Estabelecimento progressivo de um espaço de liberdade, de segurança e de justiça

INTRODUÇÃO

Há mais de vinte anos que os Estados-membros têm reunido esforços numa luta comum contra fenómenos transnacionais como o terrorismo, o tráfico de droga ou a imigração clandestina. Quando, em 1986, a livre circulação das pessoas foi reconhecida como um dos principais elementos do mercado interno, esta cooperação informal entre os governos dos Estados-membros mostrou-se insuficiente no combate à internacionalização das redes de actividades criminosas e na resposta às necessidades de segurança do cidadão europeu. Em consequência, decidiu-se que a cooperação em matéria de justiça e de assuntos internos seria integrada no Tratado de Maastricht, passando, assim, a constituir integralmente uma política da União Europeia.

Ao pilar comunitário veio acrescentar-se um pilar intergovernamental e criaram-se novos instrumentos jurídicos. Instituída na sequência da entrada em vigor do Tratado da União Europeia, em 1993, esta cooperação não tem sido considerada muito satisfatória, tanto no que se refere ao seu funcionamento como no que toca aos seus resultados. Assim sendo, a revisão do Tratado da União Europeia deu lugar a modificações importantes no processo de decisão.

Com vista ao estabelecimento de um espaço de liberdade, de segurança e de justiça, o Tratado de Amsterdão introduz um novo Título designado "Vistos, asilo, imigração e outras políticas ligadas à livre circulação das pessoas" no Tratado que institui a Comunidade Europeia.O controlo das fronteiras externas, o asilo, a imigração e a cooperação judiciária em matéria civil passam a fazer parte do primeiro pilar e regem-se pelo método comunitário. Não obstante, esta "comunitarização" efectuar-se-á progressivamente ao ritmo das decisões do Conselho da União Europeia, o mais tardar cinco anos após a entrada em vigor do novo Tratado. Apenas as cooperações policial e judiciária em matéria penal permanecem no âmbito do terceiro pilar, ao qual o novo Tratado acrescenta a prevenção e a luta contra o racismo e a xenofobia.

Estas evoluções institucionais introduzem novos tipos de tomada de decisão que deverão permitir a adopção de medidas mais numerosas e mais eficazes, facilitadoras de uma cooperação mais estreita entre os Estados-membros.

HISTORIAL

As origens da cooperação (1975-85)

A partir de 1975, estabeleceu-se gradualmente uma cooperação intergovernamental nos domínios da imigração, do direito de asilo e da cooperação policial e judiciária. O primeiro exemplo dessa cooperação foi o Grupo Trevi, que reuniu os ministros dos Assuntos Internos com vista a combater o terrorismo e a coordenar a cooperação policial na Comunidade nessa matéria. Esse Grupo congregou os Ministros dos Assuntos Internos em torno de questões de ordem pública e de terrorismo e criou, sob a sua égide, diversos grupos e sub-grupos de trabalho. As Instituições europeias ficaram então excluídas deste processo que seguia as regras intergovernamentais.

Do Acto Único ao Tratado de Maastricht (1986-92)

O Acto Único Europeu, concluído em 1986, marcou uma viragem nesta cooperação que, até então, se tinha processado de modo pouco transparente, tanto no que se refere aos cidadãos como às instituições comunitárias. Um novo artigo 8º-A define a livre circulação das pessoas como um dos quatro elementos principais do mercado único, transferindo expressamente para a esfera comunitária as acções que se inscrevam nesse domínio. Os novos grupos de trabalho criados após a assinatura do Acto Único tiveram em conta essa evolução e passaram a integrar observadores da Comissão. Além disso, o Grupo ad hoc "Imigração" constituído, a partir de 1986, pelos ministros encarregados das questões da imigração, assim como o CELAD, Comité Europeu para a Luta contra a Droga, instalaram o seu secretariado junto do secretariado do Conselho da União Europeia. Foram também criados outros grupos tais como o GAM (Grupo de Assistência Mútua), responsável pelas questões aduaneiras. Para além destes grupos, um Conselho formado por Ministros da Justiça dos Estados-membros reunia-se regularmente. Desde essa altura, o referido Conselho interveio a nível de cooperação judiciária, penal e civil, assim como de outras questões, no âmbito da Cooperação Política Europeia.

Apesar das recomendações em matéria de circulação de pessoas, constantes do Livro Branco da Comissão de 1985, os domínios da justiça e dos assuntos internos continuaram a depender largamente da cooperação intergovernamental. Assim, em 1988, o grupo intergovernamental de coordenadores "livre circulação de pessoas" foi encarregado pelo Conselho Europeu de Rhodes de propor medidas que permitissem conjugar a livre circulação de pessoas com a segurança, uma vez suprimido o controlo nas fronteiras internas. Este grupo propôs, em 1989, um programa de trabalho ("documento de Palma") que preconizava uma abordagem mais coordenada dos diferentes aspectos da cooperação em matéria de justiça e de assuntos internos. Com efeito, os diversos grupos de trabalho constituídos ao longo dos anos trabalhavam separadamente e elaboravam os seus relatórios para conhecimento de ministros reunidos em instâncias diferentes. Além disso, o Parlamento Europeu e os parlamentos nacionais não podiam exercer qualquer controlo sobre as acções empreendidas neste contexto devido à própria natureza dessa cooperação.

Os instrumentos utilizados correspondiam a um método intergovernamental tradicional: convenções, por um lado, e formulação de resoluções, conclusões e recomendações, por outro. Enquanto instrumentos do direito internacional clássico, estes actos eram adoptados fora do âmbito do Conselho da União Europeia. Entre eles, poderemos referir a Convenção de Dublim de 1990 relativa à determinação do Estado responsável pela análise de um pedido de asilo apresentado num dos Estados-membros da Comunidade, assim como as resoluções de Londres, também relacionadas com a questão do asilo.

No decurso dos anos oitenta alguns Estados-membros adoptaram textos mais coercivos: o acordo de Schengen, em 1985, e a convenção de execução de Schengen em 1990, que instauraram novas estruturas operacionais com vista, entre outros objectivos, a assegurar a cooperação entre as entidades policiais, assim como entre as entidades aduaneiras (Sistema de Informação de Schengen - SIS). Revelou-se, então, necessário integrar o sistema opaco dos grupos de concertação numa estrutura global: tratava-se não só de garantir uma maior eficácia das acções desenvolvidas pelos Estados-membros no domínio da justiça e dos assuntos internos, mas também de coordenar a actividade de todos estes organismos, evitando assim a duplicação de tarefas.

A institucionalização de uma cooperação nos domínios da justiça e dos assuntos internos : o Título VI do Tratado da União Europeia (1992-98)

O Título VI baseou-se parcialmente neste sistema de cooperação intergovernamental pré-existente, o que explica as críticas negativas que lhe foram formuladas: multiplicidade dos níveis de trabalho no terceiro pilar, complexidade e falta de transparência. A estrutura do terceiro pilar, inspirada na estrutura da Política Externa e de Segurança Comum, apenas atribuiu às Instituições comunitárias um papel limitado, sem uma efectiva possibilidade de exercer controlo sobre as decisões dos Estados-membros:

o Tribunal de Justiça apenas tinha competência para interpretar as convenções se tal for expressamente previsto por qualquer cláusula do texto (convenção ou outro tipo de acto);
o Parlamento Europeu podia ser consultado pelo Conselho mas, a maior parte das vezes, tem sido simplesmente informado;
a Comissão Europeia gozava de direito de iniciativa limitado a certos domínios e partilhado com os Estados-membros;
O Conselho foi muitas vezes manietado pela obrigação de unanimidade na tomada de qualquer decisão.

O Tratado de Amsterdão modifica a cooperação nos domínios da justiça e dos assuntos internos criando um espaço de liberdade, de segurança e de justiça de ambições mais vastas e mais precisas, de métodos mais eficazes e mais democráticos e onde o papel das instituições é mais equilibrado.

O MÉTODO DE FUNCIONAMENTO DO TÍTULO IV A DO TRATADO QUE INSTITUI A COMUNIDADE EUROPEIA

O Título IV abrange os domínios seguintes:

Livre circulação de pessoas
Controlo das fronteiras externas
Asilo, imigração e protecção dos direitos de nacionais de países terceiros
Cooperação judiciária em matéria civil

Definidos como sendo questões de interesse comum, estes domínios regiam-se anteriormente pelas regras do Título VI do Tratado da União Europeia (também designado por terceiro pilar).

O estabelecimento de um espaço de liberdade, de segurança e de justiça no prazo de cinco anos

O Tratado de Amsterdão tranfere estes domínios para o Tratado que institui a Comunidade Europeia onde o papel das instituições é muito diferente daquele que lhes era reservado no Título VI.

O Conselho da União Europeia continuará a deter um papel preponderante ao longo dos próximos cinco anos, com o objectivo de adoptar um certo número de decisões nos referidos domínios. A intenção que preside a essa estratégia é a de facilitar a livre circulação de pessoas, cidadãos europeus e nacionais de Estados terceiros, através da construção de uma cooperação eficaz entre as diferentes administrações interessadas, que aposte na luta contra a criminalidade internacional.

O mecanismo institucional geral

O Conselho permanece no centro deste processo, mas já não é o seu único actor.

Numa primeira fase, durante os primeiros cinco anos subsequentes à entrada em vigor do novo Tratado, o Conselho delibera por unanimidade, com base em propostas de acção formuladas pela Comissão ou por um Estado-membro, devendo consultar o Parlamento Europeu antes de tomar qualquer decisão.

Consequentemente, o Conselho só deliberará com base em propostas da Comissão. Entretanto, esta deverá examinar todos os pedidos de um Estado-membro, tendo em vista a apresentação de uma proposta ao Conselho. Após consulta do Parlamento Europeu, o Conselho deverá decidir, por unanimidade, acerca da aplicação do procedimento de co-decisão e da votação por maioria qualificada para a adopção das medidas decorrentes do Título IV acerca da adaptação das disposições relativas ao Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias.

Para além desta função deliberativa, é reconhecido ao Conselho o papel de coordenador entre os serviços competentes das administrações dos Estados-membros, assim como entre estes serviços e a Comissão Europeia. São suprimidos os múltiplos níveis de grupos de trabalho existentes, que ficam ao mesmo nível e directamente ligados ao Coreper (Comité dos Representantes Permanentes).

Note-se que algumas medidas dependem de um mecanismo institucional diferente (artigo 67º).

O Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias

O novo Tratado reforça o papel do Tribunal de Justiça nos domínios da justiça e dos assuntos internos. Anteriormente, este Tribunal não detinha competências nestes domínios e não podia controlar as medidas adoptadas pelo Conselho. Apenas as convenções, no caso de incluirem uma cláusula específica, podiam prever a competência do Tribunal de Justiça para interpretar as respectivas disposições e decidir sobre qualquer diferendo relativo à sua aplicação.

Ao abrigo do novo Título IV, que trata essencialmente da livre circulação de pessoas, do asilo, da imigração e da cooperação judiciária civil, o Tribunal de Justiça detém competências nas seguintes circunstâncias:

uma jurisdição nacional de última instância poderá requerer que o Tribunal se pronuncie sobre uma questão de interpretação do Título em causa ou sobre a validade e a interpretação dos actos das Instituições da Comunidade fundamentados neste Título se for necessária uma decisão do Tribunal de Justiça para que a jurisdição nacional possa emitir o seu parecer;
do mesmo modo, o Conselho, a Comissão ou qualquer Estado-membro poderão solicitar-lhe que se pronuncie sobre uma questão de interpretação deste Título ou de quaisquer actos adoptados com base neste.

Contudo, o Tribunal de Justiça não será competente se pronunciar sobre as medidas ou decisões tomadas para garantir a supressão de qualquer controlo das pessoas (cidadãos da União Europeia ou nacionais de países terceiros) quando transpõem as fronteiras internas.

Os Estados-membros

Os Estados-membros conservarão as suas prerrogativas, especialmente em matéria de livre circulação das pessoas. Continuará a ser da sua exclusiva responsabilidade a garantia da ordem pública e a salvaguarda da segurança interna. Neste contexto, poderão ter em conta considerações de política externa.

Em situações de emergência, se se verificar um afluxo inesperado de nacionais de países terceiros num determinado Estado-membro, o Conselho poderá adoptar medidas provisórias (seis meses, no máximo), por maioria qualificada, sob proposta da Comissão, a favor do Estado-membro interessado, a fim de limitar a livre circulação ou a entrada dos nacionais desse país terceiro.

Os protocolos

Protocolo sobre a posição do Reino Unido e da Irlanda

Estes dois países não participam nas medidas decorrentes do Título IV, nem lhes estão vinculados. Não participam, portanto, na votação nos domínios abrangidos pelo espaço de segurança, de liberdade e de justiça.

Não obstante, se o Reino Unido ou a Irlanda desejarem participar na adopção e aplicação de uma qualquer medida proposta, deverão informar do facto o presidente do Conselho, num prazo de três meses a contar da data da apresentação ao Conselho da proposta ou da iniciativa. Poderão igualmente adoptar a medida a qualquer momento, após a sua aprovação pelo Conselho.

Protocolo sobre a aplicação de certos aspectos do artigo 14º (antigo artigo 7º-A) do Tratado da Comunidade Europeia ao Reino Unido e à Irlanda

O Reino Unido e a Irlanda reservam-se o direito de exercer um controlo, nas suas fronteiras, relativamente às pessoas que pretendem entrar no seu território, em especial os cidadãos de Estados que constituem Partes Contratantes no Acordo sobre o Espaço Económico Europeu ou de qualquer outro acordo que vincule o Reino Unido e/ou a Irlanda, e de os autorizar a entrar no seu território. Por sua vez, os outros Estados-membros podem exercer controlo sobre qualquer pessoa proveniente do Reino Unido ou da Irlanda.

A Irlanda manifestou o seu desejo de participar, tanto quanto possível, nas medidas tomadas por força do Título IV, na medida em que essas medidas permitem a sua zona de circulação comum com o Reino Unido (esta "zona de circulação comum" é um espaço de livre circulação entre a Irlanda e o Reino Unido).

Protocolo sobre a posição da Dinamarca

A Dinamarca não participa nas medidas decorrentes do Título IV, excepto no que se refere às medidas que determinam quais os países terceiros cujos nacionais devem estar munidos de um visto quando transpõem as fronteiras externas dos Estados-membros e às medidas relativas à instituição de um modelo-tipo de visto.

No que diz respeito ao desenvolvimento do acervo de Schengen, a Dinamarca decide, num prazo de seis meses após a aprovação de uma decisão pelo Conselho, se irá ou não transpor essa decisão para a sua legislação nacional.

O MÉTODO DE FUNCIONAMENTO DO TÍTULO VI DO TRATADO DA UNIÃO EUROPEIA

O Título VI "Disposições relativas à cooperação policial e judiciária em matéria penal" tem como objectivo prevenir e lutar contra os fenómenos seguintes:

racismo e xenofobia;
terrorismo;
tráfico de seres humanos e crimes contra crianças;
tráfico de droga;
tráfico de armas;
corrupção e fraude.

Estes objectivos serão alcançados graças:

a uma cooperação mais estreita entre as forças policiais, as autoridades aduaneiras e outras autoridades competentes dos Estados-membros, directamente ou por intermédio da Europol;
a uma cooperação mais estreita entre as autoridades judiciárias e outras autoridades competentes dos Estados-membros, directamente e por intermédio da Europol;
à aproximação, se necessário, das regras de direito penal dos Estados-membros.

Note-se que os objectivos do Título VI do Tratado da União Europeia foram explicitados. Os Estados-membros estão desde já conscientes de que os fenómenos de criminalidade ultrapassam as suas próprias fronteiras. Constituiram-se redes transnacionais e o único processo de combater eficazmente esses fenómenos passa por uma cooperação acrescida entre os Estados.

O mecanismo institucional geral

O Conselho da União Europeia continua a ser o actor principal no procedimento de decisão do Título VI. Para atingir os objectivos acima referidos, pode recorrer aos seguintes instrumentos:

posição comum, que define o ponto de vista da União relativamente a uma determinada questão;
decisão-quadro, para aproximar as disposições legislativas e regulamentares dos Estados-membros. À semelhança da directiva (instrumento utilizado no pilar comunitário), a decisão-quadro vincula os Estados-membros quanto aos resultados a atingir, deixando às instâncias nacionais a decisão quanto à forma e quanto aos meios;
decisão, para quaisquer outros objectivos que não tenham a ver com a aproximação das disposições legislativas e regulamentares dos Estados-membros. Tem carácter coercivo e as medidas necessárias para a sua aplicação a nível da União são aprovadas pelo Conselho por maioria qualificada;
convenção, adoptada pelos Estados-membros segundo as suas próprias regras constitucionais. Salvo disposições em contrário, a convenção entra em vigor logo que ratificada, pelo menos, por metade dos Estados-membros que a adoptaram.

Um comité de coordenação composto por altos funcionários emite pareceres, a pedido do Conselho, e contribui para a preparação dos seus trabalhos.

A Comissão será plenamente associada aos trabalhos nos domínios previstos no Título VI e verá a sua capacidade de iniciativa alargada a todos os domínios.

Os Estados-membros

O novo Tratado respeita o exercício das responsabilidades que incumbem aos Estados-membros para a manutenção da ordem pública e a salvaguarda da segurança interna.

São praticamente os únicos intervenientes na cooperação nos domínios do Título VI. A fim de coordenarem a sua acção, os Estados-membros devem informar-se e consultar-se mutuamente, instituindo uma colaboração entre os serviços competentes das suas administrações.

Exprimem posições comuns adoptadas nos termos deste Título nas organizações internacionais e nas conferências internacionais em que participem.

Os Estados-membros poderão estabelecer uma cooperação reforçada no quadro das instituições, dos procedimentos e dos mecanismos da União Europeia desde que essa cooperação respeite as competências e os objectivos da Comunidade Europeia e permita criar mais rapidamente um espaço de liberdade, de segurança e de justiça (como o sistema de Schengen pôde fazer no passado). O Conselho dará o seu aval por maioria qualificada (voto favorável de dez membros, no mínimo). Se o reforço dessa cooperação implicar problemas importantes de política nacional a qualquer Estado-membro, o Conselho poderá requerer ao Conselho Europeu que examine a questão.

O Parlamento Europeu

Antes de adoptar uma decisão-quadro ou uma decisão ou de estabelecer uma convenção, o Conselho consulta o Parlamento Europeu.

A presidência do Conselho e a Comissão informarão regularmente o Parlamento Europeu acerca dos trabalhos realizados nos domínios previstos no Título VI.

O Parlamento Europeu pode dirigir perguntas ou formular recomendações ao Conselho. Procederá todos os anos a um debate sobre os progressos registados no âmbito da cooperação policial e judiciária em matéria penal.

O Tribunal de Justiça

O novo Tratado reconhece a competência do Tribunal de Justiça para se pronunciar sobre a validade e a interpretação das decisões-quadro e das decisões, sobre a interpretação das convenções e ainda sobre a validade e a interpretação das suas medidas de aplicação.

No caso dos recursos a título prejudicial, os Estados-membros indicam, em declaração individual, que aceitam a competência do Tribunal de Justiça e designam o orgão jurisdicional nacional habilitado a recorrer ao Tribunal de Justiça. Em seguida, e de acordo com a opção do Estado-membro, o órgão jurisdicional nacional de última instância ou qualquer órgão jurisdicional desse Estado poderão requerer ao Tribunal de Justiça que se pronuncie sobre uma questão relativa à interpretação ou à validade de um dos actos acima referidos, sempre que uma decisão sobre esse ponto seja julgada necessária para a emissão de um parecer.

Os protocolos

Protocolo que integra o acervo de Schengen na União Europeia

Os Estados-membros signatários dos acordos de Schengen (todos os Estados-membros à excepção do Reino Unido e da Irlanda) passam a desenvolver a sua cooperação no que se refere à abolição das fronteiras internas no quadro jurídico-institucional da União Europeia. O Conselho substitui o Comité executivo criado pelos acordos de Schengen.

A Irlanda e o Reino Unido podem participar integral ou parcialmente nas disposições do acervo de Schengen após votação do Conselho, por unanimidade dos treze Estados, Partes Contratantes nos acordos, e do representante do governo do Estado interessado.

A Islândia e a Noruega são associadas à aplicação do acervo de Schengen e à prossecução do seu desenvolvimento.

Protocolo anexo ao Tratado que institui a Comunidade Europeia relativo ao direito de asilo para os nacionais dos Estados-membros da União Europeia

Considerando que todos os Estados-membros da União Europeia respeitam os Direitos do Homem e as liberdades fundamentais, qualquer pedido de asilo apresentado por um nacional de qualquer Estado-membro só pode ser tomado em consideração se:

o Estado-membro do requerente tomar medidas derrogatórias às suas obrigações a título da Convenção sobre a protecção dos direitos do Homem e das liberdades fundamentais;
o Conselho tiver constatado uma violação grave dos Direitos do Homem no país do requerente;
um Estado-membro o decidir unilateralmente (a Bélgica assumiu o compromisso de analisar, caso a caso, todos os pedidos de asilo, a fim de respeitar as suas obrigações internacionais anteriores: Convenção de Genebra de 1951 e protocolo de Nova Iorque de 1967).

A PASSAGEM DAS FRONTEIRAS INTERNAS E EXTERNAS

O Conselho da União Europeia deverá adoptar, nos cinco anos subsequentes à entrada em vigor do Tratado, as medidas necessárias à realização dos objectivos fixados pelo Tratado de Amsterdão.

O controlo de pessoas nas fronteiras internas da União Europeia

O controlo de pessoas, quer sejam cidadãos da União ou nacionais de países terceiros, nas fronteiras internas da União deve ser completamente abolido.

Contrariamente aos outros domínios abrangidos pelo Título IV, o Tribunal de Justiça não é competente para controlar a validade e a aplicação destas medidas.

A passagem das fronteiras externas da União Europeia

As normas e as modalidades a que os Estados-membros devem ajustar-se em matéria de controlo no que respeita à passagem das fronteiras externas da União Europeia são definidas pelo Conselho.

As regras comuns relativas aos vistos destinados às estadias de duração máxima de três meses incluiem os seguintes elementos:

uma lista dos países terceiros cujos nacionais estarão sujeitos à obrigação de visto para a passagem das fronteiras externas e daqueles cujos nacionais estarão dispensados dessa obrigação;
os procedimentos e condições de emissão de vistos pelos Estados-membros;
um modelo-tipo de visto (os Estados-membros emitirão o mesmo modelo de visto para nacionais dos países terceiros);

regras em matéria de uniformidade de vistos (a emissão dos vistos pelos Estados-membros obedece a regras comuns).

Tal como prevê o procedimento geral de decisão do Título IV, as medidas relativas aos segundo e quarto pontos são adoptadas pelo Conselho por unanimidade. Cinco anos, no máximo, após a entrada em vigor do novo Tratado, estas medidas deverão ser adoptadas em co-decisão com o Parlamento Europeu.

Por derrogação ao procedimento geral aplicado neste Título, as medidas relativas aos primeiro e terceiro pontos são adoptadas pelo Conselho, por maioria qualificada, sob proposta da Comissão e após consulta do Parlamento Europeu.

A livre circulação dos nacionais dos países terceiros

Deverão ser adoptadas medidas que fixem as condições em que os nacionais dos países terceiros poderão circular livremente no território dos Estados-membros durante um período máximo de três meses.

Protocolo sobre as relações externas dos Estados-membros no que respeita à passagem das fronteiras externas

Os Estados-membros conservam o direito de concluir acordos com países terceiros desde que respeitem o direito comunitário e outros acordos internacionais pertinentes.

AS POLÍTICAS DE ASILO E DE IMIGRAÇÃO

Nos cinco anos subsequentes à entrada em vigor do Tratado de Amsterdão, o Conselho deverá aprovar medidas em diferentes domínios em matéria de asilo e imigração. Contudo, as medidas que se referem ao equilíbrio de esforços entre os Estados-membros para acolherem os refugiados e as pessoas deslocadas, às condições de entrada e de estadia dos imigrantes, assim como aos direitos dos nacionais dos países terceiros, são isentadas desta data limite.

A política de asilo

A Convenção de Genebra de 1951 e o protocolo de Nova Iorque de 1967, relativos ao estatuto dos refugiados, fixaram regras internacionais em matéria de asilo. Além disso, consultar-se-á o Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados, bem como outras organizações internacionais interessadas, sobre questões relacionadas com a política de asilo. Neste contexto, o Conselho deve adoptar medidas a fim de determinar:

os critérios e mecanismos de identificação do Estado-membro responsável pela análise de um pedido de asilo apresentado num dos Estados-membros por um nacional de um país terceiro;
as normas mínimas que regem o acolhimento das pessoas que pedem asilo nos Estados-membros;
as normas mínimas relativas às condições que deverão ser preenchidas pelos nacionais de países terceiros que pretendam aceder ao estatuto de refugiados;
as normas mínimas relativas ao procedimento de concessão ou de retirada do estatuto de refugiado nos Estados-membros.

Devem ainda ser adoptadas outras medidas relativas aos refugiados e às pessoas deslocadas:

em matéria de normas mínimas relativas à concessão de uma protecção temporária às pessoas deslocadas nacionais de países terceiros que não puderem regressar ao seu país de origem e às pessoas que tiverem necessidade de protecção internacional;
tendentes a assegurar um equilíbrio entre os esforços envidados pelos Estados-membros para o acolhimento de refugiados e pessoas deslocadas e a suportar as consequências desse acolhimento (o problema dos refugiados da ex-Jugoslávia na Alemanha, sobretudo, mostrou a utilidade de tal medida se uma situação idêntica voltar a ocorrer).

Se um ou mais Estados-membros se vierem a confrontar com uma situação de emergência caracterizada por um súbito afluxo de nacionais de um país terceiro, o Conselho poderá adoptar medidas provisórias, que não ultrapassem o prazo de seis meses, sob proposta da Comissão e por maioria qualificada.

A política de imigração

Relativamente a esta política, serão adoptadas medidas nos seguintes domínios:

condições de entrada e de permanência, assim como normas relativas aos procedimentos de emissão, pelos Estados-membros, de vistos e autorizações de residência de longa duração, tendo especialmente em vista o reagrupamento familiar;
imigração clandestina e estadias irregulares, incluindo o repatriamento das pessoas em situação irregular.

Finalmente serão adoptadas medidas que definam os direitos dos nacionais dos países terceiros em situação de estadia regular num Estado-membro e as condições em que os mesmos poderão permanecer nos outros Estados-membros.

Os Estados-membros podem manter ou introduzir, na sua política de imigração, disposições nacionais compatíveis com o Tratado de Amsterdão e os acordos internacionais.

A COOPERAÇÃO JUDICIÁRIA EM MATÉRIA CIVIL

Sempre que a cooperação judiciária em matéria civil tenha uma incidência transfronteiriça, devem ser tomadas medidas neste domínio, de acordo com o método de funcionamento do Título IV do Tratado que institui a Comunidade Europeia. Os objectivos a atingir neste domínio são os seguintes:

ajudar à compreensão, pelos outros Estados-membros, dos actos judiciários e extrajudiciários adoptados num Estado-membro; melhorar e simplificar a cooperação no âmbito da obtenção das provas, assim como o reconhecimento e a execução das decisões em matéria civil e comercial, incluindo as decisões extrajudiciárias;
favorecer a compatibilidade das regras aplicáveis nos Estados-membros em matéria de conflitos de direito e de competência;
eliminar os obstáculos que entravem o bom desenvolvimento dos processos civis, se necessário, favorecendo a compatibilidade das regras de processo civil aplicáveis nos Estados-membros.

A COOPERAÇÃO JUDICIÁRIA EM MATÉRIA PENAL

São fixados objectivos para desenvolver a cooperação judiciária em matéria penal:

facilitar e acelerar a cooperação entre os ministérios e as autoridades judiciárias competentes ou equivalentes dos Estados-membros no que respeita ao procedimento e à execução das decisões;
facilitar a extradição entre os Estados-membros;
assegurar, na medida necessária à melhoria desta cooperação, a compatibilidade das regras aplicáveis nos Estados-membros;
prevenir os conflitos de competência entre os Estados-membros;
adoptar progressivamente medidas que instituam regras mínimas relativas aos elementos constitutivos das infracções penais e às sanções aplicáveis nos domínios da criminalidade organizada, do terrorismo e do tráfico de droga.

Os objectivos continuam a ser gerais e não incluem nenhuma calendarização. Com efeito, os temas abordados são complexos e esta lista de objectivos a atingir constitui um primeiro passo importante em matéria de cooperação judiciária.

COOPERAÇÃO POLICIAL

A cooperação policial manifesta-se através das acções comuns decididas pelo Conselho da União Europeia, assim como por intermédio da Unidade Europeia de Polícia Europol).

Acções comuns

Estas abrangem diferentes domínios cuja lista não será restritiva:

a prevenção e a detecção das infracções penais e das investigações na matéria, da cooperação operacional entre os serviços policiais, aduaneiros e quaisquer outros serviços repressivos especializados dos Estados-membros;
a recolha, armazenamento, tratamento, análise e troca de informações, incluindo informações sobre as transacções financeiras suspeitas;
a cooperação e iniciativas conjuntas nos domínios da formação, das permutas de agentes de ligação, dos destacamentos, da utilização dos equipamentos e da investigação em assuntos criminais;
no que se refere à detecção de formas graves de criminalidade organizada, avaliação em comum de técnicas de investigação específicas.

Unidade Europeia de Polícia (Europol)

O Conselho encoraja também a cooperação por intermédio da Unidade Europeia de Polícia e nos cinco anos subsequentes à data da entrada em vigor do novo Tratado adoptará medidas que permitam à Europol:

facilitar, apoiar e coordenar acções específicas de investigação conduzidas pelas autoridades competentes dos Estados-membros;
solicitar às autoridades competentes dos Estados-membros a condução de acções de investigação e o desenvolvimento de competências especializadas que possam ser postas à disposição dos Estados-membros para os ajudar nas investigações sobre a criminalidade organizada;
trabalhar, em estreita cooperação com os magistrados e inspectores especializados, na luta contra o crime organizado.

Finalmente, o Conselho implementará uma rede de investigação, de documentação e de estatística sobre a criminalidade transfronteiras.

As acções levadas a efeito no domínio da cooperação policial (incluindo as actividades da Europol) estão sujeitas a um controlo jurisdicional apropriado, por parte das autoridades competentes, de acordo com as regras aplicáveis em cada Estado-membro.

A INTEGRAÇÃO DO ESPAÇO SCHENGEN NA UNIÃO EUROPEIA

A supressão do controlo nas fronteiras no âmbito daquilo a que chamamos "espaço Schengen" tornou-se possível graças a uma iniciativa tomada em 1985 pela Alemanha, França e os Países do Benelux. Em 1990, "a Convenção de Schengen" fixou as regras comuns em matéria de vistos, de direito de asilo, de controlo nas fronteiras externas, de cooperação entre serviços policiais e aduaneiros, com vista a permitir a livre circulação das pessoas no seio dos países signatários sem perturbar a ordem pública. Foi instalado um sistema de informação para a troca de dados relativos à identidade das pessoas. Os Estados-membros da União Europeia (com excepção do Reino Unido e da Irlanda), assim como a Noruega e a Islândia, aderiram a esta iniciativa intergovernamental.

Protocolo que integra o acervo de Schengen no quadro da União Europeia

Os Estados-membros signatários dos acordos de Schengen passam a desenvolver a sua "cooperação reforçada" no que se refere à abolição das fronteiras internas no quadro jurídico-institucional da União Europeia. O Conselho da União Europeia substitui o Comité Executivo criado pelos acordos de Schengen. As regras comuns acima evocadas foram integradas, quer no Título IV do Tratado que institui a Comunidade Europeia, quer no Título VI do Tratado da União Europeia. Qualquer nova proposta nos domínios dos vistos, direito de asilo, controlo nas fronteiras externas, cooperação entre serviços policiais e serviços aduaneiros, assenta numa destas novas bases.

O objectivo da livre circulação de pessoas, inscrito desde o Acto Único Europeu de 1986, poderá ser alcançado se for garantido um controlo democrático e se se puser à disposição dos cidadãos recursos judiciários sempre que os seus direitos forem postos em causa (Tribunal de Justiça e/ou órgãos jurisdicionais nacionais segundo os domínios).

A Irlanda e o Reino Unido podem participar parcial ou integralmente nas disposições do acervo de Schengen após votação do Conselho por unanimidade dos treze Estados que tomaram parte nos acordos e do representante do governo do Estado interessado.

A Islândia e a Noruega são associadas à aplicação do acervo de Schengen e à prossecução do seu desenvolvimento.

Acervo de Schengen

São designados "acervo de Schengen" os actos seguintes:

Acordo assinado em Schengen a 14 de Junho de 1985 entre os países do Benelux, a Alemanha e a França, relativo à supressão gradual do controlo nas fronteiras comuns.
Convenção de aplicação do Acordo de 14 de Junho de 1985, concluída a 19 de Junho de 1990, entre a Bélgica, a Alemanha, a França, o Luxemburgo e os Países Baixos, assim como o acto final e declarações comuns anexas.
Protocolos e acordos de adesão com a Itália (assinados a 27 de Novembro de 1990), Espanha e Portugal (assinados a 25 de Junho de 1991), Grécia (assinados a 6 de Novembro de 1992), Áustria (assinados a 28 de Abril de 1995) assim como Dinamarca, Finlândia e Suécia (assinados a 19 de Dezembro de 1996), e ainda os actos finais e as declarações anexas.
Decisões e declarações adoptadas pelo Comité Executivo instituído pela Convenção de aplicação de 1990, assim como os actos adoptados com vista à execução da convenção pelas instâncias às quais o Comité Executivo conferiu poderes de decisão.

A NOVA NUMERAÇÃO DOS TRATADOS

Chama-se a atenção para o facto de que a entrada em vigor do Tratado de Amsterdão implica uma nova numeração geral dos Títulos e artigos dos diferentes Tratados.

Assim, os artigos K.1 a K.14 que integram o Título IV do Tratado da União Europeia foram numerados de 29 a 42.

See also