Reconhecimento mútuo de decisões finais em matéria penal

Não existe um direito penal europeu propriamente dito: o direito penal dos Estados não é harmonizado a nível comunitário. Os tribunais nacionais aplicam os códigos penais dos Estados-Membros, em função dos factos, e baseiam as suas decisões nesta fonte jurídica. A aplicação de uma decisão final em matéria penal num Estado-Membro que não aquele que tomou a decisão confronta-se frequentemente com obstáculos administrativos, a lentidão processual ou ainda a falta de confiança entre Estados. Por estas razões, a Comissão estuda a possibilidade de aplicar o princípio do reconhecimento mútuo às decisões finais em matéria penal.

ACTO

Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu: Reconhecimento mútuo de decisões finais em matéria penal [COM(2000) 495 final - Não publicada no Jornal Oficial].

SÍNTESE

A cooperação judiciária tradicional em matéria penal assenta em diferentes instrumentos internacionais, essencialmente caracterizados pelo "princípio do pedido": um Estado soberano apresenta um pedido a outro Estado soberano, o qual decide, em seguida, se deverá ou não aceder a esse pedido. Este sistema tradicional tem o inconveniente de ser não só lento mas também complexo. Foi este o motivo por que o Conselho Europeu, reunido em Tampere em Outubro de 1999, entendeu que o princípio de reconhecimento mútuo se deveria tornar a pedra de toque da cooperação judiciária em matéria quer civil quer penal no seio da União. O reforço do princípio nestes domínios contribuiria não só para facilitar a cooperação entre as autoridades, mas também para melhorar a protecção judiciária dos direitos individuais. O Conselho da União e a Comissão foram instados pelo Conselho Europeu a adoptar, entes de Dezembro de 2000, um programa de medidas destinadas a aplicar o referido princípio.

Ao explorar as perspectivas de evolução do reconhecimento mútuo enquanto princípio aplicável às decisões finais em matéria penal, a comunicação da Comissão responde parcialmente ao desafio.

Reconhecimento mútuo: equivalência e confiança entre Estados

A Comissão lembra que, de uma maneira geral, o princípio do reconhecimento mútuo assenta em noções de equivalência e de confiança. Nesta base, uma decisão tomada por autoridades num Estado-Membro pode ser aceite enquanto tal num outro Estado-Membro. O reconhecimento mútuo é frequentemente acompanhado de um certo grau de normalização de processos dos Estados, mas pode também tornar inútil a normalização.

A Comissão define seguidamente o tipo de decisões visadas pela comunicação: trata-se de decisões em matéria de direito penal (conjunto de regras que prevêem sanções ou medidas de reinserção) com carácter final (ou seja, decisões dos tribunais e de determinadas autoridades administrativas, resultados de procedimentos de mediação e acordos entre suspeitos e o Ministério Público).

Há várias convenções adoptadas ao nível do Conselho da Europa ou da União Europeia ou no âmbito do Acordo de Schengen que prevêem a aplicação do princípio de reconhecimento mútuo a certas decisões penais, mas trata-se de instrumentos que ainda não entraram em vigor em todos os Estados-Membros. Além do mais, o seu conteúdo não é suficiente para estabelecer um regime de reconhecimento mútuo completo. Justifica-se, pois, uma nova reflexão global sobre a aplicação do princípio.

Antes de analisar os diferentes aspectos do princípio de reconhecimento mútuo e da forma como o princípio poderá ser aplicado em princípio, a Comissão aborda a questão da informação.

Para que uma decisão tomada num Estado-Membro possa ser reconhecida em outro Estado-Membro, há que começar por se ter conhecimento da sua existência e do seu conteúdo. Actualmente, não há nenhum registo europeu de sentenças susceptível de ser utilizado para este fim. A Comissão entende que poderá considera-se uma abordagem em duas etapas. Numa primeira fase, poderia haver impressos multilingues comuns que permitissem obter informações junto das autoridades dos outros Estados-Membros para se poder determinar se a pessoa em causa possuía registo criminal. Numa segunda fase criar-se-ia um Registo Criminal Europeu, acessível por via electrónica, permitindo às autoridades responsáveis pela instrução verificar directamente a existência de processos contra a pessoa em questão. Antes de se poder criar este registo, há várias questões práticas e jurídicas que é necessário resolver (entidade responsável pela introdução e actualização das informações, protecção dos dados, direito de acesso, disparidade entre as legislações nacionais em matéria de registo criminal, grau de homogeneidade pretendido entre os dados introduzidos pelos diferentes Estados-Membros, etc.).

Diferentes aspectos do reconhecimento mútuo

Reconhecer uma decisão significa, antes de mais, aplicá-la. A aplicação de uma decisão de um outro Estado-Membro pode ser directa (dando à decisão efeito pleno e directo em toda a União) ou indirecta (requerendo a conversão da decisão estrangeira em decisão nacional). Segundo a Comissão, das conclusões de Tampere infere-se uma preferência pela aplicação directa das decisões.

Reconhecer uma decisão significa igualmente tê-la em consideração. Uma decisão tomada por outro Estado-Membro poderá ter efeitos diferentes, ligados ao princípio ne bis in idem ou à noção de reincidência.

Segundo o princípio ne bis in idem, quem já foi objecto de uma decisão em relação a determinados factos e normas legais não pode ser objecto de outras decisões sobre a mesma matéria. O princípio ne bis in idem levanta várias questões de interpretação, já que os instrumentos jurídicos internacionais pertinentes não o definem todos da mesma maneira. A Comissão indica que a importância do princípio se reduziria se existissem, à escala da União, um registo criminal dos processos em curso e das sentenças finais, bem como um sistema de competências.

O reconhecimento de uma decisão penal adoptada noutro Estado-Membro poderá igualmente influenciar a severidade de uma condenação. Constatar-se que alguém que cometeu um delito já foi condenado por delito idêntico noutro Estado-Membro pode constituir circunstância agravante que justifique uma pena mais severa. O peso de uma condenação anterior não deverá, no entanto, fazer-se apenas em detrimento do autor de um delito. A legislação penal de vários Estados-Membros prevê mecanismos que garantem que as sanções aplicadas aos reincidentes não são estritamente cumuladas.

Âmbito do reconhecimento mútuo no referente ao delito e ao infractor

Considerando que o tratamento dispensado pela lei penal aos menores e aos deficientes mentais varia consideravelmente entre os Estados-Membros, admite-se a hipótese de exclusão de decisões do âmbito do reconhecimento mútuo, pelo menos numa primeira fase. No que se refere à questão de saber o que se deve entender por "menor", poderá deixar-se a definição a cargo do próprio Estado-Membro. No entanto, poderá revelar-se necessário consagrar-se uma idade mínima.

Quanto às infracções abrangidas pelo reconhecimento mútuo, a Comissão entende que quer a aplicação quer o abandono do critério do crime dual (que estipula apenas poderem ser reconhecidas as decisões relativas a comportamentos abrangidos pelas matérias penais nos dois Estados-Membros envolvidos) implicaria dificuldades de ordem processual. Estas dificuldades poderiam também resolver-se com a criação de um sistema de jurisdição à escala da União.

Para a Comissão não há razões para limitar o reconhecimento mútuo às formas mais graves de criminalidade.

Aplicação do reconhecimento mútuo às sanções

Em matéria de sanções, a Comissão salienta a necessidade de conciliar dois interesses: o do Estado-Membro onde é pronunciada a sentença, que a deve poder fazer executar e o interesse do condenado em ter uma possibilidade real de reinserção social.

É necessário que a confiança mútua seja recíproca: se o Estado-Membro que executa a sentença confia na decisão do Estado-Membro que a pronunciou, este tem de confiar na forma como o outro Estado-Membro a executa.

A Comissão explora seguidamente as possibilidades de o princípio de reconhecimento mútuo intervir independentemente da sanção aplicada (sanções pecuniárias, perda de um bem, sanções alternativas, inibição do exercício de uma determinada função ou profissão), suscitando cada um interrogações diferentes.

Protecção dos direitos individuais

A protecção judicial dos direitos individuais (tratamento dos suspeitos, direitos da defesa, etc.) não deverá, segundo a Comissão, sofrer consequências negativas por aplicação do princípio do reconhecimento. Muito pelo contrário, haverá que reforçar salvaguardas ao longo de todo o processo..

Embora a Convenção Europeia dos Direitos do Homem, de 1950, preveja já garantias neste domínio, alguns aspectos concretos, como as condições de prestação de assistência jurídica e de interpretação, poderiam ser revistos.

Aspectos de direito processual em que é considerado necessário um conjunto mínimo de disposições comuns

Há casos em que pode ser necessário um conjunto mínimo de disposições comuns que facilitem a aplicação do princípio de reconhecimento mútuo. Assim acontece, designadamente, em matéria de protecção do arguido no que se refere aos direitos da defesa e de protecção da vítima do delito, no que se refere à possibilidade de ser ouvida.

Procedimento de validação

Idealmente, este procedimento deveria ser desnecessário: o reconhecimento mútuo interviria directa e automaticamente, sem qualquer fase processual adicional. Na prática, isto afigura-se impossível na maioria dos casos. Sempre que uma decisão seja pronunciada noutra língua que não a da(s) pessoa(s) e autoridades em causa, será necessário, no mínimo, traduzir o seu texto. Ademais, afigura-se necessário verificar se se trata na realidade de uma decisão e se foi pronunciada por uma autoridade com competência para o efeito.

Prevenir conflitos de jurisdição entre os Estados-Membros

A Comissão menciona dois instrumentos que poderiam contribuir para solucionar os conflitos de jurisdição entre Estados-Membros: coordenação (encarregar uma instância, já existente ou a criar, como a Eurojust, ou o Tribunal de Justiça, que decidisse caso a caso qual o Estado-Membro competente com base em critérios de prioridade preestabelecidos) e a definição de regras de competência exclusiva no seio da União.

A segunda solução teria a vantagem não só de evitar conflitos positivos de jurisdição (em que dois ou mais Estados-Membros pretendem julgar um determinado caso) como os negativos (em que nenhum Estado-Membro pretende julgar um certo caso).

Casos haverá, todavia (atentado aos interesses nacionais, violação de legislação em matéria de segurança interna, etc.), em que os Estados-Membros dificilmente renunciarão às suas competências, independentemente do local onde os actos em questão tenham sido cometidos. Considerando a dificuldade em estabelecer uma competência única para estas questões, poderá prever-se uma excepção ao princípio do reconhecimento mútuo.

ACTOS RELACIONADOS

Programa de medidas destinadas a aplicar o princípio do reconhecimento mútuo das decisões penais [Jornal Oficial C 12 de 15.01.2001]. A aplicação do princípio do reconhecimento mútuo das decisões penais pressupõe a confiança recíproca dos Estados-Membros nos respectivos sistemas de justiça penal. O presente programa visa estabelecer prioridades com vista à realização de um verdadeiro espaço judiciário europeu. O reconhecimento mútuo deve ser válido em todas as fases do processo penal. O programa define uma série de parâmetros que os Estados-Membros deverão ter em conta aquando da aplicação das conclusões do Conselho Europeu de Tampere, para poder agir eficazmente. Estes parâmetros, identificados pelo Conselho, nomeadamente pela delegação do Reino Unido, são os seguintes:

O facto de o reconhecimento mútuo poder ser limitado às infracções graves.
A manutenção ou a supressão da exigência da dupla incriminação como condição do reconhecimento.
O estabelecimento de mecanismos de protecção dos direitos de terceiros e das vítimas.
A definição de normas de base comuns para facilitar o reconhecimento mútuo.
A definição do procedimento de execução directa ou indirecta da decisão.
A definição dos motivos de recusa do reconhecimento mútuo com base na soberania ou noutros interesses considerados essenciais pelo Estado-Membro.
O regime de responsabilidade do Estado no caso de arquivamento do processo, ilibação ou absolvição.

A tomada em consideração de um ou outro parâmetro poderá determinar uma realização mais ou menos ambiciosa do princípio do reconhecimento mútuo. Este programa não pretende ser definitivo, visando antes integrar as orientações expressas no Conselho informal dos Ministros da Justiça e da Administração Interna que se realizou em Marselha em 28 e 29 de Julho de 2000.

A realização do princípio do reconhecimento mútuo pressupõe que sejam tomadas em consideração certas questões:

A aplicação do princípio ne bis in idem.
A individualização da sanção, que comporta a consideração dos antecedentes criminais do delinquente e da reincidência.
As decisões relativas à obtenção ou à preservação das provas e ao congelamento dos bens.
A aplicação de medidas provisórias para efeitos de apreensão de bens ou de restituição às vítimas.
A aplicação das decisões relativas às pessoas (decisões de detenção, medidas de controlo não privativas de liberdade).
A tomada em consideração das decisões de instauração de procedimentos penais noutros Estados-Membros.
A aplicação de penas de prisão, multas, perda de bens ou proibição de condução de veículos.
A transferência das pessoas que tentem escapar à justiça após terem sido objecto de uma decisão condenatória transitada em julgado.
A transferência das pessoas para o seu Estado-Membro de residência a fim de favorecer a sua reinserção social.
Qualquer decisão tomada no âmbito do acompanhamento posterior à libertação (medidas de vigilância ou liberdade condicional).

Tendo em conta a dificuldade em fixar datas precisas para os trabalhos a efectuar, o programa limita-se a determinar prioridades. Todavia, o programa convida o Conselho a examinar os progressos realizados até ao final de 2002.

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