A cooperação reforçada

INTRODUÇÃO

O futuro alargamento da União Europeia à Europa Central e Oriental exige a revisão do sistema de funcionamento das Instituições europeias. Com efeito, a estrutura actual é a herança de uma organização prevista inicialmente para seis Estados-membros e, embora tenha sido objecto de alguns ajustamentos resultantes da adesão de novos Estados-membros, funciona, ainda hoje, com base nos mesmos princípios institucionais.

O aumento do número de Estados-membros tem como consequência uma maior diversidade no seio da União Europeia no plano dos objectivos, das sensibilidades e das prioridades que caracterizam cada Estado-membro. Se, por um lado, esta diversidade constitui a riqueza da União Europeia, ela pode, por outro lado, constituir um obstáculo, uma vez que o ritmo da construção europeia é condicionado pelos Estados-membros menos rápidos.

Neste contexto, o Tratado de Amsterdão constitui uma reforma sem precedentes ao introduzir no Tratado da União Europeia o conceito de integração diferenciada. Concretamente, foram acrescentados ao Tratado da União Europeia três artigos (artigos 43º a 45º). Esses artigos permitem aos Estados-membros que se propõem estabelecer entre si uma cooperação reforçada recorrer às Instituições e aos procedimentos e mecanismos previstos pelo Tratado da União Europeia e pelo Tratado que institui a Comunidade Europeia.

A cooperação reforçada permite aos Estados-membros mais ambiciosos aprofundarem a cooperação entre si, deixando a porta aberta aos outros Estados-membros que venham a participar ulteriormente.

CONDIÇÕES

O Tratado de Amsterdão fixa um certo número de condições gerais indispensáveis ao lançamento de uma cooperação reforçada. Essas condições decorrem da necessidade de se evitar que uma tal iniciativa venha a pôr em causa o funcionamento do mercado interno. Por outras palavras, o acervo comunitário deve ser preservado. Assim, para poder ser implementada, uma cooperação reforçada deve:

• facilitar a realização dos objectivos da União e preservar os seus interesses;
• respeitar os princípios dos Tratados e o quadro institucional único da União;
• ser utilizada apenas em última instância;
• contemplar, pelo menos, uma maioria de Estados-membros;
• não afectar nem o acervo comunitário, nem as medidas adoptadas a título das outras disposições dos Tratados;
• não afectar as competências, os direitos, as obrigações e os interesses dos Estados-membros que não participam nessa cooperação;
• estar aberta a todos os Estados-membros e permitir que os mesmos participem a qualquer momento, desde que respeitem a decisão inicial, assim como as decisões tomadas em consequência.

O recurso à cooperação reforçada é possível nos domínios abrangidos pelo Tratado que institui a Comunidade Europeia, assim como na cooperação policial e judiciária em matéria penal. No âmbito da política externa e de segurança comum (PESC), os redactores do Tratado de Amsterdão consideraram que a abstenção construtiva se destinava já a responder às necessidades de flexibilidade sem que fosse necessário o recurso à cooperação reforçada.

Dependendo do pilar em causa, uma cooperação reforçada deve pressupor determinadas condições específicas que vêm acrescentar-se às condições gerais fixadas no artigo 43 :

• no âmbito do primeiro pilar, a cooperação prevista:

- não diz respeito a domínios da exclusiva competência da Comunidade;

- não deve afectar as políticas, acções ou programas da Comunidade;

- não tem relação com a cidadania da União e não faz discriminação entre os nacionais dos Estados-membros;

- respeita os limites das competências conferidas à Comunidade pelo Tratado;

- não constitui nem uma discriminação, nem um entrave às trocas comerciais entre os Estados-membros e não provoca qualquer distorção das condições de concorrência entre eles.

• no âmbito do terceiro pilar, a cooperação prevista:

- deve respeitar as competências da Comunidade Europeia, assim como os objectivos fixados pelo Título VI do Tratado da União Europeia;

- tem como objectivo permitir que a União se transforme rapidamente num espaço de liberdade, de segurança e de justiça.

ACTIVAÇÃO DO PROCESSO

Foi inserido no Tratado que institui a Comunidade Europeia um novo artigo 11º.

No quadro da Comunidade Europeia, este novo artigo prevê que a iniciativa de uma cooperação reforçada deve emanar da Comissão Europeia na sequência de um pedido nesse sentido por parte dos Estados-membros interessados. A Comissão é livre de apresentar uma proposta, mas, se decidir não o fazer, deve comunicar as respectivas razões aos Estados-membros em causa.

Quando for apresentada ao Conselho uma proposta de cooperação reforçada emanada da Comissão, aquele delibera por maioria qualificada, após consulta do Parlamento Europeu.

No que respeita à cooperação policial e judiciária em matéria penal (terceiro pilar), o procedimento afasta-se do procedimento seguido no âmbito da Comunidade Europeia. Com efeito, o novo artigo 40º do Tratado da União Europeia prevê que a iniciativa de uma cooperação reforçada emane dos Estados-membros interessados. A partir daí, a activação do processo é sujeita a uma decisão do Conselho, que deliberará por maioria qualificada. É solicitado parecer à Comissão e o pedido dos Estados-membros é transmitido ao Parlamento Europeu.

CLÁUSULA DE SALVAGUARDA

No primeiro pilar como no terceiro, o lançamento de uma cooperação reforçada depende de uma decisão adoptada pelo Conselho por maioria qualificada. No entanto, cada Estado-membro beneficia de uma cláusula de salvaguarda que lhe permite bloquear o recurso ao voto por razões importantes de política nacional.

A partir daí, o Conselho pode, deliberando por maioria qualificada, submeter a questão ao Conselho Europeu, se a decisão se inscrever no âmbito do terceiro pilar, ou ao Conselho reunido a nível dos chefes de Estado ou de governo, se a decisão decorrer do primeiro pilar. Em ambos os casos, é necessário uma decisão adoptada por unanimidade .

Face a esta eventualidade, o papel do Tribunal de Justiça é essencial, uma vez que pode ser chamado a pronunciar-se sobre o grau de importância das razões de política nacional invocadas por um Estado-membro. O Tribunal de Justiça constitui, portanto, a garantia de que o recurso à cláusula de salvaguarda não será abusivo.

FUNCIONAMENTO

Na implementação de uma cooperação reforçada, o novo artigo 44º do Tratado da União Europeia prevê que todos os membros do Conselho podem participar nas deliberações, mas que apenas os representantes dos Estados-membros que participam nessa cooperação tomam parte no processo de adopção das decisões.

A cooperação reforçada está sujeita a todas as disposições pertinentes do Tratado de que decorrer (Tratado da União Europeia ou Tratado que institui a Comunidade Europeia). Deste modo, e de acordo com as matérias em causa, as decisões são adoptadas em conformidade com os procedimentos que caracterizam cada domínio (unanimidade, votação por maioria qualificada, procedimentos de co-decisão ou de consulta, etc.).

A maioria qualificada é definida com a mesma proporção dos votos ponderados dos membros do Conselho envolvidos que a fixada no artigo 205º (antigo artigo 148º), nº 2, do Tratado que institui a Comunidade Europeia.

Note-se, por outro lado, que as outras instituições implicadas no processo de decisão (o Parlamento Europeu e a Comissão) funcionam com todos os seus elementos, sem distinção entre Estados-membros participantes ou não na cooperação reforçada.

PARTICIPAÇÃO ULTERIOR DE UM ESTADO-MEMBRO

O princípio em que o sistema assenta é o de que a participação numa cooperação reforçada está aberta a todos os Estados-membros, incluindo aqueles que, à partida, não estão envolvidos.

No domínio comunitário, qualquer Estado-membro que deseje juntar-se aos outros deve transmitir a sua intenção ao Conselho e à Comissão. Num prazo de três meses, a Comissão emite um parecer que apresentará ao Conselho. Um mês após ter emitido esse parecer, a Comissão deliberará sobre essa matéria, assim como sobre eventuais disposições específicas que julgue necessárias.

No que se refere ao reforço de uma cooperação no âmbito do terceiro pilar, o procedimento afasta-se do procedimento utilizado para o primeiro pilar, embora os prazos previstos sejam os mesmos. Com efeito, a Comissão pode fazer acompanhar o seu parecer de uma recomendação relativa a disposições específicas que entender necessárias para que o Estado-membro em causa participe na referida cooperação. Em consequência, a decisão é tomada pelo Conselho. O pedido é aprovado, a menos que o Conselho decida suspendê-lo por maioria qualificada. Nesse caso, o Conselho deve expor os seus motivos e fixar um prazo para o reexame do pedido.

FINANCIAMENTO

À excepção dos custos administrativos, as despesas ocasionadas por uma cooperação reforçada são da responsabilidade dos Estados-membros que nela participam, a menos que o Conselho decida noutro sentido, por unanimidade.