1

Prin recursul formulat, ClientEarth solicită anularea Hotărârii Tribunalului Uniunii Europene ClientEarth/Comisia (T‑111/11, EU:T:2013:482, denumită în continuare „hotărârea atacată”), prin care a fost respinsă acțiunea sa având ca obiect, inițial, o cerere de anulare a deciziei prin care Comisia Europeană ar fi refuzat implicit să îi permită accesul la anumite documente privind conformitatea legislației diferitor state membre cu dreptul mediului al Uniunii Europene, iar apoi o cerere de anulare a deciziei explicite ulterioare din 30 mai 2011 prin care i s‑a refuzat în parte accesul la aceste documente.

2

Articolul 2 din Convenția privind accesul la informație, participarea publicului la luarea deciziei și accesul la justiție în probleme de mediu, semnată la Aarhus la 25 iunie 1998 și aprobată în numele Comunității Europene prin Decizia 2005/370/CE a Consiliului din 17 februarie 2005 (JO L 124, p. 1, Ediție specială, 15/vol. 14, p. 201) (denumită în continuare „Convenția de la Aarhus”), prevede:

„În sensul prezentei convenții:

[…]

3

În conformitate cu articolul 4 alineatele (1) și (4) din această convenție:

„(1)   Fiecare parte se asigură, sub rezerva alineatelor prezentate în continuare în prezentul articol, că autoritățile publice pun la dispoziția publicului informațiile despre mediu disponibile solicitate, în cadrul legislației interne, inclusiv, la cerere și sub rezerva literei (b) menționate în continuare, copii ale documentației originale care conține sau cuprinde astfel de informații:

[…]

(4)   O cerere de informații despre mediu poate fi refuzată în cazul în care dezvăluirea lor ar avea efecte negative asupra:

[…]

[…]

Motivele de refuz menționate anterior se interpretează în mod restrictiv, ținând seama de interesul publicului în beneficiul căruia ar fi făcută dezvăluirea și în cazul în care informațiile solicitate se referă la emisiile poluante.”

4

Regulamentul (CE) nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului din 30 mai 2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei (JO L 145, p. 43, Ediție specială, 01/vol. 3, p. 76) definește principiile, condițiile și limitele dreptului de acces la documentele acestor instituții.

5

Articolul 4 din regulamentul menționat, intitulat „Excepții”, prevede la alineatul (2):

„Instituțiile resping cererile de acces la un document în cazul în care divulgarea conținutului ar putea aduce atingere protecției:

cu excepția cazului în care un interes public superior justifică divulgarea informațiilor în cauză.”

6

Potrivit articolului 6 alineatul (1) din Regulamentul (CE) nr. 1367/2006 al Parlamentului European și al Consiliului din 6 septembrie 2006 privind aplicarea, pentru instituțiile și organismele comunitare, a dispozițiilor Convenției de la Aarhus privind accesul la informație, participarea publicului la luarea deciziilor și accesul la justiție în domeniul mediului (JO L 264, p. 13, Ediție specială, 15/vol. 17, p. 126):

„În ceea ce privește articolul 4 alineatul (2) prima și a treia liniuță din Regulamentul (CE) nr. 1049/2001, cu excepția anchetelor, în special a celor privind posibilele încălcări ale dreptului comunitar, se consideră ca există un interes public deosebit pentru comunicare atunci când informațiile solicitate se referă la emisii în mediu. În ceea ce privește celelalte excepții stabilite la articolul 4 din Regulamentul (CE) nr. 1049/2001, motivele refuzului se interpretează în mod restrictiv, ținând seama de interesul public pe care îl prezintă comunicarea, precum și dacă informațiile solicitate se referă la emisii în mediu.”

7

La 8 septembrie 2010, ClientEarth, o asociație de drept englez având ca obiect de activitate în special protecția mediului, a adresat Direcției Generale (DG) Mediu a Comisiei Europene o cerere de acces la documente, în temeiul Regulamentelor nr. 1049/2001 și nr. 1367/2006. Cererea menționată privea mai multe documente menționate în „Planul de gestiune 2010” al acestei DG.

8

Prin scrisoarea din 29 octombrie 2010, Comisia a admis doar în parte cererea menționată. Comisia a transmis ClientEarth unul dintre documentele solicitate, însă a indicat că celelalte documente erau acoperite, printre altele, de excepția prevăzută la articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001.

9

La 10 noiembrie 2010, ClientEarth a transmis Comisiei o cerere prin care urmărea ca aceasta să își revizuiască poziția în ceea ce privește mai multe dintre documentele la care i se refuzase accesul.

10

La 30 mai 2011, Comisia a adoptat și a comunicat ClientEarth o decizie explicită ca răspuns la această din urmă cerere, în lumina Regulamentelor nr. 1049/2001 și nr. 1367/2006 (denumită în continuare „decizia explicită”).

11

Par această decizie, Comisia a acordat ClientEarth un acces parțial la 41 de studii privind conformitatea legislației diferitor state membre cu dreptul mediului al Uniunii, întocmite de o întreprindere, la cererea și în contul Comisiei, și primite de aceasta în cursul anului 2009 (denumite în continuare „studiile în litigiu”). În special, Comisia a transmis ClientEarth, pentru fiecare dintre aceste studii, pagina de gardă, cuprinsul, lista de abrevieri, o anexă care cuprinde legislația examinată, precum și subdiviziunile intitulate „Introducere”, „Viziune generală a cadrului juridic al statului membru” și „Cadru de transpunere și aplicare”. În schimb, Comisia a refuzat însă să îi comunice pentru fiecare dintre aceste studii părțile intitulate „Fișe de sinteză”, „Analiza juridică a măsurilor de transpunere” și „Concluzii”, precum și anexa care cuprindea un tabel de concordanță între legislația statului membru vizat și dreptul Uniunii relevant.

12

Comisia a împărțit studiile în litigiu în două categorii. Prima categorie cuprindea un studiu a cărui evaluare, efectuată în dialog cu statul membru vizat, începuse cu puțin timp înainte de adoptarea deciziei explicite. A doua categorie cuprindea celelalte 40 de studii, fiecare dintre acestea dând naștere unui dialog mai extins cu statele membre vizate.

13

În susținerea deciziei sale, Comisia a arătat că părțile nedivulgate din studiile în litigiu erau acoperite, printre altele, de excepția privind protecția obiectivelor activităților de anchetă prevăzută la articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001.

14

În această privință, Comisia a arătat că studiile respective fuseseră redactate în scopul de a‑i permite să controleze transpunerea mai multor directive de către statele membre și, dacă este cazul, să inițieze împotriva acestora procedura de constatare a neîndeplinirii obligațiilor prevăzută la articolul 258 TFUE.

15

În ceea ce privește studiul care se încadrează în prima categorie menționată la punctul 12 din prezenta hotărâre, Comisia a indicat că nu ajunsese încă la o concluzie privind transpunerea de către respectivul stat membru a directivei vizate de acest studiu și că divulgarea datelor și a concluziilor cuprinse în studiul menționat, care nu au fost încă verificate și cu privire la care statul membru în cauză nu a avut posibilitatea de a acționa, ar fi presupus riscul ca acesta din urmă să fie criticat, poate pe nedrept, și ar fi afectat negativ climatul de încredere reciprocă necesar pentru evaluarea punerii în aplicare a directivei vizate.

16

În ceea ce privește studiile în litigiu privind cea de a doua categorie menționată la punctul 12 din prezenta hotărâre, Comisia a arătat că, în anumite cazuri, inițiase faza precontencioasă a procedurii de constatare a neîndeplinirii obligațiilor împotriva statelor membre vizate, însă, în alte cazuri, nu luase încă o hotărâre. Comisia a arătat că divulgarea acestor studii, dacă ar fi fost autorizată, ar fi afectat negativ climatul de încredere reciprocă necesar pentru soluționarea diferendelor dintre aceasta și statele membre vizate fără a fi necesară recurgerea la faza judiciară a procedurii de constatare a neîndeplinirii obligațiilor.

17

Comisia a subliniat, în plus, că articolul 6 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1367/2006 nu era de natură să repună în discuție analiza pe care a efectuat‑o în lumina Regulamentului nr. 1049/2001.

18

La 21 februarie 2011, ClientEarth a introdus o acțiune care viza anularea deciziei implicite de respingere a cererii sale din 10 noiembrie 2010. În urma adoptării, de către Comisie, a deciziei explicite prin care se refuză accesul integral al ClientEarth la studiile în litigiu, s‑a considerat că acțiunea viza din acel moment anularea acestei din urmă decizii.

19

În susținerea acțiunii, ClientEarth invoca șapte motive.

20

Întrucât a înlăturat toate aceste motive, Tribunalul a respins acțiunea.

21

ClientEarth solicită Curții anularea hotărârii atacate și obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată.

22

Comisia solicită Curții respingerea recursului și obligarea ClientEarth la plata cheltuielilor de judecată.

23

Cererile de intervenție în susținerea concluziilor Comisiei formulate de Parlamentul European și de Consiliul Uniunii Europene au fost admise.

24

ClientEarth invocă trei motive în susținerea recursului formulat.

25

Trebuie să se înceapă cu analiza celui de al doilea motiv, care privește eroarea de drept care ar fi fost săvârșită de Tribunal prin faptul că a considerat că articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001 este compatibil cu articolul 4 alineatele (1) și (4) din Convenția de la Aarhus.

26

În cadrul acestui motiv, ClientEarth contestă raționamentul Tribunalului explicat la punctele 91-99 din hotărârea atacată.

27

În primul rând, ClientEarth, invocând Hotărârea Fediol/Comisia (70/87, EU:C:1989:254) și Hotărârea Nakajima/Consiliul (C‑69/89, EU:C:1991:186), reproșează Tribunalului că a verificat aplicabilitatea directă a articolului 4 din Convenția de la Aarhus, deși o astfel de verificare nu era necesară pentru a examina compatibilitatea articolului 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001 cu această convenție.

28

În al doilea rând, ClientEarth arată că, în orice caz, Tribunalul a considerat în mod greșit că articolul 4 alineatul (1) și alineatul (4) primul paragraf litera (c) din Convenția de la Aarhus nu este direct aplicabil instituțiilor Uniunii. În special, Tribunalul ar fi săvârșit o eroare de drept acceptând ca specificitățile Uniunii să poată justifica o derogare de la aplicarea directă a acestei convenții.

29

În al treilea rând, ClientEarth susține că Tribunalul a încălcat obligația de a interpreta articolul 4 alineatul (4) primul paragraf litera (c) din Convenția de la Aarhus în mod restrictiv, conform articolului 4 alineatul (4) al doilea paragraf din această convenție.

30

În al patrulea rând, ClientEarth pretinde că Tribunalul nu a interpretat Convenția de la Aarhus conform principiilor consacrate la articolele 26 și 31 din Convenția de la Viena cu privire la dreptul tratatelor din 23 mai 1969 (Recueil des traités des Nations unies, vol. 1155, p. 331, denumită în continuare „Convenția de la Viena”). Prin extinderea domeniului de aplicare al excepției privind protecția obiectivelor activităților de inspecție ale studiilor în litigiu, Tribunalul ar fi efectuat astfel, cu încălcarea articolelor citate anterior din Convenția de la Viena, o interpretare a articolului 4 alineatul (4) din Convenția de la Aarhus contrară literei, obiectului și scopului acesteia.

31

Comisia, susținută de Parlamentul European și de Consiliu, susține, la modul general, că raționamentul Tribunalului de la punctele 91-99 din hotărârea atacată nu este viciat de nicio eroare de drept. Acest raționament ar fi pe deplin conform cu jurisprudența Curții.

32

Cu titlu introductiv, trebuie precizat că prezentul motiv privește compatibilitatea articolului 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001, iar nu a articolului 6 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1367/2006, cu articolul 4 alineatele (1) și (4) din Convenția de la Aarhus.

33

În plus față de această precizare introductivă, trebuie amintit că, în temeiul articolului 216 alineatul (2) TFUE, acordurile internaționale încheiate de Uniune sunt obligatorii pentru instituțiile Uniunii și prevalează, în consecință, asupra actelor pe care acestea le emit (Hotărârea Consiliul și alții/Vereniging Milieudefensie și Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht, C‑401/12 P-C‑403/12 P, EU:C:2015:4, punctul 52 și jurisprudența citată, precum și Hotărârea Consiliul și Comisia/Stichting Natuur en Milieu și Pesticide Action Network Europe, C‑404/12 P și C‑405/12 P, EU:C:2015:5, punctul 44 și jurisprudența citată).

34

În consecință, validitatea unui act al Uniunii poate fi afectată de incompatibilitatea acestui act cu astfel de norme ale dreptului internațional (Hotărârea Air Transport Association of America și alții, C‑366/10, EU:C:2011:864, punctul 51).

35

După cum a amintit Tribunalul la punctul 91 din hotărârea atacată, rezultă totuși dintr‑o jurisprudență constantă a Curții că instanța Uniunii poate examina incompatibilitatea invocată a unui act al Uniunii în raport cu dispozițiile unui acord internațional la care Uniunea este parte numai cu condiția, pe de o parte, ca natura și economia acestui acord să nu se opună examinării și, pe de altă parte, ca aceste dispoziții să pară, în ceea ce privește conținutul, necondiționate și suficient de precise (a se vedea Hotărârea IATA și ELFAA, C‑344/04, EU:C:2006:10, punctul 39, Hotărârea Intertanko și alții, C‑308/06, EU:C:2008:312, punctul 45, precum și Hotărârea Air Transport Association of America și alții, C‑366/10, EU:C:2011:864, punctul 54).

36

Desigur, este adevărat că Curtea a considerat de asemenea că, în ipoteza în care Uniunea a executat o obligație specifică asumată în temeiul acordurilor încheiate în cadrul Organizației Mondiale a Comerțului (OMC) sau în cazul în care actul de drept al Uniunii face trimitere în mod expres la dispoziții precise din aceste acorduri, Curtea este competentă să controleze legalitatea actului Uniunii în cauză din perspectiva normelor OMC (a se vedea în acest sens Hotărârea Fediol/Comisia, 70/87, EU:C:1989:254, punctele 19-22, și Hotărârea Nakajima/Consiliul, C‑69/89, EU:C:1991:186, punctele 29-32; a se vedea de asemenea Hotărârea LVP, C‑306/13, EU:C:2014:2465, punctul 47 și jurisprudența citată).

37

Cu toate acestea, fără a se impune pronunțarea cu privire la aspectul dacă jurisprudența menționată la punctul anterior este aplicabilă în speță, este suficient să se constate că Regulamentul nr. 1049/2001, în special articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din acesta nu face nicio trimitere expresă la Convenția de la Aarhus și nici nu implementează vreo obligație particulară care rezultă din aceasta. În consecință, jurisprudența menționată nu este, în orice caz, relevantă pentru prezenta cauză.

38

În consecință, Tribunalul, în mod întemeiat, pe de o parte, nu a luat în considerare jurisprudența rezultată din Hotărârea Fediol/Comisia (70/87, EU:C:1989:254) și din Hotărârea Nakajima/Consiliul (C‑69/89, EU:C:1991:186) și, pe de altă parte, a verificat dacă dispozițiile articolului 4 alineatul (1) și alineatul (4) primul paragraf litera (c) din Convenția de la Aarhus sunt, în ceea ce privește conținutul, necondiționate și suficient de precise.

39

În aceste condiții, trebuie să se examineze argumentarea ClientEarth bazată pe caracterul eronat al analizei Tribunalului, potrivit căreia aceste dispoziții sunt lipsite de aceste calități și nu pot, prin urmare, să fie invocate pentru a aprecia legalitatea articolului 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001.

40

În această privință, după cum a arătat în mod întemeiat Tribunalul la punctul 96 din hotărârea atacată, trimiterea la legislațiile naționale din articolul 4 alineatul (1) din Convenția de la Aarhus atestă că în mod vădit această convenție a fost concepută luând în considerare ordinile juridice naționale, iar nu trăsăturile specifice juridice ale organizațiilor de integrare economică regionale precum Uniunea, chiar dacă acestea din urmă pot semna și adera la convenția menționată, potrivit articolelor 17 și 19 din aceasta.

41

Pentru acest motiv, astfel cum au subliniat Comisia și Parlamentul, Comunitatea, cu ocazia aprobării Convenției de la Aarhus, a reiterat, într‑o declarație depusă în temeiul articolului 19 din această convenție, declarația pe care o făcuse la semnarea convenției menționate și care fusese anexată Deciziei 2005/370, și anume că „instituțiile comunitare vor aplica convenția în cadrul normelor lor actuale și viitoare în materie de acces la documente și al altor norme relevante ale legislației comunitare al căror obiect este acoperit de convenție”.

42

În aceste condiții, nici referirea, la articolul 4 alineatul (4) primul paragraf litera (c) din Convenția de la Aarhus, la anchete „de natură penală sau disciplinară”, nici obligația, prevăzută la articolul 4 alineatul (4) al doilea paragraf din această convenție, de a interpreta în mod restrictiv motivele de respingere a cererii de acces menționate în prima dintre aceste dispoziții nu pot fi interpretate în sensul că implică o obligație precisă care îi revine legiuitorului Uniunii. A fortiori, interdicția de a interpreta noțiunea „anchetă” într‑un sens care ține cont de aspectele specifice ale Uniunii, printre care misiunea care îi revine Comisiei de a ancheta cu privire la eventualele neîndepliniri ale obligațiilor statelor membre care ar aduce atingere aplicării corecte a tratatelor și a normelor Uniunii adoptate în temeiul acestora, nu poate fi dedusă din aceste dispoziții.

43

Din considerațiile care precedă rezultă că în mod întemeiat Tribunalul a exclus posibilitatea de a invoca articolul 4 alineatele (1) și (4) din Convenția de la Aarhus pentru a aprecia legalitatea articolului 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001. Prin urmare, acesta a respins argumentarea ClientEarth întemeiată pe incompatibilitatea acestei din urmă dispoziții cu Convenția de la Aarhus fără să săvârșească o eroare de drept.

44

Aceleași considerații conduc de asemenea la respingerea argumentației ClientEarth întemeiate pe încălcarea de către Tribunal a principiilor executării cu bună credință și interpretării tratatelor, prevăzute la articolele 26 și 31 din Convenția de la Viena.

45

Rezultă că al doilea motiv trebuie respins.

46

Primul motiv, întemeiat pe faptul că Tribunalul ar fi săvârșit o eroare de drept în interpretarea articolului 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001, cuprinde două aspecte.

47

Primul aspect se întemeiază pe interpretarea eronată a noțiunii „activități de anchetă” în sensul acestei dispoziții și vizează, printre altele, punctele 49, 50, 58-61 și 70 din hotărârea atacată.

48

În cadrul acestui aspect, ClientEarth susține că această noțiune presupune existența unei decizii oficiale a Comisiei, întrunită în colegiu. ClientEarth invocă, în această privință, Hotărârea Comisia/Technische Glaswerke Ilmenau (C‑139/07 P, EU:C:2010:376), Hotărârea Comisia/Éditions Odile Jacob (C‑404/10 P, EU:C:2012:393), Hotărârea LPN și Finlanda/Comisia (C‑514/11 P și C‑605/11 P, EU:C:2013:738), Hotărârea WWF UK/Comisia (T‑105/95, EU:T:1997:26), Hotărârea Bavarian Lager/Comisia (T‑309/97, EU:T:1999:257), Hotărârea Petrie și alții/Comisia (T‑191/99, EU:T:2001:284), precum și Hotărârea API/Comisia (T‑36/04, EU:T:2007:258).

49

Or, în speță, studiile în litigiu ar fi rezultat dintr‑o decizie administrativă adoptată de serviciile Comisiei, iar nu dintr‑o decizie oficială a colegiului comisarilor, de a deschide proceduri de neîndeplinire a obligațiilor împotriva statelor membre.

50

Întemeindu‑se pe Hotărârea Mecklenburg (C‑321/96, EU:C:1998:300, punctele 27 și 30), ClientEarth menționează, în plus, că, chiar admițând că studiile în litigiu fac parte din etapa preliminară a unei proceduri oficiale de constatare a neîndeplinirii obligațiilor, excepția prevăzută la articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001 nu poate justifica refuzul divulgării decât în situația în care existența documentului solicitat este imediat anterioară unei proceduri judiciare sau cvasijudiciare și rezultă din necesitatea de a obține dovezi sau de a instrumenta o cauză înainte de inițierea fazei contencioase propriu‑zise. Or, în speță, studiile în litigiu nu ar fi fost imediat anterioare unei decizii de a iniția, în urma unei anchete, o procedură de constatare a neîndeplinirii obligațiilor în temeiul articolului 258 TFUE.

51

Al doilea aspect al primului motiv este întemeiat pe o interpretare eronată a noțiunii „atingere adusă protecției obiectivelor activităților de anchetă” în sensul articolului 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001 și vizează, printre altele, punctele 53 și 68-80 din hotărârea atacată.

52

În cadrul acestui al doilea aspect, ClientEarth susține, mai întâi, că a solicitat accesul la documente specifice, iar nu la un dosar administrativ complet privind o procedură de constatare a neîndeplinirii obligațiilor sau la un set de documente desemnate în mod global. În plus, cererea sa nu ar fi privit o categorie de documente care răspund unor considerații generale similare, ci două categorii distincte de studii, și anume, pe de o parte, cele aferente unei proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor care fusese deschisă și, pe de altă parte, cele care nu au legătură cu nicio procedură de această natură.

53

ClientEarth afirmă, în continuare, că divulgarea studiilor în litigiu nu ar fi compromis în niciun fel realizarea obiectivului procedurilor de constatare a neîndeplinirii obligațiilor, care este de a încuraja statele membre să asigure conformitatea dreptului național cu dreptul Uniunii.

54

ClientEarth susține, în plus, că, atât timp cât o procedură oficială nu a fost inițiată de Comisie împotriva statului membru vizat, nu se putea considera că divulgarea studiilor în litigiu poate aduce atingere unui climat de încredere reciprocă. Astfel, simpla existență a acestor studii nu ar fi fost suficientă pentru a crea între fiecare stat membru vizat și Comisie o relație bilaterală care să merite să fie protejată în detrimentul transparenței.

55

Comisia arată că argumentarea dezvoltată de ClientEarth în cadrul primului aspect al primului motiv este nefondată. Comisia susține, în esență, că trebuie să se considere că orice document, cum este cazul unui studiu de conformitate, destinat să îi permită să verifice, în temeiul articolului 17 TUE, respectarea dreptului Uniunii de către statele membre, se raportează la o anchetă în sensul articolului 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001.

56

În ceea ce privește al doilea aspect al primului motiv, Comisia susține că, având în vedere constatările făcute la punctul 53 din hotărârea atacată, raționamentul Tribunalului explicat la punctele 68-80 din această hotărâre nu este viciat de nicio eroare de drept. Acest raționament ar fi pe deplin conform cu jurisprudența Curții.

57

Regulamentul nr. 1049/2001 vizează conferirea către public a unui drept de acces cât mai larg posibil la documentele instituțiilor Uniunii. De asemenea, rezultă din acest regulament, în special din articolul 4, care prevede un sistem de excepții în această privință, că dreptul de acces este totuși condiționat de anumite limite întemeiate pe considerente de interes public sau privat (a se vedea Hotărârea LPN și Finlanda/Comisia, C‑514/11 P și C‑605/11 P, EU:C:2013:738, punctul 40 și jurisprudența citată, precum și Hotărârea Comisia/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, punctul 61 și jurisprudența citată).

58

În temeiul excepției invocate în speță de Comisie, și anume excepția care figurează la articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001, instituțiile Uniunii resping cererile de acces la un document în cazul în care divulgarea sa ar putea aduce atingere protecției obiectivelor activităților de inspecție, de anchetă și de audit, cu excepția cazului în care un interes public superior justifică divulgarea conținutului documentului în cauză.

59

În speță, trebuie, mai întâi, să se examineze dacă, astfel cum susține ClientEarth în primul aspect al primului motiv, Tribunalul a săvârșit o eroare de drept considerând că studiile în litigiu se înscriu în cadrul unei activități de anchetă în sensul acestei dispoziții.

60

În această privință, trebuie subliniat de la bun început că din jurisprudența invocată de ClientEarth și amintită la punctul 48 din prezenta hotărâre nu rezultă în niciun fel că o „activitate de anchetă”, în sensul dispoziției menționate, ar fi condiționată de existența unei decizii oficiale a Comisiei, întrunită în colegiu.

61

În schimb, trebuie observat că studiile în litigiu au fost făcute la cererea și în contul Comisiei, după expirarea termenului de transpunere a unui ansamblu de directive ale Uniunii privind protecția mediului, cu scopul precis de a verifica stadiul procesului de transpunere a acestor directive într‑un anumit număr de state membre. După cum rezultă din indicațiile care figurează la punctele 13 și 49 din hotărârea atacată, fiecare dintre aceste studii, care privește un singur stat membru și o singură directivă, include, astfel, o comparație între dreptul național examinat și dreptul relevant al Uniunii, însoțită de o analiză juridică și de concluziile privind măsurile de transpunere adoptate de statul membru în cauză.

62

După cum a stabilit în mod just Tribunalul la punctul 49 din hotărârea atacată, astfel de studii fac parte din instrumentele de care dispune Comisia, în cadrul obligației care îi revine, în temeiul articolului 17 alineatul (1) TFUE, de a supraveghea aplicarea dreptului Uniunii sub controlul Curții, pentru a identifica eventuale neîndepliniri de către statele membre ale obligației de transpunere a directivelor vizate și, dacă este cazul, pentru a iniția o procedură de constatare a neîndeplinirii obligațiilor împotriva statelor membre despre care ar considera că au încălcat dreptul Uniunii. În consecință, studiile respective se încadrează în noțiunea „activități de anchetă” în sensul articolului 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001.

63

Împrejurarea, subliniată de ClientEarth, că efectuarea studiilor în litigiu a fost atribuită de Comisie unui prestator extern și nu a fost asigurată de propriile servicii și că aceste studii nu reflectă poziția instituției respective și nici nu angajează răspunderea sa nu însemnă că Comisia, prin faptul că a dispus realizarea acestor studii, ar fi urmărit un alt obiectiv decât cel care vizează să dispună, grație acestor mijloace de investigație, de informații aprofundate privind conformitatea legislației unui anumit stat membru cu dreptul mediului al Uniunii, care să îi permită să identifice existența unor posibile încălcări ale acestui drept și să inițieze, dacă este cazul, o procedură de constatare a neîndeplinirii obligațiilor împotriva statului membru care nu și‑a îndeplinit obligațiile.

64

În ceea ce privește argumentul ClientEarth întemeiat pe Hotărârea Mecklenburg (C‑321/96, EU:C:1998:300), raționamentul cuprins în această hotărâre la punctele 27-30 nu este pertinent pentru prezenta cauză. Astfel, acest raționament privește noțiunea „investigare preliminară” în sensul articolului 3 alineatul (2) a treia liniuță din Directiva 90/313/CEE a Consiliului privind libertatea de acces la informații în domeniul mediului (JO L 158, p. 56), iar nu noțiunea „anchetă”, care este distinctă și care este de asemenea menționată în aceeași dispoziție.

65

Din considerațiile precedente rezultă că Tribunalul a apreciat în mod întemeiat, la punctul 50 din hotărârea atacată, că studiile în litigiu se înscriau în cadrul unei activități de anchetă a Comisiei în sensul articolului 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001.

66

În consecință, primul aspect al celui de al doilea motiv trebuie respins.

67

În continuare, trebuie să se examineze dacă, astfel cum susține ClientEarth în al doilea aspect al primului său motiv, Tribunalul a săvârșit o eroare de drept apreciind că Comisia a estimat în mod întemeiat, pe baza unor considerații de ordin general, că divulgarea integrală a acestor studii ar fi adus atingere protecției obiectivelor activităților de ancheta, în sensul articolului 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001.

68

În această privință, rezultă dintr‑o jurisprudență consacrată a Curții că, pentru a justifica respingerea cererii de acces la un document a cărui divulgare este solicitată, nu este suficient, în principiu, ca acest document să intre sub incidența unei activități menționate la articolul 4 alineatele (2) și (3) din Regulamentul nr. 1049/2001. Instituția în cauză trebuie deopotrivă să furnizeze explicații cu privire la modul în care accesul la documentul respectiv ar putea aduce atingere concret și efectiv interesului protejat printr‑o excepție prevăzută la acest articol (Hotărârea Comisia/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, punctul 64 și jurisprudența citată).

69

Totuși, instituției Uniunii în cauză îi este permis să se întemeieze în această privință pe prezumții generale care se aplică anumitor categorii de documente, considerații de ordin general similare fiind susceptibile să se aplice cererilor de divulgare cu privire la documente de aceeași natură (Hotărârea Comisia/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, punctul 65 și jurisprudența citată).

70

În speță, punctul 66 din hotărârea atacată arată că Comisia s‑a întemeiat pe astfel de considerații de ordin general pentru a refuza ClientEarth accesul integral la documentele în litigiu. Astfel cum reiese, printre altele, din cuprinsul punctelor 60 și 70 din această hotărâre, Tribunalul a statuat că Comisia putea considera că toate aceste studii se încadrau în aceeași categorie de documente și putea să se întemeieze pe considerații de ordin general potrivit cărora divulgarea lor integrală ar fi adus atingere protecției obiectivelor urmărite prin activitățile sale de anchetă, dat fiind că această divulgare, dacă ar fi fost autorizată, ar fi putut prejudicia climatul de încredere care trebuie să existe între Comisie și fiecare stat membru vizat și ar fi împiedicat, în cazul constatării unor încălcări ale dreptului Uniunii, găsirea unei soluții consensuale fără presiuni externe.

71

În această privință, din indicațiile care figurează la punctul 17 din hotărârea atacată rezultă că, la data la care Comisia a adoptat decizia explicită, anumite studii în litigiu conduseseră deja la deschiderea fazei precontencioase a unei proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor în temeiul articolului 258 TFUE.

72

Pentru motive similare celor detaliate de Curte în Hotărârea LPN și Finlanda/Comisia (C‑514/11 P și C‑605/11 P, EU:C:2013:738, punctele 52-65), Comisia avea dreptul să considere că divulgarea integrală a studiilor în litigiu care, la data adoptării deciziei explicite, o determinaseră deja să adreseze o scrisoare de punere în întârziere unui stat membru în temeiul articolului 258 primul paragraf TFUE și fuseseră, în consecință, depuse într‑un dosar privind faza precontencioasă a unei proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor, ar fi riscat să modifice natura și desfășurarea acestei faze a procedurii, complicând procesul de negociere între Comisie și acest stat membru, precum și căutarea unei înțelegeri amiabile care să permită încetarea neîndeplinirii reproșate fără să mai fie necesar să se recurgă la etapa judiciară a procedurii amintite. Prin urmare, Comisia considera în mod întemeiat că o astfel de divulgare integrală ar fi adus atingere protecției obiectivelor activităților de anchetă în sensul articolului 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001.

73

Împrejurarea, invocată de ClientEarth, că studiile în litigiu au fost efectuate de o întreprindere externă și nu reflectă poziția Comisiei nu este de natură să infirme analiza care precedă.

74

Astfel, pe de o parte, documentele din dosarul privind faza precontencioasă a unei proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor constituie, în scopul protecției obiectivelor activităților de anchetă, o categorie unică de documente, fără a mai fi necesar să se facă distincție în funcție de tipul de document care face parte din dosar sau de autorul documentelor vizate (a se vedea în acest sens Hotărârea LPN și Finlanda/Comisia, C‑514/11 P și C‑605/11 P, EU:C:2013:738, punctul 64).

75

Pe de altă parte, în lumina analizei juridice și a concluziilor cuprinse în studiile în litigiu, faza precontencioasă a procedurii de constatare a neîndeplinirii obligațiilor a fost deschisă de Comisie împotriva anumitor stat membre. Această analiză și aceste concluzii au constituit, prin urmare, baza negocierilor care au fost inițiate între Comisie și fiecare dintre statele membre vizate în vederea ajungerii la o soluție amiabilă în privința pretinselor neîndepliniri ale obligațiilor în raport cu dreptul Uniunii. În aceste condiții, divulgarea integrală a acestor studii ar fi fost de natură, printre altele, să exercite presiuni externe susceptibile să compromită desfășurarea acestor negocieri într‑un climat de încredere reciprocă și, prin urmare, să aducă atingere protecției obiectivelor urmărite de activitățile de anchetă ale Comisiei.

76

În consecință, Tribunalul a apreciat în mod întemeiat că Comisia era autorizată să considere, la modul general, că divulgarea integrală a studiilor în litigiu care, la data adoptării deciziei explicite, fuseseră deja depuse într‑un dosar privind faza precontencioasă a unei proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor deschisă prin trimiterea unei scrisori de punere în întârziere a statului membru vizat, în temeiul articolului 258 primul paragraf TFUE, ar fi adus atingere protecției obiectivelor menționate.

77

În ceea ce privește, în schimb, celelalte studii în litigiu decât cele vizate la punctele 71-76 din prezenta hotărâre, trebuie, pe de o parte, arătat că, în prezent, Curtea recunoaște existența unei prezumții generale de confidențialitate pentru cinci tipuri de documente, și anume documentele unui dosar administrativ aferent unei proceduri de control al ajutoarelor de stat (Hotărârea Comisia/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, punctul 61), memoriile depuse de o instituție în cadrul unei proceduri judiciare (Hotărârea Suedia și alții/API și Comisia, C‑514/07 P, C‑528/07 P și C‑532/07 P, EU:C:2010:541, punctul 94), documentele care au făcut obiectul unui schimb între Comisie și întreprinderi în cursul unei proceduri de control al operațiunilor de concentrare între întreprinderi (Hotărârea Comisia/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, EU:C:2012:393, punctul 123), documentele aferente unei proceduri în constatarea neîndeplinirii obligațiilor în faza precontencioasă (Hotărârea LPN și Finlanda/Comisia, C‑514/11 P și C‑605/11 P, EU:C:2013:738, punctul 65) și documentele care figurează într‑un dosar privind o procedură de aplicare a articolului 101 TFUE (Hotărârea Comisia/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, punctul 93).

78

În toate cauzele în care s‑au pronunțat deciziile menționate la punctul anterior, refuzul de a admite cererea de acces în cauză privea un set de documente clar delimitat prin faptul că toate făceau parte dintr‑un dosar aferent unei proceduri administrative sau jurisdicționale în curs (a se vedea în acest sens Hotărârea Comisia/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, punctele 12-22, Hotărârea Suedia și alții/API și Comisia, C‑514/07 P, C‑528/07 P și C‑532/07 P, EU:C:2010:541, punctul 75, Hotărârea Comisia/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, EU:C:2012:393, punctul 128, Hotărârea LPN și Finlanda/Comisia, C‑514/11 P și C‑605/11 P, EU:C:2013:738, punctele 49 și 50, precum și Hotărârea Comisia/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, punctele 69 și 70). În schimb, această situație nu se regăsește în cazul studiilor în litigiu, altele decât cele vizate de punctele 71-76 din prezenta hotărâre.

79

Pe de altă parte, deși, după cum s‑a amintit la punctul 72 din prezenta hotărâre, Comisia putea în mod întemeiat că considere, la modul general, că divulgarea unor documente aferente fazei precontencioase a unei proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor ar fi compromis buna desfășurare a acestei faze și căutarea, într‑un climat de încredere reciprocă, a unei soluționări amiabile a diferendului dintre Comisie și statul membru în cauză, o astfel de prezumție generală nu putea, în schimb, să fie valabilă pentru studiile în litigiu care, la data adoptării deciziei explicite, nu determinaseră trimiterea de către Comisie a unei scrisori de punere în întârziere a statului membru vizat, în temeiul articolului 258 primul paragraf TFUE și în legătură cu care, în consecință, rămânea incertitudinea, la acea dată, că vor determina inițierea împotriva acestui stat membru a fazei precontencioase a unei proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor. În această privință, trebuie amintit că, atunci când Comisia consideră că un stat membru nu și‑a îndeplinit obligațiile, ea își păstrează libertatea de a evalua oportunitatea introducerii unei acțiuni împotriva sa și de a alege momentul în care va iniția procedura de constatare a neîndeplinirii obligațiilor împotriva acestuia din urmă (a se vedea în acest sens Hotărârea LPN și Finlanda/Comisia, C‑514/11 P și C‑605/11 P, EU:C:2013:738, punctul 61).

80

În aceste condiții, admițând, în hotărârea atacată, că Comisia poate, în mod legal, să extindă sfera prezumției de confidențialitate la studiile în litigiu menționate la punctul precedent al prezentei hotărâri, Tribunalul a săvârșit o eroare de drept.

81

Un astfel de raționament este incompatibil cu cerința de interpretare strictă și de aplicare strictă a unei astfel de prezumții, care constituie, astfel, o excepție de la obligația instituției vizate de a efectua o analiză concretă și individuală a fiecărui document vizat de o cerere de acces (a se vedea în acest sens Hotărârea LPN și Finlanda/Comisia, C‑514/11 P și C‑605/11 P, EU:C:2013:738, punctul 44 și jurisprudența citată), precum și, mai general, de la principiul accesului cât mai larg posibil al publicului la documentele deținute de instituțiile Uniunii (a se vedea în acest sens Hotărârea Suedia/MyTravel și Comisia, C‑506/08 P, EU:C:2011:496, punctul 48, precum și Hotărârea Consiliul/in 't Veld, C‑350/12 P, EU:C:2014:2039, punctul 48).

82

Rezultă că, întrucât prezumția nu se poate aplica în privința studiilor în litigiu la care se referă punctul 79 din prezenta hotărâre, este de competența Comisiei să examineze de la caz la caz dacă aceste studii puteau face obiectul unei divulgări integrale către ClientEarth.

83

În consecință, se impune admiterea în parte a celui de al doilea aspect al primului motiv, în măsura în care acesta privește studiile în litigiu care, la data la care Comisia a adoptat decizia explicită, nu determinaseră trimiterea unei scrisori de punere în întârziere a statului membru vizat, în temeiul articolului 258 primul paragraf TFUE, și nu fuseseră, așadar, depuse într‑un dosar privind faza precontencioasă a unei proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor.

84

Acest aspect al primului motiv trebuie respins în rest.

85

În cadrul celui de al treilea motiv, întemeiat pe caracterul eronat al interpretării date de Tribunal noțiunii „interes public superior”, în sensul articolului 4 alineatul (2) ultima teză din Regulamentul nr. 1049/2001, ClientEarth susține că aprecierea Tribunalului de la punctele 107-109 din hotărârea atacată conduce la atribuirea sarcinii probei ClientEarth, mai degrabă, decât Comisiei, ceea ce încalcă atât această dispoziție, cât și jurisprudența Curții care impune instituției vizate să pună în balanță, sub controlul instanței Uniunii, interesele implicate pornind de la prezumția existenței unui interes public superior (a se vedea în acest sens Hotărârea Suedia și Turco/Consiliul, C‑39/05 P și C‑52/05 P, EU:C:2008:374, punctele 44 și 45).

86

Subliniind importanța fundamentală pe care o are, pentru cetățenii Uniunii, punerea în aplicare corectă a dreptului mediului al Uniunii de către statele membre, ClientEarth arată că punerea la dispoziția publicului a unor informații privind conformitatea legislațiilor naționale cu acest drept constituie un interes public superior de o relevanță deosebită.

87

Comisia susține că analiza cuprinsă la punctele 107-109 din hotărârea atacată este pe deplin conformă cu jurisprudența Curții.

88

Având în vedere concluzia formulată la punctele 83 și 84 din prezenta hotărâre, analiza celui de al treilea motiv privește doar părțile nedivulgate numai ale studiilor în litigiu care intră sub incidența prezumției generale de confidențialitate, pentru motivul că, la data adoptării deciziei explicite, aceste studii fuseseră deja depuse într‑un dosar privind faza precontencioasă a unei proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor în urma trimiterii de către Comisie a unei scrisori de punere în întârziere statului membru vizat, în temeiul articolului 258 primul paragraf TFUE.

89

În această privință, trebuie amintit că o astfel de prezumție generală nu exclude posibilitatea de a dovedi că, în temeiul articolului 4 alineatul (2) ultima teză, există un interes public superior care justifică divulgarea documentului vizat (a se vedea în acest sens Hotărârea Comisia/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, punctul 100 și jurisprudența citată).

90

Cu toate acestea, revine reclamantului sarcina de a invoca în mod concret împrejurările care stau la baza unui interes public superior care justifică divulgarea documentelor vizate (Hotărârea Strack/Comisia, C‑127/13 P, EU:C:2014:2250, punctul 128 și jurisprudența citată).

91

În speță, în procedura în fața Tribunalului, cum este cazul în prezentul recurs, ClientEarth a arătat că principiile transparenței și democrației implică dreptul cetățenilor de a fi informați despre stadiul conformității legislațiilor naționale cu dreptul mediului al Uniunii și de a participa la procesul decizional.

92

În această privință, desigur, interesul public superior susceptibil să justifice divulgarea unui document nu trebuie, în mod necesar, să fie distinct de principiile care stau la baza Regulamentului nr. 1049/2001 (a se vedea în acest sens Hotărârea Suedia și Turco/Consiliul, C‑39/05 P și C‑52/05 P, EU:C:2008:374, punctul 74, precum și Hotărârea Strack/Comisia, C‑127/13 P, EU:C:2014:2250, punctul 130).

93

Cu toate acestea, astfel cum a statuat Tribunalul la punctul 109 din hotărârea atacată, considerații atât de generale precum cele invocate de ClientEarth nu sunt de natură să demonstreze că principiile transparenței și democrației prezentau, în speță, o importanță specială care ar fi putut prima asupra considerentelor care justifică refuzul divulgării integrale a studiilor în litigiu depuse într‑un dosar privind faza precontencioasă a unei proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor (a se vedea în acest sens Hotărârea LPN și Finlanda/Comisia, C‑514/11 P și C‑605/11 P, EU:C:2013:738, punctele 93 și 95, precum și Hotărârea Strack/Comisia, C‑127/13 P, EU:C:2014:2250, punctul 131).

94

Rezultă că al treilea motiv trebuie respins.

95

Având în vedere toate considerațiile precedente, recursul ClientEarth trebuie în parte admis în ceea ce privește al doilea aspect al primului motiv. În consecință, se impune anularea hotărârii atacate, în măsura în care, prin aceasta, Tribunalul a admis că Comisia putea, prin decizia explicită, să refuze ClientEarth, pe baza unei prezumții generale, accesul integral la studiile în litigiu care, la data adoptării acestei decizii, nu determinaseră trimiterea unei scrisori de punere în întârziere a statului membru vizat, în temeiul articolului 258 primul paragraf TFUE, și nu fuseseră, așadar, depuse într‑un dosar privind faza precontencioasă a unei proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor.

96

Se impune respingerea în rest a recursului.

97

Conform articolului 61 primul paragraf a doua teză din Statutul Curții de Justiție a Uniunii Europene, aceasta poate, în cazul în care anulează hotărârea atacată, să soluționeze în mod definitiv litigiul atunci când acesta este în stare de judecată.

98

În speță, Curtea apreciază că acțiunea prin care ClientEarth urmărește anularea deciziei explicite este în stare de judecată și că este necesar, în consecință, să o soluționeze în mod definitiv.

99

În cadrul acestei acțiuni, al patrulea motiv invocat de ClientEarth este întemeiat pe încălcarea articolului 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001, întrucât Comisia ar fi depășit limitele excepției de la dreptul la acces la documente, prevăzută de această dispoziție.

100

Având în vedere concluzia formulată la punctele 95 și 96 din prezenta hotărâre, acest motiv trebuie examinat numai în măsura în care privește refuzul Comisiei, cuprins în decizia explicită, de a acorda ClientEarth accesul integral la studiile în litigiu care, la data adoptării acestei decizii, nu determinaseră trimiterea unei scrisori de punere în întârziere a statului membru vizat, în temeiul articolului 258 primul paragraf TFUE, și nu fuseseră, așadar, depuse într‑un dosar privind faza precontencioasă a unei proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor.

101

În această privință, rezultă din considerațiile prezentate la punctele 77-83 din prezenta hotărâre că Comisia nu avea dreptul să se întemeieze, astfel cum a procedat în speță, pe prezumția generală potrivit căreia divulgarea integrală a acestor studii ar fi adus atingere protecției obiectivelor vizate de activitățile de anchetă. Pentru fiecare dintre studiile menționate, Comisia trebuia, dimpotrivă, să analizeze și să explice modul în care o astfel de divulgare integrală ar fi adus atingere în mod concret și efectiv interesului protejat prin excepția prevăzută la articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001 (a se vedea în acest sens Hotărârea LPN și Finlanda/Comisia, C‑514/11 P și C‑605/11 P, EU:C:2013:738, punctul 44 și jurisprudența citată).

102

În consecință, se impune admiterea celui de al patrulea motiv și, prin urmare, a acțiunii în măsura precizată la punctul 100 din prezenta hotărâre și anularea deciziei explicite în măsura în care, prin aceasta, Comisia a refuzat să permită ClientEarth accesul integral la studiile în litigiu care, la data adoptării acestei decizii, nu determinaseră Comisia să adreseze o scrisoare de punere în întârziere a statului membru vizat, în temeiul articolului 258 primul paragraf TFUE, și nu fuseseră, așadar, depuse într‑un dosar privind faza precontencioasă a unei proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor.

103

În temeiul articolului 184 alineatul (2) din Regulamentul de procedură al Curții, atunci când recursul este fondat, iar Curtea soluționează ea însăși în mod definitiv litigiul, aceasta se pronunță asupra cheltuielilor de judecată. Articolul 138 alineatul (3) din același regulament, aplicabil procedurii de recurs în temeiul articolului 184 alineatul (1) din acesta, prevede că, în cazul în care părțile cad, fiecare, în pretenții cu privire la unul sau mai multe capete de cerere, fiecare parte suportă propriile cheltuieli de judecată. Articolul 140 alineatul (1) din același regulament prevede că instituțiile care intervin în litigiu suportă propriile cheltuieli de judecată.

104

Întrucât recursul formulat de ClientEarth, precum și acțiunea sa la Tribunal nu au fost admise decât în parte, trebuie să se decidă că ClientEarth și Comisia suportă propriile cheltuieli de judecată efectuate în procedura de recurs și în procedura în primă instanță. Parlamentul și Consiliul suportă propriile cheltuieli de judecată efectuate în procedura de recurs.

Pentru aceste motive, Curtea (Camera a doua) declară și hotărăște: