12.8.2016   

RO

Jurnalul Oficial al Uniunii Europene

L 217/53

(1)

Uniunea Europeană este fondată pe un set de valori comune, consacrate în articolul 2 din Tratatul privind Uniunea Europeană, printre care se numără respectul față de statul de drept. Dincolo de sarcina sa de a asigura respectarea legislației UE, Comisia este responsabilă, împreună cu Parlamentul European, statele membre și Consiliu, și de garantarea valorilor comune ale Uniunii.

(2)

Din acest motiv, ținând cont de responsabilitățile sale prevăzute în tratate, Comisia a adoptat la 11 martie 2014 Comunicarea „Un nou cadru al UE pentru consolidarea statului de drept” (1). Acest Cadru privind statul de drept prezintă felul în care Comisia va reacționa în cazul apariției într-un stat membru al Uniunii a unor indicii clare de amenințări la adresa statului de drept și explică principiile pe care le presupune statul de drept.

(3)

Cadrul privind statul de drept include orientări pentru un dialog între Comisie și statul membru în cauză, pentru a preveni escaladarea amenințărilor sistemice la adresa statului de drept.

(4)

Scopul acestui dialog este de a permite Comisiei să găsească o soluție împreună cu statul membru în cauză pentru a preveni apariția unei amenințări sistemice la adresa statului de drept, care s-ar putea transforma într-un „risc clar de încălcare gravă”, ce ar putea necesita aplicarea procedurii prevăzute la articolul 7 din TUE. În cazul în care există indicii clare de amenințare sistemică la adresa statului de drept într-un stat membru, Comisia poate iniția un dialog cu acel stat membru conform Cadrului privind statul de drept.

(5)

Jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene și a Curții Europene pentru Drepturile Omului, precum și toate documentele Consiliului Europei, bazate în mare parte pe expertiza Comisiei pentru democrație prin drept („Comisia de la Veneția”), furnizează o listă neexhaustivă a acestor principii, definind astfel sensul de bază al statului de drept ca valoare comună a Uniunii, în conformitate cu articolul 2 din Tratatul privind Uniunea Europeană (TUE). Printre aceste principii se numără legalitatea, care implică un proces de adoptare a legislației transparent, desfășurat în condiții de responsabilizare, democratic și pluralist, securitatea juridică, interzicerea caracterului arbitrar al puterilor executive, instanțe independente și imparțiale, precum și un control jurisdicțional eficace, care să includă respectul față de drepturile fundamentale și egalitatea în fața legii (2). Pe lângă susținerea acestor principii și valori, instituțiile de stat mai au datoria de a coopera în mod loial.

(6)

Cadrul trebuie aplicat în situații în care autoritățile unui stat membru iau măsuri sau tolerează situații care pot afecta sistematic și negativ integritatea, stabilitatea sau buna funcționare a instituțiilor, precum și a mecanismelor de salvgardare stabilite la nivel național pentru protejarea statului de drept (3) . Scopul aplicării cadrului este acela de a contracara amenințările la adresa statului de drept care au caracter sistemic (4). Este vorba de situații în care sunt amenințate ordinea politică, instituțională și/sau juridică a unui stat membru ca atare, structura sa constituțională, separarea puterilor, independența sau imparțialitatea sistemului judiciar sau sistemul său de control judiciar, inclusiv controlul constituțional, în cazul în care există (5). Cadrul trebuie activat în situații în care „garanțiile statului de drept” de la nivel național nu par să poată răspunde în mod eficient acestor amenințări.

(7)

Cadrul privind statul de drept are trei etape. În prima etapă („Evaluarea de către Comisie”), Comisia adună și examinează toate informațiile relevante și stabilește dacă există indicii clare privind o amenințare sistemică la adresa statului de drept. Dacă, în urma acestei evaluări preliminare, Comisia este de părere că există o amenințare sistemică la adresa statului de drept, aceasta va iniția un dialog cu statul membru în cauză, transmițând un „aviz privind statul de drept”, în care își va motiva preocupările, și acordându-i statului membru în cauză posibilitatea de a răspunde. Avizul ar putea fi rezultatul unui schimb de corespondență și al întâlnirilor cu autoritățile competente și ar putea fi urmat de alte schimburi. În a doua etapă („Recomandarea Comisiei”), dacă problema nu a fost rezolvată în mod satisfăcător, Comisia poate emite o „recomandare privind statul de drept” adresată statului membru. În acest caz, Comisia indică motivele sale de îngrijorare și recomandă ca statul membru să rezolve problemele identificate într-un termen stabilit și să comunice Comisiei măsurile luate în acest sens. În a treia etapă („Urmărirea aplicării recomandărilor Comisiei”), Comisia monitorizează modul în care statul membru dă curs recomandării care i-a fost adresată. Întregul proces se bazează pe un dialog continuu între Comisie și statul membru respectiv. Dacă nu există rezultate satisfăcătoare în termenul prevăzut, se poate recurge la procedura prevăzută la articolul 7 din TUE; aceasta poate fi aplicată ca reacție la o propunere motivată formulată de o treime din statele membre, de Parlamentul European sau de Comisie.

(8)

În noiembrie 2015, Comisia a aflat de existența în Polonia a unei controverse cu privire la componența Curții Constituționale, precum și la scurtarea mandatelor președintelui și vicepreședintelui acestei instanțe. Curtea Constituțională a pronunțat două hotărâri în acest sens, una la 3 decembrie și una la 9 decembrie 2015.

(9)

La 22 decembrie 2015, Seimul a adoptat o lege de modificare a legii privind Curtea Constituțională, care se referea la funcționarea Curții și la independența judecătorilor săi (6).

(10)

Într-o scrisoare din 23 decembrie 2015 transmisă guvernului polonez (7), Comisia cerea să fie informată asupra situației constituționale din Polonia, inclusiv asupra măsurilor avute în vedere de către autoritățile poloneze în ceea ce privește cele două hotărâri ale Curții Constituționale menționate mai sus. Cu privire la modificările introduse prin legea privind Curtea Constituțională, adoptată la 22 decembrie 2015, Comisia afirma în scrisoare că speră ca această lege să nu fie adoptată sau cel puțin să nu intre în vigoare până când toate neclaritățile cu privire la impactul ei asupra independenței și a funcționării Curții Constituționale nu vor fi fost evaluate pe deplin și în mod adecvat. Comisia mai recomanda autorităților poloneze să coopereze cu Comisia de la Veneția din cadrul Consiliului Europei.

(11)

La 23 decembrie 2015, guvernul polonez a cerut avizul Comisiei de la Veneția cu privire la legea adoptată la 22 decembrie 2015. Cu toate acestea, Parlamentul polonez nu a așteptat avizul respectiv înainte de a adopta alte măsuri, iar legea a fost publicată în Monitorul Oficial și a intrat în vigoare la 28 decembrie 2015.

(12)

La 30 decembrie 2015, Comisia a scris guvernului polonez (8) pentru a cere noi informații cu privire la propunerile de reformă referitoare la canalele publice de radiodifuziune și televiziune poloneze. La 31 decembrie 2015, senatul polonez a adoptat „mica lege privind mass-media”, referitoare la consiliile de administrație și de supraveghere ale televiziunii publice poloneze și ale radioului public. La 7 ianuarie 2016, Comisia a primit un răspuns din partea guvernului polonez (9) la scrisoarea despre legea privind mass-media, în care se nega orice impact nefavorabil asupra pluralismului media. La 11 ianuarie, Comisia a primit un răspuns din partea guvernului polonez cu privire la reforma Curții Constituționale (10). Aceste răspunsuri nu au făcut să dispară îngrijorările existente.

(13)

La 13 ianuarie 2016, Colegiul Comisarilor a organizat prima dezbatere de orientare pentru a evalua situația din Polonia. Comisia a decis să examineze situația conform Cadrului privind statul de drept și l-a mandatat pe prim-vicepreședintele Timmermans să intre în dialog cu instituțiile Republicii Polone pentru a clarifica problemele actuale și pentru a identifica posibilele soluții. În aceeași zi, Comisia a scris guvernului polonez (11), informându-l asupra faptului că examina situația conform Cadrului privind statul de drept și că dorește să se angajeze într-un dialog cu instituțiile Republicii Polone pentru a clarifica problemele curente și pentru a identifica posibilele soluții. La 19 ianuarie 2016, Comisia a scris guvernului polonez (12), oferindu-se să contribuie cu expertiză și să discute problemele legate de noua lege privind mass-media.

(14)

La 19 ianuarie 2016, guvernul polonez a scris Comisiei (13), prezentându-și opiniile în disputa cu privire la numirea judecătorilor și făcând referire printre altele la cutuma constituțională legată de numirea judecătorilor. Guvernul polonez a enumerat o serie de efecte pozitive pe care le-ar avea modificarea Legii privind Curtea Constituțională.

(15)

În aceeași zi, Parlamentul European a desfășurat o dezbatere în plen asupra situației din Polonia.

(16)

La 1 februarie 2016, Comisia a scris guvernului polonez (14) pentru a atrage atenția că hotărârile Curții Constituționale cu privire la numirea judecătorilor tot nu fuseseră puse în aplicare. Scrisoarea mai sublinia nevoia de a examina mai departe modificarea Legii privind Curtea Constituțională, mai ales „efectul combinat” al diverselor schimbări efectuate, cerând mai multe explicații detaliate. Scrisoarea mai cerea informații cu privire la legile care fuseseră adoptate recent, mai ales noua Lege a administrației publice, Legea de modificare a legii Poliției și alte câteva legi, precum și cu privire la Legea Parchetului și la reformele legislative care erau avute în vedere, mai ales viitoarele reforme legate de legislația privind mass-media.

(17)

La 29 februarie 2016, guvernul polonez a scris Comisiei (15), oferind mai multe clarificări cu privire la mandatul președintelui Curții Constituționale. Scrisoarea clarifica faptul că hotărârea Curții din 9 decembrie 2015 prevedea că dispozițiile interimare ale legii modificate care prevedeau încheierea mandatului președintelui fuseseră declarate neconstituționale și nule. Ca urmare, actualul președinte al Curții Constituționale își putea continua mandatul conform vechii legislații până la expirarea acestuia, la 19 decembrie 2016. Scrisoarea mai afirma că mandatul următorului președinte urma să fie de trei ani. Scrisoarea mai cerea clarificări cu privire la afirmațiile repetate ale Comisiei potrivit cărora hotărârile irevocabile și definitive ale Curții Constituționale nu ar fi fost puse în aplicare, precum și clarificări privind motivul pentru care Comisia considera că deciziile de alegere a trei judecători ai Curții Constituționale din 2 decembrie 2015 nu erau conforme cu hotărârea ulterioară a Curții.

(18)

La 3 martie 2016, Comisia a scris guvernului polonez (16), oferind clarificări cu privire la problema numirii judecătorilor, ca răspuns la cererile formulate de guvernul polonez în scrisoarea din 29 februarie 2016. Cu privire la modificarea Legii privind Curtea Constituțională, scrisoarea nota că, potrivit unei evaluări preliminare, anumite modificări, atât la nivel individual, cât și prin efectul lor combinat, făceau mai dificile condițiile în care Curtea Constituțională putea controla constituționalitatea noilor proiecte de legi adoptate; scrisoarea cerea explicații mai amănunțite în această privință. Scrisoarea mai cerea informații despre alte legi care fuseseră adoptate recent și alte reforme legislative care erau avute în vedere.

(19)

La 9 martie 2016, Curtea Constituțională a decis că legea adoptată la 22 decembrie 2015 este neconstituțională. Hotărârea nu a fost încă publicată de către Guvern în Monitorul Oficial, ceea ce înseamnă că aceasta nu poate avea efecte juridice.

(20)

La 11 martie 2016, Comisia de la Veneția a adoptat propriul aviz „despre modificările Legii din 25 iunie 2015 privind Curtea Constituțională” (17). Cu privire la numirea judecătorilor, avizul invita Parlamentul Poloniei să găsească o soluție întemeiată pe normele statului de drept, respectând hotărârile Curții. În cadrul avizului se mai considera și că, printre altele, un cvorum ridicat, cerința unei majorități de două treimi pentru adoptarea hotărârilor și regula strictă care făcea imposibilă rezolvarea cazurilor urgente, ar fi făcut, mai ales prin efectul combinat al acestor norme, ca instanța constituțională să nu își poată exercita atribuțiile. În fine, se considera că refuzul de a publica hotărârea din 9 martie 2016 ar conduce la adâncirea crizei constituționale din Polonia.

(21)

La 21 martie 2016, guvernul polonez a scris Comisiei, invitându-l pe prim-vicepreședintele Timmermans la o întâlnire în Polonia pentru a evalua dialogul deja avut între guvernul polonez și Comisie și pentru a decide cum să continue acest dialog în mod imparțial, bazat pe dovezi și cooperativ.

(22)

La 31 martie 2016, guvernul polonez a scris Comisiei oferind noi informații și evaluări juridice cu privire la disputa privind Curtea Constituțională din Polonia. La 5 aprilie 2016 au avut loc întâlniri la Varșovia între prim-vicepreședintele Timmermans și ministrul afacerilor externe al Poloniei, ministrul justiției, viceprim-ministrul, precum și președintele și vicepreședintele Curții Constituționale. În urma acestor întâlniri, au avut loc alte întâlniri între guvernul polonez, reprezentat de ministrul justiției, și Comisie.

(23)

În urma hotărârii din 9 martie 2016, Curtea Constituțională și-a reluat adjudecarea cauzelor. Guvernul polonez nu a participat la aceste proceduri și hotărârile pronunțate de Curtea Constituțională după data de 9 martie 2016 nu au fost încă publicate de Guvern în Monitorul Oficial (18).

(24)

La 13 aprilie 2016, Parlamentul European a adoptat Rezoluția referitoare la situația din Polonia, printre altele cerând guvernului polonez să respecte, să publice și să aplice integral și fără întârziere hotărârea Curții Constituționale din 9 martie 2016 și să pună în aplicare hotărârile din 3 și 9 decembrie 2015 și făcând apel la guvernul polonez să pună în aplicare integral recomandările Comisiei de la Veneția.

(25)

La 20 aprilie 2016 a avut loc o întâlnire între Comisie și reprezentanți ai Rețelei Președinților Curților Supreme de Justiție a UE și reprezentanți ai Conferinței Curților Constituționale Europene pentru a discuta situația din Polonia.

(26)

La 26 aprilie 2016, Adunarea Generală a Curții Supreme din Polonia a adoptat o rezoluție prin care atesta că hotărârile Curții Constituționale erau valabile chiar dacă guvernul polonez refuză să le publice în Monitorul Oficial.

(27)

La 29 aprilie 2016, un grup de membri ai Seimului au supus atenției acestui for o propunere legislativă de adoptare a unei noi Legi privind Curtea Constituțională, care să înlocuiască actuala lege. Propunerea conținea mai multe dispoziții care fuseseră deja criticate de Comisia de la Veneția în avizul său emis la 11 martie 2016 și declarate neconstituționale de către Curte în hotărârea sa din 9 martie 2016. Acest lucru includea cerința unei majorități de două treimi pentru adoptarea deciziilor în cazul controlului constituționalității „abstract” al noilor legi adoptate. În luna aprilie, în cadrul Seimului a fost alcătuit un grup de experți care să ajute la pregătirea noului proiect de lege privind Curtea Constituțională.

(28)

La 24 mai 2016, prim-vicepreședintele Timmermans a avut întâlniri la Varșovia cu prim-ministrul Poloniei, cu președintele și vicepreședintele Curții Constituționale, cu Avocatul Poporului, cu primarul orașului Varșovia și cu membri ai partidelor de opoziție din Seim. La 26 mai 2016, prim-vicepreședintele Timmermans a avut o întâlnire la Bruxelles cu viceprim-ministrul Poloniei. Ulterior au avut loc și alte schimburi și întâlniri între Comisie și guvernul polonez.

(29)

Cu toate acestea, în pofida schimburilor detaliate și constructive dintre Comisie și guvernul polonez, acestea nu au putut să facă să dispară îngrijorările Comisiei. La 1 iunie 2016, Comisia a adoptat un aviz cu privire la statul de drept din Polonia. Ca urmare a dialogului continuu dintre autoritățile poloneze care a avut loc din 13 ianuarie, Comisia a considerat necesar să formalizeze evaluarea situației curente prin acest aviz. Avizul exprima îngrijorările Comisiei și ajuta la orientarea dialogului curent cu autoritățile poloneze înspre găsirea unei soluții.

(30)

La 24 iunie 2016, guvernul polonez a scris Comisiei confirmând primirea avizului acesteia cu privire la Statul de Drept din 1 iunie (19). Scrisoarea informa Comisia despre situația în care se afla activitatea în Parlamentul Poloniei, inclusiv despre o nouă Lege privind Curtea Constituțională, și exprima convingerea că eforturile depuse de Parlament reprezintă modul corect de a găsi o soluție constructivă. Ca urmare, dialogul dintre Comisie și guvernul polonez a continuat.

(31)

La 22 iulie 2016, Seimul a adoptat o nouă lege privind Curtea Constituțională, care înlocuia Legea din 25 iunie 2015 privind Curtea Constituțională. O primă lectură a avut loc la 10 iunie 2016, o a doua a început la 5 iulie 2016, iar a treia s-a încheiat în 7 iulie. Senatul a adoptat modificările la 21 iulie 2016. Seimul a adoptat legea, cu modificările introduse de senat, la 22 iulie 2016. Înainte ca legea să intre în vigoare, aceasta trebuie semnată de președintele republicii și publicată în Monitorul Oficial. Comisia a transmis observații și a discutat conținutul proiectului de lege împreună cu autoritățile poloneze, în diverse etape ale procesului legislativ,

1.

Polonia ar trebui să acorde atenția cuvenită analizei de mai jos a Comisiei și să ia măsurile prevăzute în secțiunea 6 a prezentei recomandări, astfel încât problemele identificate să fie soluționate în termenul indicat.

2.

Prezenta recomandare expune îngrijorările Comisiei cu privire la statul de drept din Polonia și formulează recomandări destinate autorităților Poloniei privind modul de rezolvare a problemelor respective. Aceste îngrijorări se referă la următoarele aspecte:

3.

În data de 8 octombrie, înaintea alegerilor generale pentru Seim din 25 octombrie 2015, vechea guvernare a nominalizat cinci persoane ca judecători ai Curții Constituționale, care urmau să fie numiți de președintele republicii. Trei judecători aveau să ocupe locurile devenite vacante în timpul mandatului vechii guvernări, în timp ce alți doi aveau să ocupe locuri care urmau să devină vacante în timpul noii guvernări care a început la 12 noiembrie 2015.

4.

La 19 noiembrie 2015, Seimul, printr-o procedură accelerată, a modificat Legea privind Curtea Constituțională, introducând posibilitatea de a anula numirile de judecători făcute de vechea guvernare și de a numi cinci noi judecători. La 25 noiembrie 2015, Seimul a adoptat o moțiune de anulare a celor cinci numiri făcute de vechea guvernare, și la 2 decembrie a numit cinci noi judecători.

5.

Curtea Constituțională a fost sesizată atât privind deciziile luate de vechea guvernare, cât și cele luate de cea nouă. Astfel, Curtea a pronunțat două hotărâri, la 3 și la 9 decembrie 2015.

6.

În hotărârea din 3 decembrie (20), Curtea Constituțională a decis, printre altele, că vechiul Seim avea dreptul de a numi trei judecători care să îi înlocuiască pe cei ale căror mandate expiraseră la 6 noiembrie 2015. În același timp, Curtea a clarificat că Seimul nu avea dreptul de a-i alege pe cei doi judecători care să-i înlocuiască pe cei ai căror mandate expirau în decembrie. Hotărârea se mai referea clar și la obligația ca un judecător ales de Seim să depună imediat jurământ în fața președintelui republicii.

7.

La 9 decembrie (21), Curtea Constituțională a invalidat, printre altele, temeiul juridic pentru numirea de către noul Seim a celor trei judecători pentru posturile devenite vacante la 6 noiembrie 2015, pentru care vechea guvernare numise deja judecători în mod legitim.

8.

În ciuda acestor hotărâri, cei trei judecători numiți de vechea guvernare nu și-au preluat atribuțiile de judecători ai Curții Constituționale și nu au depus încă jurământul în fața președintelui republicii. Dimpotrivă, au depus jurământul în fața președintelui republicii cei trei judecători numiți de noua guvernare fără un temei juridic valabil.

9.

Cei doi judecători aleși de noua guvernare, care îi înlocuiau pe cei al căror mandat se încheiase în decembrie 2015, și-au preluat, între timp, atribuțiile de judecători ai Curții Constituționale.

10.

La 28 aprilie 2016, președintele republicii a acceptat jurământul unui nou judecător al Curții Constituționale, numit de Seim ca să ocupe postul devenit vacant în luna respectivă, pentru a-l înlocui pe judecătorul al cărui mandat în Curtea Constituțională se încheiase.

11.

La 22 iulie 2016, Seimul a adoptat o nouă Lege privind Curtea Constituțională. Articolul 90 al acestei Legi prevede că „De la data intrării în vigoare a prezentei Legi, președintele Curții va include pe ordinea de zi hotărâri și va atribui cauze judecătorilor Curții care au depus jurământul în fața președintelui republicii, dar care, la data intrării în vigoare a prezentei Legi, nu și-au preluat încă atribuțiile de judecători.” articolul 6(7) al noii Legi prevede că „După depunerea jurământului, judecătorii se vor prezenta la Curte pentru a-și prelua atribuțiile, iar președintele Curții le va atribui cauze și va crea condiții adecvate pentru îndeplinirea atribuțiilor”.

12.

Comisia consideră că hotărârile obligatorii și definitive ale Curții Constituționale din 3 și 9 decembrie 2015 nu au fost încă executate în ceea ce privește numirea judecătorilor. Aceste hotărâri cer ca instituțiile statului polonez să coopereze în mod loial pentru a se asigura, conform statului de drept, că cei trei judecători care au fost numiți de vechiul Seim își preiau atribuțiile de judecători ai Curții Constituționale și că cei trei judecători numiți de noua guvernare fără un temei juridic valabil nu își preiau aceste atribuții. Faptul că aceste hotărâri nu au fost executate dă naștere la îngrijorări serioase cu privire la statul de drept, deoarece aplicarea hotărârilor definitive ale instanțelor este o cerință esențială inerentă statului de drept.

13.

Într-una din scrisorile sale, guvernul polonez a menționat existența unei cutume constituționale în Polonia cu privire la numirea judecătorilor, care ar justifica poziția adoptată de noul Seim. Comisia observă, totuși, asemenea Comisiei de la Veneția (22), că este răspunderea Curții Constituționale să interpreteze și să aplice dreptul și cutumele constituționale și că Curtea Constituțională nu a făcut referire la asemenea cutume în hotărârile pronunțate. Hotărârea din 3 decembrie, care a validat temeiul juridic pentru numirile celor trei judecători de către vechiul Seim pe posturile care au devenit vacante la 6 noiembrie, nu poate fi invalidată prin invocarea unor presupuse cutume constituționale pe care Curtea nu le recunoscuse.

14.

De asemenea, limitarea impactului acestor hotărâri la simpla obligație a guvernului de a le publica, după cum au comunicat autoritățile poloneze, ar nega orice efect juridic și operațional al hotărârilor din 3 și 9 decembrie. În plus, este negată astfel obligația președintelui republicii de a accepta jurământul judecătorilor în cauză, obligație confirmată de Curtea Constituțională.

15.

În plus, Comisia atrage atenția că și Comisia de la Veneția consideră că o soluție la conflictul actual asupra structurii Curții Constituționale „trebuie să se bazeze pe obligația de a respecta și pune în aplicare integral hotărârile Curții Constituționale” și „prin urmare solicită tuturor organelor de stat și mai ales Seimului să respecte integral și să pună în aplicare hotărârile” (23).

16.

În fine, în ceea ce privește legea referitoare la Curtea Constituțională adoptată la 22 iulie 2016, Comisia atrage atenția că aceasta nu este compatibilă cu hotărârile din 3 și 9 decembrie. Conform articolului 90 și articolului 6 alineatul (7), președintele Curții Constituționale trebuie să atribuie cauze tuturor judecătorilor care au depus jurământul în fața președintelui republicii, chiar dacă nu și-au preluat încă atribuțiile de judecători. Această prevedere pare să vizeze situația celor trei judecători care au fost numiți ilegal de către noul Seim, în decembrie 2015. Aceasta ar permite judecătorilor respectivi să își preia atribuțiile, ocupând locurile vacante pentru care vechiul Seim nominalizase deja în mod legal trei judecători. Prevederile sunt, așadar, contrare hotărârilor Curții Constituționale din 3 și 9 decembrie 2015, precum și avizului Comisiei de la Veneția.

17.

În concluzie, Comisia consideră că autoritățile poloneze ar trebui să respecte și să pună în aplicare integral hotărârile Curții Constituționale pronunțate în 3 și 9 decembrie 2015. Aceste hotărâri impun ca instituțiile statului să coopereze în mod loial pentru a se asigura, conform statului de drept, că cei trei judecători care au fost numiți de guvernarea anterioară își pot prelua atribuțiile de judecători ai Curții Constituționale și că cei trei judecători numiți de noua guvernare fără un temei juridic valabil nu își preiau atribuțiile de judecători fără a fi aleși în mod valabil. Prevederile relevante ale legii privind Curtea Constituțională, adoptată la 22 iulie 2016, sunt contrare hotărârilor pronunțate de acesta la 3 și 9 decembrie 2015, precum și avizului Comisiei de la Veneția, și dau naștere la îngrijorări serioase cu privire la statul de drept.

18.

La 22 decembrie 2015, printr-o procedură accelerată, Seimul a modificat Legea privind Curtea Constituțională (24). Modificările sunt enumerate în detaliu mai jos, în secțiunea 4.1. În hotărârea sa din 9 martie 2016, Curtea Constituțională a declarat neconstituțională legea adoptată la 22 decembrie 2015, atât în toate elementele sale, cât și în ceea ce privește anumite dispozițiile specifice. Până acum, autoritățile poloneze nu au publicat hotărârea în Monitorul Oficial. Guvernul polonez contestă legalitatea hotărârii, întrucât Curtea Constituțională nu a aplicat procedura prevăzută de legea adoptată la 22 decembrie 2015. Guvernul are aceeași poziție și în privința hotărârilor pronunțate de Curte după data de 9 martie 2016.

19.

Comisia consideră că hotărârea din 9 martie 2016 este obligatorie și trebuie respectată. Curtea Constituțională a procedat corect când nu a aplicat procedura prevăzută de legea adoptată la 22 decembrie 2015. În acest sens, Comisia este de aceeași părere cu Comisia de la Veneția, care afirmă în această privință că „un simplu act legislativ, care amenință să anuleze controlul constituțional, trebuie să fie evaluat din punct de vedere constituțional înainte de a fi aplicat de către Curte. […]Însăși ideea de supremație a Constituției implică faptul că o asemenea lege, care este susceptibilă să pună în pericol justiția constituțională, trebuie verificată și, la nevoie, anulată de către Curtea Constituțională, înainte de intra în vigoare”. (25) În plus, Comisia subliniază că, întrucât legea adoptată la 22 decembrie 2015 necesita un cvorum de 13 judecători, aplicabil hotărârilor în plen extins, și întrucât Curtea Constituțională era compusă din numai 12 judecători, nu era posibil ca acesta să fi examinat constituționalitatea modificărilor din 22 decembrie 2015, după cum a cerut Prim-președintele Curții Supreme, Avocatul Poporului și Consiliul Național Judiciar. Acest lucru ar fi fost contrar Constituției poloneze, care a însărcinat Curtea Constituțională cu rolul de a asigura controlul constituționalității. În mod similar, Curtea nu ar fi putut lua o hotărâre privind constituționalitatea cerinței referitoare la majoritatea calificată printr-un vot efectuat în conformitate cu însăși cerința a cărei constituționalitate o examina.

20.

Refuzul guvernului de a publica hotărârea Curții Constituționale din 9 martie 2016 dă naștere la îngrijorări serioase cu privire la statul de drept, întrucât respectarea hotărârilor definitive este o cerință esențială, inerentă statului de drept. În particular, în cazurile în care unei pentru intrarea în vigoare a unei hotărâri este necesară publicarea acesteia și în care publicarea este de datoria altei autorități a statului decât instanța care a pronunțat hotărârea respectivă, un control ex post efectuat de o autoritate statală cu privire la legalitatea hotărârii este incompatibil cu statul de drept. Refuzul de a publica hotărârea neagă efectul juridic și operațional automat al unei hotărâri irevocabile și definitive și încalcă principiile legalității și separării puterilor.

21.

Refuzul de a publica hotărârea din 9 martie creează un grad de incertitudine și de controversă care vor afecta nu doar hotărârea, ci și toate hotărârile ulterioare ale Curții. Din moment ce aceste hotărâri sunt, în conformitate cu hotărârea din 9 martie 2016, pronunțate în concordanță cu normele în vigoare înainte de 22 decembrie 2015, riscul unei controverse continue în cazul oricărei hotărâri viitoare subminează buna funcționare a justiției constituționale a Poloniei. Acest risc este deja o realitate, pentru că Curtea a pronunțat până în prezent, după hotărârea din 9 martie 2016, un număr de 20 de hotărâri, dar niciuna nu a fost publicată în Monitorul Oficial.

22.

Comisia atrage atenția că noua lege privind Curtea Constituțională, adoptată la 22 iulie 2016, nu face să dispară îngrijorările exprimate mai sus. Articolul 80 (4) al Legii prevede formularea de către președintele Curții Constituționale a unei cereri pentru publicare adresată prim-ministrului. Acest lucru pare să indice că publicarea hotărârilor ar depinde de decizia prim-ministrului. Acest lucru dă naștere la îngrijorări semnificative cu privire la independența Curții.

23.

În plus, articolul 89 prevede că „În decurs de 30 de zile de la intrarea în vigoare a [acestei] legi, hotărârile Curții pronunțate înainte de 20 iulie 2016 într-o manieră care contravine Legii privind Curtea Constituțională din 25 iunie 2015 trebuie publicate, exceptând hotărârile privitoare la acte normative care au fost anulate”. Această prevedere dă naștere la îngrijorări, deoarece publicarea hotărârilor nu ar trebui să depindă de decizia legislativului. În plus, menționarea faptului că hotărârile au fost pronunțate în mod ilegal este contrară principiului separării puterilor, deoarece nu este de competența Seimului să determine compatibilitatea cu Constituția. În plus, prevederea este incompatibilă cu hotărârea din 9 martie 2016 și contravine concluziilor Comisiei de la Veneția.

24.

În concluzie, faptul că guvernul polonez a refuzat până acum să publice hotărârea din 9 martie 2016 privind Curtea Constituțională, precum și toate hotărârile ulterioare, în Monitorul Oficial creează nesiguranță cu privire la temeiul juridic conform căruia trebuie să acționeze Curtea și cu privire la efectele juridice ale hotărârilor pronunțate de aceasta. Această nesiguranță subminează eficacitatea controlului constituționalității și dă naștere la îngrijorări serioase legate de respectarea statului de drept. Legea adoptată la 22 iulie 2016 nu face să dispară aceste îngrijorări.

25.

Comisia ia act de faptul că la 22 iulie 2016 Seimul a adoptat o nouă lege cu privire la funcționarea Curții Constituționale, anulând-o pe cea din 25 iunie 2015. Această lege urmează legii adoptate la 22 decembrie 2015, care a fost declarată neconstituțională de către Curtea Constituțională. Prin urmare, trebuie evaluat dacă această lege este compatibilă cu statul de drept, având în vedere impactul ei asupra eficienței controlului constituționalității, inclusiv cel al actelor adoptate recent și, în consecință, dacă aceasta reprezintă măsura potrivită pentru a facă să dispară îngrijorările privind statul de drept enunțate în avizul Comisiei asupra privind statul de drept din 1 iunie. Legislația respectivă și impactul său sunt detaliate mai jos, ținând cont de efectul pe care îl au dispozițiile atât individual, cât și combinat, precum și de jurisprudența a Curții Constituționale și de avizul Comisiei de la Veneția.

26.

La 22 decembrie 2015, printr-o procedură accelerată, Seimul a modificat Legea privind Curtea Constituțională (26). Printre altele, modificările au majorat cvorumul judecătorilor pentru audierea cauzelor (27), au majorat majoritatea necesară Curții Constituționale pentru pronunțarea de hotărâri în complet extins (28), au impus tratarea cauzelor în ordine cronologică (29) și au prevăzut un termen minim pentru audieri (30). Anumite modificări (31) au făcut să crească implicarea altor instituții ale statului în proceduri disciplinare legate de judecătorii Curții.

27.

În hotărârea sa din 9 martie 2016, Curtea Constituțională a declarat neconstituțională în toate elementele sale legea adoptată la 22 decembrie 2015, precum și anumite dispoziții ale acesteia, mai cu seamă cele la care s-a făcut referire mai sus. Până acum, autoritățile poloneze nu au publicat hotărârea în Monitorul Oficial (a se vedea secțiunea 3 de mai sus).

28.

După cum s-a afirmat deja în avizul din 1 iunie 2016, Comisia consideră că efectul modificărilor cu privire la cvorum, majoritatea de vot, tratarea cauzelor în ordine cronologică și termenul minim pentru audieri, în special efectul combinat al acestor dispoziții, a subminat eficiența Curții Constituționale ca garant al Constituției. Această concluzie este împărtășită și de Comisia de la Veneția. Deoarece aceste concluzii sunt relevante pentru evaluarea legii adoptate la 22 iulie 2016, concluziile principale sunt redate mai jos:

29.

Articolul 44(3) modificat afirma că „Adjudecarea în complet de judecată extins va necesita participarea a cel puțin 13 judecători ai Curții”. (32) Conform articolului 44(1) modificat, Curtea Constituțională pronunță hotărâri în complet de judecată extins, în afara cazului când legea prevede altfel. Acest aspect se aplica mai cu seamă în ceea ce este descris drept „cauze abstracte” ale controlului constituționalității noilor legi adoptate. Articolul 44(1) modificat prevedea și excepții, mai ales pentru plângeri individuale sau cauze supuse atenției curților obișnuite. Vechea versiune a legii impunea, pentru o hotărâre a completului de judecată extins, prezența a cel puțin nouă judecători [articolul 44 (3), actul 3 al legii înainte de modificare].

30.

Comisia a considerat că cvorumul de prezență de 13 din 15 judecători pentru completul de judecată extins (care se ocupă de controlul constituționalității „abstract” al noilor legi adoptate) reprezintă o constrângere gravă, care afectează procesul de luare a deciziilor de către Curtea Constituțională, existând riscul blocării acesteia. După cum a confirmat și Comisia de la Veneția, Comisia a atras atenția că cvorumul de prezență de 13 din 15 judecători este neobișnuit de mare în comparație cu cerințele altor state membre. Este, într-adevăr, perfect plauzibil ca, din diverse motive, în anumite situații un asemenea cvorum de prezență să nu se întrunească, ceea ce ar putea bloca cel puțin temporar activitatea Curții. De altfel, o astfel de situație ar exista în actualele circumstanțe, deoarece Curtea are în prezent doar 12 judecători.

31.

Conform articolului 99(1) modificat, hotărârile Curții Constituționale pronunțate în complet de judecată extins (pentru „cauzele abstracte”) necesită o majoritate de două treimi din judecătorii în funcție. Ținând cont de noul cvorum de prezență (mai ridicat – a se vedea mai sus), aceasta înseamnă că o hotărâre trebuie aprobată de cel puțin nouă judecători dacă Curtea Constituțională se pronunță în complet de judecată extins. (33). Doar dacă Curtea se pronunța într-un complet de șapte sau trei judecători (plângeri individuale și cereri preliminare din partea instanțelor obișnuite), era nevoie de o majoritate simplă. Vechea versiune a Legii impunea, pentru o decizie a completului de judecată extins, o majoritate simplă a voturilor [articolul 99(1) al Legii dinainte de modificare].

32.

Pe lângă un cvorum de prezență mai ridicat, o majoritate de două treimi pentru adoptarea deciziilor (în cazul controlului constituționalității „abstract” al noilor legi adoptate) a constrâns și mai mult procesul de luare a deciziilor în cadrul Curții Constituționale. Comisia a atras atenția asupra faptului că, după cum a confirmat și Comisia de la Veneția, în vasta majoritate a sistemelor juridice europene este necesară o majoritate de vot simplă. În orice caz, Curtea Constituțională a considerat că Constituția poloneză impunea votul prin majoritate simplă și că obligația unei majorități calificate era, din această cauză, neconstituțională.

33.

Conform articolului 80(2) modificat (34), datele pentru audiere sau examinare preliminară, în care urmau să fie luate în considerare cererile de control constituțional abstract, „sunt stabilite în ordinea în care cauzele au fost supuse atenției Curții”. Nu au fost prevăzute excepții de la această regulă și, conform modificării aduse, această regulă se aplica tuturor cauzelor în așteptare pentru care nu a fost atribuită o dată de audiere (35). Vechea versiune a Legii nu includea o asemenea regulă.

34.

„Regula privind ordinea”, conform căreia Curtea Constituțională trebuia să audieze cauzele în ordinea în care au fost înregistrate, a afectat în mod negativ capacitatea acesteia de a pronunța decizii rapid cu privire la constituționalitatea noilor legi, mai ales având în vedere numărul mare de cauze în așteptare. Imposibilitatea de a ține cont de natura cauzei (mai cu seamă atunci când erau implicate probleme de drepturi fundamentale) și de importanța și contextul în care era prezentată acea cauză ar fi putut împiedica Curtea Constituțională să respecte cerințele privind proceduri de durată rezonabilă, consacrate prin articolul 6 din Convenția Europeană pentru Drepturile Omului și prin articolul 47 din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene. După cum a observat și Comisia de la Veneția, regula privind ordinea putea avea inclusiv efectul de a descuraja înaintarea de întrebări preliminare în fața Curții de Justiție, mai ales dacă audierea avea loc după ce era primită judecata preliminară.

35.

Conform articolului 87(2) modificat (36), „audierea nu poate avea loc mai devreme de trei luni de la data la care data audierii a fost notificată participanților la proceduri, iar pentru cauzele adjudecate în completul de judecată extins – nu mai devreme de șase luni”. Versiunea anterioară a legii stipula că audierea nu putea avea loc mai devreme de 14 zile de la transmiterea notificării datei participanților la proceduri.

36.

În fine, această problemă trebuia evaluată în conjuncție cu cerința privind programarea cauzelor. În particular, termenul minim al audierilor (participanții la proceduri trebuie notificați cu privire la o audiere în fața Curții Constituționale cu cel puțin trei – și în cauzele importante șase – luni înaintea datei audierii) putea duce la îngreunarea procedurilor. După cum se menționează mai sus, absența unei dispoziții generale care să permită Curții Constituționale să reducă aceste termene în cauzele urgente este incompatibilă cu cerințele privind proceduri de durată rezonabilă prevăzute la articolul 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului și la articolul 47 din Carta Drepturilor Fundamentale UE.

37.

Conform articolului 28a modificat (37), „procedurile disciplinare pot fi instituite în urma unei cereri din partea președintelui Republicii Polone sau a ministrului justiției, nu mai târziu de trei săptămâni de la data primirii cererii, cu excepția cazului în care președintele Curții nu decide că cererea este nefondată”. Mai mult decât atât, conform articolului 31a(1) modificat al Legii (38)„în cauze deosebit de grave, Adunarea Generală va solicita Seimului să îl demită pe judecătorul Curții.” Un asemenea act din partea Adunării Generale ar fi putut fi inițiat printr-o cerere formulată de președintele republicii sau de ministrul justiției conform articolului 31a(2) modificat, deși Curtea Constituțională rămânea liberă să decidă. Decizia definitivă putea fi luată de Seim. Conform vechii versiuni a Legii, puterea executivă nu avea dreptul să instituie procedurile disciplinare, iar Seimul nu avea puterea să demită un judecător al Curții. Curtea Constituțională era cea care avea puterea de a demite un judecător al Curții.

38.

Comisia a atras atenția că anumite modificări făceau să crească gradul de implicare al altor instituții ale statului în procedurile disciplinare legate de judecătorii Curții. În particular, președintele republicii sau ministrul justiției aveau o putere mai mare de a iniția proceduri disciplinare împotriva unui judecător al Curții Constituționale (39) și, în cazuri deosebit de grave, Seimul avea puterea de a lua decizia definitivă cu privire la demiterea unui judecător în urma unei cereri formulate în acest sens de Curtea Constituțională (40).

39.

Comisia a considerat că faptul că un organism politic poate decide asupra unor sancțiuni disciplinare propuse de Curtea Constituțională (putând astfel refuza impunerea acestora) poate fi o problemă pentru independența puterii juridice și există riscul ca Parlamentul (ca organism politic) să ia decizii pe baza unor considerente politice. În mod asemănător, nu era clar de ce instituțiile politice, precum președintele republicii și ministrul justiției, ar trebui să aibă putere de inițiere a procedurilor disciplinare. Chiar dacă asemenea proceduri necesitau aprobarea din partea Curții sau a președintelui acesteia, faptul că acestea puteau fi inițiate de instituții politice putea avea deja un impact asupra independenței Curții. Aceasta a dat naștere la îngrijorări cu privire la separarea puterilor și la independența Curții Constituționale, deoarece propunerea Curții de demitere a unui judecător putea fi respinsă de Seim.

40.

Pe lângă dispozițiile cu privire la numirea judecătorilor Curții și la publicarea hotărârilor acestuia (a se vedea secțiunile 2 și 3), legea adoptată la 22 iulie 2016 conține și alte dispoziții cu privire la funcționarea Curții. Legea e inspirată din Legea privind Curtea Constituțională din 1 august 1997, dar adaugă noi dispoziții, printre altele privind cvorumul de prezență a judecătorilor în cazul audierilor, majoritățile necesare în cadrul Curții Constituționale pentru pronunțarea hotărârilor în complet de judecată extins, tratarea cauzelor în ordine cronologică, termenul minim pentru audieri, rolul Parchetului General, amânarea deliberărilor, dispoziții tranzitorii pentru cauze în așteptare și vacatio legis.

41.

Comisia consideră că, deși pot fi observate anumite îmbunătățiri în comparație cu Legea modificată adoptată la 22 decembrie 2015, iar anumite probleme au fost abordate, după cum se arată mai jos, rămân valabile o serie de îngrijorări deja exprimate cu privire la legea adoptată la 22 decembrie 2015 și au apărut alte noi dispoziții care dau naștere la îngrijorări. Per ansamblu, efectele anumitor dispoziții ale legii adoptate la 22 iulie 2016, luate separat sau în combinație, creează îngrijorări cu privire la eficiența controlului constituționalității și la statul de drept.

42.

articolul 26(2) prevede că „examinarea unei cauze de către completul extins va necesita participarea a cel puțin unsprezece dintre judecătorii Curții”. În plus, articolul 26(1)(g) prevede că „Curtea va judeca (…) în complet de judecată extins (…) cauze în care trei judecători ai Curții vor trimite o cerere în acest sens în decurs de 14 zile de la primirea copiilor unei plângeri constituționale, ale unei cereri sau ale unei întrebări legale menționate la articolul 38(1)”.

43.

Articolul 26(2) crește numărul judecătorilor necesari pentru participarea în complet de judecată extins de la nouă (cât era conform Legii din 1997 privind Curtea Constituțională și conform Legii din 25 iunie 2015, înainte de modificarea acesteia din 22 decembrie 2015) la unsprezece. Acest lucru împiedică procesul de luare a deciziilor al Curții Constituționale. Numărul a fost redus comparativ cu numărul de treisprezece impus prin legea de modificare din 22 decembrie 2015. Cu toate acestea, în special deoarece Curtea Constituțională nu are în prezent decât 12 judecători care prezidează cauze, cvorumul de prezență ar putea să nu fie întrunit, ceea ce ar duce la blocarea temporară a judecării.

44.

În plus, conform articolului 26(1) litera (g), Curtea judecă în complet de judecată extins printre altele în cazurile când trei judecători depun o cerere în acest sens. Acești judecători nu trebuie să fie judecători desemnați să judece în complet în cauza respectivă. Legea nu prevede ca cererea lor să necesite justificare sau să întrunească vreo condiție deosebită. O asemenea prevedere permite ca un număr imprevizibil de cauze să fie judecate de completul de judecată extins și ar putea limita funcționarea eficientă a Curții, afectând astfel eficiența controlului constituționalității.

45.

Articolul 69 prevede: „Sentințele sunt adoptate majoritate de vot simplă”. Aceasta este o îmbunătățire în comparație cu Legea modificată din 22 decembrie 2015, pentru că s-a eliminat cerința neconstituțională a unei majorități de două treimi pentru adoptarea deciziilor, răspunzând astfel îngrijorării exprimate anterior de Comisie.

46.

Articolul 38(3) prevede ca: „Datele audierilor când sunt examinate cererile vor fi stabilite în ordinea în care cauzele au ajuns la Curte”. Articolul 38(4) prezintă un număr limitat de cazuri când ordinea sosirii cererii nu este relevantă. Articolul 38(5) prevede că: „președintele Curții poate ignora, atunci când stabilește data audierii, condiția prevăzută la alineatul (3) [de mai sus] atunci când acest lucru este justificat prin protecția drepturilor și libertăților cetățeanului, siguranța de stat sau ordinea constituțională. În urma depunerii unei cereri de către 5 judecători, președintele Curții poate reveni asupra deciziei de stabilire a datei audierii”.

47.

„Regula privind ordinea”, conform căreia Curtea trebuie că audieze cauzele ale căror cereri sunt examinate în ordinea în care au fost înregistrare, a fost introdusă în Legea modificată din 22 decembrie 2015 și a fost deja declarată de Curte ca fiind incompatibilă, printre altele, cu Constituția, pe motiv că aceasta contravine independenței puterii judecătorești și separării acesteia de alte ramuri guvernamentale.

48.

Conform articolului 38(3), regula privind ordinea este valabilă în cazul „cererilor” și nu are legătură cu „plângerile constituționale”. Chiar dacă regula privind ordinea este valabilă doar în cazul cererilor, aceasta va afecta capacitatea Curții de a lua decizii rapide în privința constituționalității legilor la cererea actorilor instituționali.

49.

Articolul 38(5) prevede o posibilitate ca președintele Curții Constituționale să se abată de la regula privind ordinea. Cu toate acestea, o astfel de posibilitate se aplică doar în anumite cazuri și poate cauza întârzieri, ținând cont de faptul că cinci judecători pot solicita reevaluarea unei decizii pronunțate de președintele Curții Constituționale de stabilire a unei date pentru audiere. În plus, nu este clar dacă aceste condiții ar permite președintelui Curții să se abată de la regula privind ordinea în toate cauzele care necesită o decizie urgentă.

50.

Astfel, chiar dacă legea adoptată la 22 iulie 2016 constituie o îmbunătățire față de cea adoptată la 22 decembrie 2015, impactul regulii privind ordinea asupra eficienței Curții mai poate da naștere la îngrijorări.

51.

Articolul 61(1) prevede că „audierea nu poate avea loc mai devreme de 30 de zile de la transmiterea notificării asupra datei audierii”. Articolul 61(3) prevede că „în cazurile referitoare la probleme juridice, plângeri constituționale și dispute asupra jurisdicției dintre autorități constituționale centrale ale statului, președintele Curții poate cere ca termenul menționat la paragraful (1) să fie redus la jumătate, cu excepția cazului când reclamantul, instanța care transmite o întrebare juridică sau solicitantul în cauză nu își exprimă dezacordul în decurs de șapte zile de la primirea ordinului președintelui Curții”. Faptul că președintele Curții poate cere înjumătățirea termenului de 30 de zile este o îmbunătățire față de legea adoptată la 22 decembrie 2015, chiar dacă reclamantul, curtea care transmite problema juridică, sau solicitantul pot obiecta la scurtarea perioadei.

52.

Legea adoptată la 22 iulie 2016 nu prevede implicarea altor instituții ale statului în procedurile disciplinare în care sunt implicați judecătorii Curții. Aceasta este o îmbunătățire față de legea adoptată la 22 decembrie 2015 și, astfel, problema nu mai este o sursă de îngrijorare.

53.

Articolul 61(6) prevede că „absența de la audieri a Procurorului General, care a fost notificat, sau a reprezentantului acestuia/acesteia nu va împiedica examinarea cauzelor decât dacă obligația de a participa la audiere este prevăzută în prezentele dispoziții”. Articolul 30(5) prevede că „Procurorul General sau delegatul său vor participa la cauzele examinate de Curte în complet de judecată extins”.

54.

În practică, articolul 61(6) și articolul 30(5) par să dea posibilitatea ca Procurorul General, care e și ministru al justiției, să întârzie sau chiar să împiedice examinarea anumitor cauze, inclusiv a acelora examinate în complet de judecată extins, prin simpla decizie de a nu participa la audiere. Acest lucru ar permite o interferență inoportună în funcționarea Curții și ar viola independența puterii judiciare și principiul separării puterilor.

55.

Articolul 68(5) prevede că „în timpul deliberărilor completului de judecată extins al Curții, cel puțin patru judecători pot obiecta la hotărârea propusă dacă aceștia consideră că problema este deosebit de importantă din motive de organizare statală sau din motive de ordine publică și aceștia nu sunt de acord cu conținutul hotărârii”. Articolul 68(6) prevede că „în cazul unei obiecții formulate conform paragrafului (5), deliberările vor fi amânate timp de trei luni și, în timpul deliberărilor care urmează încheierii perioadei respective, judecătorii care au obiectat își vor prezenta împreună o propunere de hotărâre.” articolul 68(7) prevede că „dacă, în timpul noilor deliberări la care s-a făcut referire la alineatul (6), cel puțin patru judecători obiectează din nou, deliberările vor fi amânate cu alte trei luni. La sfârșitul acelei perioade, vor avea loc noi deliberări și un nou vot.”

56.

În cauzele examinate de completul de judecată extins, care ar putea fi numeroase (a se vedea mai sus), legea adoptată la 22 iulie 2016 permite ca cel puțin patru judecători ai Curții să obiecteze la propunerea de hotărâre. Acest lucru ar putea duce la amânarea deliberărilor într-o anumită cauză cu cel puțin trei luni și, în anumite instanțe, cu șase luni de la momentul când Curtea a ajuns în etapa deliberărilor. Legea nu prevede nicio excepție pentru a soluționa cauzele urgente mai rapid.

57.

Impactul acestor dispoziții asupra eficienței controlului constituționalității este un motiv de îngrijorare în ceea ce privește statul de drept, întrucât împiedică Curtea Constituțională să asigure un control al constituționalității pe deplin eficient și o cale de atac eficientă și oportună în toate cazurile.

58.

Articolul 83(1) prevede: „Prevederile prezentei Legi vor fi aplicate tuturor cauzelor începute dar neîncheiate înainte de data intrării în vigoare a prezentei Legi”. Conform articolului 83(2) „Curtea trebuie să rezolve cauzele la care se face referire la alineatul (1) în decurs de un an de la intrarea în vigoare a prezentei Legi. Termenul de un an nu se va aplica cauzelor prevăzute la articolul 84.” articolul 84(1) prevede că: „În cazul cererilor care sunt înaintate de entități la care se face referire în articolul 191(1) alineatele (1)-(5) din Constituție și care erau în așteptare la data intrării în vigoare a prezentei legi, Curtea va (…) suspenda procedurile timp de șase luni și va cere solicitanților să își completeze cererile depuse conform cerințelor articolului 33(2)-(5).” articolul 84(2) prevede: „Dacă o cerere la care se face referire la alineatul (1) este completată conform cerințelor articolului 33(2)-(5), Curtea va dispune reluarea procedurilor suspendate la data expirării termenului prevăzut la alineatul (1). În caz contrar, procedurile vor fi amânate.”

59.

Articolul 85(1) prevede că: „Dacă data unei audieri a fost stabilită înainte de intrarea în vigoare a prezentei legi, audierea va fi amânată și completul de resort va fi stabilit conform prezentei legi.” Articolul 85(2) prevede: „O nouă dată va fi stabilită pentru audiere. Audierea va avea loc conform prezentei Legi”. Articolul 86 prevede: „Dacă data publicării unei hotărâri a fost stabilită înainte de intrarea în vigoare a prezentei Legi, publicarea va fi amânată, iar completul de resort și cerințele referitoare la pronunțare vor fi modificate în conformitate cu prezenta lege.”

60.

Pe de o parte, articolul 83(2) fixează un termen de un an de la data intrării în vigoare a legii pentru soluționarea cauzelor în așteptare. Pe de altă parte, articolul 84 prevede, prin derogare de la articolul 83(2), ca cererile în așteptare (de exemplu cele efectuate de actori instituționali pentru controlul constituționalității al legislației) să fie blocate pentru șase luni. Curtea ar cere solicitanților să completeze cererile pentru a se conforma noilor cerințe procedurale, și ar putea să își reia activitatea în cazul acestor cereri doar după această perioadă de șase luni (chiar dacă solicitanții și-au completat cererile înainte). Legea nu prevede vreo excepție pentru soluționarea mai rapidă a cauzelor urgente.

61.

Articolele 85 și 86 constituie o interferență a legislativului în cauzele în așteptare, mai ales în cele deja ajunse într-un stadiu avansat, și ar putea împiedica funcționarea Curții.

62.

Aceste dispoziții de tranziție, luate la un loc, dau naștere unor îngrijorări serioase deoarece ele vor încetini mult activitatea Curții în cazul cererilor și vor împiedica Curtea să asigure un control al constituționalității eficient. Acest lucru este deosebit de relevant în contextul tuturor noilor acte legislative sensibile, după cum se indică în avizul Comisiei (a se vedea mai jos, în secțiunea 4.3).

63.

Articolul 92 al legii adoptate la 22 iulie 2016 prevede ca „Prezenta Lege intră în vigoare la 14 zile de la publicarea ei”. Dacă nu se recurge la un control preventiv al constituționalității legii, perioada de vacatio legis de 14 zile este prea scurtă pentru un control al constituționalității eficient. Din motive de securitate juridică, este important ca suficient timp să fie alocat pentru a permite Curții Constituționale să efectueze controlul de constituționalitate al legii înainte de intrarea acesteia în vigoare.

64.

În acest sens, reamintim că în avizul său din 11 martie 2016, Comisia de la Veneția a subliniat faptul că Curtea Constituțională trebuie să aibă posibilitatea de a revizui un statut ordinar care reglementează funcționarea Curții înainte ca acest statut să intre în vigoare.

65.

Mai multe noi acte legislative deosebit de sensibile adoptate de Seim, adesea prin proceduri legislative accelerate, în special legea privind mass-media (41), o nouă lege a administrației publice (42), o lege care modifică legea Poliției și anumite alte legi (43), legile privind Parchetul (44) și o nouă lege privind Avocatul Poporului și de modificare a altor legi (45). Comisia a cerut explicații guvernului polonez privind situația și conținutul acestor acte legislative în scrisorile de la 1 februarie 2016 și 3 martie 2016, dar până acum nu a fost oferită nicio informație. În plus, mai multe alte proiecte de legi sensibile au fost adoptate de către Seim, precum Legea Consiliului Național al Audiovizualului (46) și o nouă lege împotriva terorismului (47).

66.

Comisia consideră că, atâta vreme cât Curtea Constituțională este împiedicată să asigure un control al constituționalității eficient, nu va exista o examinare atentă a conformității cu Constituția, inclusiv în ceea ce privește drepturile fundamentale, a actelor legislative precum cele menționate mai sus.

67.

Comisia observă, de pildă, că noua legislație [mai cu seamă cea privind audiovizualul (48)] pune probleme legate de libertatea și pluralismul mass-media. Mai concret, noua lege a audiovizualului modifică regulile de numire a Consiliului de Administrație și a Consiliului Fiscal ale canalelor publice audiovizuale, supunându-le unui control din partea guvernului (a ministrului de finanțe), și nu din partea unui organism independent. Noua legislație mai prevede demiterea imediată a Consiliului de Administrație și a Consiliului Fiscal actuale. În acest sens, Comisia are dubii în ceea ce privește posibilitatea unor căi de atac în cazul persoanelor afectate de lege.

68.

Legislația precum Legea privind administrația publică (49) este la fel de importantă din perspectiva statului de drept și din cea a drepturilor fundamentale. În acest sens, Comisia a cerut guvernului polonez explicații cu privire la posibilitatea unor căi de atac pentru persoanele afectate de lege, în scrisorile sale din 1 februarie și din 3 martie 2016 (50). Guvernul polonez încă nu a răspuns Comisiei în acest sens.

69.

Legea de modificare a legii Poliției și a altor legi (51) pot și ele să dea naștere la întrebări legate de respectarea drepturilor fundamentale, inclusiv drepturile la viața privată și la protecția datelor. La 28-29 aprilie 2016, o delegație a Comisiei de la Veneția a vizitat Varșovia pentru a discuta modificările aduse Legii Poliției și altor legi și a emis un aviz în sesiunea sa de lucru din 10-11 iunie 2016 (52). În aviz se afirmă, printre altele, că garanțiile procedurale și condițiile materiale stabilite de lege rămân insuficiente pentru a preveni abuzul și intervenția nejustificată în viața privată a indivizilor

70.

În plus, noua legislație împotriva terorismului poate da naștere la îngrijorări legate de conformitatea ei cu drepturile fundamentale (53) și face obiectul unui control de constituționalitate.

71.

În concluzie, Comisia consideră că atâta vreme cât Curtea Constituțională este împiedicată să asigure un controlul al constituționalității eficient, nu va exista o examinare atentă a compatibilității actelor legislative cu drepturile fundamentale. Acest lucru dă naștere la îngrijorări serioase cu privire la statul de drept, mai cu seamă în condițiile în care mai multe noi acte legislative deosebit de sensibile au fost adoptate recent de Seim și ar trebui să existe un control al constituționalității acestora. Aceste îngrijorări sunt amplificate de faptul că, după cum se menționează mai sus, legea adoptată la 22 iulie 2016 prevede ca un număr de cauze în așteptare să fie amânate.

72.

Din motivele enumerate mai sus, Comisia crede că există amenințări sistemice la adresa statului de drept. Faptul că Curtea Constituțională este împiedicată să asigure un control al constituționalității eficient afectează integritatea, stabilitatea și buna funcționare a acesteia, care reprezintă garanții esențiale pentru funcționarea statului de drept în Polonia. În statele în care a fost instituit un sistem judiciar constituțional, eficiența acestuia este o componentă-cheie a statului de drept.

73.

Respectul față de statul de drept este nu doar o premisă obligatorie pentru protecția tuturor valorilor fundamentale enumerate în articolul 2 din Tratatului privind Uniunea Europeană. Acesta reprezintă și o premisă pentru respectarea tuturor drepturilor și obligațiilor prevăzute în tratate și în dreptul internațional și pentru stabilirea unei încrederi reciproce între cetățeni, mediul de afaceri și autoritățile naționale, pe de o parte, și sistemele juridice ale tuturor statelor membre, pe de altă parte.

74.

Comisia recomandă ca autoritățile poloneze să acționeze în consecință și să rezolve urgent această amenințare la adresa statului de drept. În mod deosebit, Comisia recomandă ca autoritățile poloneze:

75.

Comisia subliniază că o cooperare loială între diferitele instituții de stat în ceea ce privește chestiunile legate de statul de drept este esențială pentru găsirea unei soluții la problemele actuale. Comisia mai încurajează autoritățile poloneze să solicite punctul de vedere al Comisiei de la Veneția cu privire la noua lege adoptată la 22 iulie 2016 privind Curtea Constituțională.

76.

Comisia invită guvernul polonez să rezolve problemele identificate în prezenta recomandare în decurs de trei luni de la primirea ei și să informeze Comisia cu privire la măsurile întreprinse în acest sens.

77.

Pe baza acestei recomandări, Comisia este pregătită să continue dialogul constructiv cu guvernul polonez.