Para um novo quadro financeiro 2007 - 2013

A Comissão Europeia apresenta as suas propostas relativas ao próximo quadro financeiro da União Europeia. Estas devem definir os objectivos e os recursos financeiros a conceder à União Europeia no período de 2007-2013. A actividade da União Europeia, de acordo com o referido quadro, deve concentrar-se prioritariamente nos objectivos de competitividade e de coesão, desenvolvimento sustentável, cidadania europeia e acção externa da União. O ajustamento dos recursos aos objectivos, os instrumentos, a governança e o sistema de financiamento, integram igualmente as comunicações de 10 de Fevereiro e de 14 de Julho de 2004.

ACTO

Comunicação da Comissão, de 10 de Fevereiro de 2004, "Construir o nosso futuro em comum, desafios políticos e recursos orçamentais da União alargada, 2007-2013" [COM(2004) 101 final - Não publicada no Jornal Oficial]

Comunicação da Comissão, de 14 de Julho de 2004, "Perspectivas financeiras 2007-2013" [COM(2004) 487 - Não publicada no Jornal Oficial]

SÍNTESE

A primeira comunicação da Comissão lançou o debate sobre os objectivos e os recursos financeiros a conceder à União no período de 2007-2013. Refere-se às quartas perspectivas financeiras após o pacote Delors I (1988-1992), o pacote Delors II (1993-1999) e a Agenda 2000 (esdeenfr)(2000-2006), no âmbito da qual foi adoptado, em 1999, um novo acordo interinstitucional (esdeenfr).

A segunda comunicação propõe um conjunto de acções específicas e é acompanhada por propostas legislativas aferentes que serão objecto de negociação por parte do Conselho de Ministros e do Parlamento Europeu. A Comissão congratula-se com o consenso político alcançado relativamente a domínios de acção, propostos na comunicação de Fevereiro, como o crescimento, o desenvolvimento sustentável, a segurança e o papel efectivo da UE no mundo, esperando que estes objectivos sejam concretizados através do financiamento das acções. Na sequência do pedido do Conselho Europeu de Junho de 2004, a Comissão analisa o valor acrescentado das suas propostas e considera-o demonstrado com base em três critérios:

• Eficácia: certos resultados só podem ser alcançados através de uma acção a nível da UE.
• Eficiência: melhor relação custo-benefício da acção europeia.
• Sinergia: a acção da UE estimula, completa e lança outras acções.

Seguidamente, o documento desenvolve as propostas rubrica a rubrica.

O número de rubricas das perspectivas financeiras, que correspondem às grandes categorias de despesas, passa a ser cinco, em lugar das oito actuais. Esta alteração deverá tornar o sistema menos rígido e permitir uma utilização mais eficaz dos recursos. As referidas rubricas, cujas dotações de autorização, no seu conjunto, ascendem a 1025 mil milhões de euros entre 2007 e 2013, são as seguintes:

• Crescimento sustentável. Esta divide-se em duas componentes:

- competitividade a favor do crescimento e do emprego.

- coesão a favor do crescimento e do emprego.

• Gestão e protecção sustentáveis dos recursos naturais.
• Cidadania, liberdade, segurança e justiça.
• A União Europeia enquanto parceiro mundial: esta rubrica reúne todas as acções externas, nomeadamente os instrumentos de pré-adesão, a integração do Fundo Europeu de Desenvolvimento (FED) no orçamento da União e as reservas actuais destinadas à ajuda de emergência e à garantia de empréstimos.
• Administração: esta rubrica compreende as despesas de outras instituições que não a Comissão, as pensões e as escolas europeias. Como facto novo a registar, as despesas administrativas da Comissão são contabilizadas directamente nas rubricas operacionais correspondentes e não sob esta rubrica.

O total das dotações de pagamento durante o mesmo período ascende, aproximadamente, a 929 mil milhões de euros.

A Comissão sugere ainda que, a partir de 2013, as perspectivas financeiras sejam estabelecidas por um período de cinco anos, o que corresponderia melhor ao ritmo institucional (a Comissão e o Parlamento Europeu têm um mandato de cinco anos).

É igualmente proposta a integração do fundo de solidariedade no quadro financeiro (sob a rubrica 3 - cidadania, liberdade, segurança e justiça).

A flexibilidade detém um lugar importante e é articulada em torno de três mecanismos:

- O procedimento de revisão dos limites máximos das despesas, que existe já no quadro actual.

- Uma nova "flexibilidade em matéria de reafectação" que permitirá à autoridade orçamental reafectar dotações, dentro de certos limites, entre as rubricas de despesas.

- Um "fundo de ajustamento ao crescimento" (a incluir na rubrica de despesas "crescimento sustentável") que permitirá ajustar mais rapidamente as despesas às mudanças eventuais na execução do roteiro para o desenvolvimento sustentável. Este fundo, dotado de mil milhões de euros, poderá ainda fazer uso dos fundos dos dois instrumentos de coesão não utilizados ao fim de dois anos até um máximo de mil milhões de euros suplementares.

Prioridades do quadro financeiro 2007-2013

Tendo em conta o facto de os desempenhos económicos europeus recentes terem sido modestos, a Comissão propõe que a União concentre a sua acção em três prioridades centrais:

• Favorecer o desenvolvimento sustentável que requer a realização do mercado interno e a mobilização das várias políticas (económicas, sociais e ambientais) e que engloba os objectivos da competitividade, coesão e gestão e protecção sustentáveis dos recursos naturais.
• Dar pleno sentido ao conceito de cidadania europeia, mediante a realização de um espaço de liberdade, justiça e segurança e de acesso aos bens públicos de base.
• Projectar uma imagem coerente da Europa enquanto parceiro mundial.

Em matéria de desenvolvimento sustentável, a Comissão lembra que a competitividade e a coesão se reforçam mutuamente. Para atingir esse grau de desenvolvimento, é necessário que a União Europeia se torne numa economia dinâmica baseada no conhecimento e orientada para o crescimento, que persiga uma maior coesão, reforce a competitividade da agricultura, consolide o desenvolvimento rural, garanta a exploração sustentável dos recursos haliêuticos e preserve a qualidade do ambiente.

A componente competitividade a favor do crescimento e do emprego, dotada de 133 mil milhões de euros, compreende os objectivos seguintes:

• Promoção da competitividade das empresas num mercado único plenamente integrado, nomeadamente: a competitividade da indústria, a iniciativa empresarial, o desenvolvimento de pequenas empresas, o potencial inovador, a sociedade da inovação, o investimento em tecnologias da informação nos serviços públicos e em tecnologias eficientes do ponto de vista ecológico.
• Intensificação dos esforços europeus em matéria de investigação e de desenvolvimento tecnológico, tendo em vista a criação de um " espaço europeu da investigação ", e atingir 1% do produto interno bruto (PIB) de financiamento público até 2010. O apoio financeiro para equipas de investigação independentes, bem como a instituição de parcerias, a instauração de redes a nível laboratorial, a coordenação dos programas e das políticas de investigação constituem elementos fundamentais nessa matéria. Os sectores prioritários são o espaço e a segurança.
• Interligação da Europa através de redes comunitárias. Os custos de congestionamento estão avaliados em 1% do PIB e a existência de melhores interligações ofereceria um potencial acrescido de 0,23% do PIB. O custo de toda a rede está avaliado em 600 mil milhões de euros. Há uma lista de vinte e seis projectos prioritários, a realizar até 2020, que exigem um investimento global que ascende a 220 mil milhões de euros, devendo o financiamento atingir o seu auge no período decorrente entre 2007 e 2013.
• Melhoria da qualidade da educação e da formação, dando nomeadamente maior ênfase à mobilidade: o objectivo consiste em conseguir que três milhões de estudantes universitários participem em programas de mobilidade até 2010; que 150 000 alunos do ensino profissional participem anualmente em acções de mobilidade até 2013; que 10% da população escolar participe em acções de mobilidade durante o período de vigência do programa e que 50 000 adultos participem em acções de mobilidade no âmbito da aprendizagem ao longo da vida.
• Realização da agenda de política social. Esta agenda, que é parte integrante da estratégia de Lisboa, combina a legislação, o método aberto de coordenação e o diálogo social.

Para atingir os seus objectivos, a Comissão propõe a criação de um programa-quadro único no domínio da competitividade e da inovação no mercado único. A pesquisa e o desenvolvimento tecnológico, por um lado, e o desenvolvimento sustentável das redes transeuropeias de transporte e de energia, por outro, são objecto, respectivamente, de um instrumento específico. No âmbito da educação e da formação, um programa único substituirá os programas actuais e incidirá sobre a mobilidade. Finalmente, a Comissão sugere que outras acções sejam levadas a cabo, tais como a gestão de mudanças com consequências sociais, graças ao programa "progress".

Uma maior coesão a favor do crescimento e do emprego, a segunda componente da rubrica 1, está dotada de cerca de 339 mil milhões de euros entre 2007 e 2013 e visa três prioridades:

• Convergência: os esforços devem centrar-se nos Estados-Membros e nas regiões menos desenvolvidas.
• Competitividade regional e emprego: este objectivo visa, essencialmente, os Estados-Membros e as regiões não abrangidos pela convergência, uma vez que ainda irão persistir necessidades consideráveis.
• Cooperação territorial europeia sob a forma de programas transfronteiriços e transnacionais.

A Comissão propõe ainda o reforço dos elementos que contribuem para o valor acrescentado da política de coesão: a concentração de recursos no investimento, o respeito das regras do mercado único, a ênfase na criação de emprego em novas actividades, o contributo para a parceria e a boa governação e o efeito potenciador (resultante das regras de co-financiamento que mobilizam recursos suplementares para novos investimentos provenientes de fontes nacionais públicas e privadas).

Relativamente à rubrica gestão e protecção sustentáveis dos recursos naturais, está previsto um montante de 405 mil milhões de euros para o período de 2007-2013, dos quais 72% para a agricultura (301 mil milhões de euros). A maior parte das despesas relativas a esta rubrica decorrem da reforma da política agrícola comum (PAC), da futura política de desenvolvimento rural, a partir de 2006, e da nova política comum das pescas (Janeiro de 2003) em relação às quais a Comissão propõe uma simplificação das disposições e das estruturas de financiamento. O domínio do ambiente é igualmente central e a Comissão sugere aumentar o seu financiamento e criar um instrumento capaz de tomar medidas estritamente ambientais ("Life+").

A rubrica cidadania, liberdade, segurança e justiça verá aumentar ao longo dos anos a sua parte nas perspectivas financeiras, até atingir o montante de 19 mil milhões de euros previsto para o período em questão.

Esta rubrica propõe o reforço da UE enquanto espaço de liberdade, de segurança e de justiça através de uma estrutura simplificada com base em três programas-quadro ("liberdade de circulação e solidariedade em matéria de fronteiras externas, asilo e imigração", "segurança" e "justiça e direitos fundamentais") que deveriam substituir os vários instrumentos existentes neste domínio. A gestão dos fundos será, em grande medida, partilhada com os Estados-Membros. No quadro do primeiro programa, a Comissão propõe a criação de uma Agência das fronteiras externas e deseja a "comunitarização" da Europol, da Eurojust e da Academia Europeia de Polícia.

Esta rubrica propõe igualmente acções e programas para o acesso aos bens e serviços básicos e em prol da cultura e da diversidade europeias, bem como a criação de um instrumento de solidariedade e de reacção rápida.

No âmbito da rubrica, a União Europeia enquanto parceiro mundial, a ênfase é dada à necessidade de a União adquirir uma influência política coerente com o seu peso económico de modo a que, na sua vizinhança e para além, a UE não se limite às esferas económica e política, mas garanta também a estabilidade, a prevenção de conflitos e a gestão das crises. Enquanto parceiro de desenvolvimento sustentável, a UE é incitada a lutar contra a pobreza, a prosseguir os objectivos de desenvolvimento do milénio definidos pela Organização das Nações Unidas (ONU) e a promover posições comuns que darão coerência às negociações multilaterais. Enquanto actor mundial, a UE deve velar por um multilateralismo eficaz e contribuir para a segurança da região. Deverá também ser melhorada a coerência nas relações bilaterais ou nas instituições internacionais, nomeadamente pela instauração de um quadro político único e de uma programação única por país parceiro ou por política temática, bem como de uma política comum de desenvolvimento. Esta rubrica é dotada de 95 mil milhões de euros.

Em relação a esta rubrica, a Comissão propõe uma simplificação radical dos instrumentos a fim de afectar os recursos fundamentando-se numa política baseada na coerência e na prioridade dos resultados. Na nova arquitectura proposta existem três instrumentos de apoio directo às políticas externas específicas: o instrumento de pré-adesão (IPA), que substituirá os instrumentos existentes nesse domínio, o instrumento europeu de vizinhança e de parceria (ENPI), que irá completar os que já existem e um novo instrumento "cooperação para o desenvolvimento e cooperação económica".

Com o objectivo de fazer face às crises, a Comissão propõe outros três instrumentos: o instrumento de ajuda humanitária, a assistência macrofinanceira (AMF) e o instrumento de estabilidade. Este último serviria para fazer face aos desafios transfronteiriços, tais como a segurança nuclear, a assistência eleitoral e o desenvolvimento de uma capacidade de manutenção da paz.

O quadro que se segue corresponde ao quadro financeiro 2007-2013 tal como foi proposto pela Comissão no documento COM (2004) 498 final, de 14 de Julho de 2004.

Quadro financeiro 2007 - 2013

Em milhões de euros, a preços de 2004

Nota: As despesas de 2006 no âmbito das actuais Perspectivas Financeiras foram classificadas de acordo com a nova nomenclatura proposta, para servir de referência e facilitar as comparações. As despesas incluem os montantes correspondentes, respectivamente, ao instrumento de solidariedade (961 milhões de euros a preços de 2004) e ao FED (estimados em 3 mil milhões de euros).

(a) Incluindo as despesas para o Instrumento de Solidariedade (961 milhões de euros a preços de 2004) a partir de 2006. Todavia, os pagamentos correspondentes calculam-se unicamente a partir de 2007.

(b) A integração do FED no orçamento da UE deverá produzir efeitos em 2008. As autorizações para 2006 e 2007 são incluídas unicamente para efeitos de comparação. Os pagamentos relativos a autorizações anteriores a 2008 não são tidos em conta nos montantes dos pagamentos.

(c) Incluindo as despesas administrativas das instituições que não a Comissão, as pensões e as escolas europeias. As despesas administrativas da Comissão são integradas nas quatro primeiras rubricas de despesas.

(d) Montantes previstos na posição comum da União Europeia com vista à Conferência de adesão com a Bulgária (CONF-BG - 27/04).

Adaptar os recursos aos objectivos

A comunicação explica ainda as condicionantes do orçamento e, nomeadamente, os compromissos já assumidos que não podem ser ignorados, tais como os apoios directos à agricultura (fixados até 2013), a política de coesão da União alargada, o futuro alargamento à Roménia e à Bulgária e as estratégias de Lisboa e de Gotemburgo. Não será possível respeitar integralmente tais compromissos se o orçamento dispuser de recursos inferiores aos do período actual. Na realidade, em 2006, o tecto das dotações de autorização representará 1,11% do rendimento nacional bruto (RNB) da EU. Se forem acrescentadas as autorizações ao abrigo do 9º FED, que representam em média 0,03% do RNB, o tecto de, aproximadamente, 1% do RNB não será suficiente e obrigará a algumas arbitragens.

A Comissão considera que a importância dos desafios identificados justifica um aumento do orçamento, mas que é possível estabelecer um plano credível para responder às necessidades da União com um limite máximo global dos recursos próprios de 1,24% do RNB.

Será mantido o limite máximo de 4% do RNB do Estado em causa para as transferências financeiras para a política de coesão e serão incluídos no cálculo os montantes transferidos para os novos instrumentos de desenvolvimento rural e das pescas.

Instrumentos e governança

O sucesso das políticas depende da eficácia dos seus instrumentos, pelo que a Comissão chama a atenção para os princípios orientadores que devem presidir a uma repartição adequada de tarefas: concentração dos recursos, coerência entre os objectivos e parceria com todos os actores envolvidos.

A simplificação dos instrumentos constitui um elemento crucial da comunicação, graças à elaboração de um roteiro global que reúne as metas, objectivos, instrumentos, indicadores, bem como um estrito calendário. Essa simplificação terá em conta a coerência, a dimensão política do projecto e o princípio da proporcionalidade. Por conseguinte, a Comissão propõe a aplicação de um instrumento por domínio (um fundo por programa) e o estudo de alternativas a uma gestão directa interna. O Anexo 1 do documento contém uma abordagem global dos princípios de governança administrativa.

O sistema de financiamento

A estrutura dos recursos próprios e a correcção dos desequilíbrios orçamentais são tratados neste ponto.

Relativamente ao sistema de recursos próprios, a Comissão toma nota das críticas formuladas, tais como a opacidade e a complexidade do sistema, mas lembra o seu bom funcionamento do ponto de vista financeiro, uma vez que este sistema atingiu o seu objectivo principal: assegurar a estabilidade dos recursos. Em sua opinião, recursos fiscais visíveis, a pagar pelos cidadãos da UE e/ou pelos operadores económicos, poderiam em parte substituir as contribuições RNB. Em relação ao futuro, afiguram-se três hipóteses, mesmo que a Comissão não tenha a intenção de propor um novo recurso próprio no âmbito das perspectivas financeiras 2007-2013:

• Um imposto sobre o rendimento das sociedades.
• Um verdadeiro recurso ao IVA.
• Um imposto sobre a energia.

A Comissão especifica ainda que a pressão fiscal sobre os cidadãos não será aumentada.

Para corrigir os desequilíbrios orçamentais, a Comissão propõe, por último, um mecanismo de correcção generalizado que teria em vista corrigir contribuições líquidas superiores a um certo limiar pré-definido de "solidariedade financeira" adequada, definido em percentagem do RNB, em função da prosperidade relativa dos Estados-Membros.

ACTOS RELACIONADOS

Documento de trabalho da Comissão, de 14 de Julho de 2004 - "Proposta de renovação do Acordo Interinstitucional sobre a disciplina orçamental e a melhoria do processo orçamental" [COM (2004) 498 final - Não publicado no Jornal Oficial].

Este documento de trabalho destina-se a servir de base às negociações entre o Parlamento Europeu, o Conselho e a Comissão, com vista ao estabelecimento de regras comuns relativas à gestão do quadro financeiro plurianual e do processo orçamental anual. Propõe-se a manutenção dos princípios fundamentais existentes relativos à disciplina orçamental, em especial quanto à estruturação do quadro financeiro em grandes categorias de despesas (chamadas "rubricas"), à definição de montantes máximos para as dotações de autorização de cada rubrica (chamados "limites máximos"), bem como à definição de um limite máximo anual para as dotações de pagamento.

Tendo em conta a experiência adquirida durante os quadros financeiros precedentes, a Comissão propõe igualmente alterações em matéria de flexibilidade, transparência e colaboração interinstitucional, nomeadamente a integração do Fundo Europeu de Desenvolvimento e do novo Fundo de solidariedade e de reacção rápida no quadro financeiro, dado que estes instrumentos, apesar de serem geridos a nível da União Europeia, se encontram actualmente fora da "Agenda 2000".

Resolução do Parlamento Europeu de 22 de Abril de 2004, sobre a Comunicação da Comissão "Construir o nosso futuro em comum, desafios políticos e recursos orçamentais da União alargada, 2007-2013" [A5-0268/2004 - Não publicada no Jornal Oficial].

Esta resolução apresenta as prioridades políticas do Parlamento Europeu para o quadro financeiro 2007-2013.

Relatório de análise da presidência irlandesa, de 7 de Junho de 2004, sobre o quadro financeiro 2007-2013 apresentado no Conselho Europeu de Bruxelas de 17 e 18 de Junho (10219/04).

Este Conselho Europeu sugeriu ao Conselho que prosseguisse os trabalhos relativos ao quadro financeiro 2007-2013 relativamente aos aspectos identificados no relatório da presidência irlandesa: a fixação mais rigorosa das prioridades, o nível das despesas necessárias e uma análise do valor acrescentado das despesas da União.

Relatórios sobre a situação dos trabalhos do Conselho de Ministros: documentos n.º 13120/04, de 7 de Outubro (pdf ), n.º 12087/04, de 3 de Setembro (pdf ) e n.º 11607/04, de 19 de Julho (pdf ).

O financiamento da União Europeia: Relatório da Comissão sobre o funcionamento do sistema de recursos próprios - [COM(2004) 505 final - Volume I - Não publicado no Jornal Oficial].

O financiamento da União Europeia: Relatório da Comissão sobre o funcionamento do sistema de recursos próprios - ANEXO TÉCNICO - [COM(2004) 505 final - Volume II - Não publicado no Jornal Oficial].

Proposta de Decisão do Conselho relativa ao sistema de recursos próprios - Proposta de Regulamento do Conselho relativo às medidas de execução para a correcção dos desequilíbrios orçamentais, de acordo com os artigos 4º e 5º da Decisão do Conselho de (...) relativa ao sistema de recursos próprios das Comunidades Europeias [COM(2004) 501 final - Não publicada no Jornal Oficial].

Relatório de progressos da presidência neerlandesa sobre o quadro financeiro 2007 - 2103, de 14 de Dezembro de 2004, submetido ao Conselho Europeu de Bruxelas em 16 e 17 de Dezembro de 2004 (pdf ) (16105/04).

Última modificação: 19.09.2005