52014DC0278

1.         Introducere

Taxele de aeroport sunt plătite de utilizatorii aeroporturilor (companiile aeriene) pentru utilizarea facilităților aeroportuare. Acestea vizează aterizarea, decolarea, iluminarea și gararea aeronavelor, prelucrarea pasagerilor și a mărfurilor, ele finanțând parțial sau integral furnizarea de piste și zone asociate, precum și furnizarea de terminale pentru pasageri și mărfuri. Deși taxele de aeroport sunt aplicate companiilor aeriene, costul este în cele din urmă suportat de pasager sau de clientul transportului de mărfuri, întrucât taxele respective fac parte din prețul final plătit de aceștia.

Partea pe care taxele de aeroport o reprezintă din totalul costurile companiilor aeriene variază în funcție de tipul transportatorului și de aeroporturile deservite[1]. Aceste taxe reprezintă circa jumătate din veniturile medii ale aeroporturilor[2]. Având în vedere situația dificilă cu care se confruntă actualmente aeroporturile din punctul de vedere al costurilor, companiile aeriene fac obiectul unor controale mai stricte ca niciodată. Taxele de aeroport au legătură și cu nivelul serviciilor oferite pasagerilor. În special în ceea ce privește zborurile low cost și pe distanțe scurte, nivelul taxelor de aeroport ar putea fi unul dintre factorii determinanți în alegerea rutelor de către companiile aeriene. Disponibilitatea unei infrastructuri aeroportuare de calitate și la prețuri competitive pentru toate tipurile de companii aeriene are, în mod clar, o importanță fundamentală pentru succesul sectorului aviației din UE.

Directiva referitoare la taxele de aeroport[3], pe care statele membre au avut obligația să o transpună în legislația națională până la 15 martie 2011, este un cadru juridic specific al UE pentru taxele de aeroport care se aplică tuturor aeroporturilor din Spațiul Economic European și Elveția cu un trafic de peste 5 milioane de pasageri pe an și, cel puțin, celui mai important aeroport din fiecare stat membru. Aproximativ 70 de aeroporturi din UE intră în domeniul de aplicare a directivei, reprezentând puțin sub 80 % din traficul de pasageri al UE. Grupul acestora include o gamă largă de aeroporturi, variind de la aeroporturi de dimensiuni medii, cu o contribuție economică și socială esențială pentru regiunile în care sunt situate, până la cele mai mari noduri aeroportuare din UE, cu legături către destinații din întreaga lume. Directiva stabilește principii comune pentru perceperea taxelor de aeroport și are următoarele obiective: să furnizeze o mai mare transparență cu privire la modul în care sunt calculate taxele de aeroport; să garanteze faptul că aeroporturile nu fac discriminări între companiile aeriene în ceea ce privește aplicarea taxelor de aeroport (cu excepția cazului când acestea sunt justificate de considerente de politică publică bine definite); să stabilească consultări regulate între aeroporturi și companiile aeriene; să stabilească, în fiecare stat membru, o autoritate de supraveghere independentă (ASI) însărcinată cu soluționarea litigiilor dintre aeroporturi și companiile aeriene privind nivelul taxelor de aeroport și cu supervizarea aplicării corecte a măsurilor adoptate de către statele membre pentru a se conforma dispozițiilor directivei.

În raportul de față, Comisia oferă o imagine de ansamblu a implementării directivei în statele membre și prezintă constatări specifice privind posibile probleme legate de punerea sa în aplicare, însoțite de o eventuală urmărire pentru o analiză viitoare. Raportul se bazează pe un studiu recent efectuat pentru Comisie în acest scop[4]. Studiul analizează în ce măsură directiva a înregistrat vreun impact asupra practicilor în materie de taxe aeroportuare și include, pe lângă aceasta, o consultare cuprinzătoare a părților interesate vizând a colecta puncte de vedere privind implementarea directivei, rezultatele obținute și aspectele care necesită o atenție suplimentară. Printre părțile interesate se numără autoritățile de supraveghere independente stabilite în temeiul directivei, alte autorități competente din statele membre, organisme de administrare a aeroporturilor și companii aeriene individuale, precum și asociațiile lor reprezentative.

2.         Evoluțiile pieței

În ultimele decenii, aeroporturile din UE au suferit o transformare importantă, care are și ea un impact asupra stabilirii taxelor de aeroport. În timp ce autoritățile publice obișnuiau să considere nodurile principale și aeroporturile mai mici în primul rând ca infrastructură pentru a răspunde nevoilor de conectivitate, în prezent aeroporturile se dezvoltă în afaceri de la care se așteaptă profituri și atragerea de investitori privați.

Acest proces a implicat „corporatizarea” aeroporturilor aflate în proprietatea statului și, în unele cazuri, privatizarea acestora. Faptul poate fi atribuit mai multor schimbări. În primul rând, rolul statului în furnizarea infrastructurii de transport este în schimbare, el trecând de la cel de furnizor, la cel de facilitator. În al doilea rând, aeroporturile, care în multe cazuri sunt profitabile, sunt considerate în prezent ca exercitând o activitate comercială. În ultimul rând, autoritățile publice și-au dorit să atragă investitori privați atât pentru a extinde infrastructura, cât și pentru a furniza venituri pentru stat. Deși se află în continuare în mod predominant în proprietatea statului[5], aeroporturile de pe teritoriul Uniunii sunt, în prezent, martorele unei implicări din ce în ce mai active din partea investitorilor privați.

Cu toate acestea, având în vedere caracterul strategic al infrastructurii aeroportuare, statele membre au reținut, de regulă, un anumit grad de interes sau control direct, prin intermediul proprietății directe/concesiunii operațiunilor aeroportuare și/sau prin intermediul unui sistem de reglementare (națională) a aspectelor economice. Acesta din urmă se regăsește, în special, în statele membre unde sunt localizate noduri aeroportuare mari, ca urmare a capacității acestor aeroporturi de a „dicta prețurile”[6].

În același timp, în anumite aeroporturi, în general de mici dimensiuni, poate fi observat un transfer al puterii de negociere de la aeroporturi la companiile aeriene, odată cu dezvoltarea transportatorilor low cost. Datorită flexibilității lor, acești transportatori pot nu doar să schimbe rutele pe care le deservesc, ci și aeroporturile pe care le utilizează ca bază pentru propriile aeronave. Companiile aeriene revizuiesc permanent performanța rutelor lor existente în vederea identificării de noi destinații și a îmbunătățirii atractivității și a profitabilității operațiunilor acestora. Acest lucru are drept efect introducerea concurenței între aeroporturi din locuri geografice diferite și creșterea presiunii asupra administratorilor de aeroporturi pentru a oferi condiții mai favorabile, inclusiv taxe de aeroport mai mici. Pe lângă aceasta, o capacitate aeroportuară excedentară a generat, de asemenea, concurență între aeroporturi, mărind și mai mult puterea de negociere a companiilor aeriene în anumite cazuri. Aeroporturile susțin că se confruntă cu o concurență crescută[7] și nu doar ca rezultat al impactului transportatorilor cu prețuri mici în aeroporturile regionale. Cu toate acestea, gradul de concurență în rândul aeroporturilor pare să varieze și depinde, în mare măsură, de factori locali. Companiile aeriene susțin că pasagerii au tendința de a schimba compania aeriană mai degrabă decât aeroportul, pe baza concurenței dintre produsele de transport aerian.

3.         Realizările directivei

Până la începutul anului 2013, toate statele membre au notificat transpunerea integrală a directivei. Cu toate acestea, transpunerea formală reprezintă doar prima etapă. Aplicarea corectă și practică a directivei și impactul său asupra operatorilor aerieni, companiilor aeriene și sectorului aviatic în general sunt, de asemenea, de o mare importanță. În această etapă timpurie, Comisia constată că o serie dintre obiectivele principale ale directivei au fost deja îndeplinite. Cu toate acestea, există probleme specifice privind transpunerea și aplicarea într-un număr de state membre, iar acestea trebuie soluționate prin atragerea atenției statelor membre asupra problemelor identificate și prin intermediul procedurii de constatare a neîndeplinirii obligațiilor, dacă este necesar. Cele mai importante caracteristici ale directivei, care vor fi analizate în prezentul capitol sunt:

· consultarea regulată a utilizatorilor aeroporturilor de către administratorii aeroporturilor cu privire la funcționarea sistemului de taxe, nivelul taxelor și calitatea serviciilor și consultarea utilizatorilor aeroporturilor cu privire la planurile de infrastructuri noi (articolul 6 din directivă).

· transparența din partea administratorului aeroportului în ceea ce privește baza de calcul a taxelor, inclusiv cerințele privind fluxul informațional către și de la utilizatorii aeroporturilor (articolul 7 din directivă).

· nediscriminarea între utilizatorii aeroporturilor (articolul 3 din directivă).

· instituirea unei autorități de supraveghere independente (ASI) în fiecare stat membru pentru a garanta aplicarea corectă a măsurilor directivei și pentru a interveni în caz de litigii privind taxele de aeroport (articolele 6 și 11 din directivă).

· flexibilitate pentru a permite administratorilor de aeroporturi să ofere servicii diferențiate companiilor aeriene (articolul 10 din directivă).

Directiva se bazează pe politicile privind taxele de aeroport dezvoltate, începând din 1974, de către Organizația Aviației Civile Internaționale (OACI)[8]. Ea ar trebui înțeleasă în contextul acordurilor bilaterale relevante privind serviciile aeriene, elaborate în conformitate cu clauzele standard ale OACI, conform cărora UE și statele sale membre trebuie, în general, să permită companiilor aeriene din țara terță un drept egal și corect de a concura în furnizarea de servicii de transport aerian internațional. În această privință, acordurile globale privind transportul aerian încheiate, de exemplu, cu SUA și Canada, conțin de asemenea dispoziții specifice cu privire la taxele de utilizare, inclusiv taxele de aeroport, pentru a garanta, în speță, faptul că taxele sunt rezonabile și că ele reflectă costurile prestării serviciilor oferite.

3.1.      Consultare

Opiniile din rândul părților interesate variază în ceea ce privește dispozițiile referitoare la consultare. Deși o mare parte dintre aeroporturi dispuneau deja de un mecanism de consultare, directiva a adus clarificări suplimentare în ceea ce privește calendarul și forma consultărilor. În aeroporturile din unele state membre, de exemplu Bulgaria, Republica Cehă, Estonia, Ungaria, Letonia, Lituania, Luxemburg, Slovenia, Spania și Suedia, consultarea obligatorie a fost introdusă abia ca rezultat al transpunerii directivei. De asemenea, directiva a impus proceduri de consultare obligatorie pentru prima dată în aeroporturile din Regatul Unit care intrau sub incidența directivei și care nu fuseseră până la momentul respectiv supuse reglementării aspectelor economice aplicate în cazul celor mai mari aeroporturi din Regatul Unit.

Companiile aeriene pun sub semnul întrebării aplicarea mecanismelor de consultare, afirmând că aeroporturile ar trebui să coopereze mai mult cu companiile aeriene, mai degrabă decât să se limiteze la a le oferi acestora informații. Companiile aeriene ar dori ca opiniile acestora să fie nu doar audiate, ci și luate în considerare. Un alt aspect adus în discuție se referă la calendarul și la termenele scurte oferite utilizatorilor aeroporturilor pentru a răspunde în unele state membre, în cadrul procesului de consultare.

În rândul companiilor aeriene, gradul de satisfacție în ceea ce privește consultarea variază în funcție de statul membru al aeroportului. În timp ce companiile aeriene din aeroporturile mai mari din Regatul Unit și Țările de Jos sunt, în general, satisfăcute de procedura de consultare, companiile aeriene au criticat acest proces în Spania, Italia, Grecia și Ungaria, în special în ceea ce privește timpul oferit pentru a formula răspunsuri și faptul că această consultare se realizează deseori mai degrabă sub forma unei sesiuni de informare.

În rândul aeroporturilor, cele care dispun de o bază mai largă de utilizatori (Amsterdam Schiphol, Heathrow, Aéroports de Paris și Frankfurt) sunt, în general, satisfăcute de procesul de consultare și consideră utilă elaborarea unor orientări codificate la nivelul UE. Dimpotrivă, unele dintre aeroporturile mai mici care intră în domeniul de aplicare a directivei exprimă preocupări legate de formalitatea procesului și de sarcina administrativă pe care o implică organizarea unei proceduri de consultare formale. Mai multe aeroporturi au criticat incertitudinea cauzată de gradul limitat de participare din partea companiilor aeriene și de procedurile de apel privind taxele de aeroport, fără niciun termen-limită pentru companiile aeriene. De asemenea, directiva prevede obligația aeroporturilor de a consulta utilizatorii înainte de finalizarea proiectelor de noi infrastructuri, deși nu sunt specificate nici procedura de urmat, nici cerințele minime.

Comisia consideră esențială încrederea utilizatorilor aeroporturilor în procesul de consultare. Prin urmare, este important ca ei să se poată aștepta, în mod rezonabil, ca opiniile lor să fie ascultate și să li se dea curs, în conformitate cu dispozițiile relevante ale directivei. Pentru a garanta efectele practice ale dispozițiilor respective, acest lucru poate însemna, după caz, că procesul de consultare ar trebui organizat astfel încât să furnizeze un grad adecvat de interacțiune (incluzând, de exemplu, anunțarea prealabilă a reuniunilor sau a termenelor-limită pentru prezentarea contribuțiilor). De asemenea, Comisia consideră important angajamentul constructiv al companiilor aeriene în procesul de consultare.

Plângerile primite de Comisie cu privire la finanțarea proiectelor majore de extindere a infrastructurii în Dublin și Roma demonstrează importanța unui sistem funcțional de consultare, având în vedere impactul asupra viitoarelor taxe de aeroport. Un alt aspect legat de consultarea referitoare la noua infrastructură este cel referitor la prefinanțarea infrastructurii, sistemul prin care utilizatorilor actuali ai aeroporturilor li se percep taxe mai mari pentru a finanța infrastructuri viitoare (spre deosebire, de exemplu, de colectarea fondurilor prin emiterea de noi acțiuni sau prin creditare). Cercetările efectuate pentru Comisie indică faptul că prefinanțarea este posibilă în majoritatea statelor membre, chiar dacă condițiile aplicabile sunt de cele mai multe ori neclare în statele membre. Comisia a identificat două state membre (Portugalia și Țările de Jos) în care legislația precizează clar că aeroporturile nu pot finanța proiectele de infrastructură în acest mod. Dintre celelalte state membre, care permit probabil prefinanțarea, Comisia a identificat nouă state membre în care se aplică norme specifice. Nu este clar în ce măsură orientările adoptate de OACI, detaliind un număr de garanții ce ar trebui să se aplice atunci când se recurge la prefinanțare, sunt puse în practică în mod coerent. Introducerea unor mijloace suplimentare și mai specifice de asigurare a unei consultări adecvate și de realizare a unei transparențe sporite în temeiul directivei în ceea ce privește prefinanțarea ar putea necesita o examinare mai detaliată.

3.2.      Transparență

Pentru ca o consultare privind taxele de aeroport să funcționeze în mod adecvat, este necesar ca utilizatorii aeroporturilor care participă la aceasta să aibă acces la informații suficiente pentru a putea contribui la proces. Utilizatorii aeroporturilor, aeroporturile și statele membre apreciază cerințele clare privind transparența prevăzute de articolul 7 din directivă, însă companiile aeriene tind să considere cerințele respective ca fiind prea generale. Companiile aeriene critică, în special, nivelul exagerat de detaliu al informațiilor care trebuie furnizate în ceea ce privește costurile și faptul că directiva nu impune furnizarea de informații în legătură cu activitățile comerciale ale aeroporturilor. De asemenea, companiile aeriene consideră că informațiile furnizate ar putea fi insuficient de detaliate pentru a le permite acestora să determine dacă taxele sunt sau nu legate de costuri.

Gradul de satisfacție a companiilor aeriene în ceea ce privește transparența informațiilor diferă în rândul aeroporturilor și al statelor membre. Utilizatorii aeroporturilor au fost, în general, satisfăcuți de situația din aeroporturile britanice și de cea din Amsterdam Schiphol, unde ei consideră că informațiile sunt furnizate de manieră transparentă și în mod regulat.

În ceea ce privește aeroporturile de care companiile aeriene nu sunt satisfăcute, acestea citează aplicarea cerințelor privind transparența în aeroporturi din Italia, Ungaria, Belgia, Germania, Grecia, Cipru, Letonia, Spania, Suedia și Finlanda. Utilizatorii aeroporturilor au indicat lipsa de informații detaliate privind costurile ca fiind cea mai frecventă preocupare în cazurile respective.

Directiva permite, în principiu, statelor membre să aleagă sisteme de taxare unică sau dublă pentru propriile aeroporturi. În cazul tarifării unice, la stabilirea taxelor de aeroport se iau în considerare toate veniturile aeroportului, inclusiv cele din activități non-aeronautice, precum vânzările cu amănuntul și parcările. Sistemul de taxare dublă separă veniturile aeronautice de cele non-aeronautice și ia în considerare numai veniturile aeronautice atunci când stabilește taxele de aeroport, fiind, în general, preferat de aeroporturi pe motivul că activitățile non-aeronautice nu au caracter de monopol. Se aplică de asemenea și sisteme hibride. Companiile aeriene sunt, de regulă, favorabile tarifării unice pe motivul că aceasta conduce la o scădere a taxelor de aeroport pentru companiile aeriene care sunt responsabile cu aducerea pasagerilor în aeroport și care, prin urmare, generează veniturile non-aeronautice.

Deși, în această etapă, ea nu și-a exprimat o poziție în favoarea sau împotriva unui sistem anume, Comisia consideră că, în unele cazuri, ar putea fi necesar un grad mai înalt de supraveghere din partea ASI, pentru a garanta faptul că în aeroporturile unde se aplică tarifarea dublă sunt respectate principiile fundamentale ale directivei, ținând cont de contextul economic în care aeroporturile își desfășoară activitatea și de posibilitatea ca ele să-și stabilească taxele într-un mediu concurențial. De exemplu, ar putea fi adecvată garantarea faptului că acele costuri legate de stimulentele companiilor aeriene concepute pentru a intensifica traficul într-un aeroport sunt aplicate astfel încât să nu afecteze taxele plătite de companiile aeriene care nu beneficiază de sistemul respectiv. De asemenea, Comisia consideră că, în general, orice trecere de la tarifarea unică la cea dublă sau invers este o modificare fundamentală a sistemului de tarifare în măsura în care ea poate avea un impact semnificativ asupra nivelului taxelor aplicate. O astfel de modificare ar trebui însoțită de o consultare și de un posibil apel la autoritatea de supraveghere independentă în conformitate cu dispozițiile relevante din directivă care prevăd o consultare atunci când se propune o modificare a nivelului sau a sistemului de taxe.

3.3       Nediscriminarea între taxele de aeroport și sistemele de stimulente

Nediscriminarea în aplicarea taxelor de aeroport în rândul utilizatorilor aeroporturilor este de importanță fundamentală. Ea nu exclude însă adaptarea taxelor, atât timp când aceasta are loc în conformitate cu cerințele stabilite la articolul 3 din directivă, și anume atunci când vizează aspecte de interes public și general, inclusiv chestiuni referitoare la protecția mediului, iar criteriile folosite în acest sens ar trebui să fie relevante, obiective și transparente. Deși aeroporturile susțin că nu există discriminare în aplicarea unor astfel de adaptări, companiile aeriene se plâng de marea varietate a formelor de adaptare a taxelor care, în opinia acestora, are drept rezultat discriminarea între utilizatorii aeroporturilor.

Taxele adaptate din motive legate de protecția mediului, cum ar fi emisiile și zgomotul, sunt un fenomen răspândit care nu pare să fie unul controversat. Același lucru este valabil, de asemenea, în cazul adaptării legate de orele de vârf și de orele de acalmie, aplicate de un număr limitat de aeroporturi. Adaptarea taxelor de aeroport din motive legate de protecția mediului ar putea deveni din ce în ce mai importantă având în vedere presiunea de a îmbunătăți performanța sectorului aviatic în domeniu.

Adaptarea taxelor în funcție de destinațiile interne sau cele din UE face obiectul jurisprudenței Curții Europene de Justiție[9]. În hotărârile sale, Curtea a decis că taxele sau taxele discriminatorii sunt contrare libertății de a presta servicii, astfel cum este stabilită în Regulamentul nr. 1008/2008[10]. În măsura în care taxele diferențiate nu sunt justificate în baza articolului 3 (aspecte de interes public și general, inclusiv chestiuni referitoare la protecția mediului), ele pot fi considerate ca făcând mai dificilă prestarea de servicii între statele membre decât prestarea de servicii numai într-un singur stat membru. Comisia a recunoscut că pasagerii supuși controalelor la frontieră pot genera costuri mai ridicate decât alți pasageri, justificând astfel un tarif mai ridicat perceput pasagerilor[11]. Prin urmare, sub rezerva respectării cerințelor prevăzute la articolul 3 și a necesității de a garanta proporționalitatea, adaptarea se poate aplica între destinațiile din spațiul Schengen și cele din afara spațiului Schengen.

Adaptarea taxelor de aeroport concepută în vederea creșterii traficului, bazată pe noi rute, o frecvență crescută și/sau număr crescut de pasageri („sisteme de stimulente”) este, dimpotrivă, controversată în rândul părților interesate. Transportatorii aerieni regulați și transportatorii regionali consideră că reducerile în funcție de volum și de creștere pentru rutele noi și cele existente îi favorizează pe transportatorii low cost și pe cei nou-intrați pe piață. Pe de altă parte, reducerile pentru pasagerii aflați în transfer în nodurile aeriene sunt nepopulare în rândul transportatorilor low cost care nu oferă, în general, legături. Astfel de reduceri pot fi semnificative, ele ridicându-se de exemplu la peste 50 % în Amsterdam Schiphol. Nu este întotdeauna clară măsura în care astfel de reduceri pentru transfer sunt acordate pe o bază justificată de motive pur economice.

Comisia va încuraja schimburile de experiență între statele membre în vederea promovării celor mai bune practici ținând cont de posibilitatea ca aeroporturile să-și stabilească taxele pe baza unor criterii economice și în conformitate cu dispozițiile directivei. Trebuie atins un echilibru între acordarea unui grad adecvat de libertate comercială aeroporturilor în beneficiul acestora, precum și al companiilor aeriene și al pasagerilor și între salvgardarea poziției transportatorilor care ar putea să nu dețină puterea de a modera comportamentul de stabilire a prețurilor al aeroporturilor. Îmbunătățirea transparenței sistemelor de stimulente ar putea constitui un prim pas important în această direcție.

3.4.      Procedura de remediere și autoritățile de supraveghere independente

Directiva a adus un plus de claritate, impunând crearea unei autorități de supraveghere independente (ASI) în fiecare stat membru, cu toate că procesul de instituire a acestora a fost uneori lent. Cu toate acestea, odată cu instituirea, la sfârșitul anului 2013, a Autorità di Regolazione dei Trasporti în Italia, ultimul stat membru rămas să-și desemneze o ASI, toate statele membre au finalizat deja această etapă. Cel mai frecvent model ales de marea majoritate a statelor membre a fost cel de a atribui funcțiile ASI administrațiilor existente din sectorul aviației. Unele state membre au atribuit funcțiile ASI unor organe de reglementare existente (precum Irlanda, UK, Suedia, Finlanda), iar două state membre au atribuit funcțiile respective autorităților din domeniul concurenței (Țările de Jos, Spania). În special companiile aeriene sunt satisfăcute de faptul că directiva prevede o procedură clară de remediere în caz de dezacord cu privire la stabilirea taxelor de aeroport, dar rămâne de văzut în continuare modul în care va evolua rolul autorităților de supraveghere independente. Din partea aeroporturilor, au fost exprimate preocupări privind înmulțirea procedurilor de apel lansate de companiile aeriene la adresa ASI și efectul suspensiv al apelurilor. Cele mai importante aspecte referitoare la apeluri par a consta în faptul că directiva nu prevede în mod expres un termen reglementar până la care companiile aeriene pot formula un apel, și nici efectul suspensiv al apelurilor, fapt ce poate avea ca efect frânarea investițiilor în infrastructură.

Una dintre principalele chestiuni ridicate în special de către companiile aeriene, se referă la percepția unei lipse de independență a ASI. În special, percepția unei definiții imprecise a gradului de independență necesar al acestor autorități a fost considerată un motiv de preocupare în cazul statelor membre cu o participare a statului în aeroporturi și în care ASI este un departament ministerial sau în care un astfel de departament exercită un nivel de control politic sau administrativ asupra ASI. Independența efectivă a ASI în conformitate cu cerințele prevăzute la articolul 11 din directivă este esențială, printre altele, pentru ca procesul de consultare și remediere să funcționeze în mod adecvat, lipsa independenței subminând atingerea obiectivelor directivei.

În cazul în care statele membre au transpus articolul 6 alineatul (5) litera (a), conform căruia taxele de aeroport sunt stabilite chiar de către ASI, și nu de către organismul de gestionare a aeroportului, normele privind apelurile, stabilite la alineatele (3) și (4) de la articolul respectiv, nu se aplică. În general, aceasta înseamnă că singura cale de atac în caz de dezacord este intentarea unei acțiuni în justiție în fața instanțelor naționale în conformitate cu normele relevante din dreptul național. Companiile aeriene consideră acest aspect ca fiind unul problematic, întrucât costul unor astfel de acțiuni poate fi prohibitiv. Un număr semnificativ de state membre precum Austria, Belgia, Cipru, Danemarca, Franța, Germania, Ungaria, Irlanda, Țările de Jos și Regatul Unit au ales să folosească opțiunea oferită de articolul 6 alineatul (5) litera (a) din directivă pentru o parte sau pentru totalitatea aeroporturilor localizate pe teritoriile acestora, care intră în domeniul de aplicare a directivei.

Companiile aeriene și-au exprimat, de asemenea, preocuparea cu privire la rolul pasiv al unor ASI, datorat unei posibile lipse de expertiză sau de resurse umane. În medie, o singură persoană este angajată cu echivalent normă întreagă în cadrul fiecărei autorități pentru a se ocupa de aspectele legate de directivă, mai exact de procedurile de consultare, supraveghere și soluționare a litigiilor. Acest lucru înseamnă că, la rândul său, costul administrativ suplimentar impus de directivă statelor membre este considerat minim în toate statele membre, deși nivelul de activitate al fiecărei ASI diferă. Există dovezi conform cărora nivelul limitat de vizibilitate al nou-înființatelor ASI s-a concretizat printr-un număr mai mic de plângeri primite de organismele respective comparativ cu autoritățile care gestionau deja aspectele legate de taxele de aeroport anterior intrării în vigoare a directivei.

Comisia va continua să monitorizeze punerea în aplicare a directivei în ceea ce privește independența ASI instituite în statele membre. În același domeniu, Comisia observă evoluția modelelor de proprietate și de administrare constatate în aeroporturile care intră sub incidența directivei. În unele cazuri, există riscul ca acordurile de concesiune pe termen lung, în temeiul cărora taxele de aeroport sunt determinate în mod obligatoriu, pentru o perioadă lungă prin acordul dintre concesionar și autoritatea publică responsabilă, însă fără consultarea utilizatorilor aeroporturilor, să împiedice aplicarea dispozițiilor directivei privind consultarea și intervenția ASI. Este necesară vigilență pentru a garanta faptul că, în ceea ce privește taxele de aeroport, concesiunile sau parteneriatele public-privat nu sunt încheiate astfel încât să priveze companiile aeriene de drepturile lor depline prevăzute în directivă sau să încalce în alt mod dispozițiile directivei.

3.5.      Diferențierea serviciilor

Serviciile disponibile într-un aeroport pot fi adaptate de către organismul de administrare a aeroportului la nevoile diferiților utilizatori și pot varia în ceea ce privește calitatea și deci costul. Directiva prevede ca oricare utilizator al aeroportului care dorește să folosească servicii adaptate sau un terminal dedicat (sau o parte a acestuia) ar trebui să aibă acces la terminal sau la partea solicitată din acesta. În cazul în care există constrângeri de capacitate în ceea ce privește diferențierea serviciilor, accesul trebuie determinat pe baza unor criterii relevante, obiective, transparente și nediscriminatorii. Aceste prevederi au furnizat un cadru pentru ca aeroporturile să își coreleze oferta cu nevoile uneori diferite ale companiilor aeriene în termeni de servicii aeroportuare. Nu este neobișnuit ca aeroporturile să-și diferențieze taxele în mod corespunzător, de exemplu, în funcție de nivelul serviciilor furnizate în termeni de standuri și pasarele telescopice. Pe de altă parte, numai un număr mic (dar în creștere) de aeroporturi au terminale specifice dedicate rutelor interne și internaționale sau operațiunilor low cost și serviciilor complete. Terminalele low cost sunt uneori în mod semnificativ mai ieftine în ceea ce privește taxele aplicabile companiilor aeriene (până la 30 % în unele cazuri).

În unele cazuri, aeroporturile s-au confruntat cu dificultăți în a-și adapta serviciile și a stabili criteriile pentru justificarea diferențelor între taxe, în conformitate cu articolul 10 din directivă. Comisia va continua să monitorizeze aplicarea articolului de către statele membre pentru a identifica, dacă este necesar, posibile măsuri de remediere.

4.         Concluzii

Deși este prea devreme pentru a formula concluzii definitive privind impactul directivei, din cauza intrării sale recente în vigoare, pot fi formulate anumite concluzii preliminare. Principalele efecte pozitive menționate de către actorii de pe piață sunt transparența crescută în ceea ce privește stabilirea taxelor de aeroport în cele mai mari aeroporturi europene, o mai bună consultare, instituirea autorităților de supraveghere independente în fiecare stat membru și instaurarea procedurilor de remediere.

În timp ce directiva pare să fi contribuit în mod considerabil la îmbunătățirea procesului de stabilire a taxelor de aeroport în aeroporturile europene mai mari care intră sub incidența sa, aplicarea ei trebuie monitorizată în continuare. Au fost inițiate mai multe proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor, iar, în alte situații, Comisia va acționa, după caz, pe baza plângerilor primite sau ex-officio.

Mai exact, instituirea unor autorități de supraveghere independente cu un nivel necesar de independență, astfel cum este prevăzut în directivă, este esențială pentru atingerea obiectivelor directivei. Rolul autorităților în toate statele membre va fi abordat cu prioritate.

De asemenea, Comisia intenționează să creeze un forum ASI care să se reunească în mod regulat pentru a discuta aspecte legate de punerea în aplicare a dispozițiilor directivei în statele membre. Obiectivul este de a sprijini ASI în a-și dezvolta metodele de lucru și cunoștințele, prin schimburi de experiență și de bune practici. Prima reuniune va avea loc la 13 iunie 2014.

În sfârșit, va fi de asemenea necesar un proces de reflecție privind măsura în care obiectivele care stau la baza directivei ar putea necesita o revizuire în viitor ca urmare, de exemplu, a modificărilor survenite în peisajul concurențial în care aeroporturile își desfășoară activitatea. În mod similar, Comisia va trebui să determine dacă atingerea obiectivelor directivei ar putea fi realizată mai eficient prin revizuirea directivei. Unele dintre aspectele specifice care ar putea beneficia de o examinare suplimentară, cum ar fi utilizarea sistemelor de stimulente și serviciile diferențiate, sunt discutate în secțiunile 3.1-3.4 ale prezentului raport, iar Comisia va folosi grupul ASI pentru a revizui constatările prezentului raport.

Pentru ca sectorul aviației din UE să poată răspunde la provocările cu care se confruntă, să ofere o bună rentabilitate a serviciilor monetare destinate pasagerilor și să furnizeze în continuare conectivitate la nivelul UE și la nivel mondial, este esențial ca pasagerii și companiile aeriene să dispună de servicii aeroportuare competitive. Întrucât companiile aeriene din UE se asociază mai mult ca oricând cu companii aeriene din alte regiuni, prin crearea unor acorduri de tip „cer deschis”, a alianțelor între transportatori și a altor forme de cooperare între companiile aeriene, aspectul referitor la discriminarea între utilizatorii aeroporturilor devine și mai important. Este important să se garanteze faptul că taxele de aeroport sunt aplicate în mod echitabil, astfel încât companiile aeriene de toate naționalitățile să poată concura loial în aeroporturile europene în interesul, în special în interesul conectivității. Trebuie de asemenea să se permită aeroporturilor să-și mărească afacerile în mod dinamic, fapt ce va contribui la dezvoltarea în continuare a unui sector european al aviației competitiv.

[1] Conform unui raport al Airports Council International Europe din 2007, taxele de aeroport reprezintă între 4 și 8 % din costurile operaționale ale principalilor transportatori din UE. Într-un raport economic („Economic Briefing”) publicat în martie 2013, IATA susține că totalitatea taxelor percepute pentru utilizarea infrastructurilor reprezintă 14,4 % din costul transporturilor aeriene (cifre din 2011). Conform IATA, taxele aeronautice practicate de aeroporturi reprezintă circa două treimi din aceste taxe de utilizare a infrastructurilor.

[2] Steer Davies Gleave, Evaluation of Directive 2009/12/EC on airport charges [Evaluarea Directivei 2009/12/CE privind taxele de aeroport]; septembrie 2013.

[3] Directiva 2009/12/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 11 martie 2009 privind tarifele de aeroport; JO L 70, 14.3.2009, p. 11.

[4] Steer Davies Gleave, Evaluation of Directive 2009/12/EC on airport charges [Evaluarea Directivei 2009/12/CE privind taxele de aeroport]; septembrie 2013.

[5] Conform Airport Council International Europe, 77 % din aeroporturi se aflau integral în proprietatea statului în 2010, în timp ce 9 % se aflau integral în proprietate privată, a se vedea Airport Council International Europe: The Ownership of Europe’s Airports 2010 [Dreptul de proprietate asupra aeroporturilor Europei 2010].

[6] Cele mai importante noduri aeroportuare din UE sunt localizate în UK, Franța, Germania și Țările de Jos.

[7] Airports Council International (Europe), „Airport Competition in Europe” [Concurența aeroportuară în Europa], iunie 2012.

[8] A se vedea considerentele 9 și 10 din directivă, cf. Politicile OACI privind taxele de aeroport și serviciile de navigație aeriană (ediția a noua, 2012).

[9] Hotărârea din 26 iunie 2001, Comisia/Portugalia, C-70/99, Rec., p. I-4845, punctul 20; hotărârea din 6 februarie 2003, Stylianakis, C-92/01, Rec., p. I-1291, punctul 23 și următoarele.

[10] JO L 293, 31.10.2008, p. 3.

[11] Cazul de ajutor de stat E4/2007.