetizate, alte
aspecte pot fi doar descrise într-un mod mai calitativ (de exemplu, reducerea
dependenței de materii prime importate). Întrucât
impacturile rezultate din opțiunea 1 („punere în aplicare integrală”)
au fost evaluate în comparație cu scenariul de statu-quo, impacturile opțiunilor
2 și 3 au fost identificate ca înregistrând o „punere în aplicare
integrală” ca punct de pornire. Opțiunea
1 – Punerea în aplicare integrală a legislației existente Costurile
nete anuale (costuri mai mari pentru colectare/tratare minus beneficiile pentru
mediu) ale acestei opțiuni sunt estimate să atingă valoarea de 1 500
de milioane EUR până în 2020 și să scadă treptat până
la o valoare mai mică de 600 de milioane EUR până în 2035 în toate
cele 28 de state membre ale UE. Creșterea estimată a ratei de ocupare
directă a forței de muncă este de 36,761 de echivalente
normă întreagă (FTE). Opțiunea
2 – Simplificarea, îmbunătățirea
monitorizării, difuzarea celor mai bune practici În
timp ce îmbunătățirea statisticilor, de exemplu prin intermediul
registrelor naționale, va necesita eforturi suplimentare din partea unor
state membre, aceasta va contribui în același timp la reducerea costurilor
de raportare. „Sistemul de avertizare timpurie” propus va necesita eforturi din
partea Comisiei și a statelor membre, însă poate reduce nevoia de
proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor într-o etapă
ulterioară prevenind în același timp investițiile
necorespunzătoare. O simplificare semnificativă a cerințelor de
raportare cu care se confruntă statele membre va avea ca rezultat economii
în materie de costuri; acestea pot fi utilizate pentru a acoperi eventuale
costuri nete generate de măsurile de îmbunătățire a
monitorizării. În final, definirea condițiilor minime de funcționare
a schemelor EPR le va spori, inter alia, raportul cost-eficacitate. Opțiunea
3 – Actualizarea țintelor UE Pentru
perioada 2014-2030, principalele impacturi ale diferitelor subopțiuni 3
descrise în secțiunea 4 de mai sus sunt rezumate în tabelul de mai jos.
După cum se poate observa din tabel, o combinație
a subopțiunilor 3.1, 3.2 și 3.3 (și anume subopțiunile 3.4-7)
oferă cel mai mare raport cost-beneficii, creând în același timp mai
multe locuri de muncă și reducând într-o mai mare măsură emisiile
de gaze cu efect de seră: Opțiune || Costuri financiare (VAN 2014-2030), miliarde EUR (1) || Costuri externe (VAN 2014-2030), miliarde EUR (2) || Costuri sociale nete (1+2) || Locuri de muncă (FTE în 2030) || Milioane de tone de GES, echivalent CO2(2030) || Milioane de tone de GES, echivalent CO2(2014-2030) Opțiunea 3.1- nivel redus || -3.73 || -3.96 || -7.69 || 78,519 || -23 || -107 Opțiunea 3.1- nivel ridicat || -8.41 || -8.49 || -16.91 || 137,585 || -39 || -214 Opțiunea 3.2 || -11.2 || -8.45 || -19.66 || 107,725 || -20 || -183 Opțiunea 3.2 – separarea metalelor || -13.48 || -10.05 || -23.53 || 107,643 || -24 || -250 Opțiunea 3.3 || 5.64 || -0.65 || 4.99 || 46,165 || -13 || -49 Opțiunea 3.4 || -12.65 || -13 || -25.65 || 177,637 || -44 || -308 (1) Opțiunile 3.5 și 3.6 || -13.62 || -13.58 || -27.2 || 177,628 || -44 || -320 (2) Opțiunea 3.7 || -10.7 || -18.3 || -29 || || -62 || -443 Notă: costurile negative
reprezintă un beneficiu Opțiunile 3.4-7 oferă o perspectivă
coerentă asupra gestionării deșeurilor în UE pe baza experienței
anterioare dobândite de cele mai avansate state membre: restricțiile
privind depozitele de deșeuri sunt introduse treptat, în paralel cu o creștere
graduală a țintelor de reciclare; aceasta contribuie la evitarea
creării unor supracapacități ale instalațiilor de tratare a
deșeurilor reziduale, cum ar fi incineratoarele sau alte instalații
cu performanțe reduse. În comparație cu „punerea în aplicare
integrală”, opțiunile 3.4-7 vor conduce la o reducere
suplimentară a deșeurilor marine de 7 % până în 2020 și
de 23 % până în 2030. Economiile suplimentare rezultate din reducerea
afluxurilor de deșeuri marine sunt estimate la 136 de milioane EUR
până în 2030, în principal ca rezultat al unui grad redus de curățare
a plajelor și al evitării deteriorării vaselor și uneltelor
de pescuit.
6.
Compararea opțiunilor
În
tabelul de mai jos este sintetizată contribuția corespunzătoare
a fiecărei opțiuni la obiectivele principale, astfel cum sunt
descrise în secțiunea 3. Pe această bază, se pot trage
următoarele concluzii:
Opțiunea
2 ar fi utilă pentru susținerea punerii în aplicare a țintelor
existente, însă pare indispensabilă dacă sunt aplicate
noile ținte propuse. Măsurile propuse în opțiunea 2
contribuie la cea mai mare parte a obiectivelor identificate și ar
trebui considerate ca „măsuri de însoțire” pentru a contribui la
îmbunătățirea respectării legislației și la
atingerea țintelor.
Opțiunile
3.1, 3.2 și 3.3 luate izolat nu vor oferi cele mai bune rezultate în
ceea ce privește coerența între țintele propuse și
raportul cost-beneficii. Opțiunea 3.4 cu o interdicție
extinsă privind depozitarea deșeurilor (și anume opțiunea
3.7) pare să fie cea mai atractivă.
Nu
există nicio preferință clară între opțiunea 3.4 și
opțiunile 3.5 și 3.6: definirea de ținte diferențiate
pentru statele membre conduce la o creștere a valorii actualizate
nete deoarece beneficiile îmbunătățirii gestionării deșeurilor
sunt înregistrate mai rapid de anumite state membre, însă
complică legislația.
|| Obiectivul 1 - Simplificare || Obiectivul 2 - Îmbunătățirea monitorizării || Obiectivul 3 - Diseminarea celor mai bune practici || Obiectivul 4 – Utilizarea eficientă a resurselor Opțiunea 1 || 0 || 0 || 0 || 0 Opțiunea 2 || + + + || + + + || + + || + Opțiunea 3 Opțiunea 3.1- nivel redus Opțiunea 3.1- nivel ridicat Opțiunea 3.2 Opțiunea 3.3 Opțiunea 3.4 Opțiunea 3.5 Opțiunea 3.6 Opțiunea 3.7 || + + + + + + + + + + + + + + || + + + + + + + + + + + + + || + + + + + + + + + + + + + + + + + + + + + || + + + + + + + + + + + + + + + + + Este, prin urmare, propusă o
combinație a opțiunilor 2 și 3.7. În comparație cu punerea
în aplicare integrală (opțiunea 1), această combinație va
aduce mai multe beneficii în ceea ce privește:
reducerea sarcinilor administrative în special
pentru IMM-uri, simplificarea și o mai bună punere în aplicare,
inclusiv prin menținerea țintelor „adecvate scopului”;
crearea de locuri de muncă – mai mult de 180 000
de locuri de muncă ar putea fi create până în 2030, pentru
majoritatea dintre acestea fiind imposibilă o delocalizare în afara
UE;
reducerea emisiilor de gaze cu efect de
seră – aproximativ 443 de milioane de tone ar putea fi evitate în
perioada 2014-2030;
materiile prime secundare vor fi reintegrate în
economie – o cantitate mai mare decât dublul deșeurilor municipale și
de ambalaje reciclate în 2011. Măsurile propuse vor servi drept
catalizator pentru asigurarea punerii în aplicare a tuturor țintelor
UE, ceea ce va contribui la acoperirea între 10 % și 40 %
(în funcție de materia primă) din cererea totală de materii
prime din UE;
efectele pozitive asupra competitivității
sectoarelor de gestionare și de reciclare a deșeurilor din UE,
precum și asupra sectorului de prelucrare din UE (o mai bună
EPR, o reducere a riscurilor în ceea ce privește accesul la materii
prime și prețurile acestora);
niveluri de deșeuri marine mai reduse cu 7 %
până în 2020 și cu 24 % până în 2030.
Țintele pe termen mediu propuse vor oferi
semnalul clar necesar statelor membre și operatorilor de deșeuri
astfel încât să poată fi adoptate la timp și cu certitudinea
necesară noi strategii și investiții. Experiențele anterioare
au arătat că îmbunătățirea gestionării deșeurilor
municipale și de ambalaje și interzicerea în același timp a
depozitării deșeurilor vor acționa ca un catalizator pentru
gestionarea tuturor celorlalte tipuri de deșeuri.
7.
Monitorizare și evaluare
Cea mai
mare parte a statisticilor privind generarea și tratarea deșeurilor
(reciclare, recuperare, depozitare) sunt deja colectate de statele membre și
transmise Comisiei (Eurostat/DG ENV). Nu sunt propuse ținte noi, ținta
existentă fiind actualizată și clarificată pentru unele
dintre acestea, deși țintele perimate vor fi eliminate. Cu sprijinul Agenției Europene de Mediu (AEM),
la intervale de trei ani, va fi stabilită „distanța până la
atingerea țintei”, astfel cum este reflectată în cele mai recente
statistici și date previzionale disponibile, în special în contextul
procedurii de „avertizare timpurie” propuse. AEM intenționează, de
asemenea, să își actualizeze periodic evaluarea ex ante
(model) și ex post a performanțelor statelor membre în materie
de gestionare a deșeurilor municipale. În viitor, pot fi introduse și
alte tipuri de indicatori cum ar fi tonajul potențial de deșeuri
pierdute pentru economia UE în fiecare an, utilizarea de materii prime
secundare pentru fabricarea produselor și pe piață.