1

Na sua petição, o Conselho da União Europeia pede ao Tribunal de Justiça a anulação da Decisão C(2013) 6355 final da Comissão, de 3 de outubro de 2013, relativa à assinatura da Adenda ao Memorando de Entendimento sobre uma Contribuição Financeira da Confederação Suíça (a seguir «decisão impugnada»).

2

Na sequência da sua rejeição, em 6 de dezembro de 1992, do Acordo sobre o Espaço Económico Europeu, de 2 de maio de 1992 (JO 1994, L 1, p. 3), a Confederação Suíça celebrou uma série de acordos bilaterais com a União Europeia e os seus Estados‑Membros, em domínios específicos. Em abril de 2003, o Conselho e os Representantes dos Governos dos Estados‑Membros adotaram as conclusões que autorizam a Comissão Europeia a negociar com a Confederação Suíça as adaptações necessárias ao Acordo entre a Comunidade Europeia e os seus Estados‑Membros, por um lado, e a Confederação Suíça, por outro, sobre a livre circulação de pessoas (JO 2002, L 114, p. 6), na perspetiva do alargamento da União em maio de 2004. Acresce que, nessas mesmas conclusões, o Conselho autorizou a Comissão a negociar um acordo relativo a uma contribuição financeira para a coesão económica e social numa União alargada, em conformidade com as diretrizes de negociação anexas às referidas conclusões e em consulta com o Grupo de Trabalho Associação Europeia de Comércio Livre (a seguir «Grupo de Trabalho EFTA»).

3

Em conformidade com essas diretrizes de negociação, o objetivo era negociar «uma contribuição financeira para a redução das disparidades económicas e sociais numa [União] alargada». Nas referidas diretrizes de negociação, referia‑se também que «a [Confederação Suíça], em troca de um livre acesso ao mercado interno alargado, deverá contribuir financeiramente para a coesão social e económica da [União] alargada, em moldes comparáveis à Noruega, à Islândia e ao Listenstaine».

4

Nas negociações com a Confederação Suíça, esta havia indicado que, em razão de limitações que lhe diziam respeito, não poderia celebrar nenhum acordo vinculativo relativo a essa contribuição financeira, de modo que, no termo das negociações, seria conveniente elaborar um memorando de entendimento, seguido da celebração de acordos bilaterais com cada Estado‑Membro beneficiário.

5

Em 27 de fevereiro de 2006, o memorando de entendimento foi assinado pelo conselheiro federal suíço, pelo presidente do Conselho e pela Comissão (a seguir «memorando de entendimento»). Segundo a diretriz 1 desse memorando de entendimento, o presidente do Conselho e o conselheiro federal suíço elaboraram «orientações» segundo as quais este último negociará com os dez novos Estados‑Membros enumerados nesse memorando acordos sobre uma contribuição financeira suíça, concedida por um período de cinco anos a contar da aprovação pelo Parlamento suíço do financiamento correspondente a um montante total de mil milhões de francos suíços (CHF) (cerca de 905422671,45 euros).

6

Segundo a diretriz 8 do referido memorando de entendimento, o Conselho Federal suíço proporá ao Parlamento suíço a aprovação de uma contribuição financeira de mil milhões de CHF (cerca de 905422671,45 euros). Nos termos da diretriz 2 do memorando de entendimento, os projetos e os programas regionais e nacionais podem ser financiados por esta contribuição. A diretriz 5 do mesmo memorando de entendimento prevê que o Conselho Federal suíço e a Comissão se comprometem a comunicar regularmente sobre a execução da contribuição financeira suíça. Além disso, a Comissão compromete‑se a avaliar a compatibilidade dos projetos e dos programas propostos com os objetivos da União e a informar o Conselho Federal suíço.

7

Em 25 de junho de 2008, o conselheiro federal da Confederação Suíça, o presidente do Conselho e a Comissão assinaram uma adenda ao memorando de entendimento, negociada pelo presidente do Conselho com o apoio da Comissão, relativa à adaptação da contribuição financeira suíça à adesão da República da Bulgária e da Roménia à União Europeia.

8

Em 20 de dezembro de 2012, o Conselho e os Representantes dos Governos dos Estados‑Membros adotaram conclusões, nas quais, designadamente, registaram o desejo da República da Croácia de beneficiar de uma contribuição financeira proporcional aos montantes acordados durante os anos de 2006 e 2008 para os outros Estados‑Membros. Além disso, convidaram a Comissão, em estreita cooperação com a Presidência do Conselho, «a encetar as negociações necessárias» com o Conselho Federal suíço, com vista à obtenção de uma contribuição financeira suíça a favor da República da Croácia, e a consultar regularmente o Grupo de Trabalho EFTA sobre o andamento dessas negociações (a seguir «conclusões de 2012»).

9

No mesmo dia, a Comissão fez uma declaração, inscrita na ata da reunião do Comité de Representantes Permanentes (Coreper), exprimindo a sua opinião segundo a qual as referidas conclusões constituíam uma decisão política na aceção do artigo 16.o TUE, o qual confere ao Conselho o poder de definir as políticas da União, de modo que as suas conclusões deviam ser compreendidas como uma decisão política do Conselho e não dos Estados‑Membros.

10

Em 25 de julho de 2013, a Comissão informou o Grupo de Trabalho EFTA de que as negociações com a Confederação Suíça tinham sido bem sucedidas.

11

Em 3 de outubro de 2013, a Comissão adotou, com fundamento no artigo 17.o TUE, a decisão impugnada, cujo considerando 8 enuncia que «[a] adenda proposta não cria, nem visa criar, quaisquer obrigações vinculativas ou jurídicas para qualquer das partes, quer ao abrigo do direito interno quer do direito internacional». O artigo único desta decisão prevê que a Comissão aprova a adenda ao [memorando de entendimento] relativa à contribuição financeira suíça a favor da República da Croácia (a seguir «adenda de 2013») e que a Comissão autoriza o seu vice‑presidente responsável pelas relações externas e o seu comissário responsável pela política regional a assinar esta adenda em nome da União.

12

Nas reuniões do Grupo de Trabalho EFTA de 15 e 23 de outubro de 2013, os Estados‑Membros e o Conselho contestaram a decisão da Comissão de assinar a adenda de 2013 sem autorização prévia do Conselho. Afirmaram que a Comissão tinha ignorado o papel dos Estados‑Membros a este respeito. Na reunião de 31 de outubro de 2013, este grupo de trabalho redigiu um projeto de conclusões, com vista a ser apresentado ao Conselho e aos Representantes dos Governos dos Estados‑Membros, que encarregava o presidente do Conselho de assinar a adenda de 2013 e confirmava que a Comissão está mandatada para exercer funções de coordenação e de supervisão e para assinar esta adenda. Nessa reunião, o Serviço Europeu para a Ação Externa referiu que a Comissão havia manifestado o seu desacordo com essas conclusões.

13

Em 7 de novembro de 2013, o vice‑presidente da Comissão responsável pelas relações externas e o comissário responsável pela política regional assinaram a adenda de 2013 em nome da União.

14

Segundo esta adenda, o Conselho Federal suíço aceita negociar com a República da Croácia um acordo relativo a uma contribuição financeira de 45 milhões de CHF (cerca de 40744020,22 euros), por um período de cinco anos a partir da aprovação dos fundos pelo Parlamento suíço, e manifesta a sua intenção de disponibilizar essa contribuição até 31 de maio de 2017. Além disso, o Conselho Federal suíço aceita propor ao Parlamento suíço a aprovação da referida contribuição.

15

Em 19 de novembro de 2013, o Conselho e os Representantes dos Governos dos Estados‑Membros adotaram formalmente as conclusões do Conselho, encarregando o seu presidente da assinatura da adenda de 2013 e mandatando a Comissão para exercer as funções de coordenação e supervisão. Em 9 de dezembro de 2013, o Conselho adotou uma posição em que, designadamente, manifestava o seu desacordo com o modo como a Comissão havia agido.

16

Em 30 de junho de 2015, a Confederação Suíça e a República da Croácia assinaram um acordo‑quadro bilateral relativo à execução do programa de cooperação suíço‑croata para a redução das disparidades económicas e sociais na União alargada.

17

O Conselho pede que o Tribunal de Justiça se digne:

18

A Comissão conclui pedindo que o Tribunal de Justiça se digne:

19

A República Checa, a República Federal da Alemanha, a República Helénica, a República Francesa, a República da Lituânia, a Hungria, o Reino dos Países Baixos, a República da Polónia, a República da Finlândia e o Reino Unido da Grã‑Bretanha e da Irlanda do Norte foram autorizados a intervir em apoio dos pedidos do Conselho. No entanto, o Reino dos Países Baixos não participou em nenhuma fase do presente processo.

20

O Conselho invoca dois fundamentos de recurso. O primeiro respeita à violação do princípio da atribuição de competências enunciado no artigo 13.o, n.o 2, TUE e do princípio do equilíbrio institucional. O segundo respeita à violação do princípio da cooperação leal consagrado nessa mesma disposição.

21

O Conselho, apoiado por todos os Estados‑Membros intervenientes, afirma que a adoção da decisão impugnada e a assinatura da adenda de 2013, pela Comissão, sem autorização prévia do Conselho, constituem uma violação do princípio da atribuição de competências enunciado no artigo 13.o, n.o 2, TUE e, por conseguinte, do princípio do equilíbrio institucional.

22

O memorando de entendimento que prevê a contribuição financeira suíça e as adendas a este último são acordos não vinculativos que compreendem um compromisso político das partes. O artigo 218.o TFUE não se aplica, portanto, e o Tratado FUE não prevê nenhum procedimento específico relativo à sua negociação e à sua celebração. No entanto, essa disposição é pertinente na medida em que reflete a repartição geral de competências entre as instituições, conforme estabelecida nos artigos 16.° e 17.° TUE.

23

Apoiando‑se na jurisprudência do Tribunal de Justiça resultante do acórdão de 23 de março de 2004, França/Comissão (C‑233/02, EU:C:2004:173, n.o 40), o Conselho alega que o facto de um ato ser desprovido de força obrigatória não basta para investir a Comissão na competência para a sua adoção. Com efeito, esta instituição não dispõe de competência, a título do artigo 17.o TUE, para assinar um acordo internacional não vinculativo, como a adenda de 2013, em nome da União, sem autorização prévia do Conselho. Assim, a Comissão tinha‑se arrogado o poder de decisão sobre a política da União e havia violado o princípio da atribuição de competências enunciado no artigo 13.o, n.o 2, primeiro período, TUE e, por conseguinte, o princípio do equilíbrio institucional.

24

Assim, ao decidir unilateralmente autorizar a assinatura da adenda de 2013 e, consequentemente, aceitar o seu conteúdo sem que o Conselho tivesse tido a possibilidade de definir a sua posição a este respeito, a Comissão definiu a política da União. Além disso, ao decidir tratar a adenda de 2013 como estando abrangida pela competência exclusiva da União e alterar os signatários desta adenda, assinando‑a sozinha em nome da União, a Comissão definiu a política da União. Ao assinar a adenda de 2013, a Comissão agiu contra a posição expressa do Conselho.

25

A Comissão partilha da posição expressa do Conselho e dos Estados‑Membros segundo a qual o memorando de entendimento e as suas adendas são instrumentos não vinculativos, posição que é igualmente partilhada pela Confederação Suíça. À semelhança do Conselho, a Comissão sustenta que o procedimento previsto no artigo 218.o TFUE não se aplica, por conseguinte, ao caso em apreço, de modo que o princípio da atribuição de competências estabelecido pelo artigo 13.o, n.o 2, pelo artigo 16.o, n.o 1, e pelo artigo 17.o, n.o 1, TUE deve ser respeitado. O desacordo interinstitucional respeita apenas ao procedimento a seguir para a aprovação e a assinatura de tais instrumentos.

26

A este respeito, a Comissão adianta que, em conformidade com o disposto no artigo 16.o, n.o 1, TUE, incumbe ao Conselho definir a política da União e assegurar a coerência da ação externa da União. A Comissão, por sua vez, deve executar essa política e assegurar a representação externa da União. O papel que lhe confere o artigo 17.o, n.o 1, TUE a este respeito exige que a Comissão goze de uma certa autonomia. Esta disposição habilita‑a diretamente a executar uma política da União e a assinar instrumentos não vinculativos de natureza política, em nome da União, desde que reflitam uma posição definida pelo Conselho, sem que seja necessária uma autorização prévia deste. Além disso, a assinatura de um instrumento não vinculativo, como a adenda de 2013, é um ato de representação externa, na aceção do artigo 17.o, n.o 1, TUE, de uma posição política previamente fixada pelo Conselho. Como resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça desenvolvida no acórdão de 20 de abril de 2010, Comissão/Suécia (C‑246/07, EU:C:2010:203, n.o 77), para uma posição comum existir, não é indispensável que revista determinada forma.

27

No caso em apreço, as conclusões de 2012 constituem uma decisão política da União, na aceção do artigo 16.o, n.o 1, TUE, através da qual o Conselho determinou, no contexto da política definida da União, que a contribuição financeira suíça a favor da República da Croácia devia corresponder aos mesmos cálculos que os utilizados e acordados no memorando de entendimento e na adenda assinada em 25 de junho de 2008. A decisão impugnada não se afastou desta posição, o que o Conselho aliás não alegou. Além disso, o Conselho não suscitou objeções no que se refere tanto ao resultado das negociações com a Confederação Suíça como ao mérito da decisão impugnada, sendo as suas objeções unicamente de natureza processual.

28

Além disso, a assinatura da adenda de 2013 faz parte das funções de execução e de gestão que a Comissão se comprometeu a assumir no âmbito do memorando de entendimento e das respetivas adendas. Essas funções de execução e de gestão estão igualmente confiadas à Comissão, nos termos do artigo 17.o, n.o 1, TUE.

29

Por último, a Comissão adianta que a argumentação do Conselho relativa ao conteúdo da adenda de 2013 e ao facto de esta não corresponder às conclusões de 2012 é inadmissível, uma vez que foi suscitada pela primeira vez na réplica. Em qualquer caso, esta argumentação não diz respeito às competências do Conselho, mas à natureza da adenda de 2013, não encontrando, assim, fundamento no artigo 16.o TUE.

30

Com o seu primeiro fundamento, o Conselho, apoiado por todos os Estados‑Membros intervenientes, alega, em substância, que a Comissão não era competente, por falta de autorização prévia do Conselho, para adotar a decisão impugnada, que autoriza a assinatura da adenda de 2013 em nome da União, e que, consequentemente, ao adotar essa decisão, a Comissão violou o princípio da atribuição de competências enunciado no artigo 13.o, n.o 2, TUE e o princípio do equilíbrio institucional.

31

A este respeito, deve recordar‑se que os Tratados criaram um sistema de repartição de competências entre as diferentes instituições da União, que atribui a cada uma delas a sua própria missão na estrutura institucional da União e na realização das tarefas que a esta são confiadas (v., neste sentido, acórdão de 22 de maio de 1990, Parlamento/Conselho, C‑70/88, EU:C:1990:217, n.o 21).

32

Assim, o artigo 13.o, n.o 2, TUE dispõe que cada instituição da União atua dentro dos limites das atribuições que lhe são conferidas pelos Tratados, de acordo com os procedimentos, condições e finalidades que estes estabelecem. Esta disposição traduz o princípio do equilíbrio institucional, característico da estrutura institucional da União, o qual implica que cada uma das instituições exerça as suas competências no respeito pelas das outras (acórdãos de 14 de abril de 2015, Conselho/Comissão, C‑409/13, EU:C:2015:217, n.o 64, e de 6 de outubro de 2015, Conselho/Comissão, C‑73/14, EU:C:2015:663, n.o 61).

33

No que se refere aos poderes do Conselho, o artigo 16.o, n.o 1, segundo período, TUE dispõe que este exerce funções de definição das políticas e de coordenação em conformidade com as condições estabelecidas nos Tratados. No que respeita, em especial, à ação externa da União, o artigo 16.o, n.o 6, terceiro parágrafo, TUE, dispõe que o Conselho dos Negócios Estrangeiros elabora a ação externa da União, de acordo com as linhas estratégicas fixadas pelo Conselho Europeu, e assegura a coerência da ação da União.

34

Quanto aos poderes da Comissão, o artigo 17.o, n.o 1, primeiro, quinto e sexto períodos, TUE prevê que esta promove o interesse geral da União e toma as iniciativas adequadas para esse efeito, exerce funções de coordenação, de execução e de gestão em conformidade com as condições estabelecidas nos Tratados e assegura a representação externa da União, com exceção da política externa e de segurança comum e dos restantes casos previstos nos Tratados.

35

A Comissão sustenta que a assinatura de um acordo não vinculativo constitui um ato de representação externa da União, na aceção do artigo 17.o, n.o 1, TUE, desde que esse acordo não vinculativo reflita uma posição ou uma política da União já definida pelo Conselho. Nessa hipótese, a assinatura desse instrumento não vinculativo não necessita de autorização prévia do Conselho. No caso em apreço, o Conselho definiu uma «posição da União» nas conclusões de 2012. A adenda de 2013 é conforme a essa posição, de modo que a Comissão podia, em seu entender, proceder à assinatura da referida adenda sem a autorização prévia do Conselho para esse efeito.

36

A este respeito, há que salientar que o simples facto de a Comissão dispor de um poder de representação externa da União, a título do artigo 17.o, n.o 1, TUE, não basta para responder à questão, suscitada pelo primeiro fundamento do Conselho, de saber se o respeito do princípio da atribuição de competências enunciado no artigo 13.o, n.o 2, TUE exigia que a assinatura da adenda de 2013 pela Comissão, em nome da União, fosse previamente autorizada pelo Conselho (v., por analogia, no que se refere ao artigo 335.o TFUE, acórdão de 6 de outubro de 2015, Conselho/Comissão, C‑73/14, EU:C:2015:663, n.os 59 e 60).

37

No que respeita às conclusões de 2012, embora autorizem a Comissão «a encetar as discussões necessárias», com o Conselho Federal suíço, para efeitos de uma contribuição financeira a favor da República da Croácia, não contêm, contudo, como salientou a advogada‑geral no n.o 115 das suas conclusões, uma autorização para a Comissão assinar, em nome da União, a adenda resultante das negociações. A este respeito, a Comissão também não apresentou elementos que permitam considerar que o Conselho lhe teria concedido, nas conclusões de 2012, o poder de assinar a adenda de 2013.

38

Nestas condições, não se pode considerar que a Comissão esteja habilitada, ao abrigo do seu poder de representação externa nos termos do artigo 17.o, n.o 1, TUE, a assinar um acordo não vinculativo resultante das negociações com um país terceiro.

39

Com efeito, a decisão relativa à assinatura de um acordo com um país terceiro, num domínio de competências da União, quer esse acordo seja vinculativo ou não, implica apreciar, no respeito das linhas estratégicas fixadas pelo Conselho Europeu bem como dos princípios e dos objetivos da ação externa da União enunciados no artigo 21.o, n.os 1 e 2, TUE, os interesses da União no âmbito das relações com o país terceiro em causa e promover a conciliação entre os interesses divergentes decorrentes dessas relações.

40

Por conseguinte, uma decisão relativa à assinatura de um acordo não vinculativo, como o que está em causa no caso em apreço, faz parte dos atos de definição das políticas da União e de elaboração da sua ação externa, na aceção do artigo 16.o, n.o 1, segundo período, e n.o 6, terceiro parágrafo, TUE.

41

A circunstância de o Conselho já ter feito uma apreciação dos interesses da União, quando da adoção da decisão relativa à abertura das negociações que conduziram à elaboração de um acordo não vinculativo, não é suscetível de pôr em causa esta apreciação.

42

Com efeito, a assinatura de um acordo não vinculativo implica a apreciação pela União da questão de saber se esse acordo ainda corresponde ao seu interesse, tal como definido pelo Conselho, designadamente, na decisão relativa à abertura das negociações para a celebração do acordo.

43

Esta apreciação exige uma verificação, nomeadamente, do conteúdo concreto do acordo não vinculativo resultante das negociações com um país terceiro, como a adenda de 2013, conteúdo que não pode ser nem preestabelecido nem previsto quando da decisão de encetar tais negociações. Assim, o simples facto de o conteúdo de um acordo não vinculativo negociado pela Comissão com um país terceiro corresponder ao mandato de negociação conferido pelo Conselho não é suficiente para investir a Comissão no poder de assinar esse ato não vinculativo, sem autorização prévia do Conselho, com o fundamento de que está coberta por uma posição preestabelecida por este último.

44

No caso vertente, é verdade que, como alegou a Comissão, a contribuição adicional da Confederação Suíça, referida na adenda de 2013, carecia de aprovação pelo Parlamento suíço do financiamento correspondente. Acresce que as modalidades desta contribuição deviam ser objeto de negociações ulteriores entre a Confederação Suíça e a República da Croácia.

45

Contudo, além do referido nos n.os 39 a 43 do presente acórdão, os elementos, mencionados no n.o 1 dessa adenda, relativos ao próprio montante da dita contribuição, a saber, 45 milhões de CHF (cerca de 40744020,22 euros), e à sua duração constituem aspetos essenciais da definição da política da União no contexto da adaptação da contribuição financeira suíça em razão do acesso da Confederação Suíça a um mercado interno alargado na sequência da adesão da República da Croácia à União.

46

Resulta das considerações precedentes que a assinatura pela Comissão, em nome da União, da adenda de 2013 carecia de autorização prévia do Conselho. Assim, ao assinar a adenda de 2013, em nome da União, sem autorização prévia do Conselho, a Comissão violou o princípio da atribuição de competências, visado pelo artigo 13.o, n.o 2, TUE, e o princípio do equilíbrio institucional.

47

Por conseguinte, o primeiro fundamento é procedente.

48

Assim, há que anular a decisão impugnada, sem que seja necessário examinar o segundo fundamento de recurso invocado pelo Conselho.

49

O Conselho, apoiado pela República Checa, pela República Francesa, pela Hungria e pela República da Finlândia, pede ao Tribunal de Justiça que, caso anule a decisão impugnada, mantenha os seus efeitos até à adoção de uma nova decisão.

50

Nos termos do artigo 264.o, segundo parágrafo, TFUE, o Tribunal de Justiça indica, quando o considerar necessário, quais os efeitos do ato anulado que se devem considerar subsistentes.

51

A este respeito, resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que, atendendo a motivos relacionados com a segurança jurídica, os efeitos de um ato dessa natureza podem ser mantidos, nomeadamente, quando os efeitos imediatos da sua anulação originarem consequências negativas graves para as pessoas em causa e a legalidade do ato impugnado não for contestada devido à sua finalidade ou ao seu conteúdo, mas devido a motivos de falta de competência do seu autor ou de violação de formalidades essenciais (acórdão de 26 de novembro de 2014, Parlamento e Comissão/Conselho, C‑103/12 e C‑165/12, EU:C:2014:2400, n.o 90 e jurisprudência referida).

52

No caso em apreço, há que salientar que a decisão impugnada tornou possível a assinatura da adenda de 2013, pela qual a Comissão aprovou, em nome da União, o fim das negociações com a Confederação Suíça e o compromisso político desta última, contido nessa adenda.

53

A anulação da decisão impugnada sem que os seus efeitos sejam mantidos pode originar consequências negativas graves para as relações da União com a Confederação Suíça.

54

Consequentemente, o Tribunal de Justiça deve exercer o poder que o artigo 264.o, segundo parágrafo, TFUE lhe confere e manter os efeitos da decisão impugnada até à entrada em vigor, num prazo razoável, de uma nova decisão que a substitua.

55

Nos termos do artigo 138.o, n.o 1, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo o Conselho pedido a condenação da Comissão e tendo esta sido vencida, há que condená‑la nas despesas.

56

Em conformidade com o artigo 140.o, n.o 1, do mesmo regulamento, a República Checa, a República Federal da Alemanha, a República Helénica, a República Francesa, a República da Lituânia, a Hungria, o Reino dos Países Baixos, a República da Polónia, a República da Finlândia e o Reino Unido, que intervieram no presente litígio, suportarão as suas próprias despesas.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Grande Secção) decide: