I.

A auditoria do Tribunal incidiu sobre:

II.

Na opinião do Tribunal, as contas consolidadas da União Europeia (UE) relativas ao exercício encerrado em 31 de dezembro de 2016 refletem fielmente, em todos os aspetos materialmente relevantes, a situação financeira da União nessa data, bem como os resultados das suas operações, fluxos de caixa e variação da situação líquida do exercício então encerrado, em conformidade com as disposições do Regulamento Financeiro e as normas de contabilidade internacionalmente aceites para o setor público.

III.

Na opinião do Tribunal, as receitas subjacentes às contas relativas ao exercício encerrado em 31 de dezembro de 2016 são, em todos os aspetos materialmente relevantes, legais e regulares.

IV.

Na opinião do Tribunal, com exceção da incidência da questão descrita no ponto referente aos elementos em que se baseia a opinião com reservas sobre a legalidade e a regularidade dos pagamentos subjacentes às contas, os pagamentos subjacentes às contas relativas ao exercício encerrado em 31 de dezembro de 2016 são, em todos os aspetos materialmente relevantes, legais e regulares.

V.

O Tribunal efetuou a sua auditoria em conformidade com as normas internacionais de auditoria e os códigos deontológicos da IFAC e as Normas Internacionais das Instituições Superiores de Controlo da INTOSAI. As responsabilidades do Tribunal no âmbito dessas normas estão descritas com maior pormenor na secção «Responsabilidades do auditor» do presente relatório. Em conformidade com o código deontológico do IESBA (International Ethics Standards Board for Accountants — Conselho internacional para as normas éticas de revisores/auditores) e com os requisitos éticos pertinentes para a auditoria, o Tribunal é independente e cumpriu as suas demais responsabilidades deontológicas de acordo com os referidos requisitos e o código do IESBA. O Tribunal considera que as provas de auditoria obtidas são suficientes e adequadas para fundamentar a sua opinião.

VI.

As despesas registadas em 2016 que cobrem pagamentos baseados no reembolso (3) estão materialmente afetadas por erros. O nível de erro estimado pelo Tribunal para os pagamentos baseados no reembolso situa-se em 4,8  %. O nível global de erro estimado (3,1  %) é ainda superior ao limiar de materialidade definido pelo Tribunal, mas não é generalizado. Os pagamentos efetuados com base nos direitos não estão afetados por um nível significativo de erros (4). A conclusão global do Tribunal é corroborada pela análise da Comissão sobre os montantes em risco apresentados no relatório anual sobre a gestão e a execução do orçamento da UE.

VII.

As principais questões de auditoria são as questões que, segundo o julgamento profissional do Tribunal, se revestiram de maior importância na sua auditoria das contas consolidadas do período corrente. Estas questões foram consideradas pelo Tribunal no âmbito da auditoria das contas consolidadas como um todo, bem como na formulação da sua opinião nesta matéria, não sendo apresentada uma opinião específica sobre as mesmas.

VIII.

O balanço da UE inclui pensões e outras prestações garantidas ao pessoal no montante de 67,2  mil milhões de euros no final de 2016. Este é um dos mais importantes elementos do passivo do balanço, representando quase um terço do total do passivo de 2016, que se eleva a 234,8  mil milhões de euros.

IX.

A maior parte desta provisão para pensões e outras prestações garantidas ao pessoal (58,7  mil milhões de euros) está relacionada com o Regime de Pensões dos Funcionários e Outros Agentes da União Europeia (a seguir designado «RPFE»). O passivo respeitante às pensões cobre as «prestações definidas» garantidas pelo artigo 83o do Estatuto dos Funcionários das Comunidades Europeias («Estatuto») e pelo artigo 4o, no 3, do Tratado sobre a União Europeia («TUE»). O passivo registado nas contas reflete o montante que teria sido incluído num fundo de pensões caso tivesse sido criado um para pagar as obrigações existentes no que respeita às pensões de reforma (5). Para além das pensões de reforma, abrange igualmente as pensões de invalidez e as pensões pagas aos viúvos e órfãos dos funcionários da UE. Nos termos do artigo 83o do Estatuto, o pagamento das prestações previstas no regime de pensões constitui encargo do orçamento da UE, os Estados-Membros garantem coletivamente o pagamento das prestações e os funcionários contribuem para o financiamento da terça parte do regime.

X.

O RPFE é um regime de pensões profissional obrigatório para os funcionários da UE, segundo o qual as contribuições do pessoal e das instituições e órgãos que os empregam são utilizadas para financiar as futuras pensões. É concebido para estar em equilíbrio atuarial por defeito, através de ajustamentos da taxa de contribuição para o regime e da idade de aposentação. O número e a variedade dos parâmetros utilizados para calcular uma projeção a longo prazo dos custos das pensões salientam a natureza atuarial deste cálculo, que é, em última análise, efetuado pelo Eurostat numa base anual.

XI.

No âmbito da sua auditoria, o Tribunal avaliou os pressupostos atuariais e a valorização daí resultante para a provisão das pensões. Verificou os dados numéricos, os parâmetros atuariais, o cálculo da provisão, bem como a apresentação no balanço consolidado e as notas às demonstrações financeiras consolidadas. A auditoria feita pelo Tribunal ao justo valor da provisão permitiu detetar algumas lacunas e incorreções na base de dados primários subjacentes que não têm um impacto significativo sobre as contas consolidadas da UE. A Comissão, tal como indicado na nota 2.9 às demonstrações financeiras consolidadas, irá tomar medidas adicionais para reforçar os processos que utiliza para o cálculo do passivo relativo às prestações garantidas ao pessoal, medidas essas que o Tribunal continuará a acompanhar.

XII.

No final de 2016, a Comissão estimava que as despesas elegíveis incorridas e devidas aos beneficiários, mas ainda não comunicadas, ascendiam a 102 mil milhões de euros (final de 2015: 106 mil milhões de euros) e registou-as como despesas acrescidas.

XIII.

O Tribunal examinou as metodologias e os sistemas de controlo aplicados nas principais direções-gerais no que se refere às estimativas do final do exercício. Constituíram-se amostras de faturas e pré-financiamentos e realizaram-se trabalhos sobre estes elementos para fazer face ao risco de a contabilização dos acréscimos conter distorções. Procurou-se uma explicação adicional, junto dos serviços de contabilidade da Comissão, para os métodos gerais aplicados e, em especial, para o novo método usado para o período de programação de 2014-2020 no domínio da coesão.

XIV.

O trabalho efetuado permite concluir que a estimativa do montante global dos encargos acrescidos constante do balanço consolidado é correta para as principais direções-gerais. No entanto, em algumas direções-gerais mais pequenas, constatou-se insuficiências sistémicas em relação às entradas no final do exercício. A Comissão elaborou um plano de ação a este respeito.

XV.

As autoridades dos Estados-Membros transferem uma parte dos adiantamentos concedidos pela Comissão aos instrumentos financeiros sob a forma de empréstimos, instrumentos de capitais próprios ou garantias.

XVI.

Para o Quadro Financeiro Plurianual (QFP) de 2007-2013, a legislação da UE não exigia que essas autoridades apresentassem relatórios periódicos sobre os valores detidos por estes instrumentos para a elaboração das contas. Por conseguinte, a Comissão estimou a utilização dos adiantamentos com base no último relatório disponível (neste caso, do final de 2015), partindo do princípio de que os fundos seriam utilizados integralmente e de maneira uniforme ao longo do período de atividades (inicialmente até 31 de dezembro de 2015, mas posteriormente prorrogado até 31 de março de 2017). O Tribunal constata, apesar de considerar que a utilização de instrumentos financeiros, em 2016, está fora do período de elegibilidade (ver capítulo 6, pontos 6.20 e 6.21), que a Comissão não pretende recuperar esses montantes. Por conseguinte, a apresentação do balanço e a nota 2.5 às demonstrações financeiras consolidadas refletem esta posição da Comissão.

XVII.

Relativamente ao QFP para 2014-2020, as autoridades devem fornecer informações em cada declaração de despesas sobre os adiantamentos pagos aos instrumentos financeiros e os pagamentos feitos por estes aos beneficiários finais. Com base nessas informações, é calculado um montante estimado, que é reconhecido nas contas para o período compreendido entre a data da última declaração de despesas recebida e o final do exercício.

XVIII.

O Tribunal examinou o procedimento instituído para reconhecer o respetivo pré-financiamento e considera que o montante indicado no balanço é correto.

XIX.

A gestão é responsável pelas outras informações, que abrangem a «Análise e debate das demonstrações financeiras», mas não incluem as contas consolidadas e o relatório do auditor sobre as mesmas. A opinião do Tribunal sobre as contas consolidadas não incide sobre as outras informações nem é formulado qualquer tipo de conclusão em matéria de garantia sobre essas informações. No âmbito da auditoria das contas consolidadas, compete ao Tribunal tomar conhecimento das outras informações e, ao fazê-lo, examinar se existem incoerências significativas com as contas consolidadas ou com os conhecimentos obtidos na auditoria ou se parecem, de alguma forma, conter distorções materiais. Se, com base no trabalho já efetuado, concluir que existe uma distorção material dessas outras informações, é obrigado a comunicar esse facto. O Tribunal nada tem a comunicar nesse aspeto.

XX.

Nos termos dos artigos 310o a 325o do TFUE e do Regulamento Financeiro, a gestão é responsável pela elaboração e apresentação das contas consolidadas da União Europeia, baseadas nas normas de contabilidade internacionalmente aceites para o setor público, e pela legalidade e regularidade das operações subjacentes. São igualmente da sua competência a conceção, a execução e a manutenção de um controlo interno relativo à elaboração e apresentação de demonstrações financeiras isentas de distorções materiais, devidas a fraudes ou erros. A gestão é igualmente responsável por garantir que as atividades, as operações e informações financeiras refletidas nas demonstrações financeiras estão em conformidade com as regras e regulamentação aplicáveis. Cabe em última instância à Comissão a responsabilidade pela legalidade e regularidade das operações subjacentes às contas da União Europeia (artigo 317o do TFUE).

XXI.

Na elaboração das contas consolidadas, a gestão é responsável por avaliar a capacidade da UE de prosseguir as suas atividades, divulgando, se for caso disso, questões relacionadas com a continuidade e utilizando o princípio da continuidade, a menos que a gestão pretenda liquidar a entidade ou cessar as suas atividades, ou não tenha outra alternativa realista senão fazê-lo.

XXII.

A Comissão é responsável pela supervisão do processo de relato financeiro da UE.

XXIII.

O Tribunal tem como objetivos obter uma garantia razoável de que as contas consolidadas da União Europeia estão isentas de distorções materiais e de que as operações subjacentes são legais e regulares, e fornecer ao Parlamento Europeu e ao Conselho uma declaração sobre a fiabilidade das contas, bem como sobre a legalidade e regularidade das operações subjacentes. Uma garantia razoável é um elevado grau de garantia, mas não permite assegurar que uma auditoria deteta sempre as distorções materiais ou incumprimentos existentes. Estes podem provir de fraudes ou erros e são considerados materiais caso se possa razoavelmente esperar que, tomados individualmente ou em conjunto, influenciem as decisões económicas dos utilizadores tomadas com base nestas contas consolidadas.

XXIV.

No que se refere às receitas, a auditoria do Tribunal relativa aos recursos próprios calculados com base no imposto sobre o valor acrescentado e no rendimento nacional bruto parte dos agregados macroeconómicos pertinentes em que assenta o respetivo cálculo e avalia os sistemas que a Comissão utiliza para os processar até ao recebimento das contribuições dos Estados-Membros e seu registo nas contas consolidadas. Em relação aos recursos próprios tradicionais, o Tribunal examina a contabilidade das autoridades aduaneiras e analisa os fluxos de direitos até ao recebimento dos montantes pela Comissão e seu registo nas contas.

XXV.

No que se refere às despesas, o Tribunal examina as operações de pagamento quando as despesas foram efetuadas, registadas e aceites. Este exame abrange todas as categorias de pagamentos (incluindo os referentes à aquisição de ativos), salvo os adiantamentos no momento em que são efetuados. Os adiantamentos são examinados quando o destinatário dos fundos apresenta um justificativo da sua devida utilização e a instituição ou organismo aceita esse justificativo, procedendo ao apuramento do adiantamento, quer no mesmo exercício, quer posteriormente.

XXVI.

Em conformidade com as Normas Internacionais de Auditoria e as Normas Internacionais das Instituições Superiores de Controlo da INTOSAI, o auditor deve exercer juízo profissional e manter ceticismo profissional durante a auditoria. O Tribunal também:

XXVII.

O Tribunal estabelece comunicação com a gestão sobre, entre outros aspetos, o âmbito e o calendário previstos da auditoria, bem como sobre constatações de auditoria importantes, incluindo quaisquer deficiências significativas no controlo interno que possa identificar durante a sua auditoria.

XXVIII.

Das questões comunicadas à Comissão e outras entidades auditadas, o Tribunal determina as que se revestem de maior importância na auditoria das contas consolidadas do período corrente e que são, por isso, as principais questões de auditoria. Descreve-as no seu relatório de auditoria, salvo se a legislação ou regulamentação se opuser a uma divulgação ao público sobre a matéria ou se, em circunstâncias extremamente raras, o Tribunal determinar que uma questão não deve ser comunicada no relatório porque seria razoável esperar que as consequências negativas de o fazer seriam muito maiores do que os benefícios dessa comunicação em termos de interesse público.

1.1.

O Tribunal é o auditor independente da UE. Em conformidade com o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE), o Tribunal:

1.2.

O trabalho que o Tribunal realiza em apoio da declaração de fiabilidade (explicado no anexo 1.1 ) cumpre o primeiro e o segundo destes objetivos. No capítulo 3 e em determinados domínios de intervenção (7), o trabalho que efetua no âmbito do relatório anual incide igualmente sobre a economia, a eficiência e a eficácia das despesas. No seu conjunto, o trabalho de auditoria do Tribunal constitui um elemento essencial para os seus pareceres relativos a propostas de legislação financeira.

1.3.

As despesas da União Europeia (UE) são um meio importante — embora não o único — de concretização dos objetivos políticos. Outros instrumentos importantes consistem na aplicação da legislação e na liberdade de circulação de bens, serviços, capitais e pessoas na UE. Em 2016, as despesas da UE ascenderam a 136,4  mil milhões de euros (8), representando 2,0  % do total das despesas das administrações públicas dos Estados-Membros da UE e 0,9  % do rendimento nacional bruto da UE ( caixa 1.1 ).

1.4.

As observações do Tribunal incidem sobre as contas consolidadas da União Europeia (9) (as «contas») relativas ao exercício de 2016. O Tribunal recebeu-as, juntamente com a declaração do contabilista, em 26 de junho de 2017. As contas são acompanhadas de uma «Análise e debate das demonstrações financeiras» (10). Esta análise não é incluída na opinião de auditoria do Tribunal. No entanto, em conformidade com as normas de auditoria, o Tribunal avaliou a sua coerência com as informações constantes das contas.

1.5.

As contas publicadas pela Comissão indicam que, em 31 de dezembro de 2016, o passivo total representava 234,8  mil milhões de euros, comparados com os 162,7  mil milhões de euros do ativo total. O resultado económico de 2016 elevou-se a 1,7  mil milhões de euros (11).

1.6.

A auditoria do Tribunal permitiu constatar que as contas estavam isentas de distorções materiais. As observações sobre a gestão financeira e orçamental dos fundos da UE são apresentadas no capítulo 2.

1.7.

As principais questões de auditoria (12) são aquelas que, segundo o julgamento profissional do Tribunal, se revestiram de maior importância na sua auditoria das demonstrações financeiras do período corrente. Estas questões foram consideradas pelo Tribunal no âmbito da auditoria das demonstrações financeiras como um todo, bem como na formulação da sua opinião nesta matéria, mas não é apresentada uma opinião específica sobre as mesmas. Em conformidade com a Norma Internacional das Instituições Superiores de Controlo (ISSAI) 1701, o Tribunal divulga informações sobre as principais questões de auditoria como parte da sua opinião (pontos VII a XVIII da declaração de fiabilidade do Tribunal).

1.8.

O Tribunal examinou as receitas e despesas (13) da UE, para avaliar a sua conformidade com a legislação e a regulamentação aplicáveis. Os resultados da auditoria relativos às receitas são apresentados no capítulo 4 e os relativos às despesas nos capítulos 5 a 10 ( caixa 1.2 ). As principais conclusões do Tribunal foram as seguintes:

1.8. e 1.9.

No que respeita aos instrumentos financeiros da política de coesão (referidos na caixa 1.2), a Comissão considera que os pagamentos aos beneficiários finais efetuados até ao fim de março de 2017, em conformidade com as suas orientações de encerramento, o foram dentro do período de elegibilidade fixado (ver a resposta da Comissão aos pontos 6.20 e 6.21).

1.9.

O nível de erro estimado global melhorou em comparação com o dos últimos anos ( caixa 1.3 ), mas continua a exceder o limiar de materialidade de 2 % do Tribunal. No entanto, cerca de metade das despesas de 2016 estavam isentas de erros materiais ( caixa 1.4 ).

1.10.

O Tribunal estima que o nível de erro nas despesas baseadas em reembolsos se situe em 4,8  % (2015: 5,2  %), o que é significativamente superior ao limiar de materialidade de 2 % ( caixa 1.4 ). Neste tipo de despesas, os beneficiários solicitam que os fundos da UE paguem os custos elegíveis em que incorreram. Esses pagamentos incluem projetos de investigação (capítulo 5), programas de formação (capítulo 6), bem como projetos de desenvolvimento rural e regional (capítulos 6 e 7) e projetos de desenvolvimento (capítulo 9). No âmbito destes regimes, os destinatários devem fornecer informações comprovativas de que exercem uma atividade elegível para apoio e da realização de despesas a cujo reembolso têm direito. Ao fazê-lo, devem seguir regras complexas relativamente ao que pode ser exigido (elegibilidade) e à forma como os custos podem ser devidamente efetuados (por exemplo, regras aplicáveis à contratação pública ou aos auxílios estatais). Esta situação conduz a erros que afetam a conclusão do Tribunal relativa às rubricas do QFP 1a «Competitividade» (pontos 5.28-5.29), 1b «Coesão» (pontos 6.38-6.39), 2 «Recursos Naturais» (de um modo geral — pontos 7.32-7.33) e 4 «Europa Global» (pontos 9.34-9.35).

1.10.

O Tribunal de Contas Europeu confirmou que os projetos que utilizam as opções de custos simplificadas (OCS) são menos propensos a erros do que o reembolso dos custos efetivos. Por este motivo, a Comissão tem vindo a promover ativamente a sua utilização na política de coesão e de desenvolvimento rural ao longo dos últimos anos. Além disso, a utilização das OCS reduz os encargos administrativos das autoridades de gestão, dos organismos pagadores e dos beneficiários, permitindo-lhes concentrar-se mais nos resultados, em especial quando tais opções se baseiam nas realizações ou nos resultados dos projetos.

As normas aplicáveis aos contratos públicos e aos auxílios estatais não são específicas das despesas da UE. Para superar as dificuldades encontradas nestes domínios, a Comissão está a implementar planos de ação com os Estados-Membros (ver a resposta da Comissão aos pontos 6.15 e 6.18).

No setor agrícola, o desenvolvimento rural continua a ser um domínio que merece uma atenção especial, em particular no que se refere às medidas de investimento. A Comissão solicita sistematicamente aos Estados-Membros que elaborem planos de ação corretivos quando são identificadas deficiências a nível dos controlos, e participa na sua execução. Todavia, tendo em conta a necessidade de se conciliarem legalidade e regularidade com consecução dos objetivos das políticas, tendo simultaneamente em conta os custos de realização (gestão e controlo), não se pode afirmar com total certeza que seria possível alcançar, mediante um esforço razoável, uma taxa global de erro inferior a 2 % nos pagamentos aos beneficiários. No entanto, a capacidade corretiva das recuperações efetuadas pelos Estados-Membros e as correções financeiras da Comissão nos anos seguintes ao ano das despesas permite à Comissão obter garantias relativamente às despesas da PAC.

Ver também as respostas da Comissão aos pontos 1.12 e 6.7.

1.11.

O Tribunal estima que o nível de erro nas despesas baseadas em direitos (incluindo as despesas administrativas) se situe em 1,3  % (2015: 1,9  %, caixa 1.4 ). Neste tipo de despesas, os beneficiários recebem o pagamento desde que satisfaçam determinadas condições. Estes pagamentos incluem bolsas de estudo e de investigação (capítulo 5), ajudas diretas aos agricultores e medidas agroambientais (capítulo 7) e vencimentos e pensões (capítulo 10). O Tribunal registou progressos em todos os domínios de despesas baseadas em direitos e concluiu que o nível de erro estimado para as ajudas diretas aos agricultores foi inferior à materialidade.

1.11.

1.12.

Tal como indicado na caixa 1.5 , o domínio da «Coesão» foi o que mais contribuiu para o nível de erro estimado pelo Tribunal para 2016, seguido dos «Recursos Naturais», da «Competitividade» e da «Europa Global». Esta distribuição está em conformidade com as constatações do Tribunal relativas a 2015.

1.12.

1.13.

«Competitividade» (capítulo 5): o nível de erro estimado é de 4,1  %, uma diminuição relativamente a 2015 (4,4  %). Uma parte importante das despesas é realizada com base no reembolso de custos e os erros neste domínio refletem essencialmente diferentes categorias de custos inelegíveis (designadamente, despesas com pessoal, outros custos diretos e custos indiretos).

1.13.

1.14.

«Coesão» (capítulo 6): o nível de erro estimado é de 4,8  %, inferior ao de 2015 (5,2  %). As despesas deste domínio são dominadas pelos reembolsos dos custos. Os custos inelegíveis nas declarações de despesas e os projetos inelegíveis representam 70 % dos erros.

1.14.

1.15.

«Recursos naturais» (capítulo 7): o nível de erro estimado é de 2,5  %, uma diminuição relativamente a 2015 (2,9  %). O Fundo Europeu Agrícola de Garantia (FEAGA) representa mais de três quartos das despesas neste domínio e está isento de erros materiais (1,7  %), ao passo que no desenvolvimento rural se continua a detetar um nível de erro elevado (4,9  %), especialmente nas despesas com reembolsos. O Tribunal não detetou erros materiais nas despesas baseadas em direitos que se prendem com as ajudas diretas aos agricultores, que têm regras simplificadas sobre a elegibilidade das terras e um sistema de controlo ex ante eficaz (SIGC), que permite controlos cruzados automatizados entre as diferentes bases de dados.

1.15.

Ver também as respostas da Comissão aos pontos 1.10 e 1.12.

1.16.

«Europa Global» (capítulo 9): o nível de erro estimado é de 2,1  %, uma diminuição em relação aos resultados de 2015 (2,8  %). A falta de documentos justificativos essenciais e os apuramentos intercalares (14) excessivos da Comissão representam dois terços do total.

1.17.

«Administração» (capítulo 10): este domínio não está afetado por um nível significativo de erros. O nível de erro estimado é de 0,2  %, uma diminuição em comparação com o resultado de 2015 (0,6  %). A maior parte das despesas neste domínio é constituída por vencimentos, pensões e subsídios pagos pelas instituições e organismos da UE.

1.18.

O Tribunal não estima níveis de erro para outros domínios de despesas, incluindo para a rubrica 3 do QFP (capítulo 8). No total, as despesas abrangidas pela declaração de fiabilidade do Tribunal nestes domínios ascenderam a 2,8  mil milhões de euros (2,2  % das despesas incluídas na sua auditoria). Os trabalhos realizados nestes domínios continuam a contribuir para as conclusões globais do Tribunal relativas ao exercício de 2016.

1.19.

Os erros de elegibilidade nos regimes de reembolso de despesas continuam a representar o maior contributo para o nível de erro estimado:

1.19.

A simplificação constitui a forma mais eficaz de reduzir tanto o risco de erro como os custos e os encargos dos controlos. Relativamente aos programas com níveis persistentemente elevados de erro, a Comissão toma medidas continuamente, tanto preventivas como corretivas, para eliminar as suas causas profundas e o seu impacto. Para mais informações, consulte-se a Comunicação da Comissão intitulada «Causas profundas dos erros e medidas tomadas (artigo 32.o, n.o 5, do Regulamento Financeiro)» — COM(2017) 124, de 28.2.2017.

1.20.

O nível de erro estimado pelo Tribunal em vários domínios de despesas revela uma correlação muito mais forte com a base de pagamento (ou seja, reembolso ou direitos) do que com a modalidade de gestão (15). Os níveis de erro mais elevados verificaram-se nos domínios da «Coesão» (gestão partilhada) e da «Competitividade» (gerida diretamente pela Comissão e indiretamente através de entidades mandatadas). Os regimes de reembolso têm um lugar predominante nas despesas em ambos os domínios ( caixa 1.7 ).

1.21.

Para 2016, o nível de erro estimado para as despesas em gestão partilhada ascende, no seu todo, a 3,3  % (2015: 4,3  %) e 3,3  % (2015: 4,2  %) para todas as outras formas de despesas operacionais (16). O nível de erro estimado para as despesas administrativas é de 0,2  % (2015: 0,6  %).

1.22.

Cada direção-geral (DG) da Comissão elabora um relatório anual de atividades (RAA), que contém uma declaração na qual o diretor-geral garante que o relatório apresenta corretamente as informações financeiras e que as operações sob a sua responsabilidade são legais e regulares. Além disso, o relatório também dá conta da consecução dos principais objetivos políticos (examinada nos pontos 3.5 e 3.18-3.32) e apresenta um relatório de gestão do Diretor-Geral aos Comissários.

1.22.

1.23.

Este ano, pela primeira vez, todas as DG estimaram um nível de erro nas «despesas pertinentes». A definição de despesas pertinentes (17) está em sintonia com a definição de operações subjacentes do Tribunal ( anexo 1.1 , ponto 10).

1.24.

Na sequência da introdução do conceito de «montante em risco no momento do encerramento» no relatório anual sobre a gestão e a execução do orçamento de 2015, as DG incluíram estas informações nos seus RAA. A Comissão centrou-se no impacto dos mecanismos de correção plurianuais, o que reduzirá o seu próprio nível de erro estimado.

1.24.

1.25.

No que diz respeito aos indicadores de legalidade e regularidade, os valores comunicados nos RAA sobre os montantes em risco no momento do pagamento estão, em muitos casos, globalmente em consonância com as estimativas do nível de erro do Tribunal ( caixa 1.8 ) (18).

1.25.

1.26.

O Tribunal observou que DG responsáveis pela mesma rubrica do QFP adotaram diferentes abordagens para apresentar as taxas de erro e os montantes em risco (19). Constatou igualmente que existiam riscos metodológicos no trabalho realizado pelas autoridades de auditoria relativamente às despesas de 2014-2020 (20). Verificou ainda que a Comissão teve de efetuar ajustamentos significativos nas estatísticas de controlo apresentadas pelos organismos pagadores  (21).

1.26.

Ver a resposta da Comissão aos pontos 6.33 e 6.34.

1.27.

A taxa de erro global no momento do pagamento calculada pela Comissão para 2016 no seu Relatório anual sobre a gestão e a execução do orçamento era significativa, situando-se entre 2,1  % e 2,6  % (em comparação com 2,3  % e 3,1  % para 2015). O nível de erro estimado pelo Tribunal é de 3,1  % (2015: 3,8  %).

1.27.

1.28.

Na «Análise e debate das demonstrações financeiras» de 2016, a Comissão indica um montante total de 3,4  mil milhões de euros para as correções financeiras e recuperações executadas. A caixa 1.9 apresenta a repartição dos montantes apresentados por domínio de despesas e da fase do ciclo de despesas em que a Comissão aplicou as medidas corretivas (declaração/aceitação de despesas/pagamento a partir do orçamento).

1.28.

1.29.

Em 2016, a Comissão registou 0,6  mil milhões de euros de correções e recuperações na fonte antes de aceitar as despesas. Estas assumem a forma de deduções de montantes inelegíveis dos pedidos antes de serem efetuados os pagamentos correspondentes a partir do orçamento da UE (ou seja, os montantes deduzidos não serão posteriormente incluídos na população auditada do Tribunal, uma vez que as operações que este seleciona para os testes são retiradas dos pagamentos aceites pela Comissão). Essas recuperações (0,4  mil milhões de euros) representaram mais de quatro quintos de todas as atividades de correção nos domínios de gestão direta e indireta em 2016.

1.29.

1.30.

Os restantes 2,8  mil milhões de euros referem-se a pedidos que a Comissão já tinha aceitado (e, por conseguinte, foram incluídos na população dos pagamentos auditados). Deste montante:

a)

no domínio dos «Recursos Naturais», cerca de 2 mil milhões de euros dizem respeito a decisões de conformidade tomadas no domínio da agricultura, que a Comissão registou como receitas afetadas disponíveis para o financiamento das despesas agrícolas;

b)

no domínio da «Coesão», cerca de 0,6  mil milhões de euros representam as retiradas, pelos Estados-Membros, de pedidos de reembolso de projetos ou despesas anteriormente aceites e a sua substituição por novos projetos ou despesas. Essas retiradas não resultam na restituição de fundos ao orçamento da UE (23);

b)

A legislação prevê a possibilidade de os Estados-Membros retirarem as despesas irregulares e substituí-las por novas despesas, regulares. O orçamento da UE está, assim, protegido, em conformidade com o princípio segundo o qual, no quadro da gestão partilhada, a deteção das irregularidades e a aplicação de eventuais correções financeiras incumbem, em primeiro lugar, aos Estados-Membros.

c)

nos domínios de gestão direta e indireta (essencialmente a «Competitividade» e a «Europa Global»), cerca de 0,1  mil milhões de euros estão relacionados com montantes recuperados após o pagamento.

1.31.

A Comissão e os Estados-Membros podem aplicar as correções e as recuperações de várias formas, seguindo a ordem estabelecida no Regulamento Financeiro (24):

a)

montantes indevidamente gastos: baseando as correções no valor das operações que contêm o erro (correções pontuais);

b)

erros sistemáticos no interior de uma amostra representativa de operações: por extrapolação dos resultados para a população total (correções extrapoladas);

c)

insuficiências dos sistemas nos casos em que não é possível calcular com exatidão o impacto financeiro no orçamento: aplicando as taxas definidas nas orientações de política setorial para cada situação («correções fixas»).

c)

As correções fixas são aplicadas quando existe um risco substancial de que as insuficiências dos sistemas identificadas tenham tido um impacto financeiro no orçamento da UE, mas não é possível, com um esforço proporcionado, determinar com maior precisão o prejuízo financeiro. Estas correções visam sanar as deficiências do sistema e eliminar os riscos a elas associados para o orçamento da UE, tendo também, consequentemente, como efeito corrigir as irregularidades individuais.

1.32.

Na sua estimativa do nível de erro, o Tribunal não quantifica muitas situações em que a Comissão e os Estados-Membros aplicam e comunicam as correções e as recuperações:

a)

são aplicadas correções fixas a fim de corrigir insuficiências dos sistemas e não para eliminar irregularidades individuais. As insuficiências dos sistemas indicam um risco de despesas irregulares, mas nem sempre é possível estabelecer uma relação entre essas insuficiências e um eventual pagamento irregular detetado pelo Tribunal e proceder à quantificação na sua estimativa do nível de erro;

a)

A Comissão protege o orçamento da UE contra as despesas efetuadas com infração da lei. Sempre que os montantes exatos não possam ser identificados com precisão, mediante um esforço proporcionado, a Comissão pode aplicar correções extrapoladas ou fixas, para que o dever seja cumprido. As correções fixas incentivam fortemente os Estados-Membros a melhorar os seus sistemas de gestão e de controlo.

b)

alguns casos que a Comissão considera erros que conduzem a correções não são erros (quantificáveis) para o Tribunal. Por exemplo, os prazos não cumpridos, a falta de publicidade e as infrações em matéria de condicionalidade não são tidos em consideração na estimativa do nível de erro do Tribunal.

b)

A Comissão observa que as correções das infrações em matéria de condicionalidade não estão incluídas na sua estimativa da capacidade de correção.

1.33.

O Tribunal procura ter em conta as medidas corretivas tomadas pelos Estados-Membros e pela Comissão, quando as mesmas são anteriores ao exame que realiza. Verifica a aplicação destas correções (que incluem recuperações junto dos beneficiários de montantes indevidamente pagos e correções ao nível dos projetos) e ajusta o nível de erro estimado, sempre que adequado. No entanto, o impacto das medidas corretivas varia significativamente consoante os diferentes domínios de despesas e as diferentes medidas corretivas.

1.34.

Relativamente a 41 operações da amostra do exercício de 2016, a Comissão e as autoridades dos Estados-Membros aplicaram medidas corretivas que afetaram diretamente as operações e foram relevantes para os cálculos do Tribunal. Estas medidas reduziram o nível de erro estimado pelo Tribunal em 1,2  pontos percentuais (2015: 0,5  pontos percentuais). As alterações registadas no número de operações afetadas e no impacto das medidas no nível de erro estimado não significam que as medidas corretivas se tenham tornado mais ou menos eficazes. Como estas medidas se aplicam a uma parte relativamente pequena da amostra do Tribunal, é normal constatar flutuações de um ano para o outro.

1.34.

1.35.

O Tribunal comunica casos de suspeita de fraude identificados durante as suas auditorias (incluindo o trabalho sobre o desempenho) ou com base em informações que lhe são diretamente fornecidas ao Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) para análise preliminar e possível inquérito. Não se pode pronunciar sobre casos individuais nem sobre o seguimento dado pelo OLAF aos mesmos. Em 2016:

—

avaliou a legalidade e regularidade de cerca de 1 000  operações para os trabalhos de auditoria relativos ao relatório anual e, além disso, elaborou 36 relatórios especiais;

—

comunicou ao OLAF onze casos de suspeitas de fraude detetados durante as suas auditorias (2015: 27), bem como cinco casos com base em informações prestadas pelo público (2015: 15);

—

as situações mais frequentes de suspeita de fraude disseram respeito à criação artificial de condições para cumprir os critérios de elegibilidade, a não entrega de bens/serviços e declarações de custos que não cumpriam os critérios de elegibilidade, seguidas de conflitos de interesse e outras irregularidades na contratação.

1.36.

Em 31 de dezembro de 2016, os casos de suspeitas de fraude comunicados pelo Tribunal ao OLAF entre 2010 e 2016 tinham conduzido a 67 inquéritos, dos quais 16 estavam ainda em curso. Dos 51 inquéritos que tinha concluído e encerrado, o OLAF informou o Tribunal de que 28 tinham sido concluídos com recomendações para recuperar dinheiro e ponderar ações judiciais ou tinham sido encerrados porque já tinham sido tomadas medidas pela Comissão ou pelas autoridades nacionais. Em 31 de dezembro de 2016, as recomendações de recuperação comunicadas pelo OLAF a partir desses casos representavam um montante total de 247 milhões de euros. Sempre que o OLAF encerrou um processo sem formular recomendações para ações futuras, a conclusão a que chegou com mais frequência era a de que não existiam provas de fraude lesiva dos interesses financeiros ou de outros interesses da UE.

1.37.

O presente capítulo tem como principal função apoiar a opinião de auditoria apresentada na declaração de fiabilidade.

1.38.

Os resultados de auditoria do Tribunal revelam melhorias ao longo dos últimos anos. O Tribunal conclui que as despesas baseadas em direitos estão isentas de erros materiais e que as despesas baseadas em reembolsos estão afetadas por erros materiais. Nesta base, conclui que o erro não é generalizado.

2.1.

Este capítulo apresenta as observações do Tribunal sobre a gestão orçamental e financeira da UE em 2016 e identifica um certo número de riscos e desafios fundamentais para os orçamentos futuros.

2.2.

O orçamento para um determinado ano deve respeitar os limites máximos das dotações de autorização e de pagamento fixados no quadro financeiro plurianual (QFP) para o período 2014-2020 (1), que estipula que a UE pode, em preços correntes, conceder autorizações até um máximo de 1 087,2  mil milhões de euros e efetuar pagamentos no montante máximo de 1 025,4  mil milhões de euros entre 2014 e 2020 (2). As dotações de autorização e de pagamento (3) para o exercício devem situar-se dentro dos limites estabelecidos pela Decisão relativa aos recursos próprios (4) (DRP).

2.3.

A Comissão apresentou uma revisão intercalar da execução do atual QFP, acompanhada de propostas legislativas. Parte do presente capítulo assenta em anteriores opiniões expressas pelo Tribunal sobre as propostas legislativas que são relevantes para a proposta relativa ao próximo QFP (5).

2.4.

Os pagamentos efetuados a partir das dotações orçamentais foram inferiores em 13,7  mil milhões de euros às dotações disponíveis no orçamento inicial adotado (130,2  mil milhões de euros, de um máximo possível de 143,9  mil milhões de euros (6), ou 90,5  % do total disponível) (ver caixa 2.1 ).

2.5.

O baixo nível de pagamentos resulta essencialmente do facto de as autoridades dos Estados-Membros apresentarem pedidos inferiores ao previsto para os Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (FEEI), devido a atrasos na execução dos programas nos primeiros anos do atual QFP. A Comissão apresentou as seguintes explicações (7) para estes atrasos:

a)

a consequência dos atrasos significativos na execução dos programas de 2007-2013;

b)

a adoção tardia pela UE das bases jurídicas para os programas do período de 2014-2020 (8);

c)

os atrasos dos Estados-Membros na criação das autoridades nacionais da UE responsáveis pela gestão dos fundos da UE e na respetiva notificação a esta última;

d)

o tempo necessário de adaptação a alterações das regras aplicáveis aos programas e projetos para o novo período;

e)

a concessão de um ano suplementar no período de 2014-2020 para os Estados-Membros efetuarem pagamentos com base em autorizações («regra n+3») (9).

2.6.

Tal como a Comissão observou (10), os atrasos na execução dos programas dos FEEI durante os três primeiros anos do QFP 2014-2020 foram superiores aos registados no início do período de 2007-2013 para os programas dos fundos estruturais e de coesão.

2.7.

Tendo em conta o reduzido nível dos pedidos de pagamento recebidos durante o ano, as autoridades orçamentais alteraram o orçamento de 2016 para reduzir as dotações de pagamento em 7,3  mil milhões de euros (11). Mesmo com esta redução, o baixo número de pedidos de pagamento deu origem ao maior excedente desde 2002: 6,4  mil milhões de euros (12); (2015: 1,3  mil milhões de euros).

2.8.

O QFP de 2014-2020 dispõe de um certo número de instrumentos para facilitar o funcionamento do orçamento e tem fundos em reserva. Os mais importantes são os seguintes:

a)

a margem global relativa aos pagamentos (MGP), que, como previsto no artigo 5o do Regulamento QFP, possibilita a transferência de dotações de pagamento não utilizadas para exercícios futuros, desde que não seja excedido o limite máximo do QFP. Assim, os 13,7  mil milhões de euros não utilizados em 2016, referidos no ponto 2.4, podem ser transitados para utilização em anos futuros. O limite, indicado em preços de 2011, para a transferência de dotações de pagamento não utilizadas previsto no QFP para o período de 2018-2020 é de 31 mil milhões de euros (2018: 7 mil milhões de euros; 2019: 11 mil milhões de euros; 2020: 13 mil milhões de euros);

b)

quatro «instrumentos especiais» (13) para reagir a acontecimentos imprevistos e a alterações nas prioridades. De acordo com a revisão intercalar da Comissão realizada em 2016 (14), o montante total ainda disponível até 2020 era de 7,4  mil milhões de euros. Segundo uma declaração do Conselho (15), efetuada por ocasião da revisão intercalar do QFP, a autoridade orçamental continua a poder decidir caso a caso se os pagamentos relativos a instrumentos especiais podem ser contabilizados fora do limite máximo dos pagamentos;

c)

uma margem para imprevistos (16) no valor máximo de 0,03  % do RNB (cerca de 4,5  mil milhões de euros), que permita, como último recurso, transferir dotações entre exercícios e rubricas para dar resposta a circunstâncias imprevistas, desde que os limites máximos do QFP não sejam excedidos. Esta margem foi utilizada para as dotações de pagamento em 2014, a compensar no período de 2017-2020. No que se refere às dotações de autorização, a margem para imprevistos foi utilizada, em 2016 e 2017, para transferir 2,1  mil milhões de euros provenientes de outras rubricas orçamentais para as rubricas 3 e 4 do QFP, em resposta à crise dos refugiados (17);

d)

a margem global relativa às autorizações (18), que possibilita a transferência de dotações de autorização não utilizadas para exercícios futuros, devendo apenas ser utilizada para apoiar o crescimento e o emprego, em especial o emprego dos jovens. A quase totalidade da margem global relativa às autorizações para 2014 e 2015 (1,8  mil milhões de euros dos 2,0  mil milhões de euros (19)) foi afetada ao FEIE.

2.9.

Estes instrumentos têm sido postos em prática para dar resposta a situações de emergência e proporcionar uma certa flexibilidade no âmbito de um sistema orçamental da UE destinado a garantir um financiamento previsível dos seus programas de despesas a longo prazo. No entanto, como os programas de despesas da UE foram atrasados durante os primeiros anos do QFP 2014-2020, prevendo-se que recuperem no período que vai até 2020, poderá não existir uma flexibilidade suficiente dentro dos limites máximos do QFP para financiar a resposta da UE a quaisquer acontecimentos imprevistos que possam ainda ocorrer antes do final do atual QFP.

2.9.

2.10.

Para além de utilizar as margens acima descritas, o Conselho pode, por decisão unânime, modificar o próprio Regulamento QFP para alterar os limites máximos das dotações (20).

2.11.

Em 2016, a UE autorizou 155,2  mil milhões de euros, de um máximo possível de 156,1  mil milhões de euros, ou seja 99,4  % do total disponível (21), excluindo as receitas afetadas.

2.12.

Como resultado de uma utilização quase integral das dotações de autorização e de pagamentos inferiores ao previsto, as autorizações por liquidar começaram por diminuir em 2014, tendo em seguida aumentado em 2015 para atingir, em 2016, o seu nível mais elevado de sempre, com 238,8  mil milhões de euros (ver caixa 2.9 ). Deverão continuar a aumentar em 2017, uma vez que o orçamento para esse exercício prevê dotações de autorização no montante de 157,9  mil milhões de euros e dotações de pagamento no valor de 134,4  mil milhões de euros, o que implica que as autorizações por liquidar poderão aumentar até 23,5  mil milhões de euros.

2.13.

Esta reserva de autorizações por liquidar representa a diferença acumulada entre as autorizações e os respetivos pagamentos efetuados até à data, deduzindo as anulações de autorizações. Estas representaram uma parte relativamente pequena das autorizações concedidas no período de 2007-2016 (27 mil milhões de euros, de um total de 1 446  mil milhões de euros, ou seja 1,9  %).

2.14.

A grande maioria das autorizações por liquidar diz respeito a programas plurianuais de despesas, em que o período decorrido entre a autorização e o correspondente pagamento pode ser superior a um ano, chegando muitas vezes a três anos. Com base nos números de 2016, as autorizações por liquidar no final do exercício foram superiores em 72 % ao nível de 2007, sendo equivalentes a 2,9  anos (22) de pagamentos, em comparação com 2,2  anos em 2007. Este aumento das autorizações por liquidar poderá criar problemas de financiamento no futuro (ver pontos 2.32 a 2.39).

2.14.

2.15.

Para além das autorizações por liquidar, a UE tinha um número significativo de passivos a longo prazo, garantias e obrigações jurídicas ainda pendentes no final de 2016.

2.16.

O principal passivo individual a longo prazo da UE é um montante de 67,2  mil milhões de euros destinado às pensões do pessoal (2015: 63,8  mil milhões de euros). Embora os funcionários da UE contribuam para as suas pensões, essas contribuições são consideradas como receitas gerais do orçamento da UE e o passivo não é compensado por qualquer ativo específico.

2.17.

Nos últimos anos, a UE recorreu cada vez mais ao orçamento para apoiar garantias de empréstimos e instrumentos financeiros (ver caixa 2.2 ). Trata-se de passivos contingentes divulgados nas contas da UE (23). Deve ser mantida uma margem entre o nível de dotações de pagamento no orçamento e o nível máximo admissível ao abrigo da DRP para cobrir estas garantias, caso venha a ser necessário.

(*)

A exposição em 31 de dezembro de 2016 inclui apenas os montantes desembolsados aos beneficiários finais. Tinha sido contratado um montante suplementar de 17,5  mil milhões de euros, que ainda não tinha sido desembolsado no final de 2016 (9,0  mil milhões de euros no âmbito da garantia ligada ao mandato de concessão de empréstimos externos, 6,9  mil milhões de euros ao abrigo da garantia do FEIE e 1,6  mil milhões de euros de assistência financeira relativa a empréstimos AMF e Euratom).

(1)

Ver nota 4.1.1 às «Contas anuais consolidadas da UE — Exercício de 2016» («Contas de 2016 da UE»).

(2)

Ver nota 4.1.2 às Contas de 2016 da UE.

(3)

Ver nota 4.1.3 às Contas de 2016 da UE.

2.18.

O orçamento da UE dispõe de dois fundos para apoiar as garantias orçamentais: o Fundo de Garantia relativo às Ações Externas, com ativos no valor de 2,3  mil milhões de euros, e o Fundo de Garantia do FEIE, com ativos num valor de 1,0  mil milhões de euros no final de 2016 (24), que aumentará para 8 mil milhões de euros até 2022. Mantém igualmente uma provisão para perdas esperadas sobre as garantias, que ascendeu a 0,9  mil milhões de euros no final de 2016 (25), após terem sido acrescentadas durante o ano provisões no valor de 0,5  mil milhões de euros, incluindo para empréstimos à Síria. No que se refere às garantias relacionadas com a assistência financeira aos Estados-Membros, qualquer eventual passivo pode ser coberto pelas dotações além do limite máximo do QFP (26), mas deve ser pago através do orçamento da UE.

2.19.

A Comissão propôs a criação de um fundo comum de provisionamento para cobrir os passivos financeiros resultantes de instrumentos financeiros, garantias orçamentais e assistência financeira (27).

2.20.

Existiam também importantes obrigações jurídicas a longo prazo não cobertas pelas autorizações orçamentais por liquidar, num montante total de 22 mil milhões de euros (28) no final do exercício (ver caixa 2.3) , que serão pagas com base nos orçamentos anuais futuros.

2.21.

Os instrumentos financeiros que beneficiam de apoio orçamental da UE têm vindo a aumentar (ver caixa 2.4 ) e está previsto que continuem assim até 2020. É necessária uma gestão prudente para garantir a utilização eficaz, eficiente e económica dos fundos disponíveis e assegurar que quaisquer alterações são feitas apenas após uma cuidadosa avaliação de impacto.

2.21.

Sempre que estão previstas alterações, a avaliação ex ante deverá incluir uma análise dos ensinamentos retirados de instrumentos anteriores idênticos.

No que respeita aos instrumentos geridos de forma centralizada, as bases jurídicas respetivas preveem avaliações ou revisões intercalares.

Relativamente a todas as futuras revisões intercalares dos instrumentos financeiros, a Comissão assegurará que serão tidos em conta os ensinamentos retirados e os efeitos de quaisquer alterações socioeconómicas significativas na adequação do instrumento e na correspondente contribuição do orçamento da UE.

2.22.

O FEIE vai continuar a crescer e está a tornar-se uma importante fonte de financiamento (29). No final de 2016, o Grupo BEI tinha assinado contratos no valor de 21,3  mil milhões de euros para o FEIE (30). O período de investimento do FEIE ainda não terminou. A caixa 2.5 mostra a distribuição do financiamento do FEIE por Estado-Membro até ao final de 2016.

2.22.

2.23.

O FEIE é um instrumento inovador centralizado que permite aos Estados-Membros apoiarem o investimento na UE. No âmbito dos mecanismos de governação do FEIE, são delegados poderes de execução no BEI, levando a que o controlo público seja mais limitado do que no caso de outros instrumentos apoiados pelo orçamento da UE, tal como ilustrado na caixa 2.8 .

2.23.

2.24.

Dado que os FEEI representam uma parte significativa das despesas das administrações públicas de alguns Estados-Membros, é importante notar que, em nove Estados-Membros, as autorizações por liquidar relativas aos FEEI representam mais de 15 % do total das despesas das administrações públicas em 2016 (ver caixa 2.6 ).

2.25.

Tendo em conta o importante volume das dotações de autorização ainda disponíveis no âmbito do QFP 2014-2020, para os Estados-Membros onde os FEEI representam uma percentagem significativa das despesas das administrações públicas poderá constituir um desafio identificar projetos de elevada qualidade em número suficiente para utilizar os fundos da UE disponíveis, ou para disponibilizar o cofinanciamento.

2.25.

2.26.

As receitas do orçamento da UE representam uma percentagem significativa do investimento em capital de alguns Estados-Membros num determinado ano. Assim sendo, o seu volume e o momento em que são recebidas podem ter efeitos macroeconómicos importantes, nomeadamente no investimento, no crescimento e no emprego, que têm de ser suficientemente tidos em conta na planificação das futuras despesas do orçamento da UE (ver caixa 2.7 ) (31).

(***)

A Croácia aderiu à UE em 2013.

2.27.

Em 2016, um importante desafio de gestão financeira foi a mobilização de recursos para dar resposta à crise dos refugiados e à integração dos migrantes, incluindo o apoio de emergência na UE. A resposta financeira da UE implicou aumentar o financiamento em algumas áreas já existentes, criar novos instrumentos de financiamento e incentivar as contribuições adicionais de terceiros (32).

2.28.

O montante global dos fundos mobilizados para a crise dos refugiados e das migrações não foi comunicado pela Comissão em 2016 e é difícil de estimar. Como é frequente, estes fundos representam apenas uma parte das dotações orçamentais atribuídas nos domínios de intervenção em causa. Embora a Comissão forneça informações sobre cada instrumento, para poder comunicar o valor global, deveria estabelecer uma estrutura específica de comunicação de informações.

2.28.

A Comissão analisará a possibilidade de consolidar os relatórios já existentes para produzir informações completas sobre as despesas no domínio da migração e dos refugiados.

2.29.

O orçamento da UE tem evoluído consideravelmente ao longo dos anos, e foi acrescentada uma série de outros mecanismos de financiamento das políticas da UE. Esta evolução foi impulsionada pela necessidade de encontrar fundos adicionais para dar resposta a novos desafios, como a crise financeira, a ação climática, a migração e os refugiados, e de utilizar os fundos disponíveis de forma mais eficiente e inovadora, tal como em empréstimos, garantias e investimento em capitais próprios.

2.29-2.31.

A arquitetura financeira atual da UE permitiu mobilizar fundos para novas prioridades utilizando menos recursos. O orçamento da UE não é o único instrumento de financiamento das políticas da UE. Todavia, as contas da UE englobam todos os instrumentos e consolidam todas as agências, o que tem um impacto no orçamento da UE. As contas da UE são auditadas pelo Tribunal de Contas Europeu. Foram criados alguns mecanismos para dar resposta à crise na área do euro que têm um caráter intergovernamental e, por conseguinte, estão fora do quadro do orçamento da UE. Outros instrumentos, como o FEIE e o Fundo Europeu de Investimento (FEI), complementam os mecanismos de execução mais tradicionais do orçamento da UE, reforçando o seu alcance e efeito de alavanca.

Todos os organismos que gerem os novos mecanismos financeiros apresentam relatórios de prestação de contas anuais e um parecer de um auditor externo. Além disso, por razões de responsabilização e de transparência são igualmente apresentados relatórios específicos sobre os instrumentos financeiros, os fundos fiduciários e o Mecanismo em Favor dos Refugiados na Turquia.

A Comissão adotou um documento de reflexão sobre o futuro das finanças da UE, que explica a atual arquitetura financeira da UE; esta questão será um elemento importante aquando da preparação do próximo QFP.

2.30.

Em consequência, o número de entidades e instrumentos que participam no financiamento da execução das políticas da UE tem aumentado consideravelmente, criando uma rede complexa de modalidades em torno do orçamento da UE (ver caixa 2.8 ).

2.31.

O orçamento da UE é um mecanismo único, sujeito a regras específicas, o que facilita a prestação de contas às partes interessadas, incluindo o Parlamento Europeu e o Conselho, e favorece a transparência. A utilização crescente de outros mecanismos financeiros para a execução das políticas da UE juntamente com o orçamento da UE pode comprometer o nível de prestação de contas e de transparência, uma vez que as modalidades de elaboração de relatórios, auditoria e controlo público não estão harmonizadas. A título de exemplo, o Tribunal realiza auditorias e elabora relatórios apenas relativamente a alguns mecanismos financeiros, o que limita o controlo público. O Tribunal considera que as atuais modalidades tornam difícil proceder eficazmente à gestão, auditoria, análise e elaboração de relatórios, bem como proporcionar uma perspetiva geral adequada dos custos e benefícios da UE para os cidadãos.

(1)

Incluindo os compromissos jurídicos ainda não cobertos por dotações de autorização orçamentais: Mecanismo Interligar a Europa (MIE), Copérnico, ITER, Galileu, acordos de pesca e outros.

(2)

Iniciativa PME gerida pelo BEI em nome dos Estados-Membros na modalidade de gestão partilhada com a Comissão; outros instrumentos financeiros são geridos pelo BEI em nome da Comissão enquanto entidade responsável.

(3)

Órgão de decisão: Conselho de Administração/Diretivo composto por membros de cada Estado-Membro.

(4)

Gestão efetuada pelo BEI em nome da Comissão enquanto entidade responsável.

(5)

Os fundos e as operações são executados pelos Estados-Membros.

(6)

Órgão de decisão: Conselho de Administração/Diretivo composto por membros de cada Estado-Membro e por outras partes interessadas. Nem todos os Estados-Membros estão representados em cada Conselho de Administração.

(7)

Apenas a parte dos instrumentos de financiamento misto financiada pelo orçamento geral da UE é objeto de quitação pelas autoridades orçamentais.

(8)

Instrumentos de Cooperação para o Desenvolvimento (ICD): Facilidade de Investimento da Política de Vizinhança (FIPV); Facilidade de Investimento para a Ásia central (FIAC) e Facilidade de Investimento para a Ásia (FIA); Facilidade de Investimento para a América Latina (FIAL).

(9)

Financiado por bancos comerciais. O Conselho de Administração é composto por membros de cada Estado-Membro.

(10)

Apenas as operações garantidas pelo orçamento geral da UE são auditadas pelo TCE.

(11)

Relatório sobre a execução orçamental enviado ao Conselho — Quitação pelos Conselhos de Administração das agências. A Comissão pode participar, em nome da UE, nos projetos das agências. Os Estados-Membros de cada agência fornecem o financiamento. A Alta Representante da União para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança é responsável pela organização e o funcionamento globais das agências.

(12)

Entidade intergovernamental.

(13)

Os poderes de controlo do Tribunal estão limitados ao exame da eficácia operacional da gestão do BCE.

(14)

O Tribunal de Contas Europeu audita apenas o mandato da UE do BEI. O FEI faz parte do Grupo BEI.

(15)

Os acionistas são os Estados-Membros da UE, outros países, a UE e o BEI.

2.32.

Existe o risco de que possa ocorrer uma acumulação de pedidos por liquidar semelhante à de 2013-2015 nos últimos anos do atual QFP e nos primeiros anos do próximo. Essa situação resulta do facto de as dotações de pagamento aprovadas ao abrigo do atual QFP poderem não ser suficientes para pagar todos os pedidos apresentados para pagamento até 2020 (33).

2.32.

2.33.

Na sua previsão até ao final de 2020 apresentada na revisão intercalar (34), a Comissão concluiu que os limites máximos de pagamentos do QFP para 2014-2020 deverão ser apenas suficientes para evitar qualquer nova acumulação anormal de pedidos de pagamento por liquidar no final do período. Contudo, para o efeito era necessário que os instrumentos especiais fossem contabilizados fora dos limites máximos do QFP e que fossem suprimidos os montantes máximos previstos no Regulamento QFP para utilização da margem global para pagamentos em 2018-2020. Na sequência da revisão do regulamento QFP (35), não é garantido se os instrumentos especiais serão, de facto, contabilizados para além dos limites máximos (ver ponto 2.8, alínea b)), mantendo-se os montantes máximos da margem global relativa aos pagamentos (ver ponto 2.8, alínea a)). Além disso, os Estados-Membros podem apresentar pedidos de pagamento superiores ao previsto.

2.33.

2.34.

Se se mantiverem as tendências atuais (36), o Tribunal prevê que as autorizações por liquidar (ver caixa 2.9 ), atingirão um montante sem precedentes de 262 mil milhões de euros até 2020, que está próximo da projeção apresentada pela Comissão na revisão intercalar (37).

2.35.

Estas autorizações por liquidar deverão ser pagas utilizando as dotações de pagamento do próximo QFP, principalmente durante os três primeiros anos do próximo QFP.

2.36.

A liquidação do número crescente de autorizações por liquidar, reduzindo assim a exposição adicional e o risco de acumulação, pode ser alcançada prevendo dotações de pagamento adicionais suficientes acima das exigidas para cobrir os novos programas do próximo QFP e/ou reduzir as dotações de autorização para os novos programas no âmbito do próximo QFP, a fim de deixar um número suficiente de dotações de pagamento para cobrir as autorizações por liquidar.

2.37.

Esta solução seria preferível ao recurso a quaisquer atrasos na execução dos programas no âmbito do novo QFP a fim de gerar dotações de pagamento suficientes para cobrir as autorizações por liquidar, como aconteceu de forma não intencional nos primeiros anos do atual QFP, uma vez que se estaria simplesmente a adiar o problema de novo.

2.38.

O artigo 323o do TFUE estipula que «O Parlamento Europeu, o Conselho e a Comissão velam pela disponibilidade dos meios financeiros necessários para permitir que a União cumpra as suas obrigações jurídicas para com terceiros». A Decisão do Conselho relativa aos recursos próprios (38) dispõe que «é mantida uma relação equilibrada entre dotações de autorização e dotações de pagamento, a fim de garantir a sua compatibilidade…».

2.39.

A Comissão terá a oportunidade de abordar esta questão quando apresentar as suas propostas para o novo QFP (39) com base numa previsão das necessidades em matéria de despesas para o período posterior a 2020 (40), tal como recomendado nos relatórios anuais do Tribunal nos últimos anos (41).

2.40.

Os atrasos na execução dos programas durante os três primeiros anos do atual QFP levaram à transferência de dotações de autorização de 2014 sobretudo para 2015 e 2016, bem como ao baixo nível de pagamentos em 2016 (pontos 2.4-2.10).

2.41.

Os instrumentos especiais e as margens foram largamente utilizados, mas os montantes remanescentes podem não ser suficientes para financiar acontecimentos inesperados que possam ainda ocorrer antes de 2020 (pontos 2.8-2.10).

2.41.

2.42.

As autorizações por liquidar atingiram um nível sem precedentes, superior em 72 % ao nível de 2007. Esta situação incrementou os montantes devidos pela UE e, por conseguinte, a exposição financeira do orçamento da UE (pontos 2.11-2.14). A exposição financeira global do orçamento da UE aumentou, incluindo importantes passivos a longo prazo, garantias e obrigações legais (pontos 2.15-2.20), o que implica que uma gestão cuidadosa deve ser realizada no futuro.

2.42.

2.43.

A UE utiliza cada vez mais os instrumentos financeiros. A criação do FEIE deu origem a novos mecanismos de governação sujeitos a um controlo público mais limitado do que no caso de outros instrumentos apoiados pelo orçamento da UE (pontos 2.21-2.23).

2.43.

2.44.

Os fundos da UE constituem uma parte significativa das despesas de alguns Estados-Membros, pelo que o seu volume e o momento em que são recebidos podem ter um impacto macroeconómico considerável, nomeadamente sobre o investimento, o crescimento e o emprego (pontos 2.24-2.26).

2.45.

A Comissão mobilizou diversos recursos para dar resposta à crise dos refugiados e das migrações, mas não estabeleceu uma estrutura de comunicação que lhe permita apresentar informações completas sobre a utilização dos fundos em causa (pontos 2.27 e 2.28).

2.45.

A Comissão analisará a possibilidade de consolidar os relatórios já existentes para produzir informações completas sobre as despesas no domínio da migração e dos refugiados.

2.46.

Os mecanismos de financiamento das políticas da UE tornaram-se cada vez mais complexos, o que é suscetível de diminuir a prestação de contas e a transparência (pontos 2.29-2.31).

2.46.

2.47.

Pode ocorrer uma acumulação de pagamentos no final do atual QFP e nos primeiros anos do próximo QFP, pelo que o financiamento do novo QFP necessitará de dotações orçamentais realistas para cobrir as autorizações por liquidar previstas (pontos 2.32-2.39).

2.47.

2.48.

O Tribunal recomenda que a Comissão:

—

Recomendação 1: tenha em conta o crescimento das autorizações por liquidar nas suas previsões das dotações de pagamento para o próximo QFP, a fim de ajudar a garantir um bom equilíbrio entre as dotações de autorização e as dotações de pagamento;

—

Recomendação 2: em conjunto com o Parlamento Europeu e o Conselho, assegure uma abordagem coerente para decidir se os instrumentos especiais devem ou não ser contabilizados dentro dos limites máximos das dotações de pagamento do QFP;

—

Recomendação 3: para efeitos de gestão e de comunicação de informações, estabeleça uma forma de registo das despesas orçamentais da UE que permita a comunicação de todos os financiamentos relacionados com a crise dos refugiados e das migrações;

—

Recomendação 4: convide o Parlamento Europeu e o Conselho, no âmbito do debate sobre o futuro da Europa, a analisar de que forma o sistema orçamental da UE pode ser reformado, a fim de proporcionar um maior equilíbrio entre as previsões e a capacidade de resposta, e como garantir que os mecanismos de financiamento global não são mais complexos do que o necessário para realizar os objetivos políticos da UE e garantir a prestação de contas, a transparência e a viabilidade da auditoria.

3.1.

Todos os anos, neste capítulo, o Tribunal analisa vários aspetos relacionados com o desempenho: os resultados alcançados pelo orçamento da UE, que é executado pela Comissão em cooperação com os Estados-Membros (1). Este ano debruçou-se, especificamente, sobre:

3.2.

A maior parte das organizações complexas e de grande dimensão tem procedimentos para a medição do desempenho e a elaboração de relatórios na matéria para fornecer uma indicação do sucesso das operações e salientar os domínios em que devem ser introduzidas melhorias. Nos pontos 3.3-3.12, o Tribunal apresenta uma síntese do quadro de elaboração de relatórios sobre o desempenho. Nos pontos 3.13-3.51, estabelece uma comparação com as normas e as boas práticas aplicadas por outras instâncias.

3.3.

A Comissão introduziu várias alterações neste domínio ao longo dos últimos anos, nomeadamente lançando a iniciativa «Orçamento centrado nos resultados» (BFOR) (2). A elaboração de relatórios sobre o desempenho está no cerne da iniciativa, que visa encontrar formas de melhorar a abertura, a oportunidade e a eficiência da comunicação sobre os resultados do orçamento da UE.

3.3.

3.4.

A caixa 3.1 apresenta uma síntese do quadro de elaboração de relatórios sobre o desempenho. Reflete a distinção feita pela Comissão entre o seu próprio desempenho e o do orçamento da UE. Nesta secção descrevem-se os principais relatórios indicados na caixa.

3.4.

3.5.

O Regulamento Financeiro exige que a Comissão elabore «fichas de programa» (3) para justificar o pedido de financiamento para os programas da UE no projeto de orçamento. Para cada programa, as fichas incluem informações atualizadas sobre a execução, juntamente com as principais informações financeiras e de desempenho (4), utilizando indicadores aplicáveis ao longo dos sete anos do quadro financeiro plurianual (ver caixa 3.2 ). Esta abordagem permite à autoridade orçamental ter em conta o desempenho durante o processo orçamental.

3.5.

3.6.

Em alguns domínios de despesas, o TFUE, o Regulamento Financeiro ou as regras setoriais exigem que a Comissão elabore relatórios setoriais. Uma vez que o objetivo, a estrutura e o conteúdo destes relatórios variam em função dos diferentes requisitos, os aspetos do desempenho em que incidem também variam. Alguns relatórios setoriais fornecem informações vastas e quantificadas sobre o desempenho. A Comissão acompanha alguns dados setoriais de desempenho em linha e atualiza as informações com frequência.

3.7.

As direções-gerais (DG) da Comissão elaboraram «planos estratégicos» plurianuais (2016-2020), que definem objetivos com orientações a médio prazo para as atividades operacionais. Nos «planos de gestão», as DG dividem a sua estratégia plurianual e objetivos em realizações, ações e intervenções anuais. O Relatório Anual de Atividades (RAA) de cada DG apresenta os resultados em relação aos objetivos definidos e uma avaliação da medida em que as despesas operacionais contribuíram para alcançar os objetivos estratégicos (6). Os RAA incluem também informações financeiras e de gestão, tais como os resultados dos controlos de legalidade e regularidade.

3.8.

Nas suas Orientações para Legislar Melhor (7), a Comissão define uma avaliação como um juízo baseado em provas da medida em que uma intervenção:

3.9.

As Orientações obrigam a Comissão a avaliar, de forma proporcional, todas as atividades da UE, geradoras de despesas ou não, concebidas para terem impacto social ou económico. Cada DG é responsável pela avaliação das suas próprias atividades. As avaliações podem ser totalmente centralizadas numa unidade horizontal, integralmente delegadas nas unidades operacionais ou, num modelo híbrido, descentralizadas para efeitos de gestão operacional, mas apoiadas por uma unidade de avaliação central.

3.10.

Até ao final de 2015, a Comissão mantinha uma base de dados das avaliações (8) com os registos de quase 1 600  avaliações efetuadas entre 1999 e 2015, ou seja, uma média de 100 por ano (ver caixa 3.3 ). O custo total das avaliações em 2016 foi superior a 60 milhões de euros (210 milhões de euros se se incluírem os estudos (9)). Desde então, a Comissão deixou de alimentar a base de dados pública das avaliações e introduziu uma «base de dados dos estudos». Segundo a Comissão, a principal finalidade desta última é permitir que as constatações das avaliações sejam partilhadas entre as várias instituições da UE, ao passo que a plataforma pública de partilha de todas as informações sobre avaliações e estudos é a EU Bookshop.

3.11.

O relatório anual sobre a gestão e a execução do orçamento da UE constitui uma resposta às exigências do artigo 318o do TFUE (avaliação das finanças da União com base nos resultados obtidos) e do artigo 66o, no 9, do Regulamento Financeiro (resumo dos Relatórios Anuais de Atividades). Ao combinar dois relatórios anteriormente separados, a Comissão pretendeu produzir um documento único para a autoridade de quitação, que abrangesse tanto a gestão do orçamento da UE como a sua avaliação dos resultados obtidos.

3.11.

3.12.

Existem outros relatórios da Comissão, tanto regulares como pontuais, que incluem informações sobre os objetivos e os indicadores de desempenho, bem como os benefícios ou as realizações dos projetos:

i)

o relatório geral sobre as atividades da União Europeia (10), publicado anualmente em março, contém informações pormenorizadas sobre os principais eventos, iniciativas e decisões do ano anterior, agrupados pelas dez prioridades da Comissão;

ii)

o relatório financeiro sobre o orçamento da UE (11), publicado anualmente em julho e inserido no pacote de relato financeiro integrado da Comissão, trata da gestão orçamental no ano anterior;

iii)

o documento intitulado «A Comissão Juncker, dois anos depois» (12) reúne um conjunto de apresentações publicadas em novembro de 2016, a fim de apresentar uma síntese dos progressos realizados relativamente às dez prioridades da Comissão nos dois anos desde que esta tomou posse;

iv)

o discurso anual do Presidente sobre o «Estado da União» (13) no Parlamento Europeu, em setembro, cujos documentos de apoio são publicados;

v)

a ferramenta «EU Results» na Internet (14), uma recolha em linha de projetos financiados pela UE, cada um com uma declaração de resultados e, por vezes, dados numéricos.

3.13.

Para determinar as boas práticas em matéria de elaboração de relatórios sobre o desempenho, o Tribunal:

i)

consultou as normas internacionais pertinentes, tais como a Orientação Prática Recomendada 3 do IPSASB — «Reporting Service Performance Information» (Comunicação de informações sobre o desempenho dos serviços) (15);

ii)

realizou um inquérito sobre a elaboração de relatórios sobre o desempenho; para além de uma resposta abrangente da Comissão, o Tribunal teve em conta 17 respostas de Estados-Membros da UE, de outros governos nacionais e de outras organizações internacionais;

iii)

examinou informações sobre o desempenho acessíveis ao público relativas a uma seleção de 14 governos e organizações internacionais (16);

iv)

examinou os relatórios de avaliação emitidos pela Rede de Avaliação do Desempenho de Organizações Multilaterais (MOPAN) (17), entre 2011 e 2016, que incluíam sempre elementos dos relatórios sobre o desempenho das organizações.

3.14.

Embora existam diferenças importantes entre a UE e outras organizações internacionais e governos, estes últimos também têm de cumprir os requisitos jurídicos e estão sujeitos a restrições de funcionamento específicas. As outras organizações internacionais não estão menos expostas a complicações no estabelecimento de uma ligação entre as suas ações e o impacto/desempenho final. O Tribunal identificou seis domínios (B a G) nos quais as boas práticas que observou podem ajudar a Comissão a continuar a desenvolver o seu quadro de elaboração de relatórios sobre o desempenho.

3.14.

3.15.

Na Austrália, os serviços públicos elaboram três documentos essenciais no âmbito do quadro de desempenho: declarações da carteira do orçamento que quantificam os orçamentos para os programas, planos de atividades que definem os objetivos e as atividades das entidades públicas e relatórios anuais com informações sobre os resultados. As entidades devem assegurar a coerência (uma «leitura clara») entre esses documentos (18). Os critérios de desempenho de cada documento têm de ser comunicados em conjunto numa única declaração anual do desempenho (incluída nos relatórios anuais apresentados no final do exercício).

3.16.

Em França, o orçamento de Estado é subdividido em «missões». Cada uma das 31 missões do orçamento é composta por vários programas (118 em 2017). Cada programa tem uma estratégia, objetivos e indicadores de desempenho quantificados, sendo os indicadores mais importantes também identificados como indicadores da missão. A utilização de indicadores idênticos assegura a coerência entre as missões e os programas. Os indicadores abrangem o desempenho dos programas e dos serviços públicos.

3.17.

No Canadá, todas as organizações federais que recebem dotações do orçamento devem planear e gerir as suas operações e comunicar o seu desempenho relativamente a um conjunto de 16 domínios de resultados a nível governamental. Este quadro estabelece uma relação clara e simples entre as dotações financeiras, as atividades do programa e os resultados nacionais.

3.18.

Antes do início do QFP para 2014-2020, a Comissão deu instruções aos seus serviços para «aprofundar o quadro de desempenho» (19). A fim de atingir este objetivo, definiu uma regra interna (20) segundo a qual os novos objetivos e indicadores dos programas devem constar claramente das fichas de programa, dos planos de gestão e dos RAA. Essa regra foi aplicada pela primeira vez em 2014, permitindo à Comissão apresentar uma narrativa coerente sobre o desempenho: os objetivos para os quais os fundos eram afetados no orçamento passaram a ser parte integrante do processo de planeamento do plano de gestão da DG competente e os resultados eram comunicados no seu RAA.

3.18.

3.19.

No entanto, desde 2016, a Comissão deixou de aplicar esta abordagem. Em vez disso, criou um novo documento de planeamento, o plano estratégico quinquenal, em que as DG devem fixar novos objetivos e indicadores organizacionais em consonância com as prioridades da Comissão, mas distintos dos objetivos e indicadores já existentes para os programas. Os RAA informam agora sobre o quadro de desempenho definido nos planos estratégicos e de gestão, e devem referir-se às fichas de programa para os resultados dos programas. Porém, dos seis RAA de 2016 que o Tribunal examinou, apenas um utilizou referências cruzadas ao desempenho comunicado em fichas de programa. Esta situação prejudica a comparabilidade entre os vários tipos de documentos sobre o desempenho e não reflete o facto de a Comissão ser, em última instância, a responsável pela execução do orçamento em conformidade com os princípios de boa gestão financeira.

3.19.

Por este motivo, já não é necessário proceder ao alinhamento dos objetivos e indicadores do quadro de desempenho dos serviços da Comissão com os definidos nas bases jurídicas dos programas. Contudo, os serviços da Comissão são convidados a fazer referência às fichas de programa na descrição das suas atividades no quadro dos programas. Esta medida contribui para limitar a duplicação de informações e assegurar a coerência dos dados, e será reforçada no futuro.

A Comissão considera que tem uma responsabilidade clara pela execução do orçamento. Cada Diretor-Geral assina no seu relatório anual de atividades uma declaração de fiabilidade, indicando que os recursos foram utilizados para os fins previstos de acordo com o princípio da boa gestão financeira, e que as operações subjacentes são legais e regulares. A nível da instituição, o Colégio assume a responsabilidade política global pela gestão do orçamento da UE ao adotar todos os anos o relatório anual sobre a gestão e a execução do orçamento da UE.

3.20.

A Comissão utiliza uma repartição diferente das informações sobre as despesas e o desempenho. Os RAA informam sobre os pagamentos anuais das DG por tipo de atividade/programa de despesas, mas as informações sobre o desempenho são comunicadas por realização de objetivos gerais e específicos, sem qualquer indicação das despesas correspondentes. Por conseguinte, não é possível avaliar quanto foi gasto na concretização dos objetivos definidos. Da mesma forma, o relatório anual sobre a gestão e a execução do orçamento da UE não inclui informações sobre as despesas relativas ao desempenho dos programas, repartidas por objetivos gerais e específicos.

3.20.

3.21.

Em 2016, a OCDE realizou um inquérito sobre a orçamentação baseada no desempenho nos países da OCDE e na Comissão. O gráfico incluído na caixa 3.4 compara a existência, utilização e consequências (21) dos quadros de desempenho nas várias jurisdições. A OCDE considerou que o quadro de desempenho da Comissão era o mais amplo, o que pode, em parte, ser explicado pelo volume de requisitos jurídicos na UE. No entanto, o gráfico relativo à OCDE indica que a utilização e as consequências do quadro para a tomada de decisões não refletem este nível mais elevado de especificação.

3.21.

As informações sobre o desempenho dos programas de despesas são utilizadas pela Comissão para: a) o acompanhamento da evolução do programa; b) a prestação de contas e a transparência; c) o processo de tomada de decisão sobre a gestão de um programa; d) a justificação ou proposta de ajustamento da afetação de fundos às autoridades orçamentais; e) a elaboração de propostas de alterações à base jurídica ou de programas futuros.

Contudo, a Comissão observa que, embora as informações sobre o desempenho sejam tidas em conta durante o processo orçamental anual, estas não constituem o único fator determinante nas decisões orçamentais.

3.22.

Alguns países reduziram progressivamente a complexidade do seu quadro de desempenho e o número de objetivos e de indicadores:

i)

em agosto de 2001, o Parlamento francês aprovou legislação (22) que estabelece novas regras para a elaboração e execução do orçamento do Estado. Entre 2014 e 2017, essas novas regras implicavam que o Ministério da Economia e das Finanças reduzisse o número de objetivos e de indicadores em 20 % e 24 %, respetivamente;

ii)

em 2012 e 2013, os Países Baixos introduziram uma reforma de «orçamentação responsável», que definiu condições mais rigorosas para a utilização, por parte do governo, de informações políticas (indicadores de desempenho e textos que explicam os objetivos políticos). O número de indicadores de desempenho nos documentos orçamentais foi reduzido para metade.

3.23.

As fichas de programa para o projeto de orçamento geral da UE para 2017 contêm 294 objetivos e 709 indicadores (ver caixa 3.2 ). Concentram-se de forma especialmente elevada no âmbito das rubricas 1a, 3 e 4 do QFP. Através da iniciativa «Orçamento centrado nos resultados», a Comissão está atualmente a rever os seus indicadores para fornecer um contributo para a próxima geração de programas de despesas. A caixa 3.5 ilustra os progressos que a Comissão pode tentar realizar, embora devam igualmente ser tidos em conta certos fatores específicos da instituição.

3.23.

A comparação efetuada pelo TCE não tem em conta fatores contextuais importantes como o número e a natureza das intervenções, os domínios de intervenção abrangidos ou o modo de aplicação, nem mede a qualidade ou a pertinência dos indicadores.

A Comissão observa também que o número de objetivos e indicadores utilizados nos planos estratégicos pelos serviços da Comissão foi significativamente reduzido com a recente reforma. O número de objetivos gerais foi reduzido de 84 para 11, o de indicadores de impacto de 187 para 37, o de objetivos específicos de 426 para 386, e o de indicadores de resultado de 969 para 825.

3.24.

Outros governos e organizações internacionais tomaram medidas para assegurar a elaboração equilibrada de relatórios sobre o desempenho, tal como recomendado pelas normas internacionais (23):

i)

nos EUA, os relatórios anuais sobre o desempenho devem apresentar uma imagem clara dos resultados do desempenho, mostrar as tendências ao longo do tempo, estabelecer uma ligação à fonte das informações sobre o desempenho e debater os progressos e as insuficiências;

ii)

a avaliação do final do biénio realizada pela OMS para 2014-2015 incluía uma «Síntese das principais realizações e desafios» de cada domínio do programa (24). No prefácio do principal relatório sobre o desempenho da OMS para 2014-2015 (performance report for 2014-2015) (25), o diretor-geral observou que tanto os insucessos como os êxitos são apresentados de forma honesta. Em consonância com esta afirmação, o texto descreve sistematicamente os desafios em conjunto com os resultados;

iii)

o Banco Mundial avaliou (26) a adequação do seu acompanhamento e avaliação, a fim de contribuir para os esforços em curso no sentido de reforçar a sua eficácia e promover uma cultura de desenvolvimento de soluções e uma tomada de decisões baseada em provas. Identificou insuficiências significativas na conceção e utilização dos seus sistemas;

iv)

na sua avaliação do Banco Interamericano de Desenvolvimento em 2015-2016 (MOPAN’s 2015-2016 assessment of the Inter-American Development Bank) (27), a MOPAN observou que o banco introduziu uma nova secção intitulada «Aprender com os erros» no seu relatório sobre a eficácia do desenvolvimento (Development Effectiveness Overview).

3.25.

Embora as instruções para os RAA de 2016 (28) não mencionem explicitamente o princípio da elaboração equilibrada de relatórios, indicam que a síntese reúne, numa perspetiva realista, as principais mensagens relativas às concretizações políticas e as conclusões em matéria de gestão financeira e controlo interno.

3.25.

3.26.

Apesar disso, os RAA que o Tribunal examinou continham poucas informações sobre as insuficiências e os desafios em matéria de desempenho relacionados com os objetivos das DG. É igualmente difícil identificar essas insuficiências e desafios, uma vez que nos RAA não está reservado espaço especificamente para tratar dessas questões.

3.26.

3.27.

Com o relatório anual sobre a gestão e a execução do orçamento da UE de 2015, a Comissão pretendia fornecer uma imagem exaustiva do desempenho com base num orçamento da UE centrado nos resultados. No entanto, esse relatório não efetuava uma cobertura abrangente do desempenho e era demasiado positivo, sendo os atrasos de execução as únicas insuficiências que referia. Além disso, o relatório:

3.27.

O relatório anual de 2015 sobre a gestão e a execução do orçamento da UE faz referência a uma série de lacunas e problemas a resolver. A secção 1 do relatório não se refere apenas aos desafios que afetam a execução atempada dos programas, mas também às limitações na avaliação do desempenho do programa (por exemplo, referências às avaliações do programa de saúde 2007-2013 e aos programas da rubrica orçamental 4 que apontam para a existência de limites na avaliação do desempenho global destes programas).

—

apresentava poucas indicações sobre os resultados da Estratégia Europa 2020, apesar de o Parlamento Europeu o ter solicitado na sua decisão de quitação de 2014;

—

O relatório anual sobre a gestão e a execução do orçamento da UE não é um relatório específico sobre a estratégia Europa 2020 (30). Contudo, o relatório inclui um resumo dos progressos realizados em relação aos grandes objetivos e indicadores pertinentes da estratégia Europa 2020 e indica o ponto da situação no que diz respeito à execução dos programas de 2014-2020 e os resultados dos programas de 2007-2013 estruturados em torno das prioridades da estratégia Europa 2020 para um crescimento inteligente, sustentável e inclusivo.

A Comissão acompanha e informa sobre a estratégia Europa 2020 por meio do processo do Semestre Europeu. São dadas informações pormenorizadas e exaustivas sobre o desempenho dos Estados-Membros para atingir os objetivos nacionais da estratégia Europa 2020 nos relatórios por país no âmbito do Semestre Europeu, bem como nas atualizações anuais sobre os indicadores da estratégia Europa 2020 publicados pelo Eurostat. As fichas de programa também põem em evidência a relação existente entre as despesas e a estratégia Europa 2020. Estas fichas indicam a contribuição estimada dos programas para os grandes objetivos (ligação teórica) e para as prioridades da estratégia Europa 2020.

—

nem sempre explicava claramente a influência dos fatores externos sobre os resultados;

—

O relatório anual de 2015 sobre a gestão e a execução do orçamento da UE descreve o contexto de funcionamento ao referir na introdução os grandes desafios políticos e económicos do ano. Indica claramente que o orçamento da UE é apenas um instrumento, utilizado em conjugação com outros (ou seja, os orçamentos nacionais e outros instrumentos políticos e regulamentares a nível da UE e dos Estados-Membros) para produzir resultados políticos, e que 80 % do orçamento da UE é gasto com os Estados-Membros. O relatório conclui, na secção 1 sobre o desempenho e os resultados que «… O grau de capacidade dos indicadores para captarem uma imagem exata do desempenho é limitado. […] Além disso, os fatores contextuais têm uma influência importante sobre os resultados finais, e os indicadores não conseguem eliminar estes fatores nem ajustar-se a eles.» e que «o desempenho é uma responsabilidade partilhada: a responsabilidade pela realização da estratégia Europa 2020, bem como pelo cumprimento dos objetivos dos quadros financeiros, é partilhada, em grande medida, com os Estados-Membros.»

—

foi publicado demasiado tarde para poder ser examinado no âmbito do relatório anual do Tribunal (31);

—

O prazo de adoção do relatório nos termos do Regulamento Financeiro é 15 de junho. A Comissão baseia-se nos dados financeiros dos Estados-Membros em relação aos programas de gestão partilhada que só ficarão disponíveis no decurso de março. Por conseguinte, não é possível adotar o relatório muito mais cedo.

3.28.

Nos Países Baixos, a medição e comunicação de indicadores é objeto de auditoria. Os relatórios anuais dos ministérios contêm uma secção obrigatória dedicada a reações sobre a fiabilidade das informações sobre o desempenho.

3.29.

Nos EUA, todos os organismos públicos publicam um relatório anual sobre o desempenho do exercício e um plano anual de desempenho para o exercício n+2 (Fiscal Year Annual Performance Report and Fiscal Year n+2 Annual Performance Plan). Esse documento descreve a forma como esses organismos irão garantir a exatidão e a fiabilidade dos dados utilizados para medir os progressos realizados no sentido de atingir as suas metas de desempenho.

3.30.

Na Austrália, o relatório de 2017 sobre os serviços públicos (2017 Report on Government Services) defende a utilização de dados imperfeitos para se poderem apresentar relatórios mais exaustivos (32). Para compensar esta deficiência, todos os indicadores constantes do relatório contêm uma avaliação da comparabilidade e da exaustividade dos dados subjacentes.

3.31.

Outro aspeto da qualidade dos dados é a oportunidade. Em relatórios de avaliação recentes, a MOPAN descreve tendências interessantes na comunicação em tempo real na Aliança GAVI, na ONUSIDA e no Banco Mundial. O inquérito do Tribunal (33) revelou igualmente que quase metade dos inquiridos que responderam comunicam informações sobre o desempenho mais do que uma vez por ano (ver caixa 3.6 ).

3.32.

Atualmente, os documentos da Comissão sobre o desempenho não comportam sistematicamente uma avaliação da qualidade dos dados utilizados. As deficiências que afetam a qualidade dos dados podem ser reveladas, mas não há obrigação de o fazer. Os relatórios sobre o desempenho indicam as fontes dos dados, mas não têm uma secção específica para a divulgação de questões relativas à exatidão e fiabilidade dos dados. Segundo a «caixa de ferramentas» para Legislar Melhor (Better Regulation toolbox) (34), os avaliadores externos podem ser convidados a apresentar comentários sobre a qualidade dos dados e formular recomendações sobre a forma de obter dados de melhor qualidade, mas não se trata de uma regra.

3.32.

No que diz respeito às avaliações, a caixa de ferramentas «Legislar melhor» estipula que a avaliação dos documentos de trabalho elaborados pelos serviços da Comissão no final de uma avaliação tem de incluir um resumo claro de quaisquer falhas dos dados utilizados para apoiar as conclusões e a solidez dos resultados. Além disso, as orientações para legislar melhor estipulam que as eventuais limitações dos elementos de prova utilizados e a metodologia aplicada, nomeadamente em termos da sua capacidade para apoiar as conclusões, devem ser claramente explicadas nos relatórios de avaliação. Tal é ainda reforçado na revisão das orientações/caixa de ferramentas «Legislar Melhor» [SWD(2017) 350 final de 7 de julho de 2017].

3.33.

Ilustram-se em seguida as boas práticas constatadas na Austrália, em França e no Banco Mundial.

Caixa 3.7 —

3.34.

A Comissão utiliza dados quantitativos e qualitativos para apresentar informações sobre o desempenho através de uma combinação de gráficos e descrições narrativas. A caixa 3.10 mostra que, para uma seleção de relatórios, apesar de os mapas, gráficos e quadros serem comuns, predominam as informações textuais. A caixa de ferramentas para Legislar Melhor tem uma secção sobre a utilização de ajudas visuais, mas está limitada apenas a três tipos (diagramas de problemas, de objetivos e de lógica de intervenção). Não são aí mencionadas outras ferramentas, de caráter mais geral, que permitem reforçar a apresentação visual, tais como códigos de cores ou infografias.

3.34.

A caixa de ferramentas «Legislar melhor» inclui um instrumento específico sobre os recursos visuais. Este constitui um exemplo dos instrumentos que são considerados particularmente relevantes para as intervenções políticas como meio de sensibilizar os serviços da Comissão para o valor acrescentado desses recursos. Não se destina, de modo algum, a esgotar todos os recursos visuais existentes.

3.35.

Quase nunca são utilizadas ajudas à navegação, como por exemplo glossários, listas de siglas e acrónimos e índices alfabéticos. A Comissão não adotou a prática de elaboração de versões interativas em linha dos principais relatórios sobre o desempenho.

3.36.

As avaliações da UNESCO que o Tribunal analisou comportam recomendações acompanhadas de opções estratégicas a ter em consideração. Todas as recomendações seguem o mesmo padrão: definem um objetivo e os meios para o alcançar, seguido de uma lista de sugestões de ações para execução.

3.37.

Numa avaliação recente da OMS (WHO evaluation) (37), examina-se o alcance, a utilidade e a utilização de uma amostra de aproximadamente 15 000  publicações ao longo de 10 anos. A avaliação contém seis recomendações estratégicas e apresenta ações específicas lado a lado com o texto de cada recomendação para explicar o que implicam e promover o seguimento.

3.38.

As Orientações para Legislar Melhor não exigem que os avaliadores formulem recomendações destinadas à consideração da Comissão; o Tribunal considera que esta deve ser a base de um sistema de seguimento que funcione bem e inclua planos de ação para corrigir as insuficiências. A prática de formular recomendações variava nas doze avaliações que o Tribunal examinou: