Ambiente
INTRODUÇÃO
A política do ambiente constitui hoje em dia um dos desafios mais importantes da sociedade para os poderes públicos e os actores económicos. Trata-se igualmente de uma questão à qual o público é muito sensível uma vez que diz directamente respeito ao seu bem estar e saúde.
Desde os anos 70, a preocupação de preservar o ambiente tem estado na origem de diversas iniciativas comunitárias. No entanto, surgiram críticas segundo as quais o mercado interno da União Europeia teria privilegiado os aspectos económicos e as trocas comerciais em detrimento da protecção do ambiente que seria considerada como um potencial obstáculo às trocas mais do que um objectivo em si mesmo. O Tratado da União Europeia foi ao encontro desta crítica atribuindo ao ambiente o estatuto de política e não apenas simplesmente de acção da Comunidade.
Neste contexto, foram atribuídas ao Tratado da União determinadas fraquezas, nomeadamente o facto de não ter simplificado os processos de decisão aplicáveis no quadro do ambiente. Além disso, levantou-se por vezes um conflito de bases jurídicas entre o processo "ambiente" (artigo 175º, antigo artigo 130º-S do Tratado que institui a Comunidade Europeia) e o relativo à aproximação das legislações respeitantes ao mercado interno (artigo 95º, antigo artigo 100º-A do mesmo Tratado), o que teve consequências a nível da interpretação mais ou menos estrita da aplicação pelos Estados-Membros. A União Europeia é igualmente criticada por não ter explicitamente assumido os compromissos a favor do desenvolvimento sustentável, subscritos em 1992 na Conferência do Rio e por se ter limitado a uma simples referência ao crescimento sustentável respeituoso do ambiente.
O Tratado de Amsterdão traz soluções para estes problemas. O objectivo do desenvolvimento sustentável foi inscrito nas missões da União tal como o princípio da integração do ambiente nas outras políticas. Quanto aos processos de decisão, estes são mais claros e mais eficazes.
HISTORIAL
Nos primeiros anos da construção europeia, as questões relativas ao ambiente não constituíam uma prioridade importante para os poderes públicos e actores económicos.
A nível comunitário, é nos anos 70 que a emergência das preocupações ambientais teve como consequência o impulso de iniciativas neste domínio. Na Cimeira de Paris de Julho de 1972, os Chefes de Estado e de Governo reconheceram que no quadro da expansão económica e do melhoramento da qualidade de vida, deveria ser concedida uma atenção especial ao ambiente.
Estava dado o sinal e o primeiro programa de acção, fixando o quadro da política comunitária em matéria de ambiente, foi lançado para o período de 1973-76. Este programa foi seguido por outros programas plurianuais do mesmo tipo que conduziram a adopção de um conjunto de directivas relativas à protecção dos recursos naturais (ar, água), luta contra as emissões sonoras, conservação da natureza e gestão dos resíduos.
De um modo geral, admite-se, todavia, que a entrada em vigor do Acto Único Europeu em 1987 constituiu a reforma determinante para o ambiente, instaurando uma rubrica específica no Tratado que institui a Comunidade Europeia. A partir deste momento, as medidas comunitárias passaram a dispor de uma base jurídica específica que define os objectivos e os princípios fundamentais da acção da Comunidade Europeia em matéria de ambiente. Foi igualmente estabelecido que as exigências em matéria de protecção do ambiente passariam a constituir uma componente das outras políticas comunitárias.
A entrada em vigor do Tratado da União Europeia, em Novembro de 1993, constituiu um novo progresso sob diversos aspectos. Em primeiro lugar, permitiu a introdução do conceito de "crescimento sustentável respeitando o ambiente nas missões da Comunidade Europeia e igualmente o princípio de precaução no artigo que fixa os fundamentos da política do ambiente (artigo 174º, antigo artigo 130º-R do Tratado que institui a Comunidade Europeia). Em seguida, elevou o ambiente ao nível de "política" e permitiu o recurso geral à maioria qualificada no seio do Conselho, com excepção de determinadas medidas como a fiscalidade em matéria de ambiente ou o ordenamento do território que são ainda sujeitas à regra da unanimidade. O procedimento de co-decisão ficou, todavia, restrito às matérias que dizem respeito ao mercado interno.
Indubitavelmente, a evolução da construção europeia permitiu estabelecer progressivamente disposições à altura da importância dos desafios relacionados com o ambiente. Todavia, este avanço gradual originou também certos problemas de coerência tais como os conflitos de base jurídica e a diversidade dos processos de decisão. O Tratado de Amsterdão deveria solucionar estes problemas satisfazendo a necessidade de uma política de ambiente mais clara e eficaz.
O DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL E A CONSIDERAÇÃO DO AMBIENTE EM TODAS AS POLÍTICAS SECTORIAIS
O Tratado da União Europeia estabelece que as exigências em matéria de ambiente "devem ser integradas na definição e aplicação das outras políticas da Comunidade". Esta tomada em consideração constitui a condição indispensável para um crescimento sustentável e respeituoso do ambiente.
O Tratado de Amsterdão procura consolidar as garantias actuais resultantes do Acto Único e do Tratado da União Europeia inserindo não só o conceito de desenvolvimento sustentável como também um novo artigo no Tratado que institui a União Europeia.
A introdução do princípio de desenvolvimento sustentável
Este princípio foi inserido no preâmbulo e nos objectivos do Tratado da União Europeia. Encontrámo-lo de novo no artigo 2º do Tratado que institui a Comunidade Europeia, que fixa as suas missões.
O novo artigo 6º-C do Tratado que institui a Comunidade Europeia
O novo artigo 6º retoma, no cabeçalho do Tratado, a cláusula da integração do ambiente na definição e aplicação das outras políticas, que já consta do artigo 174 (antigo artigo 130º-R). É igualmente mencionado que esta integração constitui um dos meios para promover um desenvolvimento sustentável.
Este novo artigo deve ser relacionado com a declaração relativa à avaliação do impacte ambiental, em anexo ao Acto Final da Conferência Intergovernamental que elaborou o Tratado de Amsterdão. A conferência refere neste anexo que a Comissão se compromete a preparar estudos de impacte sempre que apresentar propostas susceptíveis de exercer repercussões ambientais significativas.
O AMBIENTE E A APROXIMAÇÃO DAS LEGISLAÇÕES "MERCADO INTERNO"
A realização do mercado interno foi facilitada pelo Acto Único Europeu que estabelece que a aproximação das legislações entre os Estados-Membros é decidida no seio do Conselho por maioria qualificada. Paralelamente, a livre circulação foi enquadrada pela necessidade de tomar em conta questões de sociedade essenciais tais como o ambiente, a saúde política ou a protecção dos consumidores (artigo 95º, antigo nº 3 do artigo 100º-A do Tratado que institui a Comunidade Europeia). Esta garantia de enquadramento é reforçada pelo Tratado de Amsterdão.
A alteração das disposições relativas à aproximação das legislações
O Tratado que institui a Comunidade Europeia estabelece agora que todas as propostas da Comissão devem ter por base um elevado nível de protecção do ambiente. Anteriormente, após a adopção de uma medida de harmonização pelo Conselho, um Estado-Membro podia contudo aplicar disposições nacionais diferentes se estas fossem justificadas por exigências importantes relativas à protecção do ambiente. O Estado-Membro em questão devia notificá-las à Comissão que confirmava que as disposições em causa não constituíam um meio de discriminação arbitrário ou uma restrição dissimulada do comércio entre Estados-Membros.
Este mecanismo foi completado, passando a estabelecer-se a distinção entre dois casos (artigo 95º, antigo artigo 100º-A):
No primeiro caso, deve ser feita pelo Estado-Membro uma notificação à Comissão. O Estado-Membro deve indicar as razões da manutenção das disposição nacionais em questão.
No segundo caso, o Estado-Membro é igualmente obrigado a notificar à Comissão e explicar as razões da adopção de novas disposições nacionais. As medidas nacionais em questão devem, além disso, ser baseadas em novas provas científicas e responder a um problema específico deste Estado-Membro, que tenha surgido após a adopção da medida comunitária de harmonização.
Nos dois casos, a Comissão procede a uma análise que tem como objectivo apurar se as medidas nacionais em questão constituem ou não um meio de discriminação arbitrária, uma restrição dissimulada do comércio entre Estados-Membros ou um entrave ao funcionamento do mercado interno.
A Comissão dispõe de seis meses para tomar uma decisão de autorização ou rejeição, podendo este prazo ser prolongado por mais seis meses em determinadas condições. Na ausência de decisão, as disposições nacionais em causa são consideradas aprovadas.
O AMBIENTE E A TOMADA DE DECISÃO COMUNITÁRIA
O Tratado da União Europeia e a tomada de decisão
O Tratado da União Europeia melhorou a eficácia do processo decisional caracterizando a política do ambiente pela substituição, de um modo geral, da unanimidade no seio do Conselho pela maioria qualificada. Todavia, este processo continuva a ser complexo, uma vez que coexistiam diversos procedimentos distintos:
Além disso, era ambígua a distinção entre os domínios do ambiente (artigo 175º, antigo artigo 130º-S) e a aproximação das legislações relativas ao mercado interno (artigo 95º, antigo artigo 100º-A). Uma vez que a aproximação das legislações se encontra sujeita ao processo de co-decisão, existia um risco de conflito de base jurídica entre o artigo 100º-A e o artigo 130º-S sempre que que se previa uma acção que afectava o ambiente.
O Tratado de Amsterdão e a simplificação da tomada de decisões
Após a entrada em vigor do Tratado de Amsterdão, a situação foi simplificada, uma vez que o processo de cooperação foi substituído pelo processo de co-decisão. Esta nova organização teve o mérito de reduzir o número de processos a dois, tendo os Estados-Membros manifestado o desejo de que a unanimidade se continuasse a aplicar aos domínios acima referidos. Esta nova organização permite uma melhor lisibilidade do Tratado e reduzirá o risco de conflitos de base jurídica.
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