COMUNICARE A COMISIEI CĂTRE CONSILIU ȘI PARLAMENTUL EUROPEAN

Stabilirea unor relații adecvate între Uniunea Europeană și Agenția Spațială Europeană

Intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona a stabilit competențele Uniunii Europene în domeniul spațial, fără a aduce atingere competențelor proprii ale statelor membre. Spațiul a devenit un instrument pentru realizarea obiectivelor UE, precum și o politică de sine stătătoare a UE.

Articolul 189 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene invită UE să stabilească orice relație adecvată cu Agenția Spațială Europeană (ESA).

Prezenta comunicare se bazează pe comunicarea din aprilie 2011[1] intitulată „Către o strategie spațială a Uniunii Europene în serviciul cetățeanului” în care Comisia a avansat idei inițiale privind evoluția relațiilor dintre UE și ESA.

1.           Context

În ultimul deceniu, Uniunea Europeană a devenit un actor major în sectorul spațial. EGNOS și Galileo, GMES și cercetarea spațială inclusă în cel de-al 7-lea Program-cadru au devenit puncte de reper esențiale în peisajul spațial european.

Propunerile Comisiei în domeniul spațial pentru următorul cadru financiar multianual presupun o implicare suplimentară a Uniunii Europene în programele spațiale.

Rolul tot mai important al UE în domeniul spațial este direct legat de o relație din ce în ce mai strânsă cu statele membre și cu ESA, care sunt ceilalți doi actori principali ai politicii spațiale europene. În acest context, Comisia a încredințat ESA anumite responsabilități în implementarea unor programe spațiale specifice ale UE. În cazul Sistemului Global de Navigație prin Satelit European (GNSS), ESA este în prezent responsabilă cu proiectarea, dezvoltarea și achiziția segmentelor terestru și spațial ale sistemelor, în timp ce responsabilitatea pentru gestionarea operațiilor legate de exploatarea sistemelor ar urma să fie acordată Agenției GNSS European (GSA)[2]. O relație mai strânsă cu ESA ar permite o dezvoltare suplimentară a diviziunii sarcinilor.

ESA este o organizație de nivel mondial care și-a adus contribuția la succesele pe care Europa le-a înregistrat de-a lungul ultimelor patru decenii. Datorită activităților desfășurate de ESA și de statele membre prin intermediul programelor lor naționale din domeniul spațiului, Europa are în prezent o bază tehnologică și industrială solidă și este recunoscută ca fiind un partener de încredere în programele internaționale.

UE se bazează în mare măsură pe excelența tehnică a ESA, iar o mare parte din bugetul pentru spațiu al UE este alocat ESA, astfel încât UE este în prezent unul dintre cei mai mari contribuabili la bugetul ESA.

Cu toate acestea, înscrierea politicii spațiale în rândul politicilor UE, importanța tot mai mare a programelor spațiale ale UE și încrederea acordată de Uniunea Europeană expertizei tehnice a ESA nu s-au concretizat într-o evoluție a guvernanței la nivel european a chestiunilor din domeniul spațial. În conformitate cu dispoziția articolului 189, prezenta comunicare propune posibile căi de urmat pe termen scurt și lung în ceea ce privește relațiile UE cu ESA cu scopul de a continua o cooperare eficientă. Prezenta comunicare expune idei inițiale. Propunerile ulterioare vor trebui să fie însoțite de o analiză solidă a raportului costuri-beneficii și de o evaluare a impactului.

2.           Obstacole de natură structurală din actualele relații UE/ESA

2.1.        Neconcordanța normelor financiare

Gestionarea de către ESA a finanțării acordate de UE este prea complexă, având în vedere faptul că Uniunea Europeană și ESA au norme diferite care trebuie să coexiste în ESA. Cele mai importante programe ale ESA sunt finanțate în principal prin contribuții ale statelor membre. Achizițiile industriale pentru programele respective respectă principiul profitului echitabil din punct de vedere geografic, iar procedurile financiare ale ESA sunt concepute, în principal, pentru a corespunde acestui principiu. La implementarea programelor UE, ESA este obligată să respecte normele UE și principiul strict al ofertei celei mai avantajoase inclus în Regulamentul financiar al UE[3]. Acest fapt a dus la apariția unor dificultăți, în special în cazurile programelor finanțate prin credite mixte ale ESA și UE.

2.2.        Asimetria calității de membru

În prezent, ESA include 17 state membre care fac parte și din UE[4]. Printre membrii ESA se numără Norvegia și Elveția, care nu sunt state membre ale UE. Canada este parte a unui acord bilateral de cooperare cu ESA. Odată cu întărirea colaborării dintre UE și ESA, această asimetrie, combinată cu un sistem de vot în care fiecare stat membru dispune de un vot în Consiliul ESA și în care deciziile-cheie din cadrul acestui organism sunt adoptate în unanimitate, a oferit membrilor ESA care nu sunt membri ai UE posibilitatea de a avea o influență disproporționată asupra unor chestiuni care pot afecta UE în ansamblu. În plus, asimetria complică discuțiile, în special în domeniul chestiunilor de securitate și apărare, după cum se indică mai jos.

2.3.        Asimetria în materie de securitate și apărare

Competența UE în materie de securitate și apărare a fost extinsă odată cu adoptarea Tratatului de la Lisabona și cu înființarea Serviciului european de acțiune externă. Capacitățile spațiale au adesea potențialul de a fi utilizate atât pentru scopuri civile, cât și pentru apărare. Pentru a contribui la obiectivele politicii comune de securitate și apărare, UE trebuie să stabilească legături și sinergii din ce în ce mai strânse și mai puternice între dimensiunea civilă și cea de apărare ale domeniului spațial. Colaborarea cu statele membre și cu ESA este esențială în cadrul acestor eforturi. Cu toate acestea, relațiile dintre UE și ESA sunt afectate de constrângeri legate de faptul că printre membrii ESA se numără state care nu sunt membre ale UE, ceea ce duce la apariția unei probleme evidente în ansamblu, respectiv a unei probleme și mai acute atunci când este vorba de chestiuni de securitate și apărare.

2.4.        Absența unor mecanisme de coordonare a politicilor

Activitățile spațiale ale ESA nu beneficiază de un mecanism structural de conectare și coordonare în cadrul mai larg al elaborării politicilor Uniunii Europene. Acordul-cadru UE/ESA din 2004[5], în ciuda domeniului său larg de aplicare, nu prevede un astfel de mecanism. Trebuie convenite mecanisme specifice de coordonare și cooperare în cadrul unor negocieri de lungă durată la nivel de program. Nu există niciun mecanism formal la nivel de politici care să garanteze că inițiativele luate în cadrul ESA sunt compatibile cu politicile UE. Acest lucru reprezintă o preocupare majoră în ceea ce privește relațiile internaționale.

2.5.        Lipsa răspunderii politice a ESA

În fine, relațiile dintre UE și ESA sunt afectate de asimetria privind responsabilitatea politică. Faptul că ESA, în calitate de Agenție Europeană, nu are nicio legătură formală cu Parlamentul European privează ESA de legătura directă cu cetățenii, de care beneficiază toate politicile UE.

3.           Calea de urmat

UE poate oferi o dimensiune politică (inclusiv la nivel internațional) și legitimitate, precum și legături cu alte domenii de politică. Necesitatea unei eficacități operaționale sporite, a unei simetrii în problemele de apărare și securitate, a coordonării politice și a responsabilizării poate fi rezolvată, pe termen lung, numai prin apropierea dintre ESA și Uniunea Europeană.

Comisia consideră că ar trebui stabilită o dată-țintă clară, situată între 2020 și 2025, pentru acest obiectiv pe termen lung. Comisia, în strânsă colaborare cu ESA, ar putea prezenta statelor membre, înainte de sfârșitul anului 2013, mai multe opțiuni în ceea ce privește o astfel de apropiere. Aceste opțiuni ar include: o cooperare îmbunătățită în cadrul „status quo”–ului, aducând ESA sub autoritatea Uniunii Europene, sub forma unei organizații interguvernamentale (urmând, într-o anumită măsură, modelul Agenției Europene de Apărare) sau transformând ESA într-o agenție a UE (conform modelului actualelor agenții de reglementare). Comisia, în strânsă colaborare cu ESA, va efectua o analiză detaliată a raportului costuri/beneficii și o analiză de risc a diferitelor opțiuni în vederea maximizării sinergiilor între diferiții actori, printre care se numără și GSA.

Aceste opțiuni ar menține actualele caracteristici esențiale ale ESA (adică programele opționale la care participă statele membre) oferind ESA, în același timp, trăsături de bază ale UE – cum sunt adoptarea deciziilor cu majoritate calificată sau responsabilitatea față de Parlamentul European.

Între timp, este posibilă asigurarea unei bune funcționări a coabitării dintre UE și ESA, care poate contribui la atingerea obiectivului pe termen lung de apropiere. Acordurile de delegare încheiate între UE și ESA au contribuit deja la o apropiere a ESA de UE, principalul exemplu în acest sens fiind Direcția Navigație a ESA din cadrul programului Galileo.

Comisia a sugerat, în comunicarea sa din aprilie 2011[6], că ESA ar trebui să continue să evolueze către un model care să permită coexistența programelor civile și militare într-un cadru organizațional cu o dimensiune interguvernamentală, pe de o parte, și o dimensiune a UE, pe de altă parte. ESA ar trebui să dezvolte în continuare structuri de management destinate exclusiv programelor UE. De asemenea, ar trebui stabilită o structură flexibilă a statutului de membru, pentru a permite Elveției și Norvegiei să ia parte la anumite programe, sub rezerva unui acord cu UE.

Pe baza acestor idei inițiale, Comisia sugerează că UE ar putea:

– să își desfășoare activitatea prin intermediul Consiliului UE, folosind, după caz, metoda deschisă de coordonare pentru a asigura coerența în cadrul UE, precum și coerența cu politicile UE a pozițiilor adoptate de statele membre ale UE în cadrul ESA;

– să recurgă în mod sistematic la ESA pentru elaborarea și dezvoltarea infrastructurilor spațiale ale UE, lăsând activitățile de exploatare în sarcina altor entități, precum GSA;

– Să asigure o abordare omogenă, în conformitate cu Regulamentul financiar al UE, pentru delegarea către ESA a responsabilităților legate de programele spațiale ale UE ca o modalitate de a pregăti ESA pentru mediul de lucru al UE, precum și pentru stabilirea de parteneriate cu statele membre, după caz.

ESA ar putea:

– să efectueze adaptările structurale necesare (ale procesului decizional intern și financiar) pentru a se asigura că activitățile delegate ESA de către Comisie sunt gestionate în cadrul unui mediu similar mediului UE (de exemplu, prin intermediul unei direcții care să administreze programe UE în cadrul ESA);

– să realizeze toate modificările necesare care să permită accesul nelimitat al Comisiei Europene la organele de reglementare relevante ale ESA (de exemplu, la Consiliul ESA și la organele sale subordonate) pentru a oferi Comisiei posibilitatea de a contribui la activități și a asigura coordonarea cu politicile UE utilizând mecanismele existente din cadrul ESA.

4.           Concluzie

Comisia invită Consiliul și Parlamentul European să își prezinte observațiile privind aceste sugestii referitoare la relația dintre UE și ESA și la obiectivul pe termen lung de apropiere a ESA de cadrul UE. Pe această bază, Comisia ar putea pregăti o analiză detaliată a raportului costuri-beneficii pentru diferitele opțiuni posibile.

[1]               COM (2011)152

[2]               COM(2011)814

[3]               Regulamentul (CE, Euratom) nr. 1605/2002, astfel cum a fost modificat prin Regulamentul (CE, Euratom) nr. 1081/2010.

[4]               Austria, Belgia, Danemarca, Finlanda, Franța, Germania, Grecia, Irlanda, Italia, Luxemburg, Țările de Jos, Portugalia, Republica Cehă, România, Spania, Suedia și Regatul Unit. Polonia este în curs de finalizare a procesului de ratificare pentru a deveni cel de-al 20-lea stat membru al ESA.

[5]               JO L 261, 6.8.2004, p. 64.

[6]               COM(2011)152