Instrumentos de mercado para fins da política ambiental

A Comissão considera que deveria recorrer-se cada vez mais aos instrumentos de mercado, incluindo regimes de comércio, medidas de tributação e subsídios, para atingir os objectivos da política ambiental e de outras políticas. Com este Livro Verde, a Comissão deseja lançar um debate sobre esta matéria e levanta algumas questões essenciais sobre a promoção dos instrumentos de mercado.

ACTO

Livro Verde da Comissão, de 28 de Março de 2007, sobre instrumentos de mercado para fins da política ambiental e de políticas conexas [COM(2007) 140 final - Não publicado no Jornal Oficial].

SÍNTESE

No Livro Verde, a Comissão lança o debate sobre a promoção da utilização de instrumentos de mercado na União Europeia (UE). Esperam-se reacções ao Livro Verde até ao dia 31 de Julho de 2007.

A consulta e o debate lançados pelo Livro Verde permitirão decidir a orientação que deve ser dada à política europeia com vista a uma utilização crescente dos instrumentos de mercado, nomeadamente no âmbito da revisão da tributação da energia e nas diferentes áreas da política ambiental.

Nos últimos anos, a UE tem recorrido progressivamente a este tipo de instrumentos para atingir os seus objectivos. A Comissão considera necessária uma utilização mais intensiva destes instrumentos, preconizada igualmente no sexto plano de acção em matéria de ambiente, na Estratégia de Desenvolvimento Sustentável renovada (es de en fr) e na Estratégia de Lisboa.

Descrição dos instrumentos de mercado

A nível comunitário, são utilizados sobretudo dois tipos de instrumentos de mercado:

• Os instrumentos que influenciam os preços modificando-os: é, principalmente, o caso dos impostos (que fazem aumentar o preço de um produto ou de um serviço) e dos incentivos financeiros ou fiscais (que fazem diminuir o preço).
• Os instrumentos que influenciam as quantidades, estabelecendo uma quantidade máxima de emissões (em termos absolutos ou por unidade de produção): é o caso dos sistemas de licenças negociáveis, como por exemplo o regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa, no âmbito dos quais se estabelece a quantidade máxima de poluentes que pode ser emitida, a qual é repartida entre os agentes económicos e comercializada pelos mesmos num mercado criado para o efeito, em função da sua capacidade de respeitar ou não o limite de emissões (aquele que emite menos poluentes do que o previsto revende as suas licenças não utilizadas; aquele que emite mais poluentes do que o previsto compra as licenças que lhe faltam).

Os instrumentos que exercem uma influência nas quantidades oferecem mais certeza e visibilidade quanto à realização de objectivos específicos (por exemplo, os limites de emissão). Por sua vez, os instrumentos que influenciam os preços oferecem uma certeza quanto ao custo da realização desse objectivo (por exemplo, os impostos) e são, em geral, mais fáceis de implementar. Para além disso, os impostos são fontes de receitas, ao passo que os sistemas de licenças negociáveis apenas geram receitas se as licenças forem primeiro vendidas em leilão pelas autoridades públicas. Note-se que as taxas não geram receitas para o orçamento público por serem um pagamento em troca de um serviço.

Em relação aos instrumentos de regulamentação, os instrumentos de mercado oferecem as seguintes vantagens:

• Integrar no preço final os custos que não tinham sido tomados em consideração (integração dos custos externos).
• Dar uma maior flexibilidade às empresas para que possam atingir os objectivos que lhes foram fixados e reduzir, consequentemente, os custos de cumprimento.
• Incentivar as empresas a investir na inovação de modo a reduzir os seus impactos no ambiente.
• Apoiar o emprego, se forem utilizados no contexto de uma reforma fiscal ecológica.

No entanto, a Comissão sublinha a importância de identificar com precisão os domínios nos quais se poderia considerar o recurso aos instrumentos de mercado, de forma a promover igualmente a competitividade, sem impor encargos indevidos aos consumidores.

A reforma fiscal ambiental pode beneficiar os três elementos do desenvolvimento sustentável (ambiente, crescimento económico, emprego). Deste modo, a deslocação da carga fiscal do capital e do trabalho (tributação directa) para o consumo prejudicial ao ambiente permitiria reduzir os impostos que afectam a qualidade de vida com vista a reforçar os que, pelo contrário, a melhoram. Além disso, os incentivos fiscais, como os subsídios para a inovação, podem igualmente beneficiar as empresas e o ambiente (desde que os fundos públicos que servem para a atribuição desses subsídios não sejam gerados pela tributação directa ou que as despesas sejam reduzidas).

Em primeiro lugar, cabe aos Estados-Membros encontrar o equilíbrio adequado entre incentivos e desincentivos nos seus sistemas fiscais, respeitando simultaneamente as restrições e neutralidade orçamentais gerais. A aplicação de instrumentos de coordenação e a possibilidade de criar um fórum geral sobre os instrumentos de mercado poderiam favorecer a utilização destes instrumentos, incluindo a reforma fiscal ambiental.

A Comissão sublinha ainda a necessidade de reformar ou suprimir os subsídios prejudiciais ao ambiente, por sectores.

Os instrumentos de mercado e a política energética

A Comissão interroga-se sobre a oportunidade de revisão da Directiva "Tributação da Energia" (es de en fr) (que fixa os níveis mínimos de tributação dos produtos energéticos e da electricidade quando estes são utilizados como carburantes ou combustíveis para aquecimento), a fim de estabelecer uma ligação mais clara entre a tributação da energia e os objectivos ambientais e conexos da directiva.

Uma solução poderia ser a separação da tributação em elementos energéticos e ambientais. Assim, deveria recorrer-se a uma tributação das fontes de energia consoante o teor energético e o impacto ambiental (emissões de gases com efeito de estufa e outras emissões poluentes). Este sistema permitiria favorecer mais facilmente as fontes de energias mais respeitadoras do ambiente, nomeadamente as energias renováveis. No entanto, poderiam ser necessárias certas diferenciações em função da utilização, nomeadamente para ter em conta a natureza indispensável dos combustíveis utilizados para o aquecimento.

Além disso, a revisão da Directiva "Tributação da Energia" permitiria assegurar a coerência com os outros instrumentos de mercado, de modo a completá-los e a evitar as potenciais sobreposições dos instrumentos.

É sobretudo o caso do regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa. Com efeito, este regime é aplicável a certas instalações industriais e de combustão. A revisão da Directiva "Tributação da Energia" permitiria incluir no seu âmbito de aplicação as instalações que utilizam a energia como combustíveis ou carburantes e aplicar-lhes quer o elemento energético da tributação quando estão abrangidas pelo regime de comércio de licenças de emissão (excluindo o elemento ambiental), quer os dois elementos, energético e ambiental, da tributação quando não participam no comércio de licenças de emissão.

Além disso, a Comissão considera que a UE deveria promover os instrumentos de mercado a nível internacional, em especial junto dos seus parceiros comerciais.

Os instrumentos de mercado e a política ambiental

Os transportes são uma das maiores fontes de poluição atmosférica e de emissões de CO2. A Comissão já propôs a ligação da tributação dos veículos particulares (es de en fr) às emissões de CO2 e a inclusão do sector da aviação (es de en fr) no regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa.

No que respeita às emissões provenientes do sector marítimo, a criação de um instrumento de mercado para reduzir estas emissões deveria ter em conta as disposições em matéria de taxas da Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar (FR) e as especificidades deste sector (em especial a nível da diferenciação geográfica e dos mecanismos de cumprimento).

Além disso, uma tarifação adaptada das infra-estruturas terrestres (rodoviárias e ferroviárias) e a integração de considerações ambientais na Directiva " Eurovinheta " permitiriam uma maior integração dos custos referentes, designadamente, à poluição atmosférica por SO2, NOx ou partículas em suspensão, e também à poluição sonora e ao congestionamento. A Comissão continuará a apoiar o intercâmbio de informações em matéria de transportes urbanos, nomeadamente para divulgar as boas práticas resultantes de experiências locais bem sucedidas, por exemplo em Londres e Estocolmo.

A UE incentiva ainda os Estados-Membros a recorrer aos instrumentos de mercado para combater a poluição e proteger os recursos. Assim, a directiva-quadro no domínio da água requer que os Estados-Membros estabeleçam preços que incentivem uma utilização eficaz da água, com a possível contribuição de um reforço das relações entre os investimentos nos projectos nacionais e a tarifação correspondente.

Para além disso, a tributação da deposição em aterros permitiria favorecer a reciclagem e a valorização dos resíduos, desde que os níveis de tributação sejam relativamente harmonizados entre os Estados-Membros (níveis muito diferentes correriam efectivamente o risco de levar a um fenómeno de "dumping fiscal"). A Comissão sugere igualmente a criação de instrumentos de mercado diferenciados para as embalagens em função do impacto dos produtos e dos resíduos, a fim de promover um consumo mais sustentável.

Já são utilizados vários tipos de instrumentos de mercado para proteger a biodiversidade e estes poderiam ser ainda mais explorados. É, por exemplo, o caso dos pagamentos por serviços ambientais (como as medidas agro-ambientais da Política Agrícola Comum) e dos sistemas de compensação da biodiversidade (criação de reservas de habitats).

Em matéria de poluição atmosférica, pode ser interessante recorrer ao comércio de licenças de emissão para combater os poluentes atmosféricos convencionais (SO2 e NOx) que têm uma incidência local, em especial no âmbito da revisão da Directiva relativa ao estabelecimento de valores-limite nacionais de emissão de determinados poluentes atmosféricos e da Directiva IPPC.

Última modificação: 11.06.2007