Emprego

INTRODUÇÃO

Na sua origem, a Conferência Intergovernamental de 1996 devia apenas abordar as políticas e as competências da Comunidade Europeia. Contudo, a decepção causada pela falta de referência ao emprego no Tratado da União Europeia (1992) e a iniciativa tomada a fim de lutar contra o desemprego pelo Conselho Europeu de Essen (9 e 10 de Dezembro de 1994) incitaram os Estados-Membros a incluir estas questões entre as prioridades da Conferência Intergovernamental destinada a rever o Tratado de Maastricht para responder a uma das principais preocupações dos seus cidadãos.

Após difíceis negociações devido à diversidade das situações e das políticas nacionais em matéria de emprego, chegou-se finalmente a um consenso em torno da precedência das políticas nacionais e a rejeição de grandes programas excessivamente dispendiosos. A introdução de um novo capítulo dedicado ao emprego no Tratado que institui a Comunidade Europeia é o fruto dessas negociações.

Um novo objectivo para a União Europeia

A promoção do emprego entrou nos objectivos da União Europeia e tornou-se uma "questão de interesse comum" dos Estados-Membros (artigo 2º do Tratado que institui a Comunidade Europeia). O novo objectivo a atingir é conseguir "um nível de emprego elevado" sem diminuir a competitividade da União Europeia (artigo B do Tratado da União Europeia - renumerado artigo 2º após a entrada em vigor do Tratado de Amsterdão).

A fim de atingir este objectivo, foi atribuída uma nova competência à União, complementar da dos Estados-Membros, tendo em vista a elaboração de uma "estratégia coordenada" para o emprego. O elemento-chave desta estratégia é constituído por directrizes comuns, definidas com base no modelo das adoptadas no Conselho Europeu de Essen.

O novo Título VIII (artigos 125º a 130º) do Tratado que institui a Comunidade Europeia precisa estes objectivos e os meios de os atingir. Prevê igualmente a criação de um Comité do Emprego.

A menção explícita do emprego no Tratado institucionaliza as iniciativas tomadas pelos Estados-Membros nos diferentes Conselhos Europeus, bem como as adoptadas pela Comissão desde há dois anos. Além disso, juntamente com as disposições relativas à União Económica e Monetária, confere-lhe equilíbrio acrescentando às disposições macroeconómicas, medidas que correspondem às expectativas dos cidadãos europeus em matéria de luta contra o desemprego. Com efeito, um dos pontos essenciais deste novo título consiste em tomar em consideração as repercussões sobre o emprego aquando da definição e aplicação de cada política e acção comunitárias.

Uma aplicação antecipada

No decurso do Conselho de Amsterdão de 16 e 17 de Junho de 1997, os Estados-Membros decidiram aplicar de forma antecipada as novas disposições em matéria de emprego incluídas no Tratado de Amsterdão.Desde 1 de Outubro de 1997, a Comissão Europeia propôs directrizes para as políticas do emprego levadas a efeito pelos Estados-Membros em 1998.

HISTORIAL

Na Conferência Intergovernamental sobre a União Económica e Monetária (1992), tinha tido lugar um debate sobre a oportunidade de incluir o emprego nos critérios de convergência que os Estados-Membros deveriam respeitar a fim de poderem participar na moeda única. Esta ideia tinha sido recusada pela maioria dos governos que pretendiam manter as suas prerrogativas em matéria de política do emprego. No decurso dos debates nacionais que precederam a ratificação do Tratado da União Europeia, a falta de qualquer referência ao emprego no novo tratado foi contudo severamente julgada pela opinião pública. A União Europeia pareceu pouco preocupada com os problemas do desemprego e do emprego num momento em que a construção da futura União Económica e Monetária implicava escolhas em matéria social por vezes difíceis para os Estados-Membros que tinham por obrigação reduzir os seus défices orçamentais.

Os antecedentes de Essen

Em 1994, o Conselho Europeu de Essen (9 e 10 de Dezembro) definiu, pela primeira vez a nível europeu, linhas de acção a curto e médio prazos relativas ao emprego. Afirmando o carácter prioritário da luta contra o desemprego entre as tarefas da União Europeia, as conclusões desta cimeira insistem sobre as origens estruturais de uma grande parte do desemprego europeu e o papel primordial de um diálogo responsável entre os parceiros sociais e o mundo político para conseguir resolver este problema.

O Conselho Europeu tinha igualmente definido cinco eixos prioritários para as políticas dos Estados-Membros em matéria de emprego:

a promoção dos investimentos na formação profissional, a fim de que os trabalhadores se possam adaptar à evolução da tecnologia ao longo de toda a vida;
o aumento da intensidade do emprego em períodos de crescimento (particularmente através de uma organização mais flexível do trabalho, uma política salarial que favoreça os investimentos criadores de emprego e o incentivo de iniciativas a nível regional e local);
a redução dos custos salariais indirectos para favorecer o emprego, designadamente dos trabalhadores menos qualificados;
uma maior eficácia da política do mercado do trabalho definindo melhor as medidas de ajuda aos rendimentos e avaliando regularmente a eficácia dos instrumentos da política do mercado do trabalho;
o reforço das medidas a favor de grupos particularmente atingidos pelo desemprego designadamente de longa duração (os jovens que abandonam o sistema educativo sem diploma, os trabalhadores idosos e as mulheres).

Estas recomendações foram traduzidas nos Estados-Membros sob forma de programas plurianuais. A Comissão elabora todos os anos um relatório sobre a evolução do emprego e as políticas levadas a efeito pelos Estados-Membros, avaliando-as relativamente às prioridades definidas.

O pacto de confiança

Em Junho de 1996, a Comissão Europeia lançou uma "Acção para o emprego na Europa: um pacto de confiança" no sentido de mobilizar todos os actores em causa a nível comunitário, nacional, local, de valorizar o efeito multiplicador que algumas acções podem ter a nível europeu e de inscrever a luta contra o desemprego numa visão da sociedade a médio e longo prazo. O Conselho Europeu de Dublim (13-14 de Dezembro de 1996) reagiu positivamente a esta iniciativa a favor de um empenhamento de todos os agentes económicos e sociais e pediu a concretização rápida dos projectos de pactos territoriais para o emprego (80 destes pactos tinham sido assinados em Junho de 1997).

Além disso, a União Europeia realizou numerosas acções para o emprego graças aos Fundos Estruturais e ao Fundo Social Europeu. Ao inscrever o emprego entre as políticas comunitárias bem como na ordem de trabalhos de todos os Conselhos Europeus, o Tratado de Amsterdão permite o desenvolvimento de iniciativas comunitárias em matéria de emprego bem como a criação de uma política coerente a nível europeu.

UMA NOVA POLÍTICA COMUNITÁRIA

Este novo título VIII aplica uma estratégia coordenada para o emprego a fim de promover uma mão-de-obra qualificada e capaz de se adaptar, bem como mercados de trabalho susceptíveis de reagir rapidamente às mutações económicas.

Directrizes comuns

Em primeiro lugar, o Conselho Europeu adoptou conclusões sobre a situação do emprego na Comunidade baseando-se no relatório anual elaborado pelo Conselho da União Europeia e a Comissão.

Todos os anos, estas conclusões permitem à Comissão propor directrizes em matéria de política do emprego, compatíveis com as grandes orientações económicas definidas no âmbito da União Monetária (artigo 99º, antigo artigo 103º). Após consulta do Parlamento Europeu, do Comité Económico e Social, do Comité das Regiões e do Comité do Emprego, o Conselho adopta estas directrizes por maioria qualificada. Este procedimento tem por base o modelo do processo de convergência das políticas económicas nacionais. As directrizes comuns não preconizam a harmonização das disposições nacionais. Têm, contudo, uma influência indirecta sobre a política dos Estados-Membros.

Com efeito, os Estados-Membros devem ter em conta estes objectivos comuns nas respectivas políticas de emprego. O Conselho examina seguidamente os relatórios anuais elaborados neste domínio pelos Estados-Membros e, se o considerar necessário, pode dirigir uma recomendação - por proposta da Comissão - a um determinado Estado-Membro. Esta recomendação é seguidamente aprovada pelo Conselho por maioria qualificada.

Este dispositivo inclui semelhanças com o previsto para a política económica. Contudo, em matéria de política do emprego, não está prevista nenhuma sanção para os Estados-Membros que não respeitem as recomendações do Conselho. Além disso, o Tratado não estipula que estas recomendações possam ser tornadas públicas.

Finalmente, e contrariamente às disposições definidas para a União Económica e Monetária, o Título VIII não fixa o objectivo macroeconómico a atingir, à semelhança dos critérios de convergência em matéria económica. Com efeito, alguns Estados-Membros não quiseram que fossem inscritos no Tratado objectivos vinculativos, constituindo a definição de uma estratégia coordenada um passo já importante.

Medidas de incentivo

Algumas medidas de incentivo podem ser definidas pelo Conselho, por maioria qualificada e em conformidade com o procedimento de co-decisão com o Parlamento Europeu.

Estas destinam-se "a incentivar a cooperação entre os Estados-Membros e a apoiar a sua acção no domínio do emprego através de iniciativas destinadas a desenvolver os intercâmbios de informação e as melhores práticas, fornecendo análises comparativas e conselhos, bem como promovendo abordagens inovadoras e avaliando as experiências, designadamente recorrendo aos projectos-piloto". "Não comportam harmonização das disposições legislativas e regulamentares dos Estados-Membros". Contudo, a estratégia coordenada para o emprego deveria ter uma influencia directa sobre estas acções de incentivo.

Duas declarações precisam as modalidades destas medidas de incentivo:

as acções devem especificar os motivos da sua adopção, a sua duração (cinco anos no máximo) e o montante máximo do financiamento;
o seu financiamento é limitado porque se deve inscrever na rubrica 3 das perspectivas financeiras que representam cerca de 6% do orçamento comunitário.

O COMITÉ DO EMPREGO

Existe desde Dezembro de 1996 um Comité do Emprego e do Mercado do Trabalho. Foram-lhe atribuídas competências restritas. Em sua substituição, o novo artigo 130º do Tratado que institui a Comunidade Europeia prevê que o Conselho crie um comité denominado Comité do Emprego, com base no modelo do Comité Monetário criado pela União Económica e Monetária.

Este comité consultivo incentiva a coordenação das políticas nacionais do emprego e do mercado do trabalho. Acompanha a evolução destas políticas nos Estados-Membros e na Comunidade Europeia, redige pareceres a pedido do Conselho, da Comissão ou por sua própria iniciativa e contribui para a preparação das deliberações do Conselho.

Tal como o anterior Comité do Emprego e do Mercado do Trabalho, é composto por dois representantes de cada Estado-Membro e da Comissão. Consulta os parceiros sociais.

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