19.1.2017

RO

Jurnalul Oficial al Uniunii Europene

C 18/10

---

COMUNICARE A COMISIEI

Legislația UE: o mai bună aplicare pentru obținerea unor rezultate mai bune

(2017/C 18/02)

1.   Introducere

Uniunea Europeană se întemeiază pe statul de drept și se bazează pe legislație pentru a asigura punerea în aplicare a politicilor și a priorităților sale în statele membre (1). Articolul 17 alineatul (1) din Tratatul privind Uniunea Europeană îi conferă Comisiei responsabilitatea privind transpunerea, punerea în aplicare și asigurarea efectivă a respectării legislației. Aceasta reprezintă o înaltă prioritate politică pentru Comisia Juncker și face parte din angajamentul consolidat al Comisiei cu privire la o mai bună legiferare (2).

Asigurarea eficace a respectării normelor UE, de la libertățile fundamentale, siguranța alimentelor și a produselor și până la calitatea aerului sau protecția monedei unice, este importantă pentru cetățenii europeni și le influențează viața de zi cu zi, servind interesului general. Adesea, când se ivesc probleme, cum ar fi testarea emisiilor provenite de la autovehicule, poluarea apei, depozitele ilegale de deșeuri, siguranța și securitatea transporturilor, cauza nu este absența legislației UE, ci mai degrabă faptul că aceasta nu este aplicată în mod eficace. De aceea, este necesar un sistem solid, eficient și eficace, care să asigure că statele membre transpun integral, pun în aplicare și asigură respectarea legislației UE și oferă cetățenilor mecanisme reparatorii adecvate.

Publicul larg, întreprinderile și societatea civilă contribuie semnificativ la monitorizarea asigurată de Comisie, transmițându-i acesteia informații privind deficiențele care apar în aplicarea legislației UE de către statele membre. Comisia recunoaște rolul esențial jucat de plângerile transmise în depistarea încălcărilor legislației UE.

Politica actuală a Comisiei de asigurare a respectării legislației constă în monitorizarea modului în care legislația UE este transpusă și pusă în aplicare, soluționarea problemelor împreună cu statele membre pentru a remedia eventualele încălcări și lansarea de proceduri în constatarea neîndeplinirii obligațiilor, atunci când acest lucru se impune. Această politică a evoluat și a fost consolidată în mod progresiv în ultimii 15 ani. Principalele comunicări din 2002 (3) și 2007 (4) au furnizat cadrul pentru consolidarea monitorizării, întărirea parteneriatelor și rezolvarea problemelor, îmbunătățind gestionarea cazurilor de constatare a neîndeplinirii obligațiilor și sporind transparența.

Pe lângă gestionarea cazurilor de neîndeplinire a obligațiilor, Comisia a elaborat cadrul pentru statul de drept (5), pe care l-a aplicat în două situații: atunci când „garanțiile statului de drept” de la nivel național nu mai păreau capabile să abordeze în mod eficace o amenințare sistemică la adresa statului de drept într-un stat membru, precum și atunci când o astfel de amenințare nu putea fi abordată prin proceduri în constatarea neîndeplinirii obligațiilor. Acest lucru reflectă faptul că respectarea statului de drept constituie o condiție indispensabilă pentru respectarea tuturor drepturilor și obligațiilor ce decurg din tratate.

De asemenea, Comisia Juncker a adoptat o abordare mai specifică în ceea ce privește politicile și legiferarea. Aceasta are un program de lucru optimizat care se bazează, în toate etapele elaborării politicilor, pe analize de înaltă calitate și pe consultarea publică a părților interesate. Acest nou mod de lucru, care este elementul central al Agendei pentru o mai bună legiferare, are ca obiectiv să asigure că toate măsurile din codul de norme al UE sunt adecvate scopului, ușor de pus în aplicare și respectate în întreaga UE. În comunicarea sa „Rezultate mai bune pentru o Uniune mai puternică”, Comisia s-a angajat să promoveze transpunerea, punerea în aplicare și asigurarea respectării legislației în condiții mai eficiente (6).

Prin Acordul interinstituțional privind o mai bună legiferare (7), recent semnat, Parlamentul European, Consiliul și Comisia își recunosc responsabilitatea comună în ceea ce privește adoptarea unei legislații a Uniunii de înaltă calitate. În Declarația comună privind prioritățile legislative ale UE pentru 2017 se reiterează angajamentul de a promova punerea în aplicare adecvată a legislației existente și asigurarea respectării acesteia în mod corespunzător (8).

În pofida acestor eforturi, aplicarea și asigurarea respectării legislației UE rămân o provocare și impun acordarea unei atenții sporite asigurării respectării legislației, cu scopul de a servi interesului general. Asigurarea respectării legislației sprijină și completează îndeplinirea priorităților de politică. La definirea priorităților sale de politică, Comisia va acorda atenție nu doar propunerii de noi acte legislative, ci și asigurării respectării acestora. Trebuie să se recunoască faptul că munca depusă pentru a asigura respectarea efectivă a legislației europene existente este la fel de importantă ca cea consacrată elaborării de noi acte legislative. Trebuie consolidat parteneriatul dintre Comisie și statele membre, care joacă un rol crucial în ceea ce privește punerea în aplicare, astfel încât beneficiile legislației UE să se materializeze pentru cetățeni. În același timp, cetățenii, asociațiile comerciale și de întreprinderi, partenerii sociali, Comitetul Economic și Social, Comitetul Regiunilor, precum și societatea civilă sunt încurajate să sprijine Comisia să identifice problemele într-un mod mai structurat.

Prezenta comunicare prezintă modul în care Comisia își va intensifica eforturile privind transpunerea, punerea în aplicare și asigurarea respectării legislației UE, în conformitate cu angajamentul Comisiei Juncker de a fi „mai mari și mai ambițioși în ceea ce privește aspectele importante și mai mici și mai modești în ceea ce privește aspectele puțin importante” (9). Aceasta înseamnă o abordare mai strategică a procesului de asigurare a respectării legislației, atunci când acesta se referă la cazurile de neîndeplinire a obligațiilor. De asemenea, comunicarea oferă o imagine de ansamblu a altor măsuri pe care Comisia le va întreprinde pentru a ajuta statele membre și publicul să se asigure că legislația UE este aplicată în mod eficace.

2.   Colaborarea cu statele membre pentru asigurarea respectării legislației UE

Statele membre au responsabilitatea primară pentru transpunerea, aplicarea și punerea în aplicare corectă a legislației UE (10). Acestea trebuie, de asemenea, să pună la dispoziție suficiente măsuri reparatorii pentru a asigura o protecție juridică eficace în domeniile reglementate de legislația Uniunii. Acest lucru înseamnă că, în cazul în care drepturile cetățenilor conferite prin legislația UE sunt afectate la nivel național, cetățenii ar trebui să aibă acces la mecanisme reparatorii rapide și eficace la nivel național. Aceste mecanisme trebuie să respecte principiul protecției judiciare efective prevăzut în tratat (11). Instanțele naționale sunt „instanțele comune” pentru asigurarea respectării legislației UE și contribuie efectiv la acest efort în cazuri individuale. Acestea au competența de a admite acțiuni formulate de persoane care solicită protecție împotriva unor măsuri naționale care sunt incompatibile cu legislația Uniunii sau compensații financiare pentru prejudicii provocate de astfel de măsuri.

Pentru a sprijini eforturile statelor membre de a pune în aplicare legislația UE și pentru a se asigura că acestea își îndeplinesc responsabilitățile privind aplicarea corectă a legislației respective, Comisia utilizează o gamă largă de instrumente. Acestea merg de la măsuri preventive și soluționarea din timp a problemelor până la monitorizarea proactivă a legislației și măsuri cu țintă precisă de asigurare a respectării legislației. În cele ce urmează se prezintă modul în care vor fi consolidate actualele acțiuni de sprijin.

Dialogul

Încălcările legislației UE nu sunt chestiuni de rutină și ar trebui discutate în timp util și la un nivel suficient de înalt. Sunt încurajate reuniunile bilaterale la nivel înalt dintre Comisie și statele membre pentru a discuta în mod proactiv respectarea legislației UE, iar acestea vor deveni mai sistematice în toate domeniile legislative. De exemplu, așa cum se prevede în Strategia privind piața unică (12), Comisia va organiza consultări cu statele membre privind conformitatea. Aceste dialoguri se pot referi la cazurile de constatare a neîndeplinirii obligațiilor, precum și la aspecte mai largi legate de asigurarea respectării legislației.

Comisia va continua să valorifice activitatea diferitelor comitete și grupuri de experți existente, precum și sprijinul important furnizat de agențiile UE pentru a promova punerea în aplicare și a evalua modul în care legislația este pusă în aplicare în practică. Discuțiile din cadrul acestor foruri s-au dovedit a fi o modalitate eficace de a asigura că statele membre se angajează să pună în aplicare legislația UE, fiind o expresie a principiului de bază al cooperării loiale dintre Comisie și statele membre. În plus, dialogul privind asigurarea respectării dispozițiilor specifice ale legislației UE, care este o condiție prealabilă pentru utilizarea efectivă a fondurilor structurale și de investiții europene (13), contribuie la asigurarea unei transpuneri integrale și la timp a legislației UE.

Cazurile de constatare a neîndeplinirii obligațiilor trebuie să fie tratate cu promptitudine. Comisia și statele membre trebuie să acționeze cu celeritate în investigarea încălcărilor legislației. Dialogul structurat de soluționare a problemelor purtat între Comisie și statele membre, cunoscut ca „EU Pilot”, a fost înființat în scopul rezolvării rapide a posibilelor încălcări ale legislației UE într-un stadiu incipient, în cazurile care se pretează acestui exercițiu. Scopul EU Pilot nu este acela de a adăuga o etapă de durată procedurii de constatare a neîndeplinirii obligațiilor, care este la rândul său un mijloc de a intra într-un dialog de soluționare a problemelor cu un stat membru. Prin urmare, Comisia va lansa proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor fără a se baza pe acest mecanism de soluționare a problemelor, cu excepția cazului în care se consideră că recurgerea la „EU Pilot” este utilă într-un caz dat (14).

Consolidarea capacităților în statele membre

Comisia va încuraja și va sprijini statele membre să își amelioreze capacitatea de a asigura respectarea legislației UE și de a furniza măsuri reparatorii pentru a garanta că utilizatorii finali ai legislației UE – cetățeni sau întreprinderi – pot beneficia pe deplin de drepturile lor (15). Rețelele și schimbul de bune practici sunt aspecte esențiale ale acestui efort. Comisia va continua să lucreze în parteneriat cu autoritățile naționale prin intermediul unei serii de rețele pentru a se asigura că normele UE sunt aplicate efectiv și în mod consecvent. De exemplu, în privința pieței interne de rețele și servicii de comunicații electronice, Organismul Autorităților Europene de Reglementare în Domeniul Comunicațiilor Electronice oferă Comisiei și autorităților naționale de reglementare sprijin și consiliere pentru punerea în aplicare a cadrului de reglementare al UE pentru comunicațiile electronice. În mod similar, Rețeaua europeană în domeniul concurenței contribuie la punerea în aplicare efectivă și coerentă a normelor în materie de concurență. Rețeaua Uniunii Europene pentru punerea în aplicare și respectarea legislației din domeniul mediului joacă un rol important prin facilitarea schimbului de bune practici privind asigurarea respectării acquis-ului din domeniul mediului și a cerințelor minime pentru efectuarea inspecțiilor. Activitatea acestei rețele va figura în cadrul unor inițiative viitoare menite să sprijine statele membre să asigure conformitatea cu legislația UE din domeniul mediului (16). Grupul de lucru pentru protecția persoanelor în ceea ce privește prelucrarea datelor cu caracter personal (așa-numitul Grup de lucru „Articolul 29”) joacă un rol important în aplicarea legislației privind protecția datelor. Odată cu intrarea în vigoare a noului cadru UE pentru protecția datelor (17), acest grup de lucru va fi înlocuit de Comitetul european pentru protecția datelor.

Autoritățile administrative independente sau serviciile de inspecție impuse de legislația UE (de exemplu, în domeniul protecției datelor, al egalității, al energiei, al transporturilor, al serviciilor financiare) joacă un rol esențial în punerea în aplicare și asigurarea respectării legislației. Prin urmare, Comisia va acorda o atenție deosebită ca acestea să dispună de competențe suficiente și corespunzătoare pentru a-și îndeplini sarcinile. De exemplu, Comisia consideră că autorităților naționale din domeniul concurenței ar trebui să li se confere competențe pentru a asigura mai bine respectarea normelor de concurență. O modalitate de a realiza acest lucru este de a se asigura că autoritățile respective acționează în mod independent și că dispun de instrumente și resurse suficiente pentru a asigura mai bine respectarea normelor privind concurența în Europa, a face piețele mai competitive și a pune la dispoziția consumatorilor o gamă mai largă de bunuri și servicii, la prețuri mai mici și cu o calitate superioară. Un alt aspect important este independența autorităților naționale de reglementare din domeniul serviciilor de comunicații electronice și din sectorul energetic, precum și a organismelor de reglementare din domeniul feroviar și a autorităților naționale de supraveghere financiară (18). În sectorul financiar, autoritățile europene de supraveghere pot investiga cazurile în care o autoritate națională competentă nu își respectă obligațiile care decurg din legislația aplicabilă și pot lua măsuri suplimentare în astfel de situații (19). Comisia va încuraja modernizarea autorităților de asigurare a respectării legii prin intermediul semestrului european – ciclul anual al UE de coordonare a politicilor economice – și, atunci când acest lucru este necesar, prin acte legislative specifice. De exemplu, Comisia a prezentat o propunere de revizuire a Regulamentului privind cooperarea în domeniul protecției consumatorului (20), în scopul de a îmbunătăți capacitatea statelor membre de a aborda încălcările legislației privind protecția consumatorilor, în special în mediul online.

Comisia va continua, de asemenea, să ajute statele membre să își îmbunătățească eficacitatea sistemelor naționale de justiție, în contextul semestrului european, și să sprijine cu fonduri UE reformele din domeniul justiției și al formării judiciare. Tabloul de bord al UE privind justiția (21) contribuie la acest proces, furnizând o imagine generală comparativă privind calitatea, independența și eficiența sistemelor judiciare naționale. Grație acestui tablou de bord, este mai ușor să se identifice deficiențele și cele mai bune practici și să se urmărească progresele înregistrate. Comisia își va intensifica sprijinul pentru consolidarea sistemelor judiciare naționale. Vor fi promovate în continuare programe de formare pentru judecătorii naționali și alți profesioniști din sectorul juridic. Comisia și instanțele naționale cooperează cu succes pentru a asigura respectarea normelor de concurență (22) și a legislației în materie de mediu (23) și pentru a facilita cooperarea judiciară în materie civilă și comercială prin intermediul Rețelei judiciare europene (24). Acest lucru demonstrează că există potențialul de a îmbunătăți schimburile de experiență. O comunicare interpretativă a Comisiei privind accesul la justiție în domeniul mediului va sprijini eforturile menționate (25).

Comisia își va consolida cooperarea cu Rețeaua europeană a ombudsmanilor, care este coordonată de Ombudsmanul European și reunește ombudsmani naționali și regionali, pentru a promova buna administrare în ceea ce privește aplicarea legislației UE la nivel național.

O mai bună transpunere și punere în aplicare grație unei mai bune legiferări

Voința politică de a îmbunătăți calitatea legiferării, de a revizui legislația existentă și de a o actualiza dacă este necesar este comună Parlamentului, Consiliului și Comisiei. Acordul interinstituțional privind o mai bună legiferare confirmă angajamentul acestor instituții de a asigura calitatea legiferării și de a garanta că aceasta este adaptată la nevoile cetățenilor și ale întreprinderilor. Redactarea de texte juridice clare și accesibile contribuie la securitatea juridică și o mai bună transpunere a legislației. Dacă este clară și accesibilă, legislația poate fi efectiv pusă în aplicare, cetățenii și actorii economici își pot înțelege mai ușor drepturile și obligațiile, iar sistemul judiciar poate asigura respectarea acestora.

De aceea, este esențial ca anumite aspecte legate de punerea în aplicare și transpunerea legislației UE să fie luate în considerare în etapa de elaborare a politicilor. Orientările Comisiei pentru o mai bună legiferare (26) ghidează serviciile Comisiei în pregătirea „planurilor de punere în aplicare” pentru identificarea posibilelor dificultăți cu care se confruntă statele membre în punerea în aplicare a legislației UE și sugerează modalități de atenuare a acestor riscuri. Când pregătește propuneri de directive, Comisia colaborează, de asemenea, cu statele membre pentru a determina dacă sunt necesare documente explicative care să stabilească relația cu măsurile naționale de transpunere (27).

Transparența este esențială pentru a se asigura că legislația UE este corect transpusă, aplicată și pusă în practică. Acordul interinstituțional privind o mai bună legiferare invită statele membre să își informeze cetățenii atunci când transpun directivele UE și să indice cu claritate în actul național de transpunere (sau într-un document asociat) unde sunt adăugate elemente care nu au nicio legătură cu respectivele acte legislative ale UE.

3.   O abordare mai strategică în ceea ce privește acțiunile Comisiei de asigurare a respectării legislației

Stabilirea priorităților

Comisia promovează interesul general al Uniunii și asigură aplicarea tratatelor. În calitate de gardian al tratatelor, Comisia are sarcina de a monitoriza punerea în aplicare a legislației UE de către statele membre și de a se asigura că legislația și practicile acestora respectă legislația UE, sub controlul Curții de Justiție a Uniunii Europene (28).

În exercitarea acestui rol, Comisia are puterea discreționară de a hotărî dacă și când să inițieze o procedură de constatare a neîndeplinirii obligațiilor sau să sesizeze Curtea de Justiție cu privire la un anumit caz (29). În consecință, jurisprudența recunoaște faptul că acțiunile formulate de persoane fizice împotriva Comisiei nu vor avea succes în cazurile în care aceasta refuză să lanseze o procedură de constatare a neîndeplinirii obligațiilor (30).

Angajamentul de a fi „mai mari și mai ambițioși în ceea ce privește aspectele importante și mai mici și mai modești în ceea ce privește aspectele puțin importante” ar trebui să se traducă într-o abordare mai strategică și mai eficace a procesului de asigurare a respectării legislației, atunci când acesta se referă la cazurile de neîndeplinire a obligațiilor. Urmând această abordare, Comisia va continua să acorde valoare rolului important jucat de plângerile transmise de cetățeni, întrucât acest lucru permite identificarea unor probleme mai ample la nivelul procesului de asigurare a respectării legislației UE, care afectează interesele cetățenilor și ale întreprinderilor.

Comisia trebuie să își utilizeze puterea discreționară într-o manieră strategică pentru a-și concentra eforturile de asigurare a respectării legislației și să acorde prioritate cazurilor celor mai grave de încălcare a legislației UE, care afectează interesele cetățenilor și ale întreprinderilor. În acest context, Comisia va acționa cu fermitate în cazul încălcărilor care împiedică realizarea unor obiective de politică importante ale UE (31) sau riscă să submineze cele patru libertăți fundamentale.

Comisia va investiga cu prioritate cazurile în care statele membre nu au comunicat măsurile de transpunere sau în care măsurile respective au transpus incorect directive ale UE, precum și cazurile în care statele membre nu s-au conformat unei hotărâri a Curții de Justiție, astfel cum se prevede la articolul 260 alineatul (2) din TFUE sau cele în care statele membre au prejudiciat grav interesele financiare ale UE ori au încălcat competențele exclusive ale UE menționate la articolul 2 alineatul (1) din TFUE, coroborat cu articolul 3 din TFUE.

Obligația de a lua măsurile necesare pentru a se conforma unei hotărâri a Curții de Justiție produce un efect maxim atunci când acțiunea impusă se referă la deficiențe sistemice din sistemul juridic al unui stat membru. Prin urmare, Comisia va acorda prioritate cu precădere încălcărilor care indică deficiențe sistemice ce subminează funcționarea cadrului instituțional al Uniunii. Acest lucru este valabil în special pentru încălcările care afectează capacitatea sistemelor judiciare naționale de a contribui la asigurarea efectivă a respectării legislației UE. Prin urmare, Comisia va urmări cu rigurozitate toate cazurile în care normele sau practicile generale naționale îngreunează procedura de pronunțare a unei hotărâri preliminare de către Curtea de Justiție sau cazurile în care legislația națională împiedică instanțele naționale să recunoască supremația legislației UE. De asemenea, Comisia va urmări cazurile în care legislația națională nu furnizează proceduri reparatorii eficiente în situația unei încălcări a legislației Uniunii sau în care aceasta împiedică sistemele judiciare naționale să asigure că legislația UE este pusă efectiv în aplicare, în conformitate cu cerințele statului de drept și cu articolul 47 din Carta drepturilor fundamentale a UE.

În afara acestor cazuri, Comisia acordă o mare importanță asigurării faptului că legislația națională respectă legislația UE, întrucât o legislație națională incorectă subminează în mod sistematic capacitatea cetățenilor de a-și afirma drepturile, inclusiv drepturile fundamentale, și de a-și valorifica pe deplin beneficiile conferite de legislația UE. De asemenea, Comisia va acorda o atenție deosebită cazurilor în care un stat membru nu aplică corect legislația UE în mod repetat.

Având în vedere puterea discreționară de care dispune pentru a decide dacă să inițieze sau nu o procedură în constatarea neîndeplinirii obligațiilor, Comisia va examina impactul unei încălcări asupra realizării obiectivelor de politică importante ale UE (de exemplu, în cazul încălcărilor libertăților fundamentale prevăzute de tratat, care creează probleme deosebite pentru cetățenii sau întreprinderile care doresc să se deplaseze sau să efectueze tranzacții între statele membre) ori în cazul în care încălcarea ar putea avea un impact sistemic în mai mult de un stat membru. Comisia va face distincție între cazuri în funcție de valoarea adăugată care poate fi realizată prin lansarea procedurii de constatare a neîndeplinirii obligațiilor și va închide cazul atunci când consideră că acest lucru este adecvat din punct de vedere strategic. Comisia își va exercita această putere discreționară în special atunci când sunt în curs de examinare proceduri de pronunțare a unei hotărâri preliminare în temeiul articolului 267 TFUE cu privire la același subiect, iar o acțiune a Comisiei nu ar accelera în mod semnificativ soluționarea cazului, și atunci când lansarea procedurii de constatare a neîndeplinirii obligațiilor ar contrazice poziția adoptată de colegiul comisarilor în cadrul unei propuneri legislative.

Anumite categorii de cazuri pot fi adesea tratate în mod satisfăcător prin alte mecanisme mai adecvate de la nivelul UE și de la nivel național. Acest lucru este valabil în special pentru cazurile individuale de aplicare incorectă care nu ridică probleme de principiu, în care nu există dovezi suficiente ale unei practici generale, ale unei probleme de conformitate a legislației naționale cu legislația UE sau a unei nerespectări sistematice a legislației UE. În astfel de cazuri, dacă există o protecție juridică efectivă, Comisia îi orientează de obicei pe reclamanți către nivelul național.

Consolidarea evaluării conformității

Această abordare necesită o evaluare mai structurată, mai sistematică și mai eficace a transpunerii legislației UE în legislația națională și a conformității măsurilor naționale care pun în aplicare legislația UE. În cadrul acestor evaluări se vor utiliza noi metode. De exemplu, Comisia elaborează în prezent un instrument de analiză a datelor pentru a îmbunătăți monitorizarea legislației privind piața unică (32). Acest instrument ar trebui să accelereze evaluarea conformității măsurilor naționale cu legislația UE, să identifice deficiențele și cazurile de transpunere incorectă și, eventual, să detecteze măsurile de suprareglementare care nu au legătură cu transpunerea directivelor. Este posibil ca plângerile transmise de cetățeni să semnaleze deficiențe generale în transpunerea unei directive de către statele membre, nu neapărat aspecte care îi afectează direct pe cetățenii respectivi. Aceste plângeri fac, în mod normal, obiectul unei evaluări a conformității și, în general, Comisia mai degrabă le tratează în contextul mai larg al acestei evaluări, decât să dea curs plângerilor individuale.

Sancțiuni pentru necomunicarea măsurilor de transpunere

Comisia acordă o importanță deosebită transpunerii la timp a directivelor. În acest context, Comisia și-a fixat o țintă de 12 luni în care să sesizeze Curtea de Justiție pentru cazurile de constatare a neîndeplinirii obligațiilor dacă o anumită directivă nu a fost încă transpusă (33). În concordanță cu prioritatea pe care o acordă comunicării la timp a măsurilor de transpunere, Comisia intenționează să utilizeze pe deplin posibilitățile prevăzute la articolul 260 alineatul (3) din TFUE pentru a-și înăspri abordarea în materie de sancțiuni în astfel de cazuri.

Tratatul de la Lisabona a introdus dispoziții importante privind sancțiunile financiare pentru a motiva statele membre să transpună la timp directivele adoptate în conformitate cu o procedură legislativă [articolul 260 alineatul (3) din TFUE] în ordinea lor juridică națională. Cu toate acestea, statele membre continuă să depășească termenele de transpunere. La sfârșitul anului 2015, erau încă deschise 518 cazuri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor din cauza transpunerii tardive, reprezentând o creștere de 19 % față de cele 421 de cazuri deschise la sfârșitul anului 2014 (34). În anumite cazuri, statele membre nu iau măsuri pentru a transpune o directivă decât foarte târziu, în cursul procedurilor judiciare inițiate împotriva lor de către Comisie, obținând astfel un timp suplimentar substanțial în care să își îndeplinească obligațiile.

În comunicarea sa din 2011 privind punerea în aplicare a articolului 260 alineatul (3) din tratat (35), Comisia a anunțat că, în cazurile de constatare a neîndeplinirii obligațiilor referitoare la netranspunerea unei directive legislative, va cere în general Curții să impună numai o penalitate cu titlu cominatoriu. Comisia a mai precizat că își rezerva totuși dreptul de a solicita Curții, în anumite cazuri, să impună și plata unei sume forfetare. Totodată, Comisia a anunțat că își va revizui practica de a nu solicita, în general, plata unei sume forfetare, în funcție de modul în care statele membre reacționează la abordarea sa de a solicita numai plata unor penalități cu titlu cominatoriu.

În urma experienței acumulate, Comisia își va ajusta acum practica referitoare la cazurile pentru care sesizează Curtea de Justiție în temeiul articolului 260 alineatul (3) din TFUE, după cum a procedat și pentru cazurile transmise Curții în temeiul articolului 260 alineatul (2) din TFUE (36), și va cere sistematic Curții să impună plata atât a unei sume forfetare, cât și a unor penalități cu titlu cominatoriu. La stabilirea cuantumului sumei forfetare potrivit practicii sale (37), Comisia va lua în considerare gradul de transpunere pentru a determina gravitatea netranspunerii legislației.

Consecința logică a abordării privind plata sumei forfetare este că, în cazurile în care un stat membru remediază situația transpunând directiva în cursul procedurii în instanță, acest motiv nu va mai fi suficient pentru Comisie să își retragă acțiunea. Curtea de Justiție nu ar mai putea lua o decizie prin care să impună plata unei penalități cu titlu cominatoriu, întrucât o astfel de decizie nu ar mai servi unui scop util. Cu toate acestea, Curtea va putea impune plata unei sume forfetare care să sancționeze durata neîndeplinirii obligațiilor până la momentul în care situația a fost remediată, întrucât acest aspect al cauzei nu a rămas fără obiect. Comisia va depune eforturi pentru a informa fără întârziere Curtea ori de câte ori un stat membru pune capăt unei încălcări, indiferent de etapa procesului judiciar. Comisia va proceda în același fel și în cazul în care, în urma unei hotărâri pronunțate în temeiul articolului 260 alineatul (3) din TFUE, un stat membru remediază situația, iar astfel se stinge obligația de a plăti penalități cu titlu cominatoriu.

Ca normă tranzitorie, Comisia își va aplica practica ajustată prezentată mai sus în cazul procedurilor de constatare a neîndeplinirii obligațiilor pentru care decizia de a trimite scrisoarea de punere în întârziere va fi luată după data publicării prezentei comunicări.

În cele din urmă, trebuie reamintit că, după cum a indicat deja în comunicarea sa din 2011, Comisia va acorda o atenție specială distincției dintre transpunerea incorectă și absența (parțială) a transpunerii.

4.   Asigurarea faptului că cetățenii beneficiază de legislația UE: sfaturi și mecanisme reparatorii

O mai bună asigurare a respectării legislației aduce beneficii atât cetățenilor, cât și întreprinderilor. Aceștia au nevoie de sfaturi practice simple privind drepturile care le sunt conferite de legislația UE și modul în care și le pot exercita. Când li se încalcă drepturile individuale, este important ca cetățenii și întreprinderile să fie orientați pentru a găsi cu ușurință și a utiliza mecanismele reparatorii cele mai adecvate de la nivel național sau de la nivelul UE.

Comisia va ajuta cetățenii sensibilizându-i cu privire la drepturile conferite de legislația UE și la diferitele instrumente de soluționare a problemelor existente la nivel național și la nivelul UE. Comisia va orienta, consilia și încuraja cetățenii să utilizeze mecanismul cel mai adecvat de soluționare a problemelor. În acest context, este extrem de important ca cetățenii să înțeleagă natura procedurii de constatare a neîndeplinirii obligațiilor și să își definească așteptările în consecință. Mulți cetățeni depun plângeri în speranța de a obține compensații financiare sau alte despăgubiri pentru o încălcare a legislației UE. Aceștia sunt dezamăgiți să constate că, deși este creată pentru a promova interesul general al Uniunii, procedura de constatare a neîndeplinirii obligațiilor nu poate fi în toate situațiile instrumentul adecvat care să rezolve astfel de probleme. Scopul principal al procedurii de constatare a neîndeplinirii obligațiilor este de a se asigura că statele membre pun în aplicare legislația UE în interesul general, și nu furnizarea unor compensații individuale. Instanțele naționale sunt competente să primească acțiuni formulate de persoane fizice care solicită anularea măsurilor naționale sau compensații financiare pentru prejudicii cauzate de astfel de măsuri. La rândul lor, autoritățile naționale joacă un rol important în garantarea drepturilor persoanelor fizice. Acest lucru trebuie să fie comunicat în mod clar persoanelor care depun plângeri pentru a obține măsuri reparatorii individuale.

Având în vedere că plângerile sunt un mijloc important de depistare a încălcărilor legislației UE, Comisia își va intensifica eforturile pentru a ameliora gestionarea plângerilor. În scopul de a îmbunătăți baza pentru evaluarea fondului plângerilor și a facilita o mai bună gestionare a acestora și transmiterea unui răspuns, reclamanții ar trebui să utilizeze de acum înainte formularul standard de plângere. Comisia se angajează să informeze reclamanții cu privire la tratarea plângerilor lor. În acest sens, este necesară o revizuire a procedurilor administrative existente pentru gestionarea relațiilor cu reclamanții cu privire la aceste aspecte (38) (a se vedea anexa).

Portalul digital unic (39) va furniza cetățenilor și întreprinderilor un punct unic de acces la toate informațiile legate de piața unică, inclusiv la servicii de asistență, consiliere și soluționare a problemelor la nivelul UE și/sau la nivel național. Portalul va include, de asemenea, procedurile naționale și de la nivelul UE necesare pentru desfășurarea unei activități în UE. Acest portal va informa cetățenii și întreprinderile cu privire la aspectele pentru care Comisia are sau nu competențe, la lungimea estimată a procedurilor și la eventualele rezultatele ale acestora. Portalul îi va orienta, de asemenea, către servicii care pot oferi sfaturi și soluții personalizate.

În acest scop, Comisia și statele membre vor trebui să colaboreze pentru a elabora un inventar al mecanismelor reparatorii disponibile la nivel național la care cetățenii pot recurge pentru a obține despăgubiri în cazuri individuale. Acest inventar va include mecanismele UE existente, cum ar fi SOLVIT (care oferă cetățenilor informații și asistență și se ocupă de problemele de aplicare necorespunzătoare a legislației UE de către autoritățile naționale în situații transfrontaliere) și Rețeaua Centrelor Europene ale Consumatorilor (care oferă consumatorilor consiliere și asistență cu privire la drepturile lor în legătură cu achizițiile efectuate într-o altă țară sau online și la soluționarea litigiilor relevante cu întreprinderile).

Planul de acțiune SOLVIT, care consolidează rolul SOLVIT în gestionarea plângerilor referitoare la legislația UE, va demonstra angajamentul Comisiei de a întări și mai mult rolul unor astfel de mecanisme. Comisia intenționează să modernizeze rețeaua SOLVIT. De asemenea, Comisia explorează posibilitatea de a introduce un instrument de informare privind piața unică pentru a colecta informații cantitative și calitative direct de la anumiți actori de pe piață și pentru a orienta mai bine cooperarea cu statele membre, cu scopul de a îmbunătăți asigurarea respectării legislației. Această cooperare administrativă cu statele membre (40) ar trebui să continue să contribuie la rezolvarea problemelor individuale și la îmbunătățirea schimbului de bune practici. Cooperarea va fi utilizată și pentru a încuraja autoritățile naționale să ofere informații mai fiabile prin intermediul tuturor platformelor existente, cum ar fi portalul e-justiție (41).

Comisia va asigura aplicarea deplină a legislației UE privind medierea și soluționarea alternativă a litigiilor. Mecanismele de soluționare alternativă a litigiilor joacă un rol important, permițând consumatorilor și comercianților să își soluționeze litigiile într-un mod simplu, rapid și necostisitor, fără a apela la o instanță. În luna februarie 2016, Comisia a lansat o platformă de soluționare online a litigiilor, oferind consumatorilor și comercianților din UE un instrument pentru soluționarea alternativă a litigiilor contractuale legate de achizițiile online. În sectorul financiar, Comisia a înființat rețeaua de soluționare a disputelor financiare în sectorul serviciilor financiare, cu scopul de a facilita soluționarea litigiilor transfrontaliere dintre consumatori și furnizorii de servicii financiare. Alte acte legislative ale UE prevăd standarde comune pentru toate statele membre privind gestionarea plângerilor și mecanismele reparatorii [de exemplu, regulamentele privind drepturile pasagerilor (42), achizițiile publice (43) și cererile cu valoare redusă (44)].

5.   Concluzii

Aplicarea uniformă a legislației UE în toate statele membre este esențială pentru succesul Uniunii Europene. Prin urmare, Comisia acordă o importanță deosebită asigurării aplicării efective a legislației UE. Transpunerea, punerea în aplicare și asigurarea respectării legislației Uniunii Europene reprezintă o provocare la care atât UE, cât și statele membre trebuie să răspundă. Pentru a obține rezultatele de politică scontate, este esențială o abordare mai strategică în ceea ce privește asigurarea respectării legislației UE. Această abordare trebuie să se concentreze pe problemele în cazul cărora acțiunea de asigurare a respectării legislației conduce la rezultate cu adevărat semnificative. În concordanță cu prioritatea pe care Comisia o acordă comunicării la timp a măsurilor de transpunere a unei directive, abordarea strategică a asigurării respectării legislației UE este însoțită de o revizuire a abordării Comisiei cu privire la sancțiunile prevăzute la articolul 260 alineatul (3) din TFUE. Comisia va sprijini statele membre să se asigure că cetățenii și întreprinderile își pot exercita drepturile și au acces la mecanisme reparatorii legale la nivel național. Efortul concertat al tuturor actorilor implicați, la nivelul Uniunii și la nivelul statelor membre, va asigura o mai bună aplicare a legislației UE, în beneficiul tuturor.

Abordarea din prezenta comunicare va fi aplicată de la data publicării acesteia în Jurnalul Oficial.

---

(1)  Articolul 2 din TUE: „Uniunea se întemeiază pe valorile respectării demnității umane, libertății, democrației, egalității, statului de drept, precum și pe respectarea drepturilor omului, inclusiv a drepturilor persoanelor care aparțin minorităților. Aceste valori sunt comune statelor membre într-o societate caracterizată prin pluralism, nediscriminare, toleranță, justiție, solidaritate și egalitate între femei și bărbați.”

(2)  Orientările politice pentru viitoarea Comisie Europeană din 15 iulie 2014 și scrisorile de misiune din 1 noiembrie 2014 adresate de președinte vicepreședinților și comisarilor.

(3)  Comunicarea „O mai bună monitorizare a aplicării legislației comunitare”, COM(2002) 725/final/4, 16.5.2003.

(4)  Comunicarea „Către o Europă a rezultatelor – aplicarea legislației comunitare”, COM(2007) 502 final, 5.9.2007.

(5)  Comunicarea „Un nou cadru al UE pentru consolidarea statului de drept”, COM(2014) 158, 11.3.2014.

(6)  Comunicarea „Rezultate mai bune pentru o Uniune mai puternică”, COM(2016) 615 final, 14.9.2016.

(7)  Acordul interinstituțional între Parlamentul European, Consiliul Uniunii Europene și Comisia Europeană privind o mai bună legiferare (JO L 123, 12.5.2016, p. 1).

(8)  Declarația comună privind prioritățile legislative ale UE pentru 2017, semnată la 13 decembrie de președinții Parlamentului European, Consiliului și Comisiei.

(9)  Orientările politice pentru viitoarea Comisie Europeană din 15 iulie 2014 și scrisorile de misiune din 1 noiembrie 2014 adresate de președinte vicepreședinților și comisarilor.

(10)  Articolul 4 alineatul (3) din TUE, articolul 288 alineatul (3) și articolul 291 alineatul (1) din TFUE.

(11)  Articolul 19 alineatul (1) al doilea paragraf din TUE și articolul 47 din Carta drepturilor fundamentale.

(12)  Comunicarea „Ameliorarea pieței unice: mai multe oportunități pentru cetățeni și pentru întreprinderi”, COM(2015) 550 final, 28.10.2015.

(13)  Articolul 1 din Regulamentul (UE) nr. 1303/2013 al Parlamentului European și al Consiliului din 17 decembrie 2013 de stabilire a unor dispoziții comune privind Fondul european de dezvoltare regională, Fondul social european, Fondul de coeziune, Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală și Fondul european pentru pescuit și afaceri maritime, precum și de stabilire a unor dispoziții generale privind Fondul european de dezvoltare regională, Fondul social european, Fondul de coeziune și Fondul european pentru pescuit și afaceri maritime și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului.

(14)  Metodele de lucru cu statele membre privind „EU Pilot” vor fi acum ajustate în consecință.

(15)  Astfel cum s-a anunțat în comunicarea referitoare la Strategia privind piața unică [COM(2015) 550 final], Comisia va lansa un set cuprinzător de măsuri menite să sporească eforturile de a împiedica intrarea pe piața UE a produselor neconforme prin consolidarea supravegherii pieței și furnizarea de stimulente adecvate pentru operatorii economici.

(16)  A se vedea Comunicarea Comisiei COM(2016) 710 final, „Programul de lucru al Comisiei pentru 2017 – Construirea unei Europe care le oferă cetățenilor săi protecție, îi ajută să își afirme drepturile și îi apără”, prioritatea nr. 10.

(17)  Regulamentul (UE) 2016/679 al Parlamentului European și al Consiliului din 27 aprilie 2016 privind protecția persoanelor fizice în ceea ce privește prelucrarea datelor cu caracter personal și privind libera circulație a acestor date și de abrogare a Directivei 95/46/CE (Regulamentul general privind protecția datelor) și Directiva (UE) 2016/680 a Parlamentului European și a Consiliului din 27 aprilie 2016 privind protecția persoanelor fizice referitor la prelucrarea datelor cu caracter personal de către autoritățile competente în scopul prevenirii, depistării, investigării sau urmăririi penale a infracțiunilor sau al executării pedepselor și privind libera circulație a acestor date și de abrogare a Deciziei-cadru 2008/977/JAI a Consiliului.

(18)  A se vedea articolul 3 alineatul (3a) din Directiva-cadru 2002/21/CE pentru comunicațiile electronice, articolul 55 din Directiva 2012/34/UE privind instituirea spațiului feroviar unic european, articolul 4 alineatul (4) din Directiva 2013/36/UE (CRD IV) și articolul 27 și următoarele din Directiva 2009/138/CE (Solvabilitate II), precum și considerentul 123 din Directiva 2014/65/UE (MiFID II).

(19)  Regulamentul (UE) nr. 1093/2010 de înființare a Autorității Bancare Europene, Regulamentul (UE) nr. 1094/2010 de instituire a Autorității Europene de Asigurări și Pensii Ocupaționale și Regulamentul (UE) nr. 1095/2010 de instituire a Autorității Europene pentru Valori Mobiliare și Piețe.

(20)  Propunere de revizuire a Regulamentului privind cooperarea în materie de protecție a consumatorului, COM(2016) 283 final, 25.5.2016.

(21)  Comunicarea „Tabloul de bord 2016 privind justiția în UE”, COM(2016) 199 final, 11.4.2016.

(22)  Comunicarea Comisiei „Modificări aduse Comunicării Comisiei privind cooperarea dintre Comisie și instanțele statelor membre ale Uniunii Europene în aplicarea articolelor 81 și 82 din Tratatul CE” (JO C 256, 5.8.2015, p. 5).

(23)  http://ec.europa.eu/environment/legal/law/training_package.htm

(24)  Decizia 2001/470/CE a Consiliului din 28 mai 2001 de creare a unei Rețele Judiciare Europene în materie civilă și comercială (JO L 174, 27.6.2001, p. 25).

(25)  „Programul de lucru al Comisiei pentru 2017 – Construirea unei Europe care le oferă cetățenilor săi protecție, îi ajută să își afirme drepturile și îi apără”, COM(2016) 710 final, prioritatea nr. 10.

(26)  Comunicarea „O mai bună legiferare pentru rezultate mai bune – O agendă a UE”, COM(2015) 215 final, 19.5.2015.

(27)  Politica se regăsește în (1) Declarația politică comună din 28 septembrie 2011 a statelor membre și a Comisiei (JO C 369, 17.12.2011, p. 14) și în (2) Declarația politică comună din 27 octombrie 2011 a Parlamentului European, a Consiliului și a Comisiei (JO C 369, 17.12.2011, p. 15).

(28)  Articolul 17 alineatul (1) din TUE.

(29)  A se vedea, în special: Hotărârea din 6 decembrie 1989 în cauza C-329/88, Comisia/Grecia, Rec. 1989, p. 4159; Hotărârea din 1 iunie 1994 în cauza C-317/92, Comisia/Germania, Rec. 1994, p. I-2039; Hotărârea din 6 octombrie 2009 în cauza C-562/07, Comisia/Spania, Rep. 2009, p. I-9553; Hotărârea din 14 septembrie 1995 în cauza T-571/93, Lefebvre și alții/Comisia, Rec. 1995, p. II-2379; Hotărârea din 19 mai 2009 în cauza C-531/06, Comisia/Italia, Rep. 2009, p. I-4103.

(30)  A se vedea hotărârea din 14 septembrie 1995 în cauza T-571/93, Lefebvre și alții/Comisia, Rec. 1995, p. II-2379.

(31)  În special, obiectivele stabilite în prezent în Agenda strategică a Consiliului European din 27 iunie 2014 și în Orientările politice pentru viitoarea Comisie Europeană din 15 iulie 2014.

(32)  Comunicarea referitoare la Strategia privind piața unică [COM(2015) 550 final].

(33)  Comunicarea Comisiei „Către o Europă a rezultatelor – aplicarea legislației comunitare”, COM(2007) 502 final.

(34)  A se vedea Al 33-lea raport anual privind monitorizarea aplicării legislației UE, p. 27.

(35)  JO C 12, 15.1.2011, p. 1.

(36)  Comunicare reformată privind aplicarea articolului 228 din Tratatul CE, SEC(2005) 1658, 9.12.2005, punctele 10 și 12 care fac trimitere la cauza C-304/02 Comisia/Franța, Rec. 2005, p. I-6263, punctele 80-86, 89-95, în care Curtea a confirmat că pentru același caz de constatare a neîndeplinirii obligațiilor se pot aplica în mod cumulativ atât penalități cu titlu cominatoriu, cât și sume forfetare.

(37)  Cuantumul sumei forfetare va fi calculat utilizând metoda stabilită la punctele 19-24 din Comunicarea reformată din 2005 privind aplicarea articolului 228 din Tratatul CE, SEC(2005) 1658.

(38)  Comunicarea „Actualizarea gestionării relațiilor cu petiționarii în ceea ce privește aplicarea dreptului Uniunii”, COM(2012) 154, 2.4.2012.

(39)  După cum s-a anunțat în Comunicarea privind piața unică digitală [COM(2015) 192 final, p. 17] și în Comunicarea referitoare la Strategia privind piața unică [COM(2015) 550 final, pp. 5 și 17].

(40)  În temeiul articolului 197 din TFUE.

(41)  Acest portal ajută cetățenii să își exercite drepturile fundamentale, furnizând o listă a organismelor nejudiciare naționale cu competențe în materie de drepturi ale omului. Portalul va fi extins în 2017 pentru a include o bază de date în domeniul legislației europene a consumatorilor, care va furniza informații referitoare la aplicarea legislației europene privind protecția consumatorilor de către instanțe și autorități.

(42)  Regulamentul (CE) nr. 261/2004 al Parlamentului European și al Consiliului din 11 februarie 2004 de stabilire a unor norme comune în materie de compensare și de asistență a pasagerilor în eventualitatea refuzului la îmbarcare și anulării sau întârzierii prelungite a zborurilor și de abrogare a Regulamentului (CEE) nr. 295/91 (JO L 46, 17.2.2004, p. 1); Regulamentul (CE) nr. 1371/2007 al Parlamentului European și al Consiliului din 23 octombrie 2007 privind drepturile și obligațiile călătorilor din transportul feroviar (JO L 315, 3.12.2007, p. 14); Regulamentul (UE) nr. 1177/2010 al Parlamentului European și al Consiliului din 24 noiembrie 2010 privind drepturile pasagerilor care călătoresc pe mare și pe căi navigabile interioare și de modificare a Regulamentului (CE) nr. 2006/2004 (JO L 334, 17.12.2010, p. 1); Regulamentul (UE) nr. 181/2011 al Parlamentului European și al Consiliului din 16 februarie 2011 privind drepturile pasagerilor care călătoresc cu autobuzul și autocarul și de modificare a Regulamentului (CE) nr. 2006/2004 (JO L 55, 28.2.2011, p. 1).

(43)  Directiva 89/665/CEE a Consiliului din 21 decembrie 1989 privind coordonarea actelor cu putere de lege și a actelor administrative privind aplicarea procedurilor care vizează căile de atac față de atribuirea contractelor de achiziții publice de produse și a contractelor publice de lucrări (JO L 395, 30.12.1989, p. 33); Directiva 92/13/CEE a Consiliului din 25 februarie 1992 privind coordonarea actelor cu putere de lege și actelor administrative referitoare la aplicarea normelor comunitare cu privire la procedurile de achiziții publice ale entităților care desfășoară activități în sectoarele apei, energiei, transporturilor și telecomunicațiilor (JO L 76, 23.3.1992, p. 14).

(44)  Regulamentul (CE) nr. 861/2007 al Parlamentului European și al Consiliului din 11 iulie 2007 de stabilire a unei proceduri europene cu privire la cererile cu valoare redusă (JO L 199, 31.7.2007, p. 1).

---

---