DOCUMENT DE LUCRU AL SERVICIILOR COMISIEI

REZUMATUL EVALUĂRII IMPACTULUI

care însoțește documentul

Comunicare a Comisiei către Parlamentul European, Consiliu, Comitetul Economic și Social European și Comitetul Regiunilor

Un cadru pentru politica privind clima și energia în perioada 2020-2030

1.           Învățămintele desprinse și definirea problemei

1. UE este pe drumul cel bun pentru a-și îndeplini obiectivul de reducere cu 20% a gazelor cu efect de seră până în 2020 și este posibil chiar să depășească acest obiectiv. Cu toate acestea, 13 state membre trebuie să depună eforturi suplimentare pentru a-și îndeplini obiectivele naționale pentru 2020 în temeiul Deciziei privind partajarea eforturilor[1]. Recesiunea economică și afluxul sporit de credite internaționale au creat un surplus de aproximativ 2 miliarde de certificate în cadrul sistemului EU ETS[2]. Dacă nu se iau măsuri pentru remedierea situației, aceasta va avea efecte de lungă durată asupra capacității ETS de a stimula investițiile în tehnologii cu emisii reduse de dioxid de carbon în întreaga UE. Există riscul ca abordările naționale divergente să persiste, ceea ce ar afecta în mod negativ piața internă și eficacitatea din punctul de vedere al costurilor. Până acum, nu există dovezi în ceea ce privește relocarea emisiilor de dioxid de carbon. Se pare că măsurile existente au reușit să împiedice relocarea, în special prin alocarea de certificate de emisii cu titlu gratuit, însă experiența acumulată până acum nu este suficientă pentru a se putea desprinde concluzii decisive pentru 2020.

2. În ceea ce privește energia din surse regenerabile, UE și-a îndeplinit obiectivele intermediare, însă statele membre vor trebui să depună mai multe eforturi pentru a atinge obiectivul de 20 % în 2020[3]. Numeroase state membre vor trebui, de asemenea, să depună eforturi suplimentare pentru a-și îndeplini obiectivele naționale în temeiul Directivei privind energia din surse regenerabile, iar evoluțiile recente, cum ar fi, de exemplu, schimbările retroactive ale schemelor de sprijin generează îngrijorări în ceea ce privește îndeplinirea obiectivului global al UE. Utilizarea sporită a surselor regenerabile de energie a contribuit la limitarea prețurilor angro ale energiei electrice pe mai multe piețe, însă acest lucru nu produce încă efecte asupra prețurilor cu amănuntul și nici beneficii concrete pentru consumatori, ceea ce se explică parțial prin faptul că costurile schemelor de sprijin pentru energia din surse regenerabile (repercutate adesea asupra consumatorilor finali) sunt mai mari decât impactul pe care sursele regenerabile de energie îl au asupra reducerii prețurilor angro pe mai multe piețe. În același timp, scăderea prețurilor angro pe unele piețe exercită presiuni asupra producției convenționale și a adecvării capacității de producție. În plus, diferențele dintre schemele de sprijin ale statelor membre care pun accentul pe producția națională constituie o provocare importantă pentru o mai bună integrare a pieței interne a energiei.

3. În ceea ce privește eficiența energetică, obiectivul pentru 2020 de a economisi 20 % din consumul de energie primară al UE în comparație cu previziunile nu este obligatoriu din punct de vedere juridic pentru statele membre. Cu toate acestea, după mai mulți ani de creștere, consumul de energie primară a ajuns la un nivel maxim în 2005/2006 și a cunoscut o ușoară scădere începând din 2007, care se datorează parțial efectelor crizei economice, dar și îmbunătățirii intensității energetice. În ciuda faptului că obiectivul de realizare a unei economii de energie de 20 % nu este obligatoriu din punct de vedere juridic pentru statele membre, acesta a impulsionat în mod semnificativ eforturile de reducere a consumului de energie și a intensității energetice și a facilitat un acord privind măsuri ferme, în special Directiva privind eficiența energetică. Cu toate acestea, UE riscă să nu își îndeplinească obiectivul pentru 2020 prin continuarea politicilor actuale.

4. Deși finalizarea progresivă a pieței interne a energiei a contribuit la menținerea sub control a prețurilor angro ale energiei electrice și gazului, prețurile pentru utilizatorii finali pe care le suportă numeroase întreprinderi și gospodării au crescut în mod semnificativ, atât în termeni nominali, cât și termeni reali, în ultimii zece ani. Analiza efectuată arată că această tendință va continua și dacă nu se aplică noi politici, ceea ce subliniază nevoia de a se asigura limitarea eventualelor efecte negative ale politicilor în domeniul climei și al energiei.

5. Evoluțiile de pe piețele internaționale și exploatarea hidrocarburilor neconvenționale au dus la diferențe de prețuri din ce în ce mai mari, în special pentru gazele naturale din UE în comparație cu SUA, unde gazele de șist constituie, în prezent, o sursă de energie din ce în ce mai importantă și se consideră că vor avea un impact pozitiv asupra competitivității economiei SUA.

6. După cum se preconiza deja la momentul pregătirii și al adoptării pachetului pentru 2020, există în mod clar o interacțiune între obiectivele principale. În general, măsurile de promovare a eficienței energetice și a surselor regenerabile de energie contribuie, de exemplu, la reducerea emisiilor de gaze cu efect de seră și sunt complementare politicilor consacrate în mod specific climei, deoarece abordează alte disfuncționalități ale pieței. În ceea ce privește energia electrică, se poate aștepta, de asemenea, un impact în sensul scăderii prețurilor carbonului în cadrul ETS, însă surplusul actual de certificate de emisii în cadrul ETS este determinat în mare măsură de alți factori. În plus, măsurile de reducere a emisiilor de gaze cu efect de seră pot stimula, în principiu, atât dezvoltarea surselor regenerabile de energie, cât și economiile de energie, dar pentru ca acestea să aibă un impact considerabil, ar fi nevoie, de exemplu, de niveluri ale prețului în cadrul ETS mai ridicate decât cele înregistrate în ultimii câțiva ani. În cele din urmă, economiile de energie contribuie la asigurarea progreselor în vederea creșterii ponderii energiei din surse regenerabile, deoarece obiectivul în acest sens este măsurat ca procent din consumul final brut de energie, iar o pondere mai mare a energiei eficiente din surse regenerabile reduce consumul de energie primară la orice nivel al consumului final de energie, prin reducerea pierderilor de transformare.

7. Politicile actuale nu sunt suficiente pentru a îndeplini obiectivul pe termen lung al UE în domeniul climei, în contextul reducerilor pe care țările dezvoltate trebuie să le realizeze la nivel de grup pentru a reduce cu 80-95 % nivelul emisiilor de gaze cu efect de seră în 2050 față de 1990. În contextul negocierilor internaționale în domeniul climei, UE trebuie să își prezinte poziția, care să includă propriul său nivel de ambiție, înainte de conferința privind Convenția-cadru a Națiunilor Unite asupra schimbărilor climatice (CCONUSC) care va avea loc la Paris în 2015.

8. Securitatea aprovizionării cu energie în UE pe termen mediu și lung rămâne problematică din cauza dependenței persistente a acesteia de importul de energie provenind uneori din regiuni instabile din punct de vedere politic, precum și din cauza dependenței de utilizarea combustibililor fosili, aspecte care pe termen lung vor fi incompatibile cu obiectivele UE în domeniul climei și al energiei. Epuizarea treptată a resurselor de combustibili fosili convenționali ale UE, alături de previziunile potrivit cărora prețurile la import ale combustibililor fosili vor fi în continuare ridicate și volatile, exercită presiuni asupra unor părți din industria UE.

9. Sistemul energetic al UE necesită investiții semnificative în infrastructura energetică și în generarea de energie electrică pentru ca viabilitatea și sustenabilitatea acestuia pe termen mediu spre lung să fie asigurate. Infrastructura finanțată în viitorul apropiat va continua să existe în 2030 și ulterior. Există și alte bariere și deficiențe ale pieței fără caracter economic care afectează, de exemplu, sursele regenerabile de energie și eficiența energetică. Este nevoie de instituirea urgentă a unui cadru clar și coerent care să ducă la previzibilitate și la un risc de reglementare redus.

10. Se așteaptă ca politicile actuale menite să asigure o economie și un sistem energetic mai durabile, care ar putea reduce costurile și evita daunele pe termen lung, să contribuie la creșterea costurilor pe termen scurt spre mediu, ceea ce generează îngrijorări în ceea ce privește accesibilitatea din punct de vedere financiar a energiei pentru utilizatorii casnici și competitivitatea prețurilor energiei în UE. Politicile viitoare trebuie să limiteze aceste îngrijorări.

11. Nu există obiective suficient de clare la nivelul UE în ceea ce privește clima și energia pentru perioada de după 2020 și nu este în vigoare un cadru de reglementare cuprinzător care să garanteze că tranziția către un sistem energetic și o economie competitive, sigure și durabile este compatibilă cu obiectivele pe termen lung. Conform previziunilor actuale, în absența unor astfel de obiective și a unui cadru de reglementare, piețele energiei și deciziile în materie de investiții care sunt luate pe o bază comercială nu vor duce la realizarea tranziției necesare.

12. Prin urmare, problema pe care o vizează în mod specific prezenta inițiativă este lipsa unor obiective și a unui cadru de politică clar care să orienteze politicile privind clima și energia în perspectiva anului 2030.

2.           Subsidiaritate

13. Schimbările climatice reprezintă o problemă transfrontalieră. Coordonarea acțiunilor de combatere a schimbărilor climatice este necesară atât la nivel mondial, cât și la nivel european. Articolele 191 și 193 din TFUE confirmă și stabilesc mai precis competențele UE în domeniul schimbărilor climatice. Politicile în domeniu au adesea o legătură cu piața internă, iar infrastructura necesară are adesea o dimensiune europeană.

14. În ceea ce privește energia, există din ce în ce mai multă interdependență între statele membre pentru a asigura accesul la o energie sigură, durabilă și competitivă. În plus, costul pe care îl presupune tranziția sistemului energetic va fi mai redus dacă statele membre cooperează. De asemenea, articolul 194 din TFUE prevede dreptul UE de a lua măsuri în domeniul energiei, însă rolul statelor membre va rămâne, bineînțeles, esențial în acest cadru, iar responsabilitatea pentru continuarea progreselor până în 2030 este comună, astfel cum a demonstrat, de exemplu, pachetul privind clima și energia pentru 2020. Toate acțiunile UE în acest sens vor respecta articolele 191-194 din TFUE.

3.           Domeniu de aplicare și obiective

15. Inițiativa de politică susținută de prezenta evaluare a impactului este doar primul pas în vederea găsirii unei soluții cuprinzătoare și detaliate la problemele legate de energie și climă în perspectiva anului 2030. Ca atare, această inițiativă de politică se concentrează pe obiectivele mai generale ale cadrului pentru 2030 și pe anumite aspecte-cheie legate de punerea în aplicare a acestuia, mai ales pe obiectivele în materie de climă și energie stabilite în perspectiva anului 2030 și pe interacțiunile dintre acestea, propunând, totodată, direcția generală pentru elaborarea politicilor în acest cadru. Pe această bază, opțiunile de politică evaluate în prezenta evaluare a impactului se axează pe stabilirea obiectivelor ca atare și, într-o mai mică măsură, pe celelalte modalități de asigurare a progreselor pentru a face față provocărilor menționate anterior.

16. Obiectivele operaționale ale unui cadru de politică pentru 2030 în domeniul climei și al energiei sunt următoarele:

· să propună un obiectiv/obiective principal(e) coerent(e) în ceea ce privește clima și energia la nivelul UE pentru a orienta politica în acest domeniu în perspectiva anului 2030;    

· să propună indicatori-cheie pentru competitivitatea sistemului energetic și pentru securitatea aprovizionării cu energie, însoțiți, dacă va fi cazul, de obiective fără caracter obligatoriu pentru a urmări progresele înregistrate de-a lungul timpului și pentru a obține o bază clară pe care să se întemeieze acțiunile de politică;

· să propună direcția generală pentru elaborarea adecvată a viitoarelor politici concrete necesare pentru îndeplinirea obiectivelor în perspectiva anului 2030.

4.           Descrierea opțiunilor de politică și metodologie

În ceea ce privește opțiunile de politică pentru obiectivele și măsurile principale

17. Punctul de plecare al analizei este scenariul de referință stabilit recent. Acesta se bazează pe ipoteza punerii în aplicare pe deplin a politicilor deja adoptate, inclusiv realizarea obiectivelor stabilite pentru 2020 în ceea ce privește energia din surse regenerabile și reducerea gazelor cu efect de seră și punerea în aplicare a Directivei privind eficiența energetică, care va duce la realizarea de economii importante până în 2020 și va continua să determine astfel de economii și ulterior, producând însă efecte a căror intensitate va scădea treptat după 2020. Reducerea lineară aplicată în prezent plafonului din cadrul ETS va rămâne neschimbată și va continua și după 2020. Pentru 2030, noul scenariu de referință are drept rezultat o reducere cu 32 % a gazelor cu efect de seră în UE în comparație cu nivelul acestora din 1990, o pondere de 24% a energiei din surse regenerabile din consumul final de energie și economii de energie primară de 21 % față de scenariul de referință pentru 2030 (conform proiecțiilor din scenariul de referință PRIMES 2007).

18. Scenariul de referință arată că punerea în aplicare pe deplin a obiectivelor și a politicilor comunitare în domeniul climei și al energiei ar duce în mod eficace la o scădere a emisiilor de gaze cu efect de seră și contribuie la îmbunătățirea securității aprovizionării cu energie, având un impact asupra costurilor sistemului energetic și asupra prețurilor energiei electrice. Pe de altă parte, analiza arată că evoluțiile preconizate în scenariul de referință ar duce deja la creșterea prețurilor în cadrul ETS, a costurilor sistemului energetic și a prețurilor energiei electrice.

19. Conform scenariului de referință, în perioada 2011-2030, prețurile energiei electrice vor crește cu 31 %, iar costurile sistemului energetic cu 34 % în termeni reali. Exprimată ca raport între costurile sistemului energetic și PIB, această creștere ar fi de 2 puncte procentuale în perioada 2011-2020, dar este limitată la 1,3 puncte procentuale în întreaga perioadă 2011-2030. Factorii determinanți importanți sunt impactul creșterii cu 40 % a prețurilor importurilor de energie pentru toți combustibilii fosili, necesitatea unor investiții importante în infrastructură în vederea înlocuirii capacităților depășite și a extinderii rețelelor, precum și politicile convenite pentru realizarea obiectivelor pachetului privind energia și clima. Nevoile mai mari de investiții explică aproximativ 60 % din creșterea totală a costului sistemului energetic până în 2020, costurile din ce în ce mai mari ale combustibililor reprezentând celălalt factor important care determină creșterea costurilor de sistem.

20. Principalele opțiuni luate în considerare pentru combinarea obiectivelor principale sunt următoarele:

1.          un singur obiectiv privind gazele cu efect de seră, care să cuprindă elemente de sprijinire a politicilor privind sursele regenerabile de energie și eficiența energetică;

2.          un obiectiv privind gazele cu efect de seră combinat cu măsuri explicite (în plus față de scenariul de referință) privind eficiența energetică și elemente de sprijinire a politicilor privind sursele regenerabile de energie;

3.          un obiectiv privind gazele cu efect de seră combinat cu un obiectiv prestabilit privind sursele regenerabile de energie și cu măsuri suplimentare explicite în domeniul eficienței energetice.

Pentru fiecare dintre aceste opțiuni, sunt luate în considerare, după caz, următoarele subopțiuni:

A.         obiective privind o reducere cuprinsă între 35 și 45 % a gazelor cu efect de seră (în comparație cu nivelul emisiilor de gaze cu efect de seră înregistrat în 1990);

B.         obiective prestabilite privind o pondere de 30 și de 35 % a energiei din surse regenerabile ca procent din consumul final brut de energie (sau niciun obiectiv prestabilit);

C.         niveluri diferite de ambiție (moderat, ambițios și foarte ambițios) pentru politicile privind eficiența energetică (în plus față de cele deja existente în scenariul de referință).

21. Pentru evaluarea acestor opțiuni, au fost analizate numeroase scenarii care combină obiectivele și nivelurile de ambiție, dintre care au fost reținute 7 pentru o evaluare mai detaliată, astfel cum sunt prezentate în Table 1 de mai jos.

22. Scenariile sunt construite fie pe baza acelorași condiții ca în scenariul de referință (denumite condiții din scenariul de referință sau „®”), fie pe baza unor condiții favorabile. Acestea din urmă se referă la ipoteze privind, de exemplu, dezvoltarea infrastructurii energetice, C&D și inovare, decarbonizarea (și mai ales electrificarea) transporturilor și acceptarea de către public (de exemplu, a tehnologiilor CSC), pentru care coordonarea pe piață, în timp util, a anumitor tehnologii va fi o condiție prealabilă indispensabilă și care sunt necesare pentru a asigura această trecere pe termen lung la o economie cu emisii scăzute de dioxid de carbon. Deși respectivele condiții favorabile afectează mai ales schimbările sistemului energetic după 2030, acestea încep să producă unele efecte înainte de 2030 și ar trebui ca unele investiții, de exemplu, cele legate de infrastructură, să înceapă înainte de 2030 pentru ca aceste condiții favorabile să se materializeze. Toate scenariile în care se realizează reduceri cu 40 % sau mai mult ale GES implică majorarea factorului de reducere anuală din cadrul ETS după 2020.

Tabel1: Scenarii pentru evaluarea principalelor opțiuni de politică în funcție de obiective

Scenariu || GES 2030 față de 1990 || SRE 2030                     (% din consumul final de energie) || EE 2030                       (schimbare față de proiecții 2030[4])

Scenariul de referință || -32,4 % || 24,4 % || -21,0 %

Condiții din scenariul de referință

GES35/EE® || -35 % || Niciun obiectiv prestabilit (25,5%) || Niciun obiectiv prestabilit (-24,4 %)

GES37® || -37 % || Niciun obiectiv prestabilit (24,7 %) || Niciun obiectiv prestabilit (-22,9 %)

GES40® || -40 % || Niciun obiectiv prestabilit (25,5%) || Niciun obiectiv prestabilit (-24,4 %)

Condiții favorabile

GES40 || -40 % || Niciun obiectiv prestabilit (26,5 %) || Niciun obiectiv prestabilit (-25,1 %)

GES40/EE || -40 % ||  Niciun obiectiv prestabilit (26,4 %) || Niciun obiectiv prestabilit (-29,3 %)

GES40/ EE/SRE30 || -40 % || 30 % || Niciun obiectiv prestabilit (-30,1 %)

GES45/EE/SRE35 || -45 % || 35 % || Niciun obiectiv prestabilit (-33,7 %)

În ceea ce privește alte obiective și indicatori

23. Din răspunsurile la consultarea publică reiese clar faptul că numeroase părți interesate consideră că țintele și obiectivele stabilite pentru reducerile GES, ponderile SRE și EE ar putea fi suficiente pentru asigurarea progreselor către un sistem energetic durabil din punct de vedere ecologic, dar nu și pentru realizarea de progrese în ceea ce privește competitivitatea sistemului energetic al UE și securitatea aprovizionării cu energie și că ar trebui, prin urmare, să se stabilească alte obiective sau alți indicatori în legătură cu aceste domenii.

24. În acest sens, pot fi avute în vedere trei opțiuni principale:

· nu se stabilesc astfel de obiective sau indicatori;

· se stabilesc alte obiective pentru 2030 în ceea ce privește alte aspecte legate de competitivitate și de securitatea aprovizionării, care sunt tratate în același mod ca obiectivele potențiale pentru GES, SRE și EE;

· nu se stabilesc alte obiective, dar se definesc indicatori relevanți pentru a urmări progresele înregistrate de-a lungul timpului și pentru a oferi o bază de cunoștințe pentru acțiunile de politică; aceștia ar putea fi însoțiți, eventual, de obiective fără caracter obligatoriu în perspectiva anului 2030.

În ceea ce privește interacțiunea cu politicile internaționale în domeniul climei

25. Au fost analizate o serie de opțiuni de politică ce reflectă modul în care cadrul pentru 2030 va integra evoluțiile legate de un acord internațional, în special în ceea ce privește:

· continuarea măsurilor referitoare la relocarea emisiilor de dioxid de carbon;

· stabilirea, eventual, a unui obiectiv mai ambițios în cazul în care se ajunge la un acord internațional (s-au luat în considerare două opțiuni: creșterea nivelului de la 35% la 45% și, respectiv, de la 40% la 50%);

· rolul creditelor internaționale în contextul general.

În ceea ce privește măsurile structurale pentru ETS

26. În ceea ce privește măsurile structurale pentru ETS, în prezenta evaluare a impactului au fost luate în considerare două opțiuni de politică pentru perioada de după 2020: (1) o revizuire a factorului de reducere anuală și (2) accesul la credite internaționale. O evaluare calitativă privind extinderea domeniului de aplicare al ETS este, de asemenea, inclusă în anexă. Toate scenariile de politică analizate în detaliu care implică reduceri de 40 % și mai mult ale GES în 2030 includ o majorare a factorului de reducere anuală liniară în cadrul ETS. O evaluare suplimentară a impactului a fost pregătită în legătură cu opțiunea de a crea o rezervă de stabilitate a pieței sau de a retrage permanent anumite certificate de emisii.

În ceea ce privește utilizarea terenurilor, schimbarea destinației terenurilor și silvicultura

27. Emisiile și absorbțiile provenite din acest sector nu sunt incluse nici în obiectivele de reducere a emisiilor prevăzute în actuala Decizie de partajare a eforturilor care reglementează sectoarele din afara ETS, nici în ETS. În contextul unui cadru pentru 2030 trebuie să se analizeze modalitățile de a integra acest sector.

În ceea ce privește punerea în aplicare a obiectivelor potențiale privind sursele regenerabile de energie și eficiența energetică

28. În așteptarea unui acord privind stabilirea unui obiectiv ca atare, principalele opțiuni pentru o abordare generală a realizării obiectivului privind sursele regenerabile de energie sunt evaluate într-o manieră mai orizontală. Printre aceste opțiuni se numără:

· continuarea obiectivelor și a schemelor de sprijin specifice fiecărui stat membru;

· continuarea obiectivelor și a schemelor de sprijin specifice fiecărui stat membru, asigurându-se însă aplicarea, în cadrul schemelor de sprijin naționale, a unui tratament nediscriminatoriu pentru energia din surse regenerabile provenind din alte state membre sau coordonarea strânsă între statele membre, eventual sub rezerva existenței unei capacități suficiente de transport de energie electrică între statele membre implicate și

· europenizarea treptată a acestei abordări pentru a asigura progresele în vederea realizării obiectivului pentru 2030.

29. Până la revizuirea din 2014 a abordării în ceea ce privește eficiența energetică/economiile de energie în perspectiva anului 2020, prezenta evaluare a impactului nu definește și nu evaluează în detaliu abordările potențiale în materie de punere în aplicare. Cu toate acestea, diferitele opțiuni evaluate includ măsuri specifice privind eficiența energetică, iar contribuția și impactul acestora sunt integrate în cadrul general.

5.           Evaluarea impacturilor

5.1.        Impacturi legate de opțiunile în materie de obiective și de măsuri

30. Toate valorile din secțiunea 5 se referă la 2030, în lipsa altor precizări (evaluarea integrală a impactului include mai multe informații privind impacturile în perspectiva anului 2050; a se vedea, de asemenea, Foaia de parcurs pentru trecerea la o economie competitivă cu emisii scăzute de dioxid de carbon până în 2050 și Perspectiva energetică 2050).

Impacturi asupra mediului

31. În comparație cu 2005, emisiile din sectoarele acoperite de ETS continuă să scadă mai mult decât emisiile din sectoarele din afara ETS, reducerea emisiilor în 2030, în comparație cu nivelul acestora din 2005, fiind cuprinsă între 37 și 49 % pentru sectoarele ETS și între 26 % și 35 % pentru sectoarele din afara ETS. Față de scenariul de referință, cu reduceri mai mari în sectoarele ETS, sectoarele din afara ETS realizează reduceri mai mari.

32. Se preconizează că sectorul energiei electrice (inclusiv termoficarea și cogenerarea), în care reducerile sunt cuprinse aproximativ între 48 % și 66 % în comparație cu nivelul emisiilor din 2005, va realiza cele mai mari reduceri ale emisiilor de GES, ceea ce reflectă potențialul sectorului de a atenua schimbările climatice într-un mod eficient din punctul de vedere al costurilor. Transporturile și celelalte emisii decât cele de CO2 provenite din sectorul agricol realizează cele mai mici reduceri în comparație cu nivelul emisiilor din 2005, acestea fiind cuprinse între 12 și 20 %, în sectorul transporturilor, și între 13 și 28 %, pentru alte emisii decât cele de CO2 provenite din sectorul agricol, în comparație cu nivelul din 2005. În elaborarea cadrului pentru 2030, vor fi necesare acțiuni suplimentare pentru evaluarea potențialului de atenuare al diverselor opțiuni și a punerii în practică a acestora prin măsuri de politică.

33. Dacă se pune accentul mai mult pe politicile care vizează eficiența energetică pentru orice nivel de reducere a emisiilor de GES, reducerile realizate vor fi mai importante în sectoarele din afara ETS și mai limitate în sectorul ETS. În schimb, un nivel ridicat de energie din surse regenerabile generează reduceri mai importante în sectorul ETS și mai limitate în sectoarele din afara ETS.

34. În ceea ce privește reducerile altor emisii decât cele de CO2, sectoarele neagricole prezintă cel mai mare potențial de reducere până în 2030, o parte semnificativă din aceste reduceri fiind deja obținută în scenariul de referință.

35. Emisiile și absorbțiile din utilizarea terenurilor, schimbarea destinației terenurilor și silvicultură reprezintă în momentul de față un canal de absorbție net, însă capacitatea acestuia scade treptat. În general, impactul creșterii producției și a consumului de energie din surse regenerabile (ceea ce determină o creștere a cererii de bioenergie) asupra acestui canal de absorbție este limitat în cazul în care creșterea cererii de bioenergie este satisfăcută în mare măsură prin utilizarea sporită a culturilor energetice perene, însă acest lucru ar presupune o extindere semnificativă, cu aproximativ 10 % în comparație cu 2005, a terenurilor agricole utilizate pentru bioenergie. În cazul în care creșterea cererii este satisfăcută mai degrabă prin creșterea importurilor sau prin rate mai ridicate de recoltare a lemnului din păduri, impactul negativ care afectează canalul de absorbție în mod direct sau indirect, prin schimbarea indirectă a utilizării terenului, ar putea fi mai mare. În final, impactul asupra emisiilor de GES va depinde, parțial, și de culturile utilizate și de practicile agricole aplicate, precum și de schimbările destinației terenurilor din afara Europei și va necesita o analiză mai aprofundată.

36. Reducerea utilizării combustibililor fosili generează reduceri semnificative ale poluării atmosferice. Reducerea mortalității poate fi, de asemenea, evaluată din punct de vedere economic, reducerile estimate în termeni de efecte nocive asupra sănătății ca urmare a reducerii poluării atmosferice fiind cuprinse între 2,9 și 35,5 miliarde EUR, în funcție de scenariul utilizat și de „valoarea pierderii unui an din viață” presupusă. Ca urmare a modificării mixului de energie și a reducerii emisiilor care generează poluare atmosferică, costurile legate de controlul emisiilor cunosc, de asemenea, o reducere cuprinsă între ­0,9 și 7 miliarde EUR pe an. Scenariile bazate pe măsuri ambițioase privind eficiența energetică și pe obiective ambițioase privind sursele regenerabile de energie preconizează impacturi pozitive mult mai mari asupra mediului și a sănătății, în special pentru reducerile emisiilor de particule în suspensie și de oxizi de azot.

Impacturile asupra sistemului energetic (inclusiv impacturile economice)

37. Pentru o reducere pe plan intern cu 40 % a emisiilor de GES, costurile suplimentare pentru sistemul energetic necesare în comparație cu scenariul de referință care presupune adaptarea sistemului energetic ar fi limitate la 0,15–0,54 % din PIB[5] pentru 2030, în raport cu scenariul de referință. Aceste costuri nu reprezintă o scădere a PIB-ului în comparație cu o situație diferită, ci reflectă creșterea costurilor pe care le suportă toți consumatorii finali (industrie, consumatori, utilizatori ai transporturilor), ca urmare a schimbării modelelor de investiții și a economiilor de combustibil asociate pentru a beneficia de serviciile energetice necesare. Costurile suplimentare sunt mai scăzute pentru scenariile care vizează reduceri de 35 sau 37 % ale emisiilor de GES în 2030 (cuprinse între 0,03 % și 0,13 %) și mai ridicate pentru un scenariu care combină o reducere de 45 % a GES cu o pondere de 35 % a SRE și cu politici ferme în domeniul EE (0,84 %). În funcție de scenariul specific, aceste proiecții ale costurilor se bazează, mai mult sau mai puțin, pe abordări eficace din punctul de vedere al costurilor la nivelul UE pentru reducerea emisiilor de GES, pentru utilizarea pe scară largă a energiei din surse regenerabile și pentru îmbunătățirea eficienței energetice, ceea ce presupune o subestimare a costurilor dacă nu se asigură, în realitate, eficiența din punctul de vedere al costurilor.

38. Impacturile asupra costurilor sunt cel mai reduse în scenariile în care politicile privind eficiența energetică și obiectivele privind sursele regenerabile de energie nu depășesc ceea ce se realizează în scenariile care prevăd un singur obiectiv referitor la GES.

39. Acestea fiind spuse, scenariile bazate pe măsuri concrete privind EE urmăresc să reflecte nevoia de politici concrete care să elimine obstacolele din calea EE generate de disfuncționalitățile pieței, de stimulentele divergente și de informațiile imperfecte de care dispun actorii de pe piață. Pe această bază, utilizarea unor valori referitoare la carbon, la energia din surse regenerabile și la eficiența energetică mai degrabă decât a unor politici specifice poate duce la subestimarea costurilor necesare pentru îndeplinirea obiectivelor stabilite în cazul în care optimizarea teoretică a costurilor nu se produce în realitate.

40. În ceea ce privește investițiile și economiile costurilor pentru combustibili, toate scenariile reflectă o creștere a investițiilor de capital (în plus față de cea din scenariul de referință, cuprinsă în medie între 17 și 93 de miliarde EUR pe an în perioada 2011-2030), precum și o creștere a economiilor realizate pentru achiziționarea de energie (în comparație cu scenariul de referință, cuprinsă în medie între 8 și 34 de miliarde EUR în perioada 2011­2030). Se constată o creștere a investițiilor în tehnologii mai eficiente și cu emisii reduse de dioxid de carbon în toate sectoarele, aceasta fiind mai pronunțată în sectorul clădirilor. Cele mai mari nevoi de investiții suplimentare apar în scenariile care cuprind politici ambițioase privind eficiența energetică și obiective ambițioase privind sursele regenerabile de energie. Cele mai mari economii de combustibil se realizează în scenariile care cuprind politici ambițioase privind eficiența energetică.

41. În cazul tuturor opțiunilor de politică, eficiența energetică a UE s-ar îmbunătăți în mod substanțial și ar produce totodată beneficii în materie de securitate energetică, legate în special de reducerea utilizării și a importurilor de combustibili fosili. Toate scenariile au impacturi pozitive asupra indicatorilor-cheie referitori la securitatea energetică, cum ar fi consumul primar total (între -2 și -15%) și importurile nete și finale de energie (între -2 și -19%), în perspectiva anului 2030. Cele mai pronunțate impacturi pozitive apar în scenariile care cuprind politici ambițioase privind eficiența energetică și obiective ambițioase privind sursele regenerabile de energie.

42. Schimbările în ceea ce privește prețul mediu al energiei electrice în 2030 variază între ­1,1% și +11,3 % în comparație cu scenariul de referință, preconizându-se cele mai mici prețuri în scenariul care combină un obiectiv de reducere cu 40 % a GES cu măsuri ambițioase în materie de eficiență energetică. Toate scenariile care vizează scăderea cu 40 % a GES duc la creșteri relativ reduse ale prețurilor energiei electrice în raport cu scenariul de referință.

43. În toate scenariile, prețurile în cadrul ETS rămân foarte scăzute cel puțin până în 2020, ceea ce se explică prin existența pe piață a unui surplus important de certificate, precum și prin reducerea în continuare a emisiilor stimulată de politici cum ar fi Directiva privind SRE și Directiva privind EE. Contrar prețurilor energiei electrice, diferențele dintre scenariile de politică sunt foarte pronunțate în ceea ce privește prețurile în cadrul ETS, care vor fi cuprinse, conform estimărilor, între 11 și 53 EUR pe certificat în 2030, în funcție de scenariul ales; scenariile cu politici ambițioase privind eficiența energetică și obiective ambițioase privind SRE duc la cele mai mici prețuri în cadrul ETS, în timp ce scenariul care se bazează pe un obiectiv privind GES și pe niveluri ale carbonului duce la cele mai mari prețuri în cadrul ETS.

Impacturi sociale și macroeconomice (PIB, ocuparea forței de muncă, accesibilitatea energiei din punct de vedere financiar)

44. Impactul asupra PIB-ului în 2030 a fost evaluat punându-se accentul pe scenariul de reducere cu 40 % a GES, precum și pe scenariile cu politici privind EE și obiective privind SRE explicite, dacă aceste scenarii erau disponibile și adecvate. Prezenta evaluare se bazează pe ipoteza că țările terțe nu vor lua măsuri care să depășească angajamentele pe care și le-au asumat deja în contextul CCONUSC.

45. Un instrument de modelare, și anume GEM E3, preconizează că reducerea cu 40 % a GES, stimulată de un obiectiv privind GES și de stabilirea prețurilor carbonului, va avea un impact negativ asupra PIB-ului cuprins între -0,10 și -0,45% în 2030, în raport cu scenariul de referință. Atât E3MG, cât și E3ME preconizează contribuții pozitive de până la 0,55 % în scenariul care cuprinde politici ambițioase privind eficiența energetică, ținând seama de impactul pozitiv al investițiilor în eficiența energetică asupra PIB-ului. Se preconizează că scenariile care generează reduceri mai scăzute ale GES vor avea impacturi mai reduse asupra PIB-ului în raport cu scenariul de referință. Modelizarea arată că se pot obține efecte mai favorabile asupra PIB-ului dacă certificatele ETS sunt scoase la licitație și dacă se aplică taxe pe CO2 în sectoarele din afara ETS, veniturile astfel obținute fiind utilizate pentru reducerea costurilor forței de muncă (operațiune neutră din punctul de vedere al veniturilor din perspectiva administrațiilor centrale). Acest lucru confirmă evaluările anterioare[6] care sugerează că stabilirea prețului carbonului poate avea rezultate macroeconomice mai favorabile, în cazul în care veniturile rezultate din aceste instrumente de stabilire a prețului carbonului sunt reinjectate în economie și utilizate într-un mod care produce beneficii pentru întreaga economie. De asemenea, creșterea nivelurilor de eficiență energetică și de energie din surse regenerabile, care necesită un nivel mai ridicat de investiții, ar putea genera impacturi mai favorabile asupra PIB-ului.

46. În ceea ce privește ocuparea forței de muncă, se preconizează că schimbările structurale subiacente vor avea un impact pozitiv sau negativ relativ scăzut asupra nivelului general de ocupare a forței de muncă, în funcție de metodologia utilizată pentru evaluare, însă se așteaptă transferuri importante de locuri de muncă de la un sector la altul și în cadrul sectoarelor. Pentru ca aceste impacturi să se materializeze, va fi nevoie de punerea în aplicare a unor politici adecvate în domeniul pieței muncii. O analiză sectorială mai detaliată arată că ingineria, producția de bază, echipamentele de transport, sectorul construcțiilor și serviciile pentru întreprinderi au cel mai mult de câștigat în ceea ce privește nivelurile de ocupare a forței de muncă, în timp ce sectoarele de extracție a combustibililor fosili au cel mai mult de pierdut. Scenariile cu politici ambițioase în domeniul eficienței energetice sunt de obicei pozitive pentru nivelul total net de ocupare a forței de muncă.

47. Se preconizează că prețurile combustibililor fosili vor crește indiferent de abordarea UE în ceea ce privește obiectivele pentru 2030 și că prețurile energiei electrice vor crește în mod semnificativ în scenariul de referință, ceea ca va exercita presiuni asupra accesibilității energiei din punct de vedere financiar. Ponderea costurilor legate de energie (costuri operaționale și costuri de capital) din cheltuielile gospodăriilor crește în scenariul de referință până în 2030, iar creșterile suplimentare din celelalte scenarii de politică sunt relativ reduse. Se estimează că, spre deosebire de situația actuală, balanța va înclina mai mult către costurile de capital decât către costurile operaționale. Politicile ambițioase privind eficiența energetică vor avea un impact pozitiv asupra prețurilor energiei electrice și asupra nivelurilor de consum pentru utilizatorii casnici, prin reducerea costurilor energetice, contribuind totodată la creșterea costului de capital ca urmare a investițiilor necesare pentru reducerea consumului.

Competitivitatea sectoarelor mari consumatoare de energie și relocarea emisiilor de dioxid de carbon

48. Modelele macroeconomice au fost utilizate, de asemenea, pentru a evalua impacturile obiectivului de reducere cu 40 % a GES stabilit pentru 2030 asupra producției din sectoarele industriale mari consumatoare de energie care sunt expuse la concurența internațională. Este evaluat, de asemenea, rolul alocării certificatelor cu titlu gratuit sau al scoaterii acestora la licitație. Se presupune, din nou, că țările terțe nu vor lua măsuri care să depășească angajamentele pe care și le-au asumat deja în contextul CCONUSC.

49. Rezultatele evaluării arată că diferența în ceea ce privește prețul carbonului din UE și din alte regiuni principale ale lumii crește în cazul în care UE se angajează să reducă GES cu 40 %, iar celelalte regiuni nu își intensifică și ele eforturile.

50. În comparație cu scenariul de referință, o reducere cu 40 % a GES poate limita pierderile generale de producție din sectoarele industriale.

51. Analiza confirmă beneficiile de care s-ar putea bucura sectoarele mari consumatoare de energie în urma unei acțiuni eficace în domeniul climei la nivel internațional, care ar putea duce eventual la creșterea producției în comparație cu un scenariu bazat pe acțiunea unilaterală a UE, mai ales dacă acțiunea internațională ar prezenta un nivel ridicat de ambiție.

52. În general, analiza confirmă faptul că, în lipsa unei acțiuni suficient de puternice la nivel mondial, un sistem de continuare a alocării de certificate cu titlu gratuit, care să cuprindă o revizuire periodică a factorilor care determină aceste alocări gratuite, duce la un nivel mult mai ridicat al protecției pentru industriile mari consumatoare de energie expuse riscului de relocare a emisiilor de dioxid de carbon, în comparație cu o situație în care aceste sectoare ar trebui să cumpere certificatele. Alocarea cu titlu gratuit funcționează în special pentru sectoarele care nu includ costul de oportunitate al alocării gratuite în prețul produselor lor. În schimb, dacă sectoarele includ (au posibilitatea de a include) costul de oportunitate al alocării gratuite în stabilirea prețurilor, diferența dintre impactul alocării cu titlu gratuit și cel al scoaterii la licitație este mai mică.

53. În ceea ce privește riscul de „relocare a investițiilor”, ar fi util ca sistemul de alocare să ofere mai multă claritate pe termen mai lung în ceea ce privește alocarea cu titlu gratuit (atât timp cât acțiunile țărilor terțe nu se ridică la același nivel) și să încurajeze maximizarea producției. În acest context, trebuie precizat că normele privind închiderea, instalațiile nou-intrate, extinderea/reducerea capacității (care există deja) și actualizarea periodică a anilor de referință încurajează maximizarea producției în comparație cu situația păstrării drepturilor obținute în ceea ce privește certificatele alocate cu titlu gratuit.

54. Îmbunătățirea sistemului de alocare cu titlu gratuit după 2020 necesită actualizarea criteriilor de referință pentru a defini valoarea maximă a certificatelor gratuite și pentru a evalua criteriile care reflectă cel mai bine riscul efectiv de relocare a emisiilor de dioxid de carbon. Veniturile din licitații sau alte forme de venituri legate de ETS (cum ar fi cele obținute în prezent prin așa-numita NER 300) ar putea fi folosite, de asemenea, într-un mod mai concret pentru a promova activitățile demonstrative pentru noile tehnologii, inclusiv pentru industriile mari consumatoare de energie. Un program al UE consacrat acestui domeniu ar putea fi mai eficient.

55. Scenariile cu politici ambițioase privind eficiența energetică și sursele regenerabile de energie demonstrează prețuri mai scăzute în cadrul ETS, iar scenariile cu politici privind eficiența energetică reduc consumul de energie, prețurile energiei electrice și costurile combustibililor. În același timp, aceste politici duc la costuri de capital mai ridicate.

56. Efectele indirecte ale prețurilor carbonului asupra prețurilor energiei electrice pot fi compensate prin ajutoare de stat, dar trebuie să se analizeze dacă sunt necesare îmbunătățiri pentru a se evita denaturarea concurenței în cadrul UE.

57. În cazul unei acțiuni puternice la nivel mondial, ar trebui reexaminată continuarea acestor măsuri.

5.2.        Impacturi asupra altor obiective sau indicatori

58. Principalul dezavantaj al nestabilirii altor obiective sau indicatori, de exemplu pentru competitivitatea prețurilor și pentru securitatea aprovizionărilor cu energie, este că această situație ar reduce în mod semnificativ vizibilitatea și importanța acordată altor aspecte legate de securitatea aprovizionării și de competitivitate decât cele care sunt vizate de obiectivele și politicile privind SRE și EE și că aceasta nu ar fi compatibilă cu importanța deosebită acordată de Parlamentul European și de Consiliul European acestor alte obiective.

59. Un dezavantaj major al stabilirii unor obiective mai degrabă decât a unor indicatori este că acest lucru ar spori complexitatea cadrului ca atare și ar complica în mod semnificativ interacțiunile și coerența dintre diferitele domenii legate de energie și climă. Ar fi foarte dificil să se asigure că progresele în vederea îndeplinirii unei palete mai largi de obiective sunt realizate în același timp, din cauza interacțiunilor complexe, și s-ar impune decizii de politică dificile dacă progresele înregistrate în vederea atingerii unui obiectiv s-ar realiza în detrimentul altui obiectiv. În plus, ar trebui stabilite obiective numai pentru domeniile în care pot fi concepute politici concrete pentru realizarea acestora și numai dacă obiectivele complexe pot fi cuprinse într-un singur obiectiv-țintă sau într-un set limitat de obiective-țintă. Nu sunt ușor de conceput obiective simple, dar cuprinzătoare la nivelul UE pentru competitivitate și pentru siguranța aprovizionării, astfel încât progresele în vederea îndeplinirii acestora să poată fi asigurate prin politici concrete ale UE.

60. Principalul avantaj al stabilirii de indicatori (însoțiți, eventual, de obiective fără caracter obligatoriu) ar consta în recunoașterea importanței altor aspecte legate de competitivitate și de securitatea aprovizionării decât cele care sunt vizate de obiectivele și politicile privind SRE și EE, fără a se stabili obiective obligatorii care ar putea fi greu de pus în aplicare și de integrat pe deplin cu alte măsuri obligatorii. În plus, prin urmărirea evoluției acestor indicatori în timp, factorii de decizie politică ar dispune de o bază solidă pentru stabilirea și/sau adaptarea direcției de politică, dacă este cazul. Pentru a se asigura că o astfel de acțiune politică este întreprinsă pe baza evoluțiilor reale, s-ar putea defini obiective neobligatorii cu un anumit orizont temporal în ceea ce privește acești indicatori. Raportul Comisiei privind costurile și prețurile energiei oferă informații utile pentru a duce mai departe acțiunile în acest sens.

5.3.        Măsuri structurale pentru ETS după 2020

Ajustarea factorului de reducere liniară

61. Analiza demonstrează că, pentru o reducere cu 35 % a GES la nivelul întregii piețe interne, se poate asigura contribuția ETS prin continuarea aplicării factorului linear de 1,74 %, astfel cum se prevede în legislația actuală (o reducere de aproximativ 38 % în 2030 față de 2005).

62. Deși s-ar putea realiza o reducere cu 40 % a GES în 2030 fără modificarea factorului de reducere liniară anuală în cadrul ETS, prin intermediul altor politici foarte ambițioase, ar fi necesară o modificare a acestuia pentru a asigura un nivel adecvat al eficienței din punctul de vedere al costurilor și pentru ca ETS să fie în continuare relevant în perspectiva anului 2030. Pentru a se realiza, într-un mod eficient din punctul de vedere al costurilor, o reducere generală cu 40 % a GES până în 2030 în comparație cu nivelul din 1990, emisiile ar trebui reduse cu 43 % în 2030 în cadrul ETS în comparație cu nivelul din 2005. Stabilirea plafonului ETS în 2030 la acest nivel ar necesita o modificare a factorului de reducere liniară, care ar trebui să fie de 2,2 % începând cu 2021. În cazul obiectivului de reducere cu 35 % a GES, nu ar fi necesară modificarea factorului de reducere liniară.

63. Cu toate acestea, se așteaptă ca ETS să fie în continuare caracterizat de surplusuri importante acumulate pe piața ETS, care vor începe să scadă treptat numai după 2020, urmând ca în 2030 să rămână surplusuri de certificate în valoare de aproximativ 2 miliarde EUR sau mai mult, inclusiv în scenariile de politică în care se realizează cele mai mari reduceri ale GES. Trebuie remarcat faptul că se menține o situație în care piața ar trebui să continue să funcționeze cu surplusuri importante, care este determinată în mare măsură de considerații pe termen mai lung legate de penurie și de costuri. În cazul în care considerațiile pe termen lung nu sunt suficiente pentru a crea certitudine pe piață, este posibil ca prețurile ETS să fie, de fapt, mai mici, iar emisiile să depășească plafonul în 2030. Cu toate acestea, plafonul cumulat la nivelul ETS ar fi în continuare respectat.

64. Modificarea factorului linear ar începe doar treptat să producă efecte semnificative în ceea ce privește crearea unor condiții de penurie mai pronunțată. Acest lucru se reflectă în modelele de preț al carbonului din aceste scenarii, în care prețurile carbonului sunt foarte scăzute, dar ar putea să crească destul de rapid după 2020 dacă nu sunt puse în aplicare politici mai ambițioase privind SER și EE. Aceste prețuri scăzute pe termen scurt și mediu sporesc riscul ca investițiile necesare să nu fie pe deplin puse în aplicare, ceea ce ar putea duce la blocarea într-o infrastructură cu un volum mare de emisii de dioxid de carbon.

65. Pe această bază, o ajustare a factorului de reducere liniară nu oferă nicio soluție pe termen scurt pentru îmbunătățirea funcționării ETS în următorii zece ani. Pe termen scurt, Comisia a propus să întârzie licitarea a 900 de milioane de certificate și concentrarea acestora în ultima parte a etapei 2.

66. În plus, Comisia a efectuat și o evaluare specifică a măsurilor structurale mai directe care ar putea îmbunătăți funcționarea pieței, de exemplu prin crearea unei rezerve pentru stabilitatea pieței sau prin retragerea permanentă a unor certificate. Pentru mai multe informații privind această evaluare, a se vedea evaluarea impactului în ceea ce privește stabilirea unei măsuri structurale de consolidare a sistemului UE de comercializare a certificatelor de emisii.

Utilizarea creditelor internaționale

67. Mecanismele de dezvoltare nepoluantă (CDM) și implementarea în comun (JI) sunt instrumentele prin care sunt generate în prezent credite. Acestea sunt asociate cu mai multe dificultăți și sunt adesea contestate de părțile interesate, de exemplu în ceea ce privește scenariile de referință, adiționalitatea, marjele de profit excesive și stimulentele cu caracter potențial negativ. În cazul CDM, vânzătorul nu este supus niciunei cerințe de a avea o contribuție proprie pentru atenuare. UE a interzis creditele din proiectele de împădurire și reîmpădurire și a limitat, ulterior, anumite proiecte industriale în domeniul gazului, ca un prim pas pentru a soluționa aceste probleme.

68. Conform previziunilor din scenariul de referință, nu există o cerere pentru credite internaționale în cadrul EU ETS după 2020, având în vedere că acestea nu ar face decât să majoreze surplusul deja important de certificate (și creditele sunt autorizate până în 2020 în cadrul ETS). Acest lucru rămâne valabil chiar și în cazul în care se stabilește obiectivul de reducere cu 40 % a GES pentru 2030. Dacă emisiile totale trebuie să fie reduse cu 40 % până în 2030 în comparație cu nivelul din 1990, atunci, chiar și dacă se stabilește un obiectiv de reducere cu 43 % față de nivelul din 2005 în cadrul EU ETS, este posibil să existe în continuare un surplus în cadrul EU ETS de aproximativ 2 miliarde de certificate până în 2030. Acest lucru este reflectat în situația implicită în care nu sunt utilizate credite suplimentare pentru asigurarea conformității după 2020. Prin urmare, limitarea accesului la creditele internaționale pare a fi o opțiune necesară, dar nu suficientă pentru eliminarea surplusului în cadrul ETS. Un cadru pentru 2030 cu un obiectiv necondiționat care să nu permită afluxuri masive de credite internaționale suplimentare și cu un nivel de ambiție mai ridicat care să permită ca o mare parte din eforturile suplimentare să fie realizate cu ajutorul creditelor internaționale ar putea crea mai multă certitudine cu privire la reducerile care sunt cu adevărat necesare pe piața internă. Autorizarea recurgerii la credite internaționale pentru o mare parte din eforturile suplimentare necesare în vederea îndeplinirii unui obiectiv condiționat poate stimula dezvoltarea în continuare a unei veritabile piețe internaționale a carbonului care să asigure întreprinderea de acțiuni corespunzătoare de către toate părțile.

5.4.        Acțiunea UE în contextul consolidării acțiunilor la nivel internațional

69. A fost evaluat impactul stabilirii unui obiectiv mai ambițios la nivelul UE în materie de GES, însoțit în același timp de acțiuni suficiente la nivel mondial pentru limitarea încălzirii globale la cel mult 2°C. Acest lucru ar necesita, în mod evident, luarea de măsuri comparabile de către toate părțile, stabilirea de obiective de reducere a emisiilor comparabile la nivelul țărilor cu responsabilități și capacități similare cu cele ale UE și depunerea de eforturi considerabile de reducere a emisiilor de către economiile emergente, astfel încât emisiile acestora sa ajungă la nivelul maxim înainte de 2030.

70. Pentru simularea impacturilor unui obiectiv condiționat (mai ambițios) și fără a aduce atingere vreunei poziții eventuale cu privire la care ar trebui să fie obiectivul unilateral potențial și obiectivul condiționat potențial, au fost evaluate două exemple pe baza unui obiectiv unilateral de 35 % și de 40 % și a unui obiectiv condiționat de 45 % și de 50 % în materie de GES. În cazul obiectivelor condiționate, se presupune că se întreprind acțiuni la nivel mondial pentru limitarea încălzirii globale la cel mult 2°C.

71. Prezenta analiză confirmă faptul că impactul unor obiective condiționate mai ambițioase asupra PIB-ului din UE este negativ, însă accesul la credite internaționale ar reduce acest impact. În acest caz, impacturile negative ale unor obiective mai ambițioase asupra PIB­ului sunt limitate la 0,5 % și, respectiv, la 1,2 % în 2030. Cu toate acestea, impacturile asupra PIB-ului la nivel mondial sunt mai mari decât cele la nivelul UE.

72. În plus, rezultatele indică faptul că majoritatea industriilor mari consumatoare de energie din UE ar beneficia în mod semnificativ de pe urma acțiunilor la nivel mondial, de exemplu printr-un acord internațional cu caracter obligatoriu, ceea ce ar putea eventual duce la o creștere a producției în anumite sectoare din UE, confirmând astfel faptul că acțiunea la nivel mondial este benefică pentru situația competitivă a majorității industriilor mari consumatoare de energie din UE.

5.5.        Opțiunile de politică pentru sectorul terenurilor

73. Abordările în materie de politici care vizează emisiile și absorbțiile de CO2 din sectorul terenurilor ar putea să trateze în continuare acest sector separat sau l-ar putea include în categoria altor emisii provenite din sectorul agricol. Având în vedere legătura strânsă dintre gestionarea terenurilor și activitatea agricolă, se pare că cea de a doua opțiune prezintă avantaje. Punerea în practică a acestei opțiuni ar putea include emisiile și absorbțiile de CO2 din sectorul terenurilor în domeniul de aplicare al unei eventuale decizii viitoare de partajare a eforturilor (care să reglementeze sectoarele din afara ETS) sau, din contră, ar putea scoate celelalte emisii decât cele de CO2 din sectorul agricol din domeniul de aplicare al unei eventuale decizii viitoare de partajare a eforturilor și le-ar putea integra cu emisiile și absorbțiile de CO2 din sectorul terenurilor în cadrul unui nou pilon al politicii UE în domeniul climei. Acest lucru ar permite introducerea unor stimulente mai generale decât cele aplicate în prezent pentru o agricultură inteligentă și cu efecte pozitive asupra climei, în cadrul unei politici agricole comune pentru perioada de după 2020.

5.6.        Punerea în aplicare a unui obiectiv potențial în domeniul SRE

74. Punerea în aplicare a abordărilor care vizează realizarea unui obiectiv privind sursele regenerabile de energie pentru 2030 ar trebui să fie evaluată în detaliu în cadrul unei viitoare evaluări a impactului, dacă se ajunge la un acord privind obiectivul în sine. În cazul în care cadrul pentru 2030 nu ar include în mod explicit un obiectiv privind SRE, alte măsuri de sprijin legate, de exemplu, de infrastructură, de planificare și autorizare, de accesul la rețele, de finanțarea cu obiective specifice etc. vor deveni și mai importante. Se pot formula câteva observații generale:

75. În primul rând, un obiectiv la nivelul UE ar putea evita stabilirea de obiective naționale. Acest lucru ar putea duce, eventual, la dezvoltarea surselor regenerabile de energie acolo unde resursele sunt cele mai abundente, ceea ce ar îmbunătăți teoretic eficiența din punctul de vedere al costurilor în întreaga UE. În același timp, dacă statele membre nu au obiective specifice, ar exista mai puține stimulente pentru ca acestea să reducă barierele administrative și să faciliteze intrarea pe piață prin dezvoltarea rețelelor și prin acordarea licențelor necesare. În plus, obiectivele la nivelul statelor membre ar putea asigura o dezvoltare mai echilibrată a surselor regenerabile de energie în cadrul economiei și al societății din UE.

76. În al doilea rând, îndeplinirea unui obiectiv la nivelul UE fără scheme de sprijin naționale, dar cu ajutorul unor scheme ale UE, ar produce mai puține efecte de denaturare a concurenței și a integrării pe piață, dar ar reduce, în același timp, flexibilitatea de care dispun statele membre pentru a se adapta la circumstanțe specifice și a decide singure cu privire la modul în care să finanțeze și să sprijine dezvoltarea SRE.

77. În al treilea rând, neutralitatea tehnologică și tratamentul egal aplicat tuturor opțiunilor în materie de surse regenerabile de energie fără obiective sau scheme de sprijin sectoriale specifice ar îmbunătăți, cel puțin teoretic, eficiența din punctul de vedere al costurilor pe termen scurt spre mediu. Pe de altă parte, abordările cu adevărat neutre din punct de vedere tehnologic ar duce, în mod normal, la profituri excesive pentru producătorii de energie din sursele regenerabile cele mai competitive din punctul de vedere al costurilor și nu ar garanta dezvoltarea, utilizarea pe scară largă și reducerea costurilor care ar putea fi necesare pentru asigurarea eficienței din punctul de vedere al costurilor pe termen lung, în special în cazul în care UE ar conveni asupra unor obiective mai ambițioase pentru sursele regenerabile de energie în perioada de după 2030. În plus, dezvoltarea tehnologiilor inovatoare în materie de SRE, care sunt în prezent mai costisitoare, ar putea fi frânată, ceea ce ar avea un impact asupra poziției de lider în sectorul industrial a întreprinderilor din UE pe termen mai lung.

5.7.        Punerea în aplicare a unui obiectiv potențial în domeniul eficienței energetice / economiilor de energie

78. Eficiența energetică este un element fundamental pentru realizarea obiectivelor pe termen lung de reducere a emisiilor de GES și va fi nevoie de politici privind eficiența energetică, chiar și în lipsa unui obiectiv explicit, pentru a remedia disfuncționalitățile și imperfecțiunile pieței, asigurând astfel realizarea în practică atât a reducerii consumului de energie, cât și a reducerii emisiilor de GES. Toate scenariile analizate, cu excepția celui care prevede doar un obiectiv în materie de GES, cuprind ipoteze mai mult sau mai puțin explicite cu privire la tipul de politici puse în aplicare în materie de eficiență energetică, însă scopul prezentei evaluări a impactului nu este să evalueze în detaliu diversele mijloace de realizare a unui potențial obiectiv privind eficiența energetică pentru 2030.

79. O astfel de evaluare va face parte din revizuirea din 2014 a abordării în vederea realizării de economii de energie în perspectiva anului 2020. Această revizuire din 2014 ar trebui să analizeze, de asemenea, dacă intensitatea energetică ar putea fi o bază mai adecvată decât economiile absolute de energie pentru stabilirea obiectivelor după 2020 în sectoarele economiei în care consumul energetic este strâns legat de activitatea economică, cu condiția ca obiectivele sectoriale implicite sau explicite să fie considerate corespunzătoare și eficace din punctul de vedere al costurilor. Ar putea fi luată în considerare și o combinație a celor două abordări.

80. Indiferent dacă sunt sau nu stabilite obiective potențiale pentru 2030 în acest sens și fără a aduce atingere revizuirii din 2014, va fi important, și în perspectiva anului 2030, să se continue politicile la nivelul UE care asigură un nivel înalt de eficiență energetică, în special în sectoare cum ar fi clădirile, aparatele cu un consum mare de energie, autovehiculele etc., pentru a se asigura condiții de concurență echitabile și protejarea pieței interne a produselor cu impact energetic. Se va impune necesitatea de a se consolida guvernanța și capacitatea actorilor de pe piață și a factorilor de decizie politică de a introduce măsuri privind eficiența energetică, precum și de a îmbunătăți capacitatea de a atrage finanțare și profilul de risc al investițiilor în domeniul eficienței energetice.

5.8.        Impacturi diferențiate de la un stat membru la altul

81. Analiza arată că, pentru aplicarea unor abordări eficace din punctul de vedere al costurilor în vederea realizării obiectivelor privind GES, a obiectivelor privind SRE și a politicilor privind EE, statele membre cu venituri mai reduse trebuie să depună eforturi mai mari în comparație cu țările cu venituri mai ridicate, acestea necesitând creșteri relativ mai mari ale investițiilor și ale costurilor de sistem în raport cu PIB-ul, dar bucurându-se totodată de beneficii mai importante în ceea ce privește economiile de combustibil și calitatea aerului. În cazul opțiunilor care asigură reducerea cu 40 % a GES la nivelul UE, se estimează că creșterile suplimentare ale costurilor sistemului energetic pentru grupul de state membre cu un PIB/cap de locuitor situat sub 90 % din media UE în 2010 depășesc creșterile medii ale costurilor la nivelul UE cu o sumă cuprinsă între 1,7 și 4,6 miliarde EUR pe an în perioada 2021-2030.

82. Pot fi concepute mai multe mecanisme de distribuire a eforturilor pentru a permite rezultate mai echitabile, cum ar fi obiective diferențiate, distribuirea veniturilor din licitații, utilizarea instrumentelor financiare inteligente sau a fondurilor structurale etc. Este important să se garanteze că aceste opțiuni nu duc la reducerea nejustificată a eficacității din punctul de vedere al costurilor la nivelul general al cadrului de politică, prin integrarea unui grad suficient de flexibilitate. Aceste opțiuni ar trebui să fie analizate mai în detaliu în momentul pregătirii de propuneri legislative.

6.           Compararea opțiunilor de politică pentru obiectivele principale și interacțiunile dintre acestea

83. Evaluarea obiectivelor și a politicilor principale pentru 2030 se concentrează asupra unor opțiuni de politici coerente între ele. Impacturile relevante ale diferitelor opțiuni pentru obiectivele principale sunt comparate în tabelul de mai jos. Analiza arată că există modalități diferite de a se asigura progrese către un sistem energetic și o economie durabile, competitive și sigure în perspectiva anului 2030.

84. Condițiile favorabile care se referă, de exemplu, la C&D, infrastructură și acceptarea de către public sunt importante pentru realizarea pe termen lung a tranziției către o economie competitivă, sigură și cu emisii reduse de dioxid de carbon, aceste condiții prezentând deja unele beneficii limitate în 2030.

85. Un singur obiectiv privind GES ar trata, în principiu, opțiunile de reducere a emisiilor de GES într-un mod nediscriminatoriu și neutru din punct de vedere tehnologic. Cu toate acestea, depunerea mai multor eforturi în materie de eficiență energetică și energie din surse regenerabile decât cele necesare pentru realizarea obiectivului privind GES ar duce la beneficii mai importante în ceea ce privește, de exemplu, îmbunătățirea eficienței combustibililor, securitatea aprovizionării, reducerea deficitului balanței comerciale pentru combustibili fosili, impacturile asupra mediului și sănătatea. Se preconizează că un singur obiectiv privind GES va avea, de asemenea, drept rezultat un nivel al PIB-ului și al ocupării forței de muncă mai scăzut decât cel care rezultă dintr-un cadru bazat pe obiective mai ambițioase privind sursele regenerabile de energie și eficiența energetică, în timp ce beneficiile macroeconomice asociate cu utilizarea veniturilor din licitații pentru scăderea costurilor legate de forța de muncă vor crește.

86. Un singur obiectiv privind GES ar duce la un nivel mai scăzut al creșterii costurilor legate de energie și al investițiilor necesare dacă este realizat în mod optim, astfel cum este reprezentat prin utilizarea nivelurilor carbonului în abordarea bazată pe modele, în comparație cu o situație în care sunt stabilite trei obiective, dacă obiectivele privind sursele regenerabile de energie și eficiența energetică ar fi stabilite la un nivel care să depășească potențialul lor de realizare a obiectivului privind GES într-un mod eficace din punctul de vedere al costurilor.

87. Impactul de limitare a prețurilor în cadrul ETS este substanțial într-un cadru care ar include niveluri de ambiție specificate sau politici ferme și pentru sursele regenerabile de energie și eficiența energetică. În același timp, investițiile în sursele regenerabile de energie și în eficiența energetică al căror nivel depășește ceea ce este necesar pentru îndeplinirea unui anumit obiectiv privind GES într-un mod eficace din punctul de vedere al costurilor ar fi însoțite de costuri de capital suplimentare și de costuri operaționale mai scăzute numai pe termen mediu spre lung, ceea ce ar duce în ansamblu la o creștere a costurilor sistemului energetic.

88. Un obiectiv de reducere cu 40 % a GES ar garanta că UE urmează Foaia de parcurs pentru trecerea la o economie cu emisii scăzute de dioxid de carbon într-un mod eficace din punctul de vedere al costurilor în vederea îndeplinirii obiectivului UE în materie de GES pentru 2050, și anume reducerea cu 80-95 % a emisiilor de GES în 2050 față de nivelul din 1990, în contextul în care țările dezvoltate realizează reducerile necesare la nivel de grup. Chiar dacă acest obiectiv pentru 2050 ar putea fi realizat, în principiu, și prin stabilirea unui obiectiv pentru 2030 de reducere cu 35 % a GES, prezenta analiză a Comisiei sugerează că acest lucru va presupune costuri suplimentare pe întreaga perioadă de timp până în 2050, deși costurile ar fi mai scăzute în perspectiva anului 2030.

89. Obiectivul pentru 2020 presupune o reducere cu 20 % pe parcursul a trei decenii, pe când un obiectiv de 40 % pentru 2030 ar presupune realizarea acelorași reduceri într-un singur deceniu, dacă sunt luate în considerare strict obiectivele. Pe de altă parte, am realizat până acum o reducere de 18 % în 22 de ani (1990-2012), iar trecerea la un obiectiv de 40 % ar însemna realizarea unei reduceri suplimentare de 22 % în 18 ani (2013-2030).

90. Un obiectiv de 40 % ar reprezenta un mesaj puternic pentru comunitatea internațională în cadrul procesului premergător conferinței internaționale privind schimbările climatice din 2015. În același timp, ținând seama de faptul că obiectivul convenit la nivelul UE în materie de GES pentru 2050 poate fi îndeplinit numai prin acțiuni în domeniul climei la nivel internațional, întrebarea dacă UE ar trebui să aibă o contribuție inițială mai redusă la un acord internațional rămâne deschisă.

91. În ceea ce privește sursele regenerabile de energie, este clar că un nivel ridicat de ambiție ar aduce beneficii semnificative în ceea ce privește recurgerea în mai mare măsură la sursele autohtone de energie și efectele pozitive pe care acest lucru le are asupra balanței comerciale a energiei (în măsura în care sursele regenerabile de energie nu înlocuiesc alte surse interne de energie). În același timp, nivelul de ambiție trebuie să fie coerent cu nivelul general de ambiție pentru reducerea GES și să nu producă efecte nejustificate asupra continuării măsurilor privind alte surse de energie cu emisii reduse de dioxid de carbon stimulate de ETS sau restricții nejustificate ale flexibilității de care dispun statele membre pentru realizarea obiectivelor de reducere a GES în afara ETS.

92. În ceea ce privește eficiența energetică, compromisurile între diferitele niveluri de ambiție sunt similare celor care se aplică surselor regenerabile de energie, în sensul că un nivel ridicat de ambiție ar putea duce la creșteri ale costurilor pe termen scurt spre mediu, care ar fi compensate numai pe termen mediu spre lung. În același timp, un nivel ridicat de ambiție are potențialul de a limita mai bine impactul prețurilor mai ridicate ale energiei asupra costurilor operaționale cu energia. În plus, pentru un anumit obiectiv stabilit în materie de GES, efectele benefice asupra sănătății și impacturile asupra balanței comerciale a energiei sunt mai importante dacă se stabilesc obiective mai ambițioase în ceea ce privește eficiența energetică, care se preconizează că vor genera impacturi mai favorabile asupra PIB-ului și a ocupării forței de muncă. Acest lucru trebuie pus în balanță, și în acest caz, cu impacturile potențiale asupra creșterii costurilor pe termen scurt spre mediu.

Tabel1: Tabel recapitulativ cu principalele rezultate ale evaluării impactului pentru diversele scenarii preconizate

|| Referință || GES35/ EE ® || GES37 ® || GES40 ® || GES40 || GES40/ EE || GES40/ EE/SRE30 || GES45/ EE/SRE35

|| Principalele caracteristici ale scenariilor

Condiții de referință sau condiții favorabile || Referință || Referință || Referință || Referință || Favorabile || Favorabile || Favorabile || Favorabile

Reduceri GES față de 1990 || -32,4 % || -35,4 % || -37,0 % || -40,4 % || -40,6 % || -40,3 % || -40,7 % || -45,1 %

Ponderea surselor regenerabile de energie[7] - total || 24,4 % || 25,5 % || 24,7 % || 25,5 % || 26,5 % || 26,4 % || 30,3 % || 35,4 %

Economii de energie[8] || -21,0 % || -24,4 % || -22,9 % || -24,4 % || -25,1 % || -29,3 % || -30,1 % || -33,7 %

|| Indicatori ai impactului asupra mediului

Reducerea emisiilor de GES în sectoarele ETS față de 2005 || -36 % || -37 % || -38 % || -42 % || -43 % || -38 % || -41 % || -49 %

Reducerea emisiilor de GES în sectoarele din afara ETS față de 2005 || -20 % || -26 % || -28 % || -31 % || -30 % || -35 % || -33 % || -34 %

Reducerea costurilor pentru controlul poluării & pentru efectele nocive asupra sănătății (miliarde EUR/an)[9] || || 3,8 - 7,6 || 4,2 - 8,8 || 8,6 - 17,1 || 7,2 - 13,5 || 17,4 - 34,8 || 16,7 - 33,2 || 21,9 - 41,5

|| Indicatori ai impactului asupra sistemului energetic

Importurile nete de energie (2010=100) || 96 || 90 || 94 || 92 || 89 || 83 || 81 || 78

Intensitatea energetică[10] (2010=100) || 67 || 64 || 66 || 65 || 64 || 60 || 60 || 57

Ponderea surselor regenerabile de energie[11] în sectoarele energiei electrice, încălzirii & răcirii || 31,0 % || 32,6 % || 31,6 % || 32,9 % || 34,2 % || 34,1 % || 39,7 % || 47,3 %

|| Refe-rință || GES35/ EE ® || GES37 ® || GES40 ® || GES40 || GES40/ EE || GES40/ EE/SRE30 || GES45/ EE/SRE35

|| Impacturi economice și sociale

Totalul costurilor de sistem, media anuală 2011-2030 (miliarde EUR) || 2,067 || 2,064 || 2,073 || 2,074 || 2,069 || 2,089 || 2,089 || 2,102

Totalul costurilor de sistem exprimat ca % din creșterea PIB-ului în comparație cu scenariul de referință în 2030 în puncte % || +0,0 % || +0,03 % || +0,13 % || +0,20 % || +0,15 % || +0,54 % || +0,54 % || +0,84 %

Cheltuielile de investiții în scenariul de referință[12] și modificările față de scenariul de referință (media 2011-2030, în miliarde EUR) || 816 || +17 || +19 || +30 || +38 || +59 || +63 || +93

Achizițiile de energie în scenariul de referință și modificările față de scenariul de referință (media 2011-2030, în miliarde EUR) || 1.454 || -26 || -8 || -8 || -18 || -34 || -31 || -23

Importurile nete de combustibili fosili în scenariul de referință și modificările față de scenariul de referință (media 2011-2030, în miliarde EUR) || 461 || -10 || -2 || -4 || -9 || -20 || -22 || -27

Prețul mediu al energiei electrice[13] (EUR/MWh) || 176 || 174 || 176 || 181 || 179 || 174 || 178 || 196

Prețul ETS (EUR/tonă de CO2) || 35 || 27 || 35 || 53 || 40 || 22 || 11 || 14

[1]               Pentru mai multe detalii, a se vedea Raportul din 2013 privind progresele înregistrate în îndeplinirea obiectivului Protocolului de la Kyoto și a obiectivului UE pentru 2020, COM(2013) 698.

[2]               Astfel cum s-a subliniat în Raportul Comisiei privind piața carbonului, COM(2012) 652.

[3]               A se vedea Raportul Comisiei privind progresele înregistrate în domeniul energiei regenerabile, COM(2013) 175.

[4] Aceiași indicatori ca cei utilizați în cazul obiectivului privind economiile de energie pentru 2020.

[5] Interval care reflectă diferite scenarii pentru realizarea obiectivului de reducere cu 40 % a GES, cu sau fără condiții favorabile, cu sau fără obiective suplimentare privind SRE și politici ambițioase privind eficiența; cu excepția costurilor de dezutilitate și a costurilor cu licitațiile.

[6]               A se vedea, de exemplu, evaluarea impactului care însoțește Foaia de parcurs pentru trecerea la o economie competitivă cu emisii scăzute de dioxid de carbon până în 2050, SEC(2011) 288 final.

[7]               Ponderea SRE din consumul final brut de energie în conformitate cu Directiva din 2009 privind SRE.

[8]               Economii de energie evaluate în funcție de proiecțiile de bază din 2007 pentru 2030.

[9]               Reducerea costurilor legate de efectele nocive asupra sănătății ca urmare a reducerii poluării atmosferice în comparație cu scenariul de referință (miliarde EUR/an). Evaluarea utilizează valoarea pierderii unui an din viață din Strategia tematică privind poluarea atmosferică, valoare cuprinsă între 57 000 EUR și 133 000 EUR pe an de viață pierdut.

[10]             Energia primară raportată la PIB.

[11]             Contribuția SRE la consumul final brut de energie în sectoarele energiei electrice și încălzirii & răcirii, bazată pe calcule individuale ale SRE în conformitate cu Directiva din 2009 privind SRE.

[12]             Cheltuielile de investiții includ totalul achizițiilor de echipamente de transport pentru gospodării și întreprinderi (inclusiv transportul rutier și nerutier), dar nu includ costurile infrastructurii de transport.

[13]             Prețul mediu al energiei electrice în sectoarele cererii finale (EUR/MWh), prețuri constante din 2010 în EUR. Pentru scenariul de referință, valoarea corespunzătoare a fost de 134 EUR/MWh în 2010.