1.

Prezenta cerere de decizie preliminară privește interpretarea Directivei 2002/20/CE (denumită în continuare „Directiva privind autorizarea”) ( 2 ), care urmărește, potrivit articolului 1 alineatul (1), armonizarea și simplificarea normelor și condițiilor de autorizare pentru a facilita punerea la dispoziție de rețele și servicii de comunicații electronice în întreaga Uniune Europeană. Aceasta se concentrează pe interpretarea articolelor 12 și 13 din directiva menționată, care permit statelor membre să impună taxe care acoperă costurile aferente gestionării sistemului de autorizare generală și, respectiv, redevențe pentru drepturile de utilizare a frecvențelor radio sau a numerelor sau pentru drepturile de instalare a infrastructurii pe, deasupra sau sub proprietăți publice sau private.

2.

Această cerere a fost formulată în cadrul unui litigiu între Orange España SAU, prestator de servicii de telefonie fixă și de acces la internet, pe de o parte, și Ayuntamiento de Pamplona (denumită în continuare „Municipalitatea Pamplona“), pe de altă parte, în legătură cu o sarcină fiscală impusă pentru utilizarea domeniului public municipal pentru a instala infrastructuri care permit furnizarea de servicii de comunicații electronice.

3.

Instanța de trimitere, respectiv Tribunal Supremo (Curtea Superioară, Spania), dorește să cunoască dacă o astfel de sarcină fiscală intră în domeniul de aplicare al Directivei privind autorizarea, iar în acest caz, dacă modul de calcul al acestei sarcini fiscale exclusiv în funcție de veniturile brute anuale pe care o societate le obține din furnizarea anumitor servicii de comunicații electronice respectă prevederile articolelor 12 și 13 din Directiva privind autorizarea. Trebuie arătat că aceste întrebări sunt adresate în lumina Hotărârii din 12 iulie 2012, Vodafone España și France Telecom España (C‑55/11, C‑57/11 și C‑58/11, EU:C:2012:446) (denumită în continuare „Hotărârea Vodafone España și France Telecom España”), în care Curtea a statuat că o redevență percepută pentru o utilizare similară a unui teren public nu intră în domeniul de aplicare al articolului 13 din Directiva privind autorizarea, din moment ce se aplica operatorilor care, fără a fi proprietarii mijloacelor instalate pe acest teren, le utilizau pentru furnizarea serviciilor de telefonie mobilă, și, prin urmare, Curtea nu s‑a pronunțat pe fondul acelei cauze, respectiv respectarea prevederilor privind calculul taxei.

4.

Potrivit articolului 12 din Directiva privind autorizarea, intitulat „Taxe administrative”:

„(1)   Orice taxă administrativă impusă întreprinderilor care furnizează un serviciu sau o rețea în cadrul autorizației generale sau cărora li s‑a acordat un drept de utilizare:

(2)   Atunci când autoritățile naționale de reglementare impun taxe administrative, acestea publică o prezentare anuală a costurilor administrative și a valorii totale a taxelor percepute. Ajustările necesare se efectuează luând în considerare diferența dintre valoarea totală a taxelor și costurile administrative.”

5.

Articolul 13 din Directiva privind autorizarea, intitulat „[Redevențele] pentru drepturile de utilizare și drepturile de instalare a infrastructurii”, prevede:

„Statele membre pot permite autorității competente să impună [redevențe] pentru drepturile de utilizare a frecvențelor radio sau a numerelor sau pentru drepturile de instalare a infrastructurii pe, deasupra sau sub proprietăți publice sau private care reflectă nevoia de a asigura utilizarea optimă a acestor resurse. Statele membre se asigură că aceste [redevențe] sunt justificate în mod obiectiv, sunt transparente, nediscriminatorii și proporționale în ceea ce privește scopul în care sunt utilizate și iau în considerare obiectivele articolului 8 din Directiva 2002/21/CE (directiva‑cadru).”

6.

Articolul 2 primul paragraf din Ordonanța fiscală nr. 22/2014 ( 3 ) prevede:

„Faptul generator al taxei, în sensul prezentei cauze, este constituit din utilizarea exclusivă sau exploatarea specială a suprafeței, a spațiului aflat deasupra și a subsolului domeniului public local prin instalarea de cabluri, conducte și galerii pentru rețelele de […] telefonie fixă, telefonie mobilă și alte servicii de comunicare electronică, inclusiv stâlpii pentru linii, cabluri, suporturi de fixare, dispozitive de tensionare, de distribuire sau de înregistrare, transformatoare, șine, cântare, antene, automate de vânzare și alte echipamente similare legate de furnizarea serviciului.”

7.

Potrivit articolului 4 alineatul (3) din Ordonanța fiscală nr. 22/2014:

„Operatorii de telefonie mobilă care nu sunt proprietari ai rețelei prin intermediul căreia este furnizat acest serviciu, chiar dacă sunt titulari ai unor drepturi de utilizare, de acces sau de interconectare la aceste rețele, nu sunt obligați la plata taxei.

Cu privire la prestatorii de alt tip de servicii, sunt considerate persoane taxabile atât proprietarii rețelelor sau infrastructurii utilizate, cât și titularii dreptului de utilizare, de acces sau de interconectare la aceste rețele sau infrastructuri.”

8.

Articolul 5 din Ordonanța fiscală nr. 22/2014 prevede:

„(1)   Baza de impozitare asupra căreia se aplică cota de impozitare în vederea calculării taxei este stabilită de veniturile brute provenite din facturile emise anual de persoanele impozabile pe teritoriul municipiului. Criteriile de stabilire a bazei de impozitare nu se aplică operatorilor de telefonie mobilă.

(2)   Veniturile brute provenite din facturile emise sunt considerate cele care, fiind imputabile fiecărei întreprinderi, au fost obținute de aceasta în schimbul serviciilor furnizate pe teritoriul acestei municipalități în cadrul activității sale obișnuite. Sunt excluse numai veniturile provenite din evenimente sau din activități extraordinare.

(3)   În cazul în care persoana impozabilă a utilizat rețelele altor persoane în scopuri speciale, baza de impozitare este constituită din veniturile brute anuale obținute pe cuprinsul municipalității, din care se scad sumele datorate proprietarului rețelei pentru accesul sau interconectarea la rețeaua sa. Aceste sume sunt incluse de proprietarii rețelelor respective în veniturile lor brute anuale.

[…]”

9.

Potrivit articolului 6 din Ordonanța fiscală nr. 22/2014, valoarea taxei se calculează prin aplicarea unei cote de 1,5 % la baza de impozitare definită la articolul 5 din aceeași ordonanță.

10.

Orange España, care, astfel cum s‑a menționat la punctul 2 din prezentele concluzii, furnizează servicii de telefonie fixă și de acces la internet în Municipalitatea Pamplona (Spania), a depus la Municipalitatea Pamplona o declarație privind taxarea inversă aferentă sarcinii fiscale pentru exploatarea specială a suprafeței, a spațiului aflat deasupra și a subsolului domeniului public local prevăzute de Ordonanța fiscală nr. 22/2014 (denumită în continuare „sarcina fiscală prevăzută de Ordonanța fiscală nr. 22/2014”) corespunzătoare celui de al doilea trimestru al exercițiului financiar 2014 pentru prestarea serviciilor menționate mai sus (denumită în continuare „declarația”). În declarație, cota de impozitare de 1,5 % prevăzută la articolul 6 din Ordonanța fiscală nr. 22/2014 s‑a aplicat la venituri brute de 1188269,59 euro, astfel încât în sarcina Orange España a rezultat o obligație de plată față de Municipalitatea Pamplona de 7928,71 euro.

11.

Totuși, luând în considerare că, pe de o parte, aceasta nu este proprietara rețelei prin care furnizează servicii pe teritoriul Municipalității Pamplona și, prin urmare, nu este persoană impozabilă în sensul Ordonanței fiscale nr. 22/2014 și că, pe de altă parte, articolele 12 și 13 din Directiva privind autorizarea se opun impunerii unei taxe sau a unei redevențe calculate exclusiv ca procent fix din veniturile brute ale unei societăți, Orange España a solicitat Municipalității Pamplona să rectifice declarația și, în consecință, să îi ramburseze suma plătită în mod nejustificat (denumită în continuare „cererea de rectificare”).

12.

Prin decizia din 18 septembrie 2014, Directora de Hacienda del Ayuntamiento de Pamplona (directoarea finanțelor publice ale Municipalității Pamplona) a respins cererea de rectificare a declarației, considerând că declarația respectivă nu este afectată de nicio eroare de drept sau de fapt și că aceasta respecta prevederile Ordonanței fiscale nr. 22/2014, în măsura în care ordonanța respectivă „stabilește doar că trebuie excluși din domeniul de aplicare subiectiv al sarcinii fiscale operatorii de telefonie mobilă care nu sunt titulari ai infrastructurii, ca urmare a faptului că au drept de utilizare, de acces sau de interconectare la rețele străine”.

13.

Prin hotărârea din 4 decembrie 2015, Juez de lo Contencioso‑Administrativo n.o 1 de Pamplona (Tribunalul de Contencios Administrativ nr. 1 din Pamplona, Spania) a respins acțiunea formulată împotriva deciziei emise de Directora de Hacienda del Ayuntamiento de Pamplona (directoarea finanțelor publice ale Municipalității Pamplona), pentru motivul că, în primul rând, Orange España era proprietara rețelei prin care furniza servicii și că, prin urmare, nu putea fi scutită de obligația de plată a sarcinii fiscale prevăzute de Ordonanța fiscală nr. 22/2014, iar în al doilea rând, sistemul de calcul al sarcinii fiscale era conform prevederilor articolului 105 alineatul 1 al treilea paragraf din Ley Foral 2/1995, de 10 de marzo, de Haciendas Locales de Navarra (Legea forală nr. 2/1995 din 10 martie 1995 privind finanțele publice locale din Navarra).

14.

Prin hotărârea pronunțată la 15 noiembrie 2016 în apelul declarat împotriva hotărârii respective, Tribunal Superior de Justicia de Navarra (Curtea Superioară de Justiție din Navarra, Spania) a admis în parte apelul. În această hotărâre, instanța a stabilit că, dat fiind că serviciile de telefonie fixă și de acces la internet trebuie considerate servicii de comunicații electronice, acestea intră în domeniul de aplicare al Directivei privind autorizarea. În plus, instanța menționată a statuat că, deși articolele 12 și 13 din această directivă nu se opun impunerii unei sarcini fiscale în privința titularilor de rețele utilizate pentru a furniza servicii de telefonie fixă, de telefonie mobilă și de acces la internet, acestea nu permit totuși ca nivelul unei astfel de sarcini fiscale să fie stabilit în funcție de venitul brut sau de cifra de afaceri a întreprinderii, această modalitate de calcul nefiind nici obiectivă, nici proporțională. În consecință, Tribunal Superior de Justicia de Navarra (Curtea Superioară de Justiție din Navarra) a declarat nelegal și a anulat referirea la termenul „mobil” care figurează la articolul 5 alineatul (1) al doilea paragraf a doua teză din Ordonanța fiscală nr. 22/2014 (potrivit căruia „criteriile de stabilire a bazei de impozitare nu se aplică operatorilor de telefonie mobilă”). În consecință, aceasta a statuat că Orange España avea dreptul la rambursarea sumei menționate în declarația sa.

15.

Municipalitatea Pamplona a atacat cu recurs hotărârea pronunțată de Tribunal Superior de Justicia de Navarra (Curtea Superioară de Justiție din Navarra) la Tribunal Supremo (Curtea Supremă).

16.

Tribunal Supremo (Curtea Supremă) a considerat că, deși Hotărârea Vodafone España și France Telecom España privea, la fel ca în prezenta cauză, o redevență pentru exploatarea specială a domeniului public, o astfel de redevență era, în hotărârea respectivă, impusă furnizorilor de telefonie mobilă, iar în prezenta speță este impusă în sarcina Orange España în calitate de furnizor de servicii de telefonie fixă și de acces la internet. În plus, Tribunal Supremo (Curtea Supremă) a considerat că Curtea nu s‑a pronunțat încă cu privire la conformitatea cu prevederile articolelor 12 și 13 din Directiva privind autorizarea a modalității de calcul al unei taxe sau al unei redevențe constituite dintr‑un procent aplicat la veniturile anuale brute pe care un operator le obține din furnizarea de servicii de comunicații electronice pentru un anumit teritoriu.

17.

În consecință, Tribunal Supremo (Curtea Supremă) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:

18.

Au depus observații scrise Municipalitatea Pamplona, Orange España, guvernul spaniol, precum și Comisia Europeană. Pledoariile acestor părți au fost ascultate în ședința din 18 decembrie 2019.

19.

Prin intermediul primei întrebări, instanța de trimitere solicită în esență Curții să stabilească dacă serviciile de telefonie fixă și de acces la internet trebuie considerate servicii de comunicații electronice în sensul Directivei privind autorizarea, inclusiv articolele 12 și 13 din aceasta.

20.

Municipalitatea Pamplona, Orange España și Comisia arată că Directiva privind autorizarea reglementează furnizarea de servicii de telefonie fixă și de acces la internet. Guvernul spaniol se raliază acestei poziții ( 4 ).

21.

Pentru motivele prezentate în continuare, nu avem îndoieli că serviciile de telefonie fixă și de acces la internet sunt considerate servicii de comunicații electronice în sensul Directivei privind autorizarea, inclusiv articolele 12 și 13 din aceasta.

22.

Articolul 1 alineatul (2) din Directiva privind autorizarea precizează că aceasta se aplică „autorizațiilor pentru furnizarea rețelelor și a serviciilor de comunicații electronice”.

23.

Potrivit articolului 2 alineatul (1) din Directiva privind autorizarea, se aplică definițiile stabilite la articolul 2 din Directiva 2002/21/CE (denumită în continuare „directiva‑cadru”) ( 5 ).

24.

Potrivit articolului 2 litera (c) din directiva‑cadru, „serviciu de comunicații electronice” înseamnă „serviciul furnizat de obicei contra cost și care constă în totalitate sau în principal în transmiterea de semnale prin rețele de comunicații electronice, inclusiv serviciile de telecomunicații și serviciile de transmisie prin rețele utilizate pentru radiodifuziune”.

25.

Potrivit articolului 2 litera (a) din directiva‑cadru, „rețe[le] de comunicații electronice” înseamnă sisteme de transmisie și echipamente „care permit transmiterea semnalelor prin cablu, unde radio, prin mijloace optice sau prin alte mijloace electromagnetice, inclusiv rețele de satelit, rețele terestre fixe (cu comutare de circuite sau de pachete, inclusiv internet) și mobile, sistemele care utilizează rețeaua electrică”.

26.

În ceea ce privește, în primul rând, serviciile de telefonie fixă, considerăm că acestea constau în transmiterea de semnale prin mijloacele menționate la articolul 2 litera (a) din directiva‑cadru ( 6 ). În această privință, trebuie să subliniem că considerentul (10) al aceleiași directive, care specifică faptul că serviciile de „telefonie vocală” sunt reglementate de directiva respectivă, nu face distincție între telefonia fixă și cea mobilă. Subliniem de asemenea că, astfel cum se arată în considerentul (5) al directivei‑cadru și în considerentul (2) al Directivei privind autorizarea, pentru convergența diferitor rețele și servicii de comunicații electronice și a tehnologiilor acestora, ele trebuie reglementate de un singur cadru de reglementare. Rezultă că serviciile de telefonie fixă și mobilă trebuie, ambele, să fie considerate servicii de comunicații electronice în sensul directivei‑cadru și, prin urmare, al Directivei privind autorizarea.

27.

În ceea ce privește, în al doilea rând, serviciile de acces la internet, acestea ar trebui de asemenea să fie considerate servicii de comunicații electronice în sensul articolului 2 litera (c) din directiva‑cadru. Aceasta deoarece articolul 2 litera (a) din aceeași directivă prevede că rețelele terestre fixe care permit transmiterea de semnale, „inclusiv internetul”, trebuie considerate rețele de comunicații electronice în sensul directivei menționate. În plus, potrivit ultimei teze a considerentului (10) al directivei‑cadru, „accesul la internet” este un serviciu de comunicații electronice. Mai mult, articolul 2 al doilea paragraf din Regulamentul (UE) 2015/2120 ( 7 ) definește noțiunea de „serviciu de acces la internet” ca „un serviciu de comunicații electronice destinat publicului care asigură accesul la internet” ( 8 ), fiind de la sine înțeles că definiția serviciilor de comunicații electronice prevăzută la articolul 2 litera (c) din directiva‑cadru se aplică în cadrul Regulamentului 2015/2120 ( 9 ). În cele din urmă, Directiva (UE) 2018/1972 ( 10 ), care a abrogat și a înlocuit printre altele directiva‑cadru și Directiva privind autorizarea, clarifică faptul că serviciile de comunicații electronice „inclu[d]” în special „«servici[ile] de acces la internet», astfel cum [sunt definite] la articolul 2 al doilea paragraf punctul 2 din [Regulamentul 2015/2120]”.

28.

În consecință, trebuie să se răspundă la prima întrebare că serviciile de telefonie fixă și de acces la internet trebuie considerate servicii de comunicații electronice în sensul articolului 2 litera (c) din directiva‑cadru și, ca atare, servicii de comunicații electronice în sensul Directivei privind autorizarea, inclusiv articolele 12 și 13 din aceasta.

29.

Prin intermediul celei de a doua întrebări, la care trebuie să se răspundă numai în ipoteza în care Curtea ar statua că directivele privind autorizarea se aplică prestatorilor de servicii de telefonie fixă și de acces la internet, instanța de trimitere solicită să se stabilească dacă articolele 12 și 13 din această directivă permit statelor membre să impună o taxă sau o redevență calculată exclusiv pe baza veniturilor brute pe care o întreprindere le obține cu ocazia furnizării serviciilor respective pe un anumit teritoriu.

30.

Vom examina în continuare, în primul rând, dacă o taxă sau redevență precum sarcina fiscală prevăzută de Ordonanța fiscală nr. 22/2014 intră în domeniul de aplicare al articolului 12 sau al articolului 13 din Directiva privind autorizarea și, în al doilea rând, în ipoteza în care una dintre dispozițiile menționate ar trebui să se aplice, dacă aceasta se opune ca respectiva taxă sau redevență să fie calculată exclusiv pe baza veniturilor anuale brute obținute de o societate cu ocazia furnizării serviciilor de telefonie fixă și de acces la internet pe un anumit teritoriu.

31.

În ședință, Municipalitatea Pamplona a arătat că sarcina fiscală prevăzută de Ordonanța fiscală nr. 22/2014 nu intră în domeniul de aplicare al Directivei privind autorizarea, dat fiind că această taxă nu este percepută numai de la operatorii de comunicații electronice, ci de la toți operatorii de rețele care furnizează servicii de interes general ( 11 ).

32.

Guvernul spaniol împărtășește punctul de vedere al Municipalității Pamplona potrivit căruia Directiva privind autorizarea nu se aplică sarcinii fiscale prevăzute de Ordonanța fiscală nr. 22/2014. Acesta subliniază că directiva menționată nu urmărește să realizeze o armonizare fiscală. În consecință, conform opiniei guvernului spaniol, nu ar fi necesar să se răspundă la întrebările adresate.

33.

Orange España și Comisia consideră că sarcina fiscală prevăzută de Ordonanța fiscală nr. 22/2014 intră în domeniul de aplicare al articolului 13 din Directiva privind autorizarea.

34.

Înainte de a examina dacă o sarcină fiscală precum cea prevăzută de Ordonanța fiscală nr. 22/2014 intră fie în domeniul de aplicare al articolului 12, fie al articolului 13 din Directiva privind autorizarea, vom stabili în continuare dacă această directivă se opune ca statele membre să impună taxe sau redevențe pentru furnizarea de servicii și rețele de comunicații electronice, altele decât cele prevăzute la articolele 12 și 13 din aceasta.

35.

În opinia noastră, Directiva privind autorizarea nu se opune ca alte taxe sau redevențe decât cele prevăzute la articolele 12 și 13 din aceasta să fie impuse pentru furnizarea de rețele și de servicii de comunicații electronice, cu condiția ca astfel de taxe sau redevențe să nu aducă totuși atingere efectului util al directivei menționate.

36.

Este adevărat că, în Hotărârea din 18 septembrie 2003, Albacom și Infostrada (C‑292/01 și C‑293/01, EU:C:2003:480) (denumită în continuare „Hotărârea Albacom”), Curtea a declarat că statele membre nu au dreptul să impună „întreprinderilor care dețin licențe individuale în sectorul telecomunicațiilor, numai pentru că dețin astfel de licențe”, taxe sau redevențe „diferite și în plus față de” ( 12 ) cele care intră într‑unul dintre cazurile menționate expres la articolele 6 și 11 din Directiva 97/13/CE ( 13 ). Potrivit Curții, această interdicție se explică prin faptul că obiectivul Directivei 97/13, și anume liberalizarea pieței telecomunicațiilor, ar fi pus în pericol dacă statele membre ar avea libertatea de a stabili sarcinile fiscale suportate de întreprinderile din sector și de a crea astfel obstacole în calea libertății de furniza servicii de telecomunicații ( 14 ). Astfel cum a menționat avocatul general Léger, din Hotărârea Albacom rezultă că „lista sarcinilor economice pe care statele membre le pot impune întreprinderilor de telecomunicații pentru procedurile de autorizare sau chiar pentru autorizări este exhaustivă: dacă taxa în cauză nu se încadrează într‑una dintre categoriile stabilite prin Directiva 97/13, ea este interzisă” ( 15 ).

37.

Curtea a adoptat o poziție similară în Hotărârea Vodafone España și France Telecom España cu privire la o redevență pentru utilizarea domeniului public impusă, în temeiul dreptului spaniol, furnizorilor de servicii de telefonie mobilă. În hotărârea respectivă, Curtea a statuat în primul rând că articolul 13 din Directiva privind autorizarea nu se aplică redevenței respective, deoarece aceasta este impusă operatorilor care nu sunt proprietarii infrastructurilor instalate pe domeniul public, ci doar le utilizează pentru furnizarea de servicii de telefonie mobilă, și în al doilea rând că prevederea respectivă se opune ca respectiva redevență să fie impusă acelorași operatori ( 16 ). Motivul pentru care Curtea a constatat că articolul 13 din Directiva privind autorizarea se opune aplicării redevenței respective se regăsește la punctul 28 din hotărâre, în care Curtea a stabilit că, „[î]n cadrul Directivei privind autorizarea, statele membre nu pot percepe alte taxe sau redevențe în legătură cu furnizarea unor rețele și servicii de comunicații electronice decât cele prevăzute de această directivă”.

38.

Cu toate acestea, în hotărâri ulterioare celor pronunțate în cauzele Albacom și Vodafone España și France Telecom España, Curtea, după ce a constatat că taxa sau redevența în curs de examinare nu intra în domeniul de aplicare al articolelor 12 sau 13 din Directiva privind autorizarea, a considerat totuși că prevederile respective nu se opuneau aplicării taxei sau redevenței respective ( 17 ). În aceste hotărâri, Curtea nu a luat în considerare obiectivul sau cadrul Directivei privind autorizarea, pe care și‑a întemeiat concluziile în hotărârile pronunțate în cauzele Albacom și Vodafone España și France Telecom España pentru a constata că această directivă se opunea impunerii de către state, referitor la furnizarea de rețele și servicii de comunicații electronice, a unor taxe sau redevențe care nu intră în domeniul de aplicare al articolelor 12 sau 13 din directiva menționată. Din aceste hotărâri reiese că, astfel cum a arătat avocatul general Wahl, „articolul 13 din Directiva privind autorizarea nu conține o enumerare exhaustivă a tuturor taxelor și redevențelor care pot fi aplicate operatorilor de comunicații electronice” ( 18 ).

39.

Desigur, s‑ar putea susține că Hotărârile Albacom, precum și Vodafone España și France Telecom España pot fi conciliate cu cele citate la nota de subsol 17 de mai sus dacă s‑ar considera că numai „în cadrul Directivei privind autorizarea” ( 19 )statele membre nu pot percepe alte taxe sau redevențe decât cele prevăzute la articolele 12 și 13 din respectiva directivă. Dacă această abordare ar fi urmată, Directiva privind autorizarea ar trebui interpretată în sensul că se opune ca alte taxe sau redevențe decât cele prevăzute la articolele 12 și 13 să fie percepute atunci când astfel de taxe sau redevențe sunt legate de furnizarea de rețele sau de servicii de comunicații electronice ( 20 ) și, invers, în sensul că nu se opune ca astfel de taxe sau redevențe să fie percepute atunci când nu sunt legate de furnizarea de rețele sau de servicii de comunicații electronice ( 21 ).

40.

Totuși, considerăm că abordarea descrisă la punctul precedent nu ar fi coerentă cu constatarea efectuată de Curte în Hotărârea din 6 octombrie 2015, Base Company (C‑346/13, EU:C:2015:649) (denumită în continuare „Hotărârea Base Company”), și în Hotărârea din 17 decembrie 2015, Proximus (C‑517/13, EU:C:2015:820, denumită în continuare „Hotărârea Proximus”), potrivit căreia Directiva privind autorizarea nu se opune impunerii unei taxe proprietarilor de piloni sau de stâlpi de difuzare pentru telefonia mobilă ( 22 ) și, respectiv, impunerii unei taxe tuturor persoanelor fizice sau juridice care exploatează stâlpi sau unități de difuzare și recepție pentru telefonia mobilă ( 23 ), chiar dacă niciuna dintre taxele respective nu se încadrează în domeniul de aplicare al articolului 13 din Directiva privind autorizarea. În opinia noastră, dat fiind că pilonii, stâlpii și unitățile de difuzare sau de recepție pentru telefonia mobilă permit furnizarea de rețele și de servicii de comunicații electronice, taxele vizate în aceste două hotărâri pot fi considerate doar ca fiind legate de furnizarea unor astfel de rețele și servicii și, prin urmare, ca fiind impuse „în cadrul Directivei privind autorizarea”. Prin urmare, dacă ar trebui urmată abordarea descrisă la punctul precedent, acest lucru ar permite să se concluzioneze că taxele menționate sunt excluse de această directivă. Totuși, Curtea a statuat că această situație nu se regăsea în speță.

41.

În opinia noastră, rezultă că susținerile Curții enunțate în hotărârile citate la nota de subsol 17 de mai sus conform cărora Directiva privind autorizarea nu se opune impunerii unei alte redevențe sau taxe decât cele prevăzute la articolele 12 și 13 din aceasta ar trebui interpretate în sensul că modifică jurisprudența anterioară, în special Hotărârea Vodafone España și France Telecom España ( 24 ). Reținem în această privință că, în Ordonanța din 30 ianuarie 2014, France Telecom España (C‑25/13, nepublicată, EU:C:2014:58) (denumită în continuare „Ordonanța France Telecom España”), care privea o sarcină fiscală „de aceeași natură” ca cea analizată în Hotărârea Vodafone España și France Telecom España ( 25 ), Curtea a adoptat o abordare oarecum diferită față de cea urmată în hotărârea menționată. Atât în această hotărâre, cât și în ordonanța menționată, Curtea a considerat că articolul 13 din Directiva privind autorizarea se opunea impunerii acestei sarcini fiscale. Totuși, în acea hotărâre, s‑a considerat că sarcina fiscală nu intră în domeniul de aplicare al articolului 13 din directiva respectivă, în timp ce, în ordonanță, a fost considerată ca făcând obiectul acestei dispoziții ( 26 ). Reținem în continuare că, în Hotărârea Base Company și în Hotărârea Proximus, constatarea că „articolul 13 din Directiva privind autorizarea […] nu vizează toate redevențele la plata cărora sunt supuse infrastructurile care permit furnizarea de rețele și de servicii de comunicații electronice” ( 27 ) a determinat Curtea să declare că statele membre nu sunt împiedicate să perceapă redevențe pentru infrastructura care permite furnizarea de astfel de rețele și servicii, chiar dacă aceste redevențe nu intră în domeniul de aplicare al articolului 13 din Directiva privind autorizarea ( 28 ).

42.

În consecință, considerăm că Directiva privind autorizarea nu se opune ca alte taxe sau redevențe decât cele prevăzute la articolele 12 și 13 să fie impuse pentru furnizarea de rețele și de servicii de comunicații electronice, cu condiția ca astfel de taxe sau redevențe să nu aducă totuși atingere efectului util al respectivei directive, cu alte cuvinte ca acestea să nu creeze obstacole în calea liberei prestări a rețelelor și serviciilor de comunicații electronice sau promovării concurenței în furnizarea unor astfel de rețele și servicii ( 29 ).

43.

Vom examina acum dacă o sarcină fiscală precum cea prevăzută de Ordonanța fiscală nr. 22/2014 intră fie în domeniul de aplicare al articolului 12, fie în domeniul de aplicare al articolului 13 din Directiva privind autorizarea.

44.

În primul rând, nu există nicio îndoială că o astfel de taxă nu intră în domeniul de aplicare al articolului 12 din Directiva privind autorizarea.

45.

Potrivit jurisprudenței, taxele administrative pe care statele membre le pot impune, în temeiul articolului 12 din Directiva privind autorizarea întreprinderilor care furnizează rețele sau servicii de comunicații electronice în cadrul autorizației generale sau cărora li s‑a acordat un drept de utilizare, pentru a finanța activitățile ANR‑ului, trebuie să fie destinate să acopere, în total, numai costurile administrative aferente activităților menționate la articolul 12 alineatul (1) litera (a) din această directivă ( 30 ). Totuși, nimic din probele prezentate de Curte nu sugerează că sarcina fiscală prevăzută de Ordonanța fiscală nr. 22/2014 este destinată să acopere costurile administrative generale aferente uneia sau mai multor activități. Nu se susține nici că aceasta ar fi situația, dat fiind că, în răspunsul la o întrebare a Tribunalului, toate părțile au convenit că această taxă nu intră în domeniul de aplicare al articolului 12 din Directiva privind autorizarea.

46.

În al doilea rând, considerăm că o sarcină fiscală precum cea prevăzută de Ordonanța fiscală nr. 22/2014 nu intră în domeniul de aplicare al articolului 13 din Directiva privind autorizarea.

47.

Astfel cum s‑a menționat la punctul 41 de mai sus, articolul 13 din Directiva privind autorizarea nu vizează toate redevențele la plata cărora sunt supuse infrastructurile care permit furnizarea rețelelor și a serviciilor de comunicații electronice. Potrivit jurisprudenței Curții, o taxă al cărei fapt generator este legat de acordarea unor drepturi de instalare a infrastructurii pe, deasupra sau sub proprietăți publice sau private intră în domeniul de aplicare al articolului 13 din Directiva privind autorizarea ( 31 ).

48.

Desigur, în Ordonanța France Telecom España, s‑a considerat că o sarcină fiscală al cărei fapt generator era legat nu de acordarea unor drepturi de instalare a infrastructurii pe, deasupra sau sub proprietăți publice, ci de utilizarea unor astfel de resurse intră în domeniul de aplicare al articolului 13 din Directiva privind autorizarea. Totuși, acest criteriu – pe care Curtea, după cunoștințele noastre, nu l‑a aplicat în alte hotărâri sau ordonanțe – nu este conform cu modul de redactare a articolului 13 din Directiva privind autorizarea, care face referire în mod expres la redevențele impuse pentru drepturile de „instalare” a infrastructurii pe, deasupra sau sub proprietăți publice sau private.

49.

În ceea ce privește semnificația termenilor „infrastructură” și „instalare”, utilizați de articolul 13 din Directiva privind autorizarea, aceștia fac trimitere la infrastructurile fizice care permit furnizarea rețelelor și a serviciilor de comunicații electronice și, respectiv, la instalarea acestora în mod fizic pe proprietatea publică sau privată vizată ( 32 ).

50.

În speță, articolul 2 primul paragraf din Ordonanța fiscală nr. 22/2014 prevede că „faptul generator al impozitării este constituit din utilizarea exclusivă sau exploatarea specială a suprafeței, a spațiului aflat deasupra și a subsolului domeniului public local prin instalarea de cabluri, conducte și galerii pentru rețelele de […] telefonie fixă, telefonie mobilă și alte servicii de comunicații electronice […]” ( 33 ). În plus, conform articolului 4 alineatul (3) din ordonanța respectivă cu privire la serviciile de comunicații electronice altele decât serviciile de telefonie mobilă, atât titularii infrastructurii care permite furnizarea unor astfel de servicii, cât și deținătorii drepturilor de utilizare sau de acces la infrastructura respectivă sunt persoane impozabile.

51.

În consecință, faptul generator al sarcinii fiscale prevăzute de Ordonanța fiscală nr. 22/2014 este legat de acordarea drepturilor de utilizare a infrastructurii instalate pe, deasupra sau sub proprietăți publice municipale, iar nu de acordarea drepturilor de instalare a unor astfel de resurse.

52.

Prin urmare, această sarcină fiscală nu seamănă cu taxa/redevența avută în vedere în Hotărârea din 30 ianuarie 2018, X și Visser (C‑360/15 și C‑31/16, EU:C:2018:44, punctele 69 și 70), care a fost impusă furnizorilor de rețele de comunicații electronice în schimbul dreptului de a instala cabluri pe și sub terenuri publice pentru o rețea publică de comunicații electronice și a fost considerată ca intrând în domeniul de aplicare al articolului 13 din Directiva privind autorizarea.

53.

Rezultă că sarcina fiscală prevăzută de Ordonanța fiscală nr. 22/2014 nu intră în domeniul de aplicare al articolului 13 din Directiva privind autorizarea.

54.

Astfel cum s‑a amintit la punctul 42 de mai sus, Directiva privind autorizarea nu se opune ca alte taxe sau redevențe decât cele prevăzute la articolele 12 și 13 să fie impuse pentru furnizarea de rețele și de servicii de comunicații electronice, cu condiția ca astfel de taxe sau redevențe să nu aducă totuși atingere efectului util al acestei directive. În speță, considerăm că, astfel cum se va demonstra la punctele 76-79 din prezentele concluzii și sub rezerva verificării de către instanța de trimitere, nimic nu permite să se considere că sarcina fiscală prevăzută de Ordonanța fiscală nr. 22/2014 creează un obstacol în calea furnizării de rețele și de servicii de comunicații electronice sau în calea promovării concurenței în furnizarea unor astfel de rețele și servicii.

55.

Rezultă că articolele 12 și 13 din Directiva privind autorizarea nu se opun impunerii unei sarcini fiscale precum cea prevăzută de Ordonanța fiscală nr. 22/2014.

56.

În consecință, nu este necesar, în opinia noastră, să se examineze dacă modul de calcul al unei taxe sau redevențe exclusiv pe baza veniturilor brute obținute anual de o întreprindere cu ocazia furnizării serviciilor de telefonie fixă și internet respectă articolul 13 din Directiva privind autorizarea. Totuși, în cazul în care Curtea ar considera că o sarcină fiscală precum cea prevăzută de Ordonanța fiscală nr. 22/2014 intră în domeniul de aplicare al acestei dispoziții, vom examina acest aspect în continuare.

57.

Sarcina fiscală prevăzută de Ordonanța fiscală nr. 22/2014 se calculează, potrivit articolelor 5 și 6, prin aplicarea unei cote de 1,5 % la veniturile brute anuale pe care o societate le obține cu ocazia furnizării (în speță) de servicii de telefonie fixă și internet în municipalitatea în cauză. În hotărârea atacată cu recurs în litigiul principal, Tribunal Superior de Justicia de Navarra (Curtea Superioară de Justiție din Navarra) a statuat că articolele 12 și 13 din Directiva privind autorizarea se opun unei astfel de modalități de a calcula o taxă întrucât nu este nici obiectivă (ca urmare a trimiterii la veniturile brute anuale ale întreprinderii), nici proporțională (ca urmare a utilizării unor parametri de calcul care conduc la o sumă care depășește ceea ce este necesar pentru asigurarea unei utilizări optime a resurselor limitate) ( 34 ). Instanța de trimitere solicită astfel în esență să se stabilească dacă această interpretare a articolelor 12 și 13 din Directiva privind autorizarea este corectă.

58.

Municipalitatea Pamplona arată că articolul 13 din Directiva privind autorizarea nu se opune unei modalități de calcul al taxei exclusiv pe baza veniturilor brute ale unei întreprinderi. Municipalitatea Pamplona susține în special că (i) în Hotărârea Vodafone España și France Telecom España, Curtea nu s‑a pronunțat cu privire la conformitatea cu articolul 13 din Directiva privind autorizarea a modalităților de calcul al redevenței; (ii) această dispoziție nu conține nicio mențiune cu privire la modalitatea de calcul al redevenței; (iii) modalitatea de calcul al redevenței pe baza veniturilor brute ale întreprinderii este o metodă obiectivă și nediscriminatorie care evită estimarea valorii utilizării unui bun public și (iv) o parte din aceste venituri reprezintă valoarea de piață a utilizării proprietății publice. Guvernul spaniol susține poziția Municipalității Pamplona.

59.

Orange España susține că articolul 13 din Directiva privind autorizarea se opune unei modalități de calcul al redevenței exclusiv pe baza veniturilor brute ale unei întreprinderi. Orange España invocă în special Concluziile avocatului general Sharpston prezentate în cauzele conexate Vodafone España (C‑55/11, C‑57/11 și C‑58/11, EU:C:2012:162, punctul 77), potrivit cărora redevența trebuie stabilită pe baza unor parametri legați de necesitatea de a asigura utilizarea optimă a drepturilor de trecere, precum intensitatea, durata și valoarea utilizării de către întreprindere a proprietății în cauză, Hotărârea din 10 martie 2011, Telefónica Móviles España (C‑85/10, EU:C:2011:141, punctul 28), și Hotărârea din 21 martie 2013, Belgacom și alții (C‑375/11, EU:C:2013:185, punctul 51), potrivit căreia cuantumului acestei redevențe trebuie stabilit la un nivel adecvat care să reflecte, inter alia, utilizarea optimă de către operatori a resurselor rare la care au acces. Comisia susține poziția Orange España.

60.

Pentru motivele prezentate în continuare, considerăm că articolul 13 din Directiva privind autorizarea ( 35 ) se opune unei modalități de calcul al redevenței exclusiv pe baza veniturilor brute pe care o întreprindere le obține din furnizarea de rețele sau de servicii de comunicații electronice pe un anumit teritoriu.

61.

În primul rând, este adevărat că articolul 13 din Directiva privind autorizarea nu prevede o metodă specifică pentru stabilirea valorii unei redevențe pentru drepturile de instalare a infrastructurii pe, deasupra sau sub proprietăți publice sau private ( 36 ).

62.

Totuși, articolul 13 din Directiva privind autorizarea impune statelor membre să se asigure, pe de o parte, că redevențele pentru drepturile de instalare a infrastructurii pe, deasupra sau sub proprietăți publice sau private reflectă nevoia de a asigura utilizarea optimă a acestor resurse și, pe de altă parte, că astfel de redevențe „sunt justificate în mod obiectiv, sunt transparente, nediscriminatorii și proporționale în ceea ce privește scopul în care sunt utilizate și iau în considerare obiectivele articolului 8 din [directiva‑cadru]”. Cele două condiții trebuie îndeplinite în mod cumulativ ( 37 ).

63.

Prin urmare, statele membre dispun de o marjă de apreciere pentru a stabili modalitatea de calcul al redevenței pentru drepturile de instalare a infrastructurii pe, deasupra sau sub proprietăți publice sau private, în condițiile menționate la punctul anterior pe care le vom examina în continuare.

64.

În al doilea rând, deși o taxă administrativă care intră în domeniul de aplicare al articolului 12 din Directiva privind autorizarea poate fi calculată prin referire la cifra de afaceri sau la veniturile brute ale întreprinderilor, nu rezultă că situația este aceeași în ceea ce privește o redevență care intră în domeniul de aplicare al articolului 13 din această directivă.

65.

Aceasta deși considerentul (31) al Directivei privind autorizarea prevede în mod expres că „o schemă de distribuție bazată pe cifra de afaceri” este o metodă „corectă, simplă și transparentă” de calcul al unei taxe administrative ( 38 ), nu există un echivalent pentru această afirmație cu privire la redevențe în sensul articolului 13 din directiva respectivă.

66.

În al treilea rând, este îndoielnic, în opinia noastră, că o modalitate de calcul al redevenței care se bazează exclusiv pe veniturile brute pe care o întreprindere le obține din furnizarea de servicii de comunicații electronice asigură o utilizare optimă a instalațiilor care permit furnizarea acestor servicii și, prin urmare, a terenului public pe care, deasupra căruia sau sub care sunt construite.

67.

Potrivit jurisprudenței Curții, obiectivul de a asigura utilizarea optimă de către operatori a resurselor limitate la care au acces implică stabilirea cuantumului acestei redevențe la un nivel adecvat care să reflecte în special valoarea utilizării respectivelor resurse, ceea ce impune o luare în considerare a situației economice și tehnologice a pieței relevante ( 39 ). Astfel cum subliniază avocatul general Sharpston, cuantumul redevenței trebuie „raportat la intensitatea utilizării resursei «limitate» și la valoarea curentă și viitoare a acestei utilizări” ( 40 ).

68.

Considerăm că o redevență întemeiată pe veniturile brute pe care o întreprindere le obține din furnizarea de servicii de comunicații electronice nu este decât indirect legată de valoarea utilizării domeniului public pe care, deasupra căruia sau sub care sunt construite infrastructurile care permit furnizarea unor astfel de servicii și este, așadar, îndoielnic ca o redevență calculată într‑un asemenea mod să poată asigura o utilizare optimă a acestui domeniu public. Potrivit avocatului general Sharpston, „o redevență bazată pe veniturile brute câștigate de o întreprindere pare să fie percepută în principal în vederea generării de venituri” ( 41 ), ceea ce nu reprezintă o justificare obiectivă a unei redevențe în înțelesul articolului 13 din Directiva privind autorizarea.

69.

În această privință, guvernul spaniol arată că este dificil să se determine valoarea utilizării domeniului public, întrucât nu există, prin definiție, o piață nici pentru astfel de bunuri, nici pentru utilizarea lor. Potrivit guvernului spaniol, modul de calcul al unei redevențe în raport cu veniturile brute pe care o societate le obține din furnizarea de servicii de comunicații electronice permite să se estimeze valoarea de utilizare a bunului public din moment ce aceste venituri sunt generate prin intermediul acestui bun. De asemenea, Municipalitatea Pamplona arată că o parte din veniturile brute obținute de o întreprindere din furnizarea de servicii de comunicații electronice reprezintă valoarea utilizării proprietății publice pe, deasupra sau sub care este instalată infrastructura care permite furnizarea acestor servicii.

70.

În opinia noastră, acest argument nu poate fi admis, dat fiind că legătura dintre veniturile brute provenite din furnizarea unor astfel de servicii și valoarea de utilizare a bunului public este doar indirectă. Astfel, cuantumul veniturilor brute ale unei societăți depinde nu numai de intensitatea utilizării instalațiilor instalate pe bunurile publice, ci și de un anumit număr de alte elemente, precum deciziile privind prețurile adoptate de întreprindere. Pe de altă parte, veniturile brute ale unei societăți nu pot fi decât o indicație a valorii utilizării bunului public de către această societate. Astfel cum arată Comisia, nu este vorba despre o indicare a valorii unei utilizări eficiente sau „optime” a acestui domeniu public, astfel cum impune articolul 13 din Directiva privind autorizarea.

71.

În al patrulea rând, dacă modul de calcul al redevenței pentru utilizarea resurselor instalate pe, deasupra sau sub proprietatea publică ar trebui să difere între operatorii de telefonie fixă și operatorii de telefonie mobilă sau între proprietarii și utilizatorii acestor resurse, fără ca aceste întreprinderi să se afle într‑o situație diferită, acest lucru ar constitui un tratament discriminatoriu contrar articolului 13 din Directiva privind autorizarea.

72.

În această privință, subliniem că, în temeiul articolului 5 alineatul (1) din Ordonanța fiscală nr. 22/2014, sarcina fiscală prevăzută de reglementarea respectivă se calculează prin raportare la veniturile brute ale unei întreprinderi în ceea ce privește furnizorii operatorilor de telefonie fixă, dar nu și în raport cu operatorii de telefonie mobilă ( 42 ).

73.

Potrivit Municipalității Pamplona, aceasta nu ar constitui un tratament discriminatoriu. În opinia acesteia, în timp ce furnizarea de servicii de telefonie fixă și de acces la internet impune instalarea de cabluri în subsolul domeniului public, furnizarea de servicii de telefonie mobilă (de cele mai multe ori) nu necesită cabluri subterane, astfel încât furnizorii primului tip de servicii pot fi tratați diferit față de furnizorii celui de al doilea tip de servicii în ceea ce privește taxa percepută pentru utilizarea cablurilor instalate în subsolul domeniului public.

74.

Revine instanței de trimitere sarcina de a verifica dacă, din cauza faptului că furnizorii de servicii de telefonie fixă și de acces la internet utilizează în mod resursele instalate în subsolul domeniului public mai intensiv decât furnizorii de servicii de telefonie mobilă, aceștia se află într‑o situație diferită. În caz afirmativ, această situație ar putea justifica o diferență de tratament, precum o modalitate de calcul al redevenței pentru utilizarea instalațiilor menționate. Dacă nu aceasta este totuși situația, o astfel de diferență de tratament nu ar fi justificată, având în vedere în special obligația de a împiedica discriminările împotriva utilizării unei tehnologii specifice enunțate în considerentul (2) al Directivei privind autorizarea ( 43 ).

75.

În orice caz, observăm că, în cazul în care instanța de trimitere constată că sarcina fiscală prevăzută de Ordonanța fiscală nr. 22/2014 nu este discriminatorie, condițiile prevăzute la articolul 13 din Directiva privind autorizarea sunt cumulative ( 44 ). Prin urmare, pentru ca această sarcină fiscală să fie incompatibilă cu cea din urmă prevedere, este suficient ca, așa cum s‑a demonstrat la punctele 66-70 de mai sus, ea să nu urmărească să asigure utilizarea optimă a infrastructurii instalate în subsolul domeniului public, fără a fi nevoie să se stabilească faptul că această taxă este de asemenea discriminatorie.

76.

În al cincilea rând, în cazul în care redevența pentru utilizarea infrastructurii instalate pe domeniul public, deasupra sau în subsolul acestuia nu ar trebui să țină seama de obiectivele articolului 8 din directiva‑cadru și în special de promovarea concurenței în furnizarea rețelelor și a serviciilor de comunicații electronice și de dezvoltarea pieței interne a rețelelor și serviciilor menționate, această redevență ar fi incompatibilă cu articolul 13 din Directiva privind autorizarea.

77.

Potrivit jurisprudenței, cerința luării în considerare a acestor obiective presupune ca nivelul taxei să nu poată avea ca efect împiedicarea accesului noilor operatori pe piață sau reducerea capacității de inovare a operatorilor de servicii de telecomunicații. Aceasta înseamnă de asemenea că nu trebuie denaturată concurența, care nu poate fi garantată decât dacă egalitatea de șanse dintre diferiții operatori economici este asigurată ( 45 ).

78.

În speță, articolul 5 alineatul (3) din Ordonanța fiscală nr. 22/2014 precizează că, atunci când un operator utilizează o rețea care aparține altei societăți, baza de impozitare pentru taxa datorată de acest operator este constituită din veniturile brute, din care se scad sumele eventual datorate proprietarului rețelei pentru utilizarea rețelei respective (aceste din urmă sume fiind incluse în veniturile brute ale proprietarului rețelei menționate).

79.

Prin urmare, nu se poate susține, sub rezerva verificării de către instanța de trimitere, că egalitatea de șanse nu este asigurată între, pe de o parte, operatorii care sunt proprietari ai instalațiilor utilizate pentru furnizarea serviciilor de comunicații electronice și, pe de altă parte, operatorii care le utilizează, dat fiind că aceștia din urmă pot deduce din baza de impozitare a sarcinii fiscale prevăzute de Ordonanța fiscală nr. 22/2014 sumele plătite pentru utilizarea instalațiilor și că, prin urmare, nu suportă o dublă sarcină financiară ( 46 ).

80.

În ipoteza în care instanța de trimitere ar constata că egalitatea de șanse este asigurată efectiv, acesta fapt nu ar trebui să conducă totuși la concluzia că o sarcină fiscală precum cea prevăzută de Ordonanța fiscală nr. 22/2014 respectă articolul 13 din Directiva privind autorizarea, din moment ce, astfel cum s‑a amintit la punctul 62 din prezentele concluzii, condițiile prevăzute de această dispoziție sunt cumulative.

81.

Concluzionăm că, în ipoteza în care Curtea ar considera că o sarcină fiscală precum cea prevăzută de Ordonanța fiscală nr. 22/2014, al cărei fapt generator nu este instalarea, ci utilizarea resurselor instalate pe domeniul public, deasupra sau în subsolul acestuia, intră în domeniul de aplicare al articolului 13 din Directiva privind autorizarea, această dispoziție ar trebui interpretată în sensul că se opune unei modalități de calcul al acestei sarcini fiscale exclusiv pe baza cifrei de afaceri brute realizate de o societate pentru furnizarea de servicii de telefonie fixă și de acces la internet în municipalitatea în cauză.

82.

Având în vedere considerațiile care precedă, propunem Curții să răspundă la întrebările preliminare adresate de Tribunal Supremo (Curtea Supremă, Spania) după cum urmează: