Programa de Haia: 10 prioridades para os próximos cinco anos
Como reforçar o espaço de liberdade, de segurança e de justiça na União Europeia? A Comissão responde a esta questão estabelecendo 10 prioridades para os próximos cinco anos.
ACTO
Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu, de 10 de Maio de 2005: “Programa de Haia: dez prioridades para os próximos cinco anos. Parceria para a renovação europeia no domínio da liberdade, da segurança e da justiça” [COM(2005) 184 final – Jornal Oficial C 236 de 24.9.2005].
SÍNTESE
Adoptado no Conselho Europeu de 4 e 5 de Novembro de 2004, o Programa de Haia plurianual enumera 10 prioridades da União tendo em vista reforçar o espaço de liberdade, de segurança e de justiça para os próximos cinco anos. A comunicação inclui em anexo medidas específicas e um calendário para a sua adopção (consulte também o Plano de Acção).
A Comissão considera que devem concentrar-se esforços nas seguintes 10 prioridades:
Reforçar os direitos fundamentais e a cidadania. A União prevê controlar e promover o respeito dos direitos fundamentais nas políticas europeias. Preconiza, designadamente, converter o Observatório Europeu do Racismo e da Xenofobia numa Agência dos Direitos Fundamentais (FRA) da União Europeia (medida concretizada em Janeiro de 2007). A Comissão consagra especial atenção aos direitos das crianças e prossegue os seus esforços para combater a violência contra as mulheres. Além disso, pretende prosseguir a sua acção de luta contra todas as formas de discriminação e assegurar a protecção dos dados pessoais. Por último, torna-se necessário melhorar o exercício dos direitos conferidos pela cidadania da União Europeia, designadamente a livre circulação na UE, o direito de voto nas eleições para o Parlamento Europeu e nas eleições locais, etc. As medidas adoptadas pela Comissão incluem, nomeadamente, o Programa-quadro “Direitos fundamentais e justiça” e relatórios de avaliação sobre a aplicação das directivas relativas ao direito de livre circulação e residência.
Lutar contra o terrorismo. É indispensável uma resposta global para lutar eficazmente contra o terrorismo. A abordagem deve ser integrada e coerente. A Comissão destaca, sobretudo, a prevenção do terrorismo e o intercâmbio de informações. A Comissão pretende apoiar os Estados-Membros na sua luta contra o terrorismo, concentrando os seus esforços nos aspectos associados ao recrutamento e financiamento do terrorismo, na prevenção, análise de risco, protecção das infra-estruturas críticas e gestão das consequências. É essencial uma cooperação com países terceiros para combater eficazmente o terrorismo e as suas causas. As medidas adoptadas pela Comissão para atingir os seus objectivos compreendem: propostas visando o reforço da cooperação entre autoridades dos Estados-Membros responsáveis pela aplicação da lei, designadamente através da melhoria do intercâmbio de informações; um quadro europeu para a protecção dos dados neste domínio; uma comunicação sobre a protecção das infra-estruturas críticas, uma comunicação sobre a prevenção e a luta contra o financiamento do terrorismo, uma proposta visando evitar a utilização abusiva de organizações caritativas para financiar o terrorismo e o acompanhamento do projecto-piloto a favor das vítimas do terrorismo.
Definir uma abordagem equilibrada sobre a migração. A Comissão pretende definir uma nova abordagem equilibrada para a gestão da imigração, tanto legal como ilegal. Por um lado, trata-se de lutar contra a imigração ilegal e o tráfico de seres humanos, principalmente de mulheres e crianças. Para este efeito, o Programa de Haia prevê a adopção de uma comunicação e de um plano sobre a imigração legal.
Uma gestão eficaz dos fluxos migratórios implica igualmente uma cooperação acrescida com Estados terceiros, incluindo no domínio da readmissão e do regresso de migrantes. As medidas desenvolvidas pela Comissão para realizar os seus objectivos incluem designadamente o Programa-quadro “Solidariedade e gestão dos fluxos migratórios”, que compreende a criação de um Fundo para as Fronteiras Externas, de um Fundo para a Integração, de um Fundo de Regresso e de um Fundo Europeu para os Refugiados.
Desenvolver uma gestão integrada das fronteiras externas da União. Na União, a livre circulação de pessoas é garantida pela supressão dos controlos nas fronteiras internas. Por esta razão, são necessários esforços suplementares para reforçar a gestão integrada dos controlos nas fronteiras externas. A Agência FRONTEX para a gestão das fronteiras externas acaba de iniciar os seus trabalhos e as suas atribuições poderão ser desenvolvidas no futuro. A elaboração de uma política de vistos eficaz graças, por exemplo, ao desenvolvimento de um sistema de informação sobre vistos e de um futuro serviço consular europeu comum, é igualmente de grande importância. Uma das prioridades a curto prazo consiste na inserção de identificadores biométricos nos documentos de viagem e de identidade, aumentando assim a segurança dos documentos.
Instaurar um procedimento comum em matéria de asilo . A Comissão visa estabelecer um procedimento harmonizado e eficaz em matéria de asilo. A curto prazo, apresentará uma proposta de directiva relativa ao estatuto de residente de longa duração para os refugiados e, com base na avaliação da aplicação da legislação em vigor, irá propor a médio prazo um procedimento comum e um estatuto uniforme para os refugiados. A cooperação operacional em matéria de asilo prosseguirá e será reforçada, nomeadamente através do Fundo Europeu para os Refugiados.
Maximizar o impacto positivo da imigração. A integração é crucial para evitar o isolamento e a exclusão social das comunidades de imigrantes. A Comissão encoraja os Estados-Membros a avançarem nas suas políticas de integração, que devem contribuir para a compreensão e o diálogo entre religiões e culturas. A Comissão pretende definir um quadro europeu de integração e promover o intercâmbio estrutural de experiências e de informações em matéria de integração.
Encontrar um justo equilíbrio entre o respeito da vida privada e a segurança na partilha de informações. A partilha de informações entre autoridades responsáveis pela aplicação da lei é essencial tendo em vista lutar eficazmente contra o terrorismo e realizar investigações relativas à criminalidade transfronteiras. A União deve apoiar um diálogo construtivo entre todas as partes envolvidas, a fim de encontrar soluções equilibradas entre a necessidade de dispor de informações e o respeito dos direitos fundamentais, tais como o respeito da vida privada e a protecção de dados. O Serviço Europeu de Polícia (Europol) tem um papel central neste contexto.
Elaborar um conceito estratégico para a criminalidade organizada. A luta contra a criminalidade organizada obriga a um reforço da cooperação entre as autoridades responsáveis pela aplicação da lei dos Estados-Membros, designadamente a polícia e as autoridades aduaneiras. A elaboração de um modelo europeu em matéria de informações de natureza criminal constitui uma prioridade. Por isso, a Comissão adoptou uma comunicação sobre a elaboração de um conceito estratégico para combater a criminalidade organizada em 2005.
Garantir um verdadeiro espaço europeu de justiça. Deve ser garantido um acesso efectivo à justiça tendo em vista a obtenção e a execução de decisões judiciais. A União deve tomar medidas para instaurar a confiança mútua entre os Estados-Membros, criando normas processuais mínimas que garantam, por exemplo, o direito da defesa.
Em matéria de justiça civil, a Comissão destaca a conclusão do programa de reconhecimento mútuo das decisões em matéria civil e comercial. Para este efeito, lançou consultas sobre as decisões relativas ao património familiar, às sucessões e aos testamentos, com o objectivo de elaborar novas propostas de legislação.
Quanto à justiça penal, a aproximação das disposições legislativas e o estabelecimento de normas mínimas de direito processual penal são por vezes indispensáveis para desenvolver a confiança mútua entre os Estados-Membros. A Eurojust é o elemento-chave do desenvolvimento da cooperação judiciária europeia em matéria penal.
A Comissão pretende igualmente reforçar a protecção dos interesses financeiros da União. As medidas operacionais destinadas a garantir um verdadeiro espaço europeu de justiça compreendem, a título de exemplo, o apoio da União às redes de organizações e instituições judiciárias, a avaliação da qualidade da justiça, uma comunicação sobre a formação judiciária na UE e seminários visando promover a cooperação entre profissionais do direito.
Partilhar as responsabilidades e assegurar a solidariedade. Nenhum objectivo político pode ser alcançado sem os recursos financeiros adequados. A adopção do Programa de Haia coincidiu com a preparação de propostas da Comissão para as Perspectivas Financeiras 2007-2013, o que permitiu assegurar a coerência entre os objectivos do Programa de Haia e os instrumentos financeiros à sua disposição durante o mesmo período. Em Abril de 2005, a Comissão apresentou três programas-quadro que examinam o tipo de instrumentos políticos e financeiros que permitem alcançar mais eficazmente os objectivos de liberdade, de segurança e de justiça.
A Comissão confere grande importância à aplicação das disposições, bem como aos mecanismos de avaliação da aplicação pelos Estados-Membros. Em razão da flexibilidade política em matéria de justiça, de liberdade e de segurança, a planificação das prioridades políticas pode, por vezes, ser antecipada ou ajustada em função de acontecimentos inesperados, tais como os atentados de Londres de 7 de Julho de 2005, cuja natureza e dimensão são frequentemente internacionais. Por esta razão, o Plano de Acção também deve ser flexível e adaptável. O Conselho Europeu pretende que haja um exame intercalar e a Comissão forneceu “painéis de avaliação” anuais sobre o estado de implementação do Programa de Haia.
ACTOS RELACIONADOS
Plano de acção do Conselho e da Comissão de aplicação do Programa de Haia sobre o reforço da liberdade, da segurança e da justiça na União Europeia [Jornal Oficial C 198 de 12.8.2005]. Este Plano de Acção serve de quadro de referência aos trabalhos da Comissão e do Conselho para o período 2004-2009. Inclui um calendário para a adopção e a aplicação do conjunto das acções enumeradas destinado a concretizar os objectivos e as prioridades do Programa de Haia (reforço da liberdade, da segurança e da justiça na UE), adoptado na sequência da comunicação supra. Estas medidas - propostas legislativas, documentos de consulta (Livros Verdes) ou relatórios - têm por finalidade realizar de forma concreta e eficaz as prioridades do Programa de Haia.
Comunicação da Comissão ao Conselho, ao Parlamento Europeu, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões de 10 de Junho de 2009 – Justiça, liberdade e segurança na Europa desde 2005: avaliação do Programa e do Plano de Acção de Haia [COM(2009) 263 final – Não publicado no Jornal Oficial]. Na presente comunicação, a Comissão apresentou as avaliações sobre a execução do Programa de Haia na UE e nos Estados-Membros, bem como os temas para acções futuras no âmbito do próximo programa plurianual (o Programa de Estocolmo).
As iniciativas no domínio da justiça, da liberdade e da segurança são relativamente recentes em comparação com outras acções executadas a nível da UE. No entanto, foram alcançados progressos em várias medidas, como as políticas em matéria de protecção dos direitos fundamentais, asilo e imigração, gestão das fronteiras e política de vistos, anti-terrorismo e a luta contra a criminalidade, bem como de cooperação policial.
Registaram-se igualmente progressos na realização de um espaço europeu de justiça, em especial através de uma melhor cooperação judiciária transfronteiriça tanto em matéria civil como penal. Foram conseguidos progressos significativos nos aspectos legislativo e operacional do princípio de reconhecimento mútuo, que constitui a pedra angular da cooperação judiciária.
Embora a luta contra a droga tenha sigo igualmente eficaz, o uso de drogas aumentou em alguns Estados-Membros.
Os progressos em matéria de direitos dos cidadãos da UE não foram tão significativos, em especial devido à deficiente transposição pelos Estados-Membros da Directiva 2004/38/CE relativa à livre circulação dos cidadãos na União.
De um modo geral, no entanto, foi adoptada a maior das medidas específicas enumeradas no Programa de Haia, embora o verdadeiro impacto de muitas destas medidas apenas seja sentido a longo prazo. Contudo, devido à natureza específica do conjunto de políticas em matéria de justiça, liberdade e segurança, o progresso tem sido relativamente desigual. Por exemplo, a tomada de decisões no âmbito do “terceiro pilar” tem sido lenta e por vezes limitadora dos resultados pretendidos. Além disso, a transposição pelos Estados-Membros dos instrumentos legislativos no âmbito do “terceiro pilar” sofre atrasos frequentes e não existe recurso a procedimentos formais por infracção. Após a sua entrada em vigor, o Tratado de Lisboa deverá acelerar os processos de tomada de decisão e as acções futuras deverão incidir na consolidação e execução do quadro jurídico existente.
Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu de 2 de Julho de 2008 – Relatório sobre a aplicação do Programa de Haia relativamente a 2007 [COM(2008) 373 final – Não publicada no Jornal Oficial]. Este terceiro relatório anual (“painel de avaliação”) ilustra uma tendência relativamente semelhante em relação aos progressos indicados nos relatórios anteriores (abaixo). Contudo, a avaliação geral é bastante insatisfatória, com uma taxa de concretização de apenas 38%, em comparação com os 53% de 2006. Comparativamente a 2006, também foi atrasado ou cancelado um número superior de acções.
Tal como nos anos anteriores, não se verificou progresso suficiente, especialmente no que respeita a acções do “terceiro pilar”, nomeadamente sobre a prevenção e combate à criminalidade organizada; cooperação policial e aduaneira; e cooperação judicial em matérias penais. No entanto, verificou-se progresso positivo no combate ao terrorismo, que se mantém uma prioridade política no âmbito da Justiça e dos Assuntos Internos. Também se verificou um desenvolvimento significativo nas restantes áreas prioritárias, abrangidas pelo “primeiro pilar”. Estas incluem as políticas de migração e de fronteira e a cooperação judicial em matérias civis. Contudo, o progresso da política de vistos não foi considerado suficiente.
Alguns Estados-Membros obtiveram um progresso considerável no que se refere à transposição nacional, ao contrário do que se verificou em anos anteriores. Porém, muitos continuam a não respeitar os prazos de transposição durante um ou mais anos. Além do mais, para alguns dos instrumentos legais, a transposição levada a cabo pelos Estados-Membros ficou incompleta ou foi mesmo incorrecta. Consequentemente, a tomada de decisões deve ser melhorada no âmbito da Justiça e dos Assuntos Internos.
Como resultado do progresso insuficiente verificado em algumas acções ao longo dos últimos anos, a Comissão tenciona apresentar uma comunicação sobre o futuro das políticas de justiça, liberdade e segurança em 2009. Esta comunicação deverá não apenas promover o desenvolvimento nesta área política, mas também servir como ponto de partida para o próximo programa plurianual (2010-14).
Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu de 3 de Julho de 2007 – Relatório sobre a aplicação do Programa de Haia relativamente a 2006 [COM(2007) 373 final – Jornal Oficial C 191 de 17.8.2007]. O balanço global do Programa de Haia é mitigado. Embora 53% das acções avaliadas tenham sido realizadas, os progressos não foram homogéneos em todos os domínios de acção.
Registaram-se progressos em domínios abrangidos pelo “primeiro pilar”, como os direitos fundamentais, a cidadania, a justiça civil, a estratégia europeia em matéria de droga, o asilo e a imigração, bem como as políticas relativas aos vistos e às fronteiras. A luta contra o terrorismo também progrediu. Todavia, verificaram-se atrasos nos domínios abrangidos pelo “terceiro pilar” (cooperação policial e judiciária em matéria penal), em que é necessária a unanimidade.
O “painel de avaliação” revela que a implementação a nível nacional não é satisfatória. Alguns Estados-Membros não respeitam os prazos fixados para a transposição dos instrumentos jurídicos para o direito nacional ou registam atrasos (de um ou mais anos) na própria transposição.
Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu de 28 de Junho de 2006: Relatório sobre a aplicação do Programa de Haia relativamente a 2005 [COM(2006) 333 final – Jornal Oficial C 184 de 8.8.2006]. Esta comunicação avalia a situação de cada uma das medidas previstas no Programa de Haia para 2005 ou numa base regular e/ou contínua no Plano de Acção de Haia. Para além deste acompanhamento do processo de adopção, e pela primeira vez no âmbito das políticas em matéria de “justiça, liberdade e segurança”, examina o acompanhamento da aplicação destas políticas a nível nacional. Resulta deste primeiro balanço que, apesar do sucesso da acção da União a nível das políticas relativa a justiça, liberdade e segurança “comunitarizadas” (designadamente a cooperação judiciária em matéria civil), a votação por unanimidade atrasou a adopção de medidas prioritárias do Programa de Haia como as relativas à da primeira fase do regime de asilo europeu. Tanto o processo de adopção como a aplicação a nível nacional nos domínios da cooperação policial e judiciária em matéria penal (“terceiro pilar”) continuam a ser especialmente problemáticas.
Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu de 28 de Junho de 2006 – Avaliação das políticas da UE no domínio da liberdade, da segurança e da justiça [COM(2006) 332 final – Jornal Oficial C 184 de 8.8.2006].
Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu de 28 de Junho de 2006 – Aplicação do Programa de Haia: O rumo a seguir [COM(2006) 331 final – Jornal Oficial C 184 de 8.8.2006].
Última modificação: 13.11.2009