COMISSÃO EUROPEIA
Estrasburgo, 28.4.2015
COM(2015) 185 final
COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES
Agenda Europeia para a Segurança
COMISSÃO EUROPEIA
Estrasburgo, 28.4.2015
COM(2015) 185 final
COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES
Agenda Europeia para a Segurança
A União Europeia visa garantir que as pessoas vivem num espaço de liberdade, segurança e justiça, sem fronteiras internas. É importante que os cidadãos europeus sintam que, sempre que se deslocam na Europa, a sua liberdade e segurança estão bem protegidas, no pleno respeito dos valores da União, incluindo o Estado de direito e os direitos fundamentais.
Nos últimos anos surgiram ameaças novas e complexas que demonstraram a necessidade de reforçar as sinergias e a cooperação a todos os níveis. Grande parte das atuais preocupações no âmbito da segurança tem origem na instabilidade de países vizinhos da UE e em novas formas de radicalização, de violência e de terrorismo. As ameaças estão a tornar-se mais diversificadas e internacionais, sendo de natureza cada vez mais transnacional e transetorial.
Este tipo de ameaças exige uma resposta eficaz e coordenada a nível europeu. Todas as instituições da UE concordaram que é necessária uma Estratégia de Segurança Interna renovada para os próximos cinco anos 1 .
Para realizar este objetivo, a presente Agenda Europeia para a Segurança descreve o modo como a União pode conferir um valor acrescentado através do apoio dado aos Estados-Membros para garantir a segurança. Como afirmou o Presidente Jean-Claude Juncker nas suas orientações políticas, «a luta contra a criminalidade transfronteiras e o terrorismo é da responsabilidade comum da Europa». 2 Os Estados-Membros são os primeiros responsáveis pela segurança, mas já não conseguem garanti-la completamente se o fizerem sozinhos. Respeitando as competências nacionais de garantia do cumprimento da lei e de salvaguarda da segurança interna, todas as partes interessadas, nacionais e da UE, têm de trabalhar melhor em conjunto para enfrentar as ameaças transnacionais. Por conseguinte, a Agenda Europeia para a Segurança é necessariamente uma agenda partilhada entre a União e os Estados-Membros, que deverá resultar num espaço de segurança interna da UE onde a proteção dos cidadãos seja assegurada em plena conformidade com os direitos fundamentais.
A presente agenda pretende reforçar o intercâmbio de informações, a confiança mútua e a cooperação operacional, a partir de toda a gama de instrumentos e políticas da UE. Visa também assegurar uma articulação entre as dimensões interna e externa da segurança. Mesmo que a UE tenha de continuar atenta a outros tipos de ameaças que possam surgir e exigir também uma resposta coordenada a nível europeu, a presente agenda dá prioridade ao terrorismo, à criminalidade organizada e à cibercriminalidade como domínios interligados e com forte dimensão transnacional, nos quais a ação da UE pode ter um impacto decisivo.
1. TRABALHAR MELHOR EM CONJUNTO NO ÂMBITO DA SEGURANÇA
A UE desenvolveu já uma série de instrumentos jurídicos, práticos e de apoio para servirem de base a um espaço europeu da segurança interna. Os objetivos estratégicos definidos na Estratégia de Segurança Interna de 2010-2014 continuam válidos e deveriam continuar a ser perseguidos 3 . O Tratado de Lisboa dotou a UE dos meios adequados para realizar esses objetivos através do reforço do quadro jurídico que permite congregar esforços e assegurar a liberdade e a segurança, a livre circulação interna e uma resposta europeia eficaz às ameaças transnacionais. O Tratado reforçou também a proteção dos direitos fundamentais e o controlo democrático das políticas da União relativas à segurança interna, tendo transformado o Parlamento Europeu em colegislador no domínio da cooperação policial e judiciária em matéria penal. Assim, desde 1 de dezembro de 2014, a cooperação policial e judiciária em matéria penal pertence à ordem jurídica normal da UE. O controlo judicial do Tribunal de Justiça da União Europeia e o papel da Comissão como guardiã dos tratados passaram a aplicar-se na íntegra 4 , o que garante a defesa dos direitos individuais e aumenta a segurança jurídica e a confiança.
Agora, chegou o momento de trabalharmos melhor em conjunto e de forma mais estreita. Os instrumentos adotados pela União nos últimos anos só terão êxito se houver, antes de mais nada, responsabilidades partilhadas, confiança mútua e uma cooperação eficaz entre todos os intervenientes: as instituições e agências da UE, os Estados-Membros e as autoridades nacionais.
Para tal, a presente agenda define uma abordagem partilhada entre a UE e os Estados-Membros que é abrangente, orientada para os resultados e realista. A fim de tirar o máximo partido das medidas da UE já existentes e, quando necessário, apresentar ações novas e complementares, todos os intervenientes têm de trabalhar em conjunto, com base em cinco princípios fundamentais.
Em primeiro lugar, temos de garantir o pleno respeito dos direitos fundamentais. A segurança e o respeito dos direitos fundamentais não são objetivos contraditórios, mas sim objetivos políticos coerentes e complementares 5 . A abordagem da União baseia-se nos valores democráticos que são comuns às nossas sociedades abertas, nomeadamente o Estado de direito, e deve respeitar e promover os direitos consagrados na Carta dos Direitos Fundamentais. Todas as medidas em matéria de segurança têm de respeitar os princípios da necessidade, da proporcionalidade e da legalidade, bem como prever as devidas garantias de responsabilização e de recurso judicial 6 . A Comissão verificará rigorosamente se todas respeitam na íntegra os direitos fundamentais, cumprindo ao mesmo tempo os objetivos de modo eficaz. O impacto de quaisquer novas iniciativas em matéria de livre circulação e de proteção de dados pessoais tem de ser plenamente conforme com o princípio da proporcionalidade e os direitos fundamentais. Esta é uma responsabilidade partilhada de todos os intervenientes da UE e dos Estados-Membros. Organismos da UE como a Agência dos Direitos Fundamentais da UE e a Autoridade Europeia para a Proteção de Dados têm a função importante de prestar apoio às instituições e a outros organismos da UE na defesa e promoção dos nossos valores.
Em segundo lugar, precisamos de mais transparência, responsabilização e controlo democrático, para transmitir confiança aos cidadãos. O Parlamento Europeu assumiu plenamente o papel de colegislador e assegura o controlo democrático. A função específica dos parlamentos nacionais no domínio da liberdade, segurança e justiça 7 reflete-se no empenho global da Comissão em renovar o diálogo político com os parlamentos nacionais. Duas vezes por ano, a Comissão informará o Parlamento Europeu e o Conselho sobre a execução da presente agenda. Desenvolverá também indicadores de desempenho para instrumentos-chave da UE. Para aumentar a transparência e a participação, a Comissão instituirá em 2015 um fórum consultivo europeu sobre segurança interna, que reunirá os Estados-Membros, o Parlamento Europeu e as agências da UE, bem como representantes da sociedade civil, do mundo académico e do setor privado.
Em terceiro lugar, temos de assegurar uma melhor aplicação e execução dos instrumentos jurídicos da UE já existentes. Uma das prioridades da Comissão será ajudar os Estados-Membros a desenvolverem a confiança mútua, a explorarem plenamente os instrumentos existentes de partilha de informações e a promoverem a cooperação operacional transnacional entre autoridades competentes. A avaliação entre pares e o controlo eficaz da execução das medidas europeias são igualmente medidas importantes.
Em quarto lugar, precisamos de uma abordagem intersetorial e interagências mais concertada Tendo em conta as correlações cada vez mais estreitas entre tipos diferentes de ameaças à segurança, as políticas e ações no terreno têm de ser totalmente coordenadas por todas as agências competentes, no domínio da Justiça e Assuntos Internos 8 e não só. De facto, estas agências oferecem apoio e conhecimentos especializados aos Estados-Membros e à UE. Funcionam como plataformas de informação, ajudam a executar a legislação da UE e desempenham um papel fundamental no apoio a iniciativas de cooperação operacional, como as ações transnacionais conjuntas. Chegou o momento de aprofundar a cooperação entre estas agências. Neste contexto, a Comissão lançará uma reflexão sobre o modo de otimizar as suas contribuições, através de uma cooperação mais estreita entre agências, de coordenação com os Estados-Membros, de uma programação global, de planificações rigorosas e do direcionamento dos recursos.
Diferentes iniciativas específicas de um vasto leque de políticas da UE ajudam a cumprir os objetivos de segurança, nomeadamente do domínio dos transportes, das finanças, das alfândegas, da educação, da política de segurança marítima, das tecnologias da informação, da energia e da saúde pública. A Agenda Europeia para a Segurança será igualmente completada e reforçada por iniciativas do âmbito do mercado único digital e da política europeia de vizinhança. Fundamenta-se também em estratégias setoriais existentes que podem contribuir, direta ou indiretamente, para atingir um nível elevado de segurança 9 .
A presente agenda tem ainda de ser interpretada em articulação com a futura Agenda Europeia para a Migração 10 , que tratará de questões diretamente pertinentes para a segurança, como a introdução clandestina de migrantes, o tráfico de seres humanos, a coesão social e a gestão das fronteiras.
Em quinto lugar, precisamos de aproximar as dimensões interna e externa da segurança. As ameaças à segurança não estão limitadas pelas fronteiras externas da UE. A segurança interna da União e a segurança mundial são interdependentes e estão interligadas. A resposta da UE tem, por conseguinte, de ser global e apoiar-se num conjunto de iniciativas que combinem com coerência as dimensões interna e externa, a fim de reforçar as relações entre, por um lado, a Justiça e Assuntos Internos e, por outro, a Política Comum de Segurança e Defesa. O êxito desta resposta depende em grande medida de uma cooperação com os parceiros internacionais. É igualmente necessário assumir compromissos de caráter preventivo com países terceiros se queremos combater as causas profundas dos problemas de segurança.
Neste sentido, deveríamos otimizar o valor acrescentado dos diálogos políticos sobre segurança atualmente conduzidos pela UE - e os instrumentos financeiros e atividades da UE com eles relacionados - com os países do alargamento e vizinhos, os principais parceiros estratégicos e as organizações internacionais e regionais pertinentes. Estes diálogos deveriam ser alargados para incluir questões prioritárias como a cooperação em matéria de luta contra a criminalidade organizada transnacional e o terrorismo, a introdução clandestina de migrantes e o tráfico de seres humanos. Tal deverá resultar em planos específicos de ação conjunta com os países terceiros mais relevantes e refletir-se numa utilização direcionada dos instrumentos financeiros da UE.
As delegações da UE em países terceiros são importantes para os diálogos sobre segurança, necessitando para tal de conhecimentos especializados e de uma coordenação local reforçada. O atual destacamento de peritos em segurança para as delegações da UE de países abrangidos pela Política Europeia de Vizinhança e de outros países terceiros visados deveria ser uma prioridade. Deveríamos também refletir sobre como explorar ao máximo os conhecimentos especializados dos agentes policiais de Estados-Membros destacados em países terceiros, bem como considerar a viabilidade de destacar agentes e magistrados de ligação das agências da UE para os países terceiros mais relevantes.
Também os acordos de auxílio judiciário mútuo com países terceiros (Estados Unidos, Japão 11 ) são instrumentos decisivos para a cooperação judiciária internacional.A Comissão avaliará a necessidade de preparar outros acordos, bilaterais ou multilaterais, com os países terceiros mais relevantes.
Por último, a UE deveria aprofundar as suas relações com organizações internacionais como a ONU, o Conselho da Europa e a Interpol, e participar mais ativamente em instâncias multilaterais como o Fórum Mundial contra o Terrorismo para promover boas práticas e cumprir objetivos comuns.
Os aspetos externos da segurança serão desenvolvidos mais detalhadamente no quadro da revisão estratégica iniciada pela Alta Representante da União para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança/Vice-Presidente da Comissão, assim como na revisão em curso da política europeia de vizinhança.
2. REFORÇAR OS PILARES DA AÇÃO DA UE
Em termos operacionais, trabalhar melhor em conjunto e de forma mais estreita significa, acima de tudo, que todos os intervenientes - quer se trate de instituições e agências da UE, de Estados-Membros ou de autoridades policiais nacionais - executaram na íntegra os instrumentos existentes, o que requer, caso necessário, instrumentos novos ou mais bem desenvolvidos a fim de otimizar o valor acrescentado das medidas da UE para o intercâmbio de informações, a cooperação operacional e outros tipos de apoio.
2.1 Melhor intercâmbio de informações
A União prevê uma série de instrumentos para facilitar o intercâmbio de informações entre as autoridades policiais nacionais, os quais deveriam ser plenamente utilizados pelos Estados-Membros. Caso subsistam lacunas graves, deveríamos avaliar se são necessários mais instrumentos a nível da UE.
O Sistema de Informação Schengen (SIS) é o instrumento de partilha de informações mais amplamente utilizado. As autoridades nacionais competentes podem utilizá-lo para consultar as indicações sobre pessoas e objetos procurados ou desaparecidos no interior da União ou nas suas fronteiras externas. O SIS foi atualizado no início de 2015 para melhorar o intercâmbio de informações sobre suspeitos de terrorismo e para apoiar os esforços dos Estados-Membros em invalidar os documentos de viagem de pessoas suspeitas de pretender juntar-se a grupos terroristas fora da UE. A Comissão estudará formas possíveis de ajudar os Estados-Membros a aplicar estas proibições de viagem estabelecidas a nível nacional. Procederá igualmente à avaliação do SIS em 2015-2016 para determinar se as novas necessidades operacionais exigem alterações legislativas, como acrescentar critérios para desencadear indicações sobre pessoas e objetos.
Para maior reforço da segurança nas fronteiras externas, o SIS deveria ser mais utilizado em articulação com a base de dados da Interpol dos documentos de viagem roubados e extraviados. A Comissão ajudará os Estados-Membros a utilizarem controlos automatizados nas fronteiras com verificações no SIS e na referida base de dados da Interpol, e continuará a verificar se os Estados-Membros executam a obrigação de enviar dados a essa base 12 . A Comissão está também a atualizar o manual destinado aos guardas de fronteira para direcionar melhor os controlos nas fronteiras e promover a plena utilização do SIS e da base de dados dos documentos roubados e extraviados.
Os Estados-Membros são responsáveis por toda a União quando controlam a parte das fronteiras externas que lhes compete. O trabalho das autoridades nacionais de controlo das fronteiras no âmbito do controlo de pessoas deveria, assim, ser apoiado por indicadores de risco comuns. Com base em contribuições dos Estados-Membros, a Comissão concluirá, no primeiro semestre de 2015, uma primeira série de indicadores de risco comuns relativos aos combatentes terroristas estrangeiros. A Europol e a Frontex terão um papel decisivo para a manutenção futura desses indicadores de risco. A Comissão continuará a controlar a eficácia do Código das Fronteiras Schengen e analisará eventuais necessidades de o melhorar.
São também essenciais normas comuns rigorosas de gestão das fronteiras, no pleno respeito do Estado de direito e dos direitos fundamentais, para prevenir a criminalidade transnacional e o terrorismo. A gestão das fronteiras será abordada na Agenda Europeia para a Migração. A proposta revista sobre fronteiras inteligentes, que a Comissão tenciona apresentar até inícios de 2016, ajudará a aumentar a sua eficiência e eficácia.
Medidas complementares para melhorar a segurança no âmbito da circulação das mercadorias também contribuem para combater atividades ilegais na fronteira, como o tráfico de armas, o tráfico de droga, o contrabando de cigarros ou as transferências ilegais de divisas. O sistema aduaneiro de informação antecipada de carga transmite às autoridades aduaneiras notificações prévias para uma avaliação dos riscos de segurança colocados pelas mercadorias que entram e saem da UE. Seria conveniente explorar plenamente este sistema mediante uma partilha eficaz de informações entre as autoridades aduaneiras e com outras autoridades policiais. O sistema de informação antifraude (AFIS) fornece uma plataforma indispensável para o intercâmbio de informações aduaneiras desse tipo, que ajudam as autoridades aduaneiras a combater melhor a criminalidade transnacional 13 .
O quadro jurídico de Prüm 14 é outro exemplo de um instrumento de intercâmbio de informações existente a nível da UE cujo potencial ainda não é plenamente utilizado. Permite estabelecer comparações automatizadas de perfis de ADN, dados dactiloscópicos e dados de registo de veículos, que são indispensáveis para detetar infrações e instaurar processos penais eficientes. Este sistema está aquém do seu potencial pois, por enquanto, apenas um número limitado de Estados-Membros executou as obrigações jurídicas dele decorrentes e integrou a rede nos seus próprios sistemas jurídicos, o que prejudica a eficácia geral do quadro jurídico de Prüm no tocante à captura e julgamento de criminosos. Os Estados-Membros receberam um importante apoio financeiro e técnico para a sua execução e a Comissão tratará esta questão como uma prioridade aquando do exercício das suas competências para assegurar uma correta aplicação do direito da UE.
É claro que a execução nacional de instrumentos jurídicos da UE não é suficiente. Os instrumentos do quadro da UE para a segurança só produzirão plenos efeitos quando as autoridades policiais nacionais souberem utilizá-los bem e estiverem totalmente dispostas a partilhar informações. A proposta de uma nova base jurídica para a Europol 15 , a ser atualmente analisada pelos colegisladores, procura reforçar as capacidades analíticas da Europol, encorajar os Estados-Membros a realizarem operações e reforçar o regime de proteção de dados desta agência. Os Estados-Membros deveriam utilizar a Europol como canal principal para a partilha de informações policiais na UE. A aplicação para a rede de intercâmbio seguro de informações da Europol permite aos Estados-Membros trocarem informações de forma rápida, segura e convivial, entre si e também com a Europol ou terceiros que com ela tenham um acordo de cooperação. A utilização ativa dos instrumentos de intercâmbio de informações exige uma interface adequada entre os instrumentos da UE e os sistemas policiais nacionais, como os pontos de contacto únicos. Os Estados-Membros têm de criar as estruturas apropriadas a nível nacional para integrar e coordenar os trabalhos das autoridades competentes.
Acompanhar os movimentos dos delinquentes é essencial para o desmantelamento de redes criminosas e terroristas. É hoje urgente que os colegisladores concluam os trabalhos relativos ao estabelecimento de um sistema de registo de identificação dos passageiros (PNR) da UE para passageiros aéreos, que seja totalmente compatível com a Carta dos Direitos Fundamentais e forneça ao mesmo tempo um instrumento sólido e eficaz a nível da UE. A análise das informações de identificação dos passageiros fornecidas no momento da reserva e do registo de embarque ajuda, com efeito, a identificar passageiros de alto risco até então desconhecidos das autoridades policiais. Estes dados demonstraram ser necessários para identificar este tipo de passageiros no contexto da luta contra o terrorismo, o tráfico de droga, o tráfico de seres humanos, a exploração sexual de crianças e outros crimes graves. Quando for adotada, a diretiva PNR melhorará a cooperação entre os diferentes sistemas nacionais e atenuará as diferenças entre Estados-Membros ao nível da segurança. A utilização de indicadores de risco comuns ao tratamento de dados PNR ajudará a evitar que os criminosos consigam escapar à identificação viajando por outro Estado-Membro. A Europol e a FRONTEX podem, mais uma vez, ser muito importantes para a elaboração e a divulgação destes indicadores, com base em informações enviadas pelos Estados-Membros.
A UE concluiu acordos PNR com os Estados Unidos, o Canadá e a Austrália. Esta cooperação tem realmente um valor acrescentado para a identificação e detenção de combatentes terroristas estrangeiros, traficantes de droga ou delinquentes sexuais em viagem. A futura abordagem da União para o intercâmbio de dados PNR com países terceiros terá em conta a necessidade de aplicar normas coerentes e garantias específicas de direitos fundamentais. Quando o Tribunal de Justiça da União Europeia tiver emitido o parecer sobre o projeto de acordo PNR com o Canadá, a Comissão, com base nas conclusões do Tribunal, concluirá a análise de soluções juridicamente sólidas e sustentáveis para o intercâmbio de dados PNR com outros países terceiros, considerando nomeadamente a possibilidade de criar um modelo de acordo que defina os requisitos que os países devem cumprir para poderem receber esse tipo de dados por parte da UE.
A aplicação de regras comuns à proteção de dados permitirá às autoridades policiais e judiciárias cooperarem de modo mais eficaz, reforçará a confiança e garantirá segurança jurídica. É assim fundamental que, até ao final de 2015, se obtenha um acordo sobre a reforma da proteção de dados no seu conjunto, em especial em relação à proposta de diretiva sobre proteção de dados, destinada às autoridades policiais e de justiça penal. Além disso, a União Europeia está a negociar com o Governo dos Estados Unidos um acordo-quadro internacional («acordo global sobre a proteção de dados»), destinado a assegurar um nível elevado de proteção dos dados pessoais transferidos entre a UE e os EUA para fins de prevenção, deteção, investigação e repressão de infrações penais, incluindo o terrorismo.
Os dados das comunicações podem igualmente ser eficazes para a prevenção e a repressão do terrorismo e da criminalidade organizada. Na sequência do acórdão do Tribunal de Justiça sobre a Diretiva Conservação de Dados 16 , a Comissão continuará a acompanhar a evolução da atividade legislativa a nível nacional.
A luta contra organizações criminosas ativas em vários países da UE exige também que as autoridades judiciárias cooperem e troquem informações entre si. Vinte e seis Estados-Membros utilizam atualmente o sistema europeu de informação sobre os registos criminais, que permite o intercâmbio de informações relativas a condenações anteriores de cidadãos da UE, não sendo, contudo, eficaz para identificar nacionais de países terceiros que tenham sido condenados na UE. A Comissão irá acelerar os trabalhos em curso para melhorar o sistema a este respeito e está disposta a contribuir para a sua aplicação efetiva.
A disponibilidade dos dados em tempo real em todos os Estados-Membros terá de ser melhorada no âmbito dos trabalhos sobre o intercâmbio de informações. Em resposta a um pedido do Conselho 17 , a Comissão avaliará a necessidade e o potencial valor acrescentado de um sistema europeu de indexação de ficheiros policiais, destinado a facilitar o acesso transnacional às informações conservadas em registos nacionais de polícia. A Comissão está entretanto a apoiar o lançamento de um projeto-piloto preparado por um grupo de Estados-Membros que visa estabelecer mecanismos para efetuar pesquisas automatizadas de caráter transnacional em ficheiros nacionais, com base num sistema de respostas positivas/negativas («hit/no hit») 18 .
Por último, o ambiente comum de partilha da informação no domínio marítimo permitirá a interoperabilidade de dados de segurança pertinentes em domínios como a pirataria, o terrorismo, o contrabando de armas e de droga, o tráfico de seres humanos, a poluição do ambiente, a proteção civil e os desastres naturais, entre as autoridades competentes e no âmbito dos respetivos mandatos atuais.
A ação da UE deve concentrar-se em primeiro lugar na aplicação integral das regras já existentes, como o quadro jurídico de Prüm, e na adoção das propostas em curso, como a diretiva PNR da UE, o Regulamento Europol e a reforma da proteção de dados. Tal constituirá já um enorme passo em frente, pois colocará em prática um conjunto coerente, seguro e devidamente regulamentado de instrumentos que fornecem às autoridades as informações de que precisam, na condição de o potencial destes instrumentos ser plenamente utilizado. Instrumentos fundamentais como o Sistema de Informação Schengen, o Código das Fronteiras Schengen e o sistema europeu de informação sobre os registos criminais deveriam igualmente ser analisados, com a correção de eventuais lacunas do seu âmbito de aplicação.
2.2 Reforço da cooperação operacional
O Tratado de Lisboa prevê disposições jurídicas e práticas para tornar eficaz a cooperação operacional entre as autoridades dos diferentes Estados-Membros.
No quadro do ciclo político da UE para o crime grave e organizado, as autoridades dos Estados-Membros coordenam prioridades e ações operacionais comuns. O Comité Permanente para a Cooperação Operacional em matéria de Segurança Interna assume, a este respeito, uma importância central. Este ciclo político fornece uma metodologia para uma abordagem das questões de segurança interna baseada nos serviços de informações, bem como em avaliações comuns das ameaças, coordenada pela Europol. Tem como objetivo identificar os recursos disponíveis face a ameaças e riscos de segurança imediatos e de médio e longo prazo. O ciclo político deveria ser mais utilizado pelos Estados-Membros para lançarem operações policiais concretas de combate à criminalidade organizada, incluindo com países terceiros. A Operação Arquimedes, coordenada pela Europol, em setembro de 2014, em todos os Estados-Membros e nalguns países terceiros para combater uma série de crimes graves, é um exemplo prático da utilidade deste tipo de operações 19 , que deveriam ser regularmente avaliadas com vista à identificação de boas práticas para iniciativas futuras.
As agências da UE prestam um apoio fundamental à cooperação operacional. Contribuem para avaliar ameaças comuns de segurança, ajudam a definir prioridades comuns de ações operacionais e facilitam a cooperação e a ação penal transnacional. Os Estados-Membros deveriam utilizar plenamente o apoio das agências na luta contra a criminalidade, através de ações conjuntas. Também deveria ser promovida uma maior cooperação entre agências, no âmbito dos respetivos mandatos. O acordo de cooperação revisto entre a Europol e a Frontex irá permitir, quando for aplicado, este tipo de sinergias, ao permitir a partilha de dados pessoais entre as duas agências, com as devidas garantias de proteção de dados. Também a Eurojust e a Europol deveriam reforçar a sua cooperação operacional.
Com base nas contribuições das agências da UE e em estreita cooperação com os Estados-Membros, a Comissão adquiriu conhecimentos especializados para o desenvolvimento de avaliações de risco. Neste âmbito, desenvolveu orientações para a avaliação e cartografia de riscos no âmbito da gestão de catástrofes 20 , bem como orientações para avaliar a capacidade de gestão dos riscos dos Estados-Membros, tendo conduzido avaliações de risco relativas a explosivos em carga aérea de países terceiros e aos controlos de passageiros em aeroportos dos Estados-Membros. A Comissão pretende aplicar esta metodologia a outros domínios, como as infraestruturas críticas, o branqueamento de capitais e o financiamento do terrorismo, e avaliar em especial o efeito de cascata dos riscos sistémicos.
Uma resposta europeia coerente a situações de crise e emergência pode ser facilitada por centros de coordenação, evitando-se uma duplicação de esforços desnecessária e dispendiosa. No quadro da cláusula de solidariedade 21 , um Estado-Membro pode solicitar a assistência da UE em caso de crise, nomeadamente de atentados terroristas. O centro de coordenação de resposta de emergência é a principal plataforma de coordenação e apoio da UE, disponível 24 horas por dia, e cobre todas as situações de crise no âmbito do mecanismo de proteção civil da União 22 , da cláusula de solidariedade e do mecanismo integrado da UE de resposta política a situações de crise. Este centro funciona com base em contributos da Comissão, das agências da UE e dos Estados-Membros. Com o aumento e a diversidade dos novos riscos de catástrofe, os Estados-Membros e a Comissão devem colaborar para a total aplicação e operacionalização das regras de proteção civil de 2013 23 , dando inclusive seguimento ao Quadro de Sendai para a redução do risco de catástrofes de 2015-2030 24 . A União deveria continuar a reforçar a capacidade de gestão de crises, para que a sua resposta às crises provocadas por atos criminosos, com impacto nas fronteiras, na segurança pública e nos sistemas críticos, seja mais eficaz e coerente, nomeadamente realizando mais exercícios conjuntos no terreno.
Estão disponíveis a nível da UE instrumentos transnacionais para apoiar a cooperação operacional. As equipas de investigação conjuntas fornecem um quadro previamente definido para a cooperação entre os Estados-Membros, sendo constituídas por um prazo determinado para investigar processos específicos. São um instrumento que funciona muito bem, devendo ser mais utilizado e com um recurso sistemático às agências. Em processos penais com uma dimensão internacional, os Estados-Membros deveriam fazer uso da possibilidade de envolver países terceiros nas equipas de investigação conjuntas. Do mesmo modo, as operações aduaneiras conjuntas permitem às autoridades aduaneiras combater a criminalidade transnacional no domínio aduaneiro, mediante uma abordagem multidisciplinar. A Comissão e os Estados-Membros desenvolveram critérios comuns em conjunto para que as autoridades aduaneiras avaliem os riscos de segurança dos movimentos internacionais de mercadorias. Em consonância com a estratégia e o plano de ação da UE para a gestão dos riscos aduaneiros, a UE deveria continuar a reforçar a sua capacidade de deteção de comércio ilícito de mercadorias ou numerário.
A cooperação em redes de unidades nacionais especializadas é outra forma eficaz de assegurar a cooperação operacional transnacional. A cooperação transnacional entre as unidades de informação financeira nacionais e os gabinetes nacionais de recuperação de bens ajuda a combater o branqueamento de capitais e a ter acesso a produtos ilegais do crime. As autoridades aduaneiras têm uma colaboração semelhante no âmbito da gestão de riscos da cadeia de abastecimento internacional, facilitando simultaneamente o comércio legítimo 25 . Por seu turno, a segurança marítima é reforçada a nível nacional por uma maior coordenação e cooperação entre as forças da guarda costeira. Os peritos de diferentes forças e serviços policiais dos Estados-Membros colaboram igualmente através de várias redes para combater a criminalidade ambiental. A Comissão apoiará esta abordagem noutros domínios.
Os centros de cooperação policial e aduaneira de regiões fronteiriças reúnem num mesmo local autoridades policiais de diferentes Estados-Membros. A UE apoia o aumento crescente destes centros através de cofinanciamento e da realização de conferências anuais para trocar experiências e boas práticas. Embora a maior parte das informações trocadas no seu âmbito não seja relativa à criminalidade grave e organizada, é importante que as informações sobre esse tipo de processos sejam transmitidas até ao nível nacional e, quando apropriado, à Europol.
No tocante à cooperação regional, poderia refletir-se sobre a necessidade e o valor acrescentado de medidas ao abrigo do artigo 89.º do TFUE relacionadas com as intervenções das autoridades competentes de um Estado-Membro no território de outro Estado-Membro, depois de avaliar os instrumentos existentes, incluindo a perseguição e a vigilância transnacionais.
Também a cooperação judiciária em matéria penal se baseia em instrumentos transnacionais eficazes. O reconhecimento mútuo das sentenças e das decisões judiciais é um elemento-chave do quadro relativo à segurança. Instrumentos como o mandado de detenção europeu provaram ser eficazes, mas outros instrumentos, como o congelamento e o confisco de bens de origem criminosa, ainda não são utilizados de forma sistemática em todos os processos pertinentes. Os juízes nacionais deveriam tirar partido da Rede Judiciária Europeia (RJE) para executar mandados de detenção europeus e decisões de congelamento ou confisco. A aplicação da decisão europeia de investigação fornecerá outro instrumento essencial. Também a Eurojust poderia ser utilizada com mais frequência pelos Estados-Membros para coordenar investigações e ações penais transnacionais. Pode também ser de grande utilidade em pedidos complexos de auxílio judiciário mútuo com países terceiros, em especial através da sua rede de pontos de contacto.
Por último, a criação da Procuradoria Europeia irá conferir uma nova dimensão à questão específica da proteção das perdas para o orçamento da UE decorrentes de atividades criminosas.
As instituições, as agências e os instrumentos de cooperação existentes a nível da UE fornecem um conjunto de meios eficazes para tornar a política de segurança da UE uma realidade operacional. O aumento das sinergias entre as agências europeias, uma maior e mais sistemática coordenação e a plena utilização de instrumentos como as equipas de investigação conjuntas podem ter um impacto decisivo a nível da prevenção, da deteção e da reação às ameaças de segurança.
2.3 Ações de apoio: formação, financiamento, investigação e inovação
Além do apoio ao intercâmbio de informações e à cooperação operacional, a UE apoia iniciativas relacionadas com a segurança, através de formação, de financiamento e da promoção da investigação e inovação que se prendam com a segurança. A Comissão procura direcionar este apoio de modo estratégico e eficaz em termos de custos.
A eficácia dos instrumentos de cooperação depende da sua correta utilização pelos agentes policiais dos Estados-Membros. A formação é, assim, fundamental para permitir às autoridades no terreno explorarem esses instrumentos em situação operacional. A CEPOL (Academia Europeia de Polícia) organiza cursos, elabora programas comuns sobre a cooperação transnacional e coordena programas de intercâmbio. A proposta legislativa em curso sobre a CEPOL visa reforçar a sua capacidade para preparar os agentes policiais a cooperarem de modo eficaz e a desenvolverem uma cultura policial comum 26 . A CEPOL deveria adaptar os programas anuais de formação às prioridades definidas na presente agenda. Também as escolas nacionais de polícia deveriam recorrer a financiamento da UE para incluir a cooperação transnacional nos seus programas de formação e treinos. A formação de magistrados, funcionários e agentes de justiça deveria igualmente estar mais bem alinhada com as prioridades da UE, com base nas estruturas e redes existentes e com o apoio da Rede Europeia de Formação Judiciária (REFJ), do Portal Europeu da Justiça e da aprendizagem eletrónica. A Comissão criou igualmente um centro europeu de formação em segurança, que permite aos Estados-Membros aumentarem a capacidade para detetar e identificar materiais nucleares ou radioativos ilícitos para fins de prevenção de ameaças.
O recém-criado Fundo para a Segurança Interna é um instrumento flexível e reativo para responder aos desafios mais importantes até 2020. A presente agenda confere-lhe uma orientação estratégica, com destaque para os domínios que obterão mais valor acrescentado com apoio financeiro. Das utilizações prioritárias do fundo deveriam fazer parte a atualização das secções nacionais do Sistema de Informação Schengen, a execução do quadro jurídico de Prüm e a criação de pontos de contacto únicos. Este fundo deveria ser também utilizado para reforçar a cooperação operacional transnacional ao abrigo do ciclo político da UE para o crime grave e organizado, e para elaborar «estratégias de saída» para as pessoas radicalizadas, com a ajuda das boas práticas trocadas no âmbito da rede de sensibilização para a radicalização. Outros instrumentos de financiamento da UE, como o programa Horizonte 2020 para a investigação e a inovação 27 , os Fundos Europeus Estruturais e de Investimento, os programas da UE no domínio da justiça, o programa Alfândega 2020 e os instrumentos financeiros da ação externa podem igualmente contribuir, nos seus domínios respetivos, para apoiar as prioridades da Agenda para a Segurança.
A avaliação intercalar do Fundo para a Segurança Interna, em 2018, dará a oportunidade de fazer um balanço sobre a forma como o financiamento ajudou a concretizar as prioridades da presente agenda e, se necessário, de redefinir as suas prioridades.
A investigação e inovação são indispensáveis para manter a UE atualizada num contexto de necessidades de segurança em constante evolução. A investigação pode permitir identificar novas ameaças, bem como o seu impacto nas sociedades europeias. Contribui também para desenvolver a confiança dos cidadãos em novas políticas e instrumentos de segurança baseados na investigação. As soluções inovadoras contribuirão para atenuar os riscos de segurança de forma mais eficaz, recorrendo a conhecimentos, à investigação e à tecnologia. O Horizonte 2020 pode desempenhar um papel central em assegurar que o esforço de investigação da União esteja bem direcionado, nomeadamente tendo em conta as necessidades das autoridades policiais através de um maior envolvimento dos utilizadores finais em todas as etapas do processo, desde a conceção até ao mercado. Também é necessário dar mais importância à inovação no domínio da proteção civil, onde a criação de um centro de conhecimentos no quadro do centro de coordenação de resposta de emergência da UE, bem como de uma comunidade de utilizadores, contribuirão para criar uma interface entre a investigação e os utilizadores finais dos Estados-Membros.
A Comissão mandatou recentemente os organismos europeus de normalização para elaborarem uma norma de «privacidade desde a conceção», destinada a promover a incorporação de normas elevadas de segurança e de direitos fundamentais na primeira fase de conceção tecnológica. A conformidade com esta norma assegurará que os produtos e serviços de segurança da UE respeitam os direitos individuais, reforçando assim a confiança dos consumidores.
Uma indústria de segurança da UE competitiva pode igualmente aumentar a autonomia da UE na satisfação das necessidades europeias de segurança. A UE incentivou o desenvolvimento de soluções inovadoras no domínio da segurança através, por exemplo, da definição de normas e certificados comuns 28 . A Comissão está a estudar outras medidas, como as relativas a sistemas de alarme e equipamentos de rastreio em aeroportos, destinadas a eliminar obstáculos ao mercado único e a aumentar a competitividade da indústria de segurança da UE em mercados de exportação.
A ciência forense é fundamental para as ações policiais e de ação penal. As autoridades policiais e judiciárias têm de estar seguras da qualidade elevada dos dados forenses em que se baseiam, incluindo os provenientes de outro Estado-Membro. É assim importante garantir que os dados forenses trocados através de sistemas de intercâmbio de informações, como o quadro jurídico de Prüm para a recolha de impressões digitais e perfis de ADN, possam ser eficazmente utilizados em tribunal. A criação de um espaço europeu da ciência forense, para alinhar os procedimentos dos prestadores de serviços forenses nos Estados-Membros, pode promover a cooperação e reforçar a confiança. A Comissão começará por efetuar uma avaliação prévia em colaboração com as partes interessadas pertinentes e, em seguida, definirá prioridades e possíveis medidas para alcançar este objetivo, que poderão incluir intercâmbios de boas práticas e a definição de normas mínimas comuns.
A segurança deveria ser uma prioridade fundamental de um vasto leque de instrumentos de financiamento, de programas de investigação e inovação, bem como de iniciativas de formação. As prioridades existentes deveriam ser adaptadas em função disso.
3. TRÊS PRIORIDADES
O presente quadro, embora adaptável a outras ameaças importantes que possam desenvolver-se no futuro, deverá permitir-nos trabalhar melhor em conjunto e de forma mais estreita nos próximos cinco anos para dar resposta às três grandes prioridades da segurança europeia.
Os atentados terroristas cometidos na Europa - os mais recentes em Paris, Copenhaga e Bruxelas - exigem uma resposta forte da UE ao terrorismo e ao fenómeno dos combatentes terroristas estrangeiros. Cidadãos europeus continuam a juntar-se a grupos terroristas em zonas de conflito, aí recebendo treino militar e passando a representar uma ameaça potencial para a segurança interna europeia quando regressam. Embora esta questão não seja nova, a dimensão que assume e o número elevado de combatentes que partem para conflitos em curso, sobretudo para a Síria, o Iraque e a Líbia, bem como a natureza de ligação em rede destes conflitos, não têm precedentes.
Ao mesmo tempo, a criminalidade transnacional grave e organizada identifica novos domínios de operação e novas formas de escapar à deteção. Os custos humanos, sociais e económicos - decorrentes de crimes como o tráfico de seres humanos, o comércio de armas de fogo, o tráfico de droga e a criminalidade financeira, económica e ambiental - são enormes. Os grupos de criminalidade organizada envolvidos na introdução clandestina de migrantes exploram a vulnerabilidade das pessoas que procuram proteção ou melhores oportunidades económicas, sendo responsáveis pela perda de vidas em nome do lucro. O crime organizado alimenta também o terrorismo e a cibercriminalidade através de filões como o fornecimento de armas, o financiamento decorrente do tráfico de droga e a infiltração dos mercados financeiros.
Por último, a cibercriminalidade é uma ameaça crescente para os direitos fundamentais dos cidadãos e a economia, bem como para o correto desenvolvimento de um mercado único digital 29 . À medida que o comércio e as operações bancárias em linha se generalizam, a cibercriminalidade pode representar enormes ganhos potenciais para os criminosos e enormes perdas potenciais para os cidadãos. Os criminosos informáticos podem agir do exterior da União para danificar infraestruturas críticas e, simultaneamente, visarem um grande número de vítimas em diferentes Estados-Membros, com esforços e riscos mínimos. Poderão também aumentar nos próximos anos ameaças como as do ciberterrorismo e ameaças híbridas. Os criminosos tiram partido das técnicas de anonimização e de mecanismos de pagamento anónimo para o comércio em linha ilícito de droga ou armas e para transações criminosas e branqueamento de capitais. A cibercriminalidade está também muito relacionada com a exploração sexual de crianças, verificando-se uma tendência crescente e preocupante para a transmissão em direto de atos de abuso de crianças.
O terrorismo, a criminalidade organizada e a cibercriminalidade são as três principais prioridades indicadas na presente agenda como exigindo ação imediata. São domínios claramente interligados que constituem ameaças transnacionais, sendo que a sua dimensão multifacetada e internacional exige uma resposta eficaz e coordenada a nível da UE.
3.1 Luta contra o terrorismo e prevenção da radicalização
Os cidadãos e os Estados-Membros esperam da UE que esta apoie a luta contra o terrorismo e a radicalização e facilite a coordenação e a cooperação entre as autoridades competentes. A Europol tem vindo a desenvolver competências especializadas sobre questões de terrorismo que deveriam ser exploradas, reagrupando as capacidades policiais de luta contra o terrorismo da agência, partilhando os seus recursos e otimizando a utilização das suas estruturas, serviços e instrumentos, com vista a realizar economias de escala. Tudo isto poderia constituir um centro europeu de luta contra o terrorismo, criado dentro da Europol a fim de aumentar o apoio prestado a nível da UE aos Estados-Membros, num ambiente seguro onde as comunicações fossem efetuadas na maior confidencialidade.
Deste centro fariam parte: 1) o ponto focal da Europol para viajantes dedicado aos combatentes terroristas estrangeiros e redes terroristas associadas; 2) o programa UE-EUA de deteção do financiamento do terrorismo; 3) a UIF.NET, a rede informática descentralizada que apoia as unidades de informação financeira e que será integrada na Europol em 2016; 4) as capacidades existentes da Europol em armas de fogo e engenhos explosivos. A Eurojust deveria participar plenamente nas atividades deste centro para uma melhor coordenação das investigações e ações penais. Este centro funcionaria estritamente no âmbito do mandato legal da Europol e não afetaria a responsabilidade exclusiva dos Estados-Membros pela salvaguarda da segurança nacional, nem o papel do centro de análise de informações da UE (INTCEN) no domínio da avaliação da ameaça terrorista baseada em serviços de informações.
A unidade de referência da Internet, que será criada na Europol até julho de 2015, faria também parte do centro. Esta unidade será formada com base na experiência da Europol e dos Estados-Membros e destina-se a ser um centro especializado da UE que ajude os Estados-Membros a identificar e a eliminar da Internet conteúdos extremistas violentos, em cooperação com os parceiros do setor.
Por outro lado, a Comissão lançará em 2015 um fórum a nível da UE com empresas de tecnologias da informação, para as pôr em contacto com as autoridades policiais e a sociedade civil. Partindo dos resultados das reuniões preparatórias de 2014, o fórum incidirá sobre a aplicação das melhores ferramentas para combater a propaganda terrorista na Internet e nas redes sociais. Em cooperação com empresas de TI, tentará ainda responder às preocupações das autoridades policiais sobre as novas tecnologias de cifragem.
Detetar operações financeiras pode ser muito útil para identificar redes terroristas, já que os terroristas dependem de financiamento para adquirir viagens, treinos e equipamento. As unidades de informação financeira podem ajudar a identificar operações financeiras transnacionais das redes terroristas e a identificar os seus financiadores. O programa UE-EUA de deteção do financiamento do terrorismo confere aos Estados-Membros a possibilidade de solicitar pesquisas de dados financeiros, em caso de suspeita razoável de atividade terrorista. Até à data, já forneceu pistas relacionadas com numerosos suspeitos terroristas e as suas redes de apoio. Os Estados-Membros e as suas autoridades competentes deveriam utilizar mais as possibilidades oferecidas por este programa. A futura integração da UIF.NET na Europol irá aumentar as capacidades de luta contra o financiamento do terrorismo.
A Comissão irá explorar também a necessidade e as possíveis vantagens de medidas adicionais no domínio do financiamento do terrorismo, como medidas de congelamento de ativos terroristas nos termos do artigo 75.º do TFUE, de comércio ilícito de bens culturais, de controlo das formas de pagamento como as transferências na Internet e os cartões pré-pagos, de movimentos ilícitos de numerário e de reforço do regulamento relativo ao controlo de dinheiro líquido 30 .
A UE necessita de uma resposta do âmbito da justiça penal contra o terrorismo que seja vigorosa e cubra a investigação e a ação penal contra as pessoas que planeiam atos terroristas ou são suspeitas de recrutamento, a formação, o financiamento do terrorismo e o incitamento à prática de infrações terroristas. Muitos Estados-Membros já introduziram ou preveem legislação para criminalizar tais atos. Leis mais coerentes em toda a UE contra as infrações relacionadas com combatentes terroristas estrangeiros daria resposta aos desafios transnacionais de ordem prática e jurídica que se colocam na recolha e na admissibilidade de provas em processos de terrorismo, e permitiria impedir as viagens para zonas de conflito. A Comissão irá lançar uma avaliação de impacto em 2015, com vista a atualizar em 2016 a decisão-quadro de 2008 sobre o terrorismo 31 . A Resolução 2178 do Conselho de Segurança das Nações Unidas obriga os Estados a criminalizar as viagens para zonas de conflito com fins terroristas, contribuindo assim para uma interpretação comum dos crimes dos combatentes terroristas estrangeiros.O novo quadro legislativo deverá permitir a intensificação da cooperação com países terceiros relativa aos combatentes terroristas estrangeiros, com base nas recentes experiências positivas de cooperação com a Turquia.
Uma forma de desmantelar as atividades das redes terroristas é dificultar os ataques a alvos, bem como o acesso e a utilização de substâncias perigosas como produtos químicos, biológicos, radiológicos e nucleares e precursores de explosivos. A proteção de infraestruturas críticas, como as infraestruturas de transportes, e de alvos fáceis, como manifestações públicas de massas, coloca verdadeiros desafios às autoridades policiais, às autoridades de saúde pública e às autoridades de proteção civil. A UE e os Estados-Membros cooperam para avaliar riscos e estratégias de atenuação, recolher boas práticas e elaborar orientações. A Comissão ajuda os profissionais do setor com a preparação de manuais para apoiar o seu trabalho diário, por exemplo no domínio da segurança da aviação.
O terrorismo na Europa alimenta-se de ideologias extremistas. A ação da UE contra o terrorismo deve, por conseguinte, incluir medidas de prevenção para abordar as causas profundas do extremismo. Em toda a UE, a relação entre a radicalização e a violência extremista está a tornar-se cada vez mais clara. Está demonstrado que a propaganda extremista convence os combatentes terroristas estrangeiros da Europa a deslocarem-se ao estrangeiro para receberem treino, combaterem e cometerem atrocidades em zonas de conflito, bem como para ameaçarem a segurança interna da UE quando regressam. Reforçar a comunicação estratégica da UE com um discurso comum e uma apresentação factual dos conflitos é um aspeto importante da resposta da UE.
A resposta ao extremismo da UE não deve conduzir à estigmatização de nenhum grupo ou comunidade. Deve inspirar-se nos valores europeus comuns de tolerância, diversidade e respeito mútuo, bem como promover comunidades livres e pluralistas. A UE terá de retirar a base de apoio ao terrorismo através de um contradiscurso forte e determinado. A Comissão assegurará a aplicação da legislação pertinente da UE neste domínio 32 . Avaliará igualmente eventuais lacunas dessa legislação e dará apoio à monitorização de discursos em linha de incitamento ao ódio e a outras medidas. Ajudará igualmente os Estados-Membros a desenvolverem investigações proativas e práticas processuais penais no terreno. Aumentará a parte do financiamento da UE utilizada para apoiar a formação específica dos funcionários públicos e incentivar atividades de monitorização, registo e comunicação de incidentes de crimes de ódio e de incitamento ao ódio.
A educação, a participação dos jovens, o diálogo intercultural e interconfessional, bem como o emprego e a inclusão social, têm uma importância crucial para a prevenção da radicalização, promovendo valores europeus comuns, fomentando a inclusão social e reforçando a compreensão mútua e a tolerância. Uma educação inclusiva pode contribuir significativamente para a luta contra as desigualdades e para a prevenção da marginalização. A animação juvenil, as atividades de voluntariado, o desporto e as atividades culturais são particularmente eficazes para transmitir mensagens aos jovens. Neste contexto, a Comissão dará prioridade à luta contra a radicalização e a marginalização da juventude e à promoção da inclusão mediante um conjunto de medidas concretas do âmbito do quadro estratégico para a cooperação europeia no domínio da educação e da formação («EF 2020»), da estratégia europeia para a juventude, do plano de trabalho da UE para o desporto e do plano de trabalho da cultura.
Para apoiar estas medidas, a Comissão irá mobilizar financiamento dos programas Erasmus+ e Europa Criativa, aumentando o apoio à mobilidade dos professores e jovens trabalhadores, aos intercâmbios e os voluntariados de jovens, às parcerias estratégicas das políticas da educação e da juventude, às redes transnacionais, às plataformas de cooperação escolar, aos projetos conjuntos em educação para a cidadania e às parcerias em desporto, entre outras medidas. Além disso, o Fundo Social Europeu fornece apoio financeiro aos Estados-Membros para promoverem a inclusão social e combaterem a pobreza e todo o tipo de discriminações. A Comissão irá igualmente começar novos projetos de investigação no âmbito do Horizonte 2020, destinados a melhor compreender as causas e as manifestações de radicalização.
A UE tem sido pioneira em ajudar as comunidades em dificuldade a aprender com outras comunidades da União. Em 2014, a Comissão definiu dez domínios de estruturação de esforços para atacar as causas profundas do extremismo 33 . A rede de sensibilização para a radicalização, uma rede europeia de coordenação lançada em 2011, estabelece a ligação entre organizações e redes de toda a União, associando mais de 1000 profissionais diretamente envolvidos na prevenção da radicalização e do extremismo violento. Permite o intercâmbio de experiências e práticas que facilitem a deteção precoce da radicalização, bem como a definição a nível local de estratégias preventivas e de desmobilização.
A Comissão prepara atualmente a criação de um centro de excelência desta rede, que terá as funções de uma plataforma de conhecimentos da UE, para consolidar conhecimentos especializados e promover a difusão e o intercâmbio de experiências e a cooperação sobre antirradicalização. Este centro de excelência dará uma nova dimensão prática à cooperação entre as partes interessadas em antirradicalização.
A UE também sentiu os efeitos da radicalização na sua vizinhança. Para o combater, a rede de sensibilização para a radicalização irá trabalhar com partes interessadas de países terceiros, com prioridade para a Turquia e países dos Balcãs Ocidentais, o Médio Oriente e o Norte de África. Ao mesmo tempo, deveria ser assegurada a coordenação com a ação externa da UE, através, por exemplo, de uma ronda de personalidades eminentes da Europa e do mundo muçulmano destinada a encorajar o intercâmbio entre intelectuais e um diálogo alargado entre sociedades.
Os intervenientes locais são os que estão em contacto direto com os indivíduos em maior risco de radicalização. Precisam de estar devidamente preparados para reconhecer os sinais da radicalização e avaliar o tipo de intervenção necessária, bem como para cooperar adequadamente com os dirigentes comunitários. Muitos Estados-Membros lançaram já formações destinadas a grupos-alvo tradicionais como agentes policiais e prisionais, o que se torna prioritário visto estar demonstrado que as prisões são focos de radicalização. Com o apoio da organização europeia dos serviços prisionais e correcionais (EUROPRIS), a Comissão irá promover o intercâmbio de boas práticas e formação no âmbito da desradicalização e da prevenção da radicalização nas prisões. Estas formações e apoios podem ser alargados com vantagem a outros intervenientes, como os assistentes sociais, os professores e os trabalhadores do setor da saúde. A rede de sensibilização para a radicalização contribuirá também para desenvolver abordagens semelhantes no âmbito da desradicalização e da desmobilização (as chamadas «estratégias de saída»).
A Comissão e o Serviço Europeu para a Ação Externa irão cooperar com o coordenador da UE da Luta Antiterrorista para manterem uma visão global de todos os instrumentos à disposição da União e acompanharão de perto a sua aplicação.
Ações:
- Reforçar as funções de apoio da Europol, reunindo as suas capacidades policiais no âmbito do antiterrorismo num centro europeu de luta contra o terrorismo dentro da Europol;
- Lançar um fórum da UE com empresas de TI para ajudar a combater a propaganda terrorista e responder às preocupações sobre as novas tecnologias de cifragem;
- Tomar novas medidas para melhorar a luta contra o financiamento do terrorismo;
- Resolver eventuais lacunas na estratégia contra a resposta ao incitamento ao ódio em linha;
- Rever a decisão-quadro relativa à luta contra o terrorismo com uma proposta em 2016;
- Rever as prioridades dos quadros de intervenção e dos programas da UE para a educação, a juventude e a cultura;
- Colocar a tónica na prevenção da radicalização nas prisões e desenvolver programas eficazes de desmobilização/desradicalização;
- Lançar o centro de excelência da rede de sensibilização para a radicalização e alargar os trabalhos sobre antirradicalização à Turquia, aos Balcãs Ocidentais, ao Médio Oriente e ao Norte de África.
3.2. Combater o crime organizado
O ciclo político da UE para o crime grave e organizado teve como resultados positivos uma orientação estratégica mais coordenada e operações conjuntas no terreno. Os países vizinhos já estão associados ao ciclo político devendo a sua participação nas atividades operacionais ser intensificada. Uma das prioridades do ciclo político é desmantelar redes de crime organizado envolvidas na introdução clandestina de migrantes, reforçando as investigações transnacionais com o apoio das agências da UE. A operação conjunta MARE, coordenada pela Europol, é um bom exemplo de como a União pode ser mais eficiente em identificar e combater grupos de crime organizado envolvidos na introdução clandestina de migrantes.
Dado que o objetivo principal do crime organizado é o lucro, as autoridades policiais devem ser capazes de concentrarem os seus esforços nos aspetos financeiros do crime organizado, o qual está muitas vezes intimamente ligado à corrupção, à fraude, à contrafação e ao contrabando. As redes criminosas internacionais utilizam estruturas comerciais legais para dissimular a origem dos seus lucros, sendo necessário lutar contra a infiltração da economia legal pela criminalidade organizada.
O pacote de combate ao branqueamento de capitais recentemente aprovado 34 ajudará a identificar e a acompanhar transferências bancárias suspeitas, bem como a facilitar uma troca de informações eficiente entre as unidades de informação financeira (UIF). A Comissão apoiará a execução desta legislação a fim de tornar mais difícil que os criminosos utilizem indevidamente o sistema financeiro, e organizará uma avaliação supranacional de riscos para abordar, entre outros aspetos, o financiamento do terrorismo e as divisas virtuais. Definirá também uma política adequada para os países terceiros com sistemas ineficazes de combate ao branqueamento de capitais e ao financiamento do terrorismo. O estabelecimento de ligações entre os trabalhos dos gabinetes nacionais de recuperação de bens facilitará o congelamento e o confisco transnacionais de bens de origem criminosa. É necessário alinhar e reforçar as competências das UIF, já que as discrepâncias das suas funções dificultam a cooperação e o intercâmbio de informações. A Eurojust poderia igualmente oferecer mais assistência e conhecimentos especializados às autoridades nacionais quando estas efetuam investigações financeiras. O reconhecimento mútuo das decisões de congelamento e de confisco deveria ser melhorado. Conforme solicitado pelos colegisladores, a Comissão apresentará em 2016 um estudo de viabilidade quanto a regras comuns sobre o confisco de bens provenientes de atividades criminosas que não se baseie numa condenação judicial.
Os ataques terroristas recentes chamaram a atenção para a facilidade com que, na Europa, os grupos criminosos organizados têm acesso a armas de fogo e à sua comercialização em grandes quantidades, mesmo às de tipo militar. Decidir quem pode possuir armas de fogo e quando elas podem ser usadas é uma escolha de modelo de sociedade que cabe aos Estados-Membros. No entanto, as diferenças existentes entre as legislações nacionais são um obstáculo aos controlos e à cooperação policial. Uma abordagem comum para a neutralização e a desativação de armas de fogo, para evitar que sejam reativadas e utilizadas por criminosos, é, assim, uma prioridade. A Comissão analisará em 2016 a legislação existente em matéria de armas de fogo com vista a melhorar a partilha de informações (por exemplo, através da introdução, no sistema de informações da Europol, de informações sobre armas de fogo apreendidas), a reforçar a rastreabilidade, a normalizar a marcação e a estabelecer normas comuns para a neutralização das armas de fogo. No âmbito da avaliação em curso, a Comissão examinará a possibilidade de incluir armas de autoproteção (armas de alarme) nas novas disposições, bem como outros elementos pertinentes.
O tráfico de armas de fogo tem uma dimensão externa decisiva, dado que muitas armas de fogo ilegais na UE foram importadas de países vizinhos, onde continuam a existir grandes reservas de armas de guerra. O recente plano de ação operacional com os Balcãs Ocidentais deveria ser executado na íntegra e, se for eficaz, aplicado a outros países vizinhos, em especial a países do Médio Oriente e do Norte de África 35 .
O mercado das drogas ilícitas continua a ser o mais dinâmico dos mercados criminosos, com uma tendência recente de proliferação de novas substâncias psicoativas. Estas novas substâncias são cada vez mais produzidas na União, o que sublinha a urgência da adoção de um novo quadro legislativo da UE. A União deveria continuar a apoiar as atividades dos Estados-Membros na luta contra as drogas ilícitas, inclusivamente no campo da prevenção, utilizando os conhecimentos especializados do Observatório Europeu da Droga e da Toxicodependência (OEDT) e da Europol. A Comissão avaliará os progressos alcançados na aplicação do plano de ação da UE de 2013-2016 no âmbito da luta contra a droga, que também enquadra a política externa da UE nesse âmbito pelo destaque dado à redução da procura e da oferta de droga. Com base nesta avaliação, a Comissão decidirá se propõe um novo plano de ação da UE para o período 2017-2020.
Um dos grandes problemas com que a UE se confronta atualmente é o facto de as redes criminosas explorarem a necessidade de proteção das pessoas ou o seu desejo de vir para a Europa. Quanto mais cedo se conseguir travar essas práticas criminosas, menor será o risco de ocorrerem tragédias humanas como as que se viram recentemente no Mediterrâneo. A ação preventiva contra a facilitação da migração irregular exige uma melhor recolha, partilha e análise de informações. A resposta está numa cooperação contra a introdução clandestina de migrantes, no âmbito da UE e com países terceiros. A UE deveria torná-la uma prioridade nas suas parcerias com países terceiros, oferecendo ajuda aos países de trânsito mais relevantes para que seja possível prevenir e detetar essas atividades de contrabando o mais cedo possível. Fará parte da futura Agenda Europeia para a Migração uma ação reforçada contra a introdução clandestina de migrantes entre a UE e os países terceiros mais relevantes.
O tráfico de seres humanos é um crime hediondo, mas altamente lucrativo. A UE dispõe de um quadro jurídico e estratégico específico 36 para otimizar a cooperação e tornar esta questão uma prioridade em organismos como a Europol e a Eurojust. Recorrendo a uma abordagem coordenada e coerente, a atual estratégia contribuiu para a luta contra o tráfico de seres humanos aos níveis regional, nacional, europeu e internacional. A Comissão tenciona preparar uma estratégia pós-2016 baseada no quadro existente.
Os crimes ambientais podem causar danos significativos ao ambiente e à saúde humana, reduzir receitas públicas e impor custos de descontaminação aos contribuintes, provocados, por exemplo, pelo transporte ilegal e a consequente descarga de resíduos perigosos. O comércio ilegal de vida selvagem ameaça a biodiversidade, bem como, em regiões de origem como em África, o desenvolvimento sustentável e a estabilidade regional 37 . A Comissão estudará a necessidade de reforçar os controlos do cumprimento e da aplicação da lei através, por exemplo, de um reforço da formação dos agentes policiais competentes, do apoio a redes de profissionais nesse âmbito e de uma maior aproximação das sanções penais em toda a UE.
As autoridades locais têm um papel decisivo na luta contra o crimine organizado, paralelamente ao trabalho das autoridades policiais e judiciais. O crime organizado planeia a nível mundial mas atua muitas vezes a nível local, e só uma abordagem pluridisciplinar será eficaz para o prevenir e combater. Neste sentido, a UE criou uma abordagem que combina instrumentos a nível administrativo para prevenir a sua infiltração no setor público ou na economia. Em muitos casos, as autoridades locais estão na linha da frente para identificar e prevenir a infiltração da economia legal por redes criminosas, por exemplo, na atribuição de contratos públicos ou na concessão de licenças de casino, e deveriam dispor de instrumentos para partilharem informações com outras autoridades públicas administrativas ou policiais. Também deveria ser dado mais destaque aos trabalhos da rede europeia de prevenção da criminalidade que, com o apoio financeiro da UE, partilha boas práticas de prevenção do crime.
Prevenir e combater a corrupção na União Europeia é algo que exige uma abordagem abrangente. A Comissão publicou em 2014 o primeiro relatório anticorrupção da UE, que fornece uma visão panorâmica da situação em toda a UE, identifica tendências e boas práticas, e analisa a evolução em cada Estado-Membro, com o objetivo de apoiar os governos, a sociedade civil e outras partes interessadas na prevenção e na luta contra a corrupção. A UE adotou uma série de medidas destinadas a lutar contra a corrupção: iniciativas de definição de políticas e de acompanhamento (incluindo o reconhecimento dos custos económicos da corrupção no Semestre Europeu), legislação e programas de financiamento.
Ações:
- Alargar o âmbito dos trabalhos do ciclo político da UE a países vizinhos;
- Analisar possíveis medidas de confisco não baseado numa sentença judicial;
- Reapreciar a legislação sobre armas de fogo, com propostas em 2016;
- Adotar uma estratégia pós-2016 sobre o tráfico de seres humanos;
- Lançar ações conjuntas e estratégias de cooperação com os países terceiros mais relevantes para combater a introdução clandestina de migrantes;
- Reapreciar as políticas e a legislação existentes sobre crimes ambientais, com vista a apresentar propostas em 2016.
3.3. Combater a cibercriminalidade
A cibersegurança é a primeira linha de defesa contra a cibercriminalidade. A estratégia da UE de 2013 para a cibersegurança centra-se na identificação de áreas de risco elevado, na colaboração com o setor privado para colmatar lacunas e na introdução de formação especializada. Um elemento importante da execução da estratégia será a rápida adoção da proposta de diretiva relativa à segurança das redes e da informação 38 . A aplicação desta diretiva possibilitaria não só a promoção de uma melhor cooperação entre as autoridades policiais e as autoridades responsáveis pela cibersegurança, como reforçaria também as capacidades em matéria de cibersegurança das autoridades competentes dos Estados-Membros e aumentar a notificação transnacional de incidentes. A agência europeia para a segurança das redes e da informação também colabora na resposta da UE às questões de cibersegurança, trabalhando no sentido de um elevado nível de segurança das redes e da informação.
Garantir a execução de toda a legislação existente da UE é o primeiro passo a dar na luta contra a cibercriminalidade. A Diretiva de 2013 39 , relativa a ataques contra os sistemas de informação, criminaliza a utilização de instrumentos como o software malicioso e reforça o quadro para o intercâmbio de informações relativas a ataques. A Diretiva de 2011 40 , relativa à exploração sexual de crianças, aproxima as legislações nacionais para prevenir o abuso sexual de crianças em linha. A Comissão está a trabalhar com os Estados-Membros para garantir uma correta transposição dessas diretivas. É igualmente necessário manter as regras atualizadas. Os cidadãos estão preocupados com questões como a fraude nos pagamentos, mas a Decisão-quadro de 2001, relativa ao combate à fraude e à contrafação de meios de pagamento que não em numerário 41 , já não reflete as realidades do mundo de hoje nem os novos desafios como as divisas virtuais e os pagamentos móveis. A Comissão verificará o nível de execução da atual legislação, consultará as partes interessadas e avaliará a necessidade de novas medidas.
A cibercriminalidade não conhece fronteiras e é flexível e inovadora por natureza. As forças e os serviços policiais têm de ser capazes de acompanhar e antecipar a engenhosidade dos criminosos em matéria de prevenção, deteção e ação penal. A cibercriminalidade exige que as autoridades judiciárias competentes revejam a forma como cooperam, no âmbito das suas competências e da legislação aplicável, para assegurarem um acesso transnacional mais rápido a elementos de prova e a informações, tendo em conta atuais e futuros desenvolvimentos tecnológicos, como a computação em nuvem e a Internet das coisas. A recolha de provas eletrónicas em tempo real por outras jurisdições sobre questões como os proprietários de endereços IP ou outras provas eletrónicas, bem como assegurar a sua admissibilidade em tribunal, são questões essenciais. Exige também os agentes policiais altamente qualificados para poderem acompanhar o aumento considerável do âmbito, da sofisticação e dos tipos de cibercriminalidade.
São necessárias regras claras para assegurar o pleno respeito dos princípios de proteção de dados, à medida que as autoridades e os serviços policiais passam a ter acesso aos dados de que necessitam para proteger a privacidade dos cidadãos contra a cibercriminalidade e a usurpação de identidade. A cooperação com o setor privado é igualmente de importância fundamental, sendo as parcerias público-privadas úteis para estruturar um esforço comum de combate à criminalidade na Internet. A resposta à cibercriminalidade (de que o «phishing» é um exemplo) tem de implicar toda a cadeia: do centro europeu da cibercriminalidade da Europol e das equipas de resposta informática de emergência nos Estados-Membros onde se produziu o ataque, aos fornecedores de serviços Internet que possam alertar os utilizadores finais e oferecer proteção técnica. Em suma, a cibercriminalidade exige uma nova abordagem da ação policial na era digital.
O centro europeu da cibercriminalidade da Europol pode partir da sua atual atividade para se tornar uma plataforma central de informação destinada às autoridades e aos serviços policiais. A convenção de Budapeste sobre a cibercriminalidade, do Conselho da Europa, ratificada pela maioria dos Estados-Membros, continua a ser a norma internacional para a cooperação e um modelo para a legislação nacional e da UE. Todos os Estados-Membros deveriam ratificar a convenção. Deveriam ser promovidas iniciativas como o grupo de trabalho UE-EUA sobre a cibersegurança e a cibercriminalidade, e a Aliança Mundial contra o Abuso Sexual de Crianças em Linha, que mostram a importância da cooperação internacional, ao mesmo tempo que deveriam ser estimuladas as sinergias com as iniciativas de reforço das capacidades em cibersegurança, financiadas por instrumentos de ajuda externa.
A Eurojust deveria continuar a facilitar o intercâmbio de boas práticas e a identificar os desafios relativos à recolha e utilização de provas eletrónicas em investigações e ações penais relativas a crimes facilitados pela Internet, com as necessárias garantias. A Comissão envidará esforços para garantir que os meios de comunicação modernos (como o telefone por Internet) sejam tidos em conta no âmbito de inquéritos judiciais, de ações penais e do auxílio judiciário mútuo. Normas diferentes de admissibilidade das provas não podem ser um impedimento à luta contra o terrorismo e o crime organizado.
Ações:
- Atribuir uma importância renovada à execução das políticas existentes em matéria de cibersegurança, de ataques contra os sistemas de informação e da luta contra a exploração sexual de crianças;
- Reapreciar e, eventualmente, alargar a legislação relativa ao combate à fraude e à contrafação de meios de pagamento que não em numerário, para ter em conta formas mais recentes de criminalidade e contrafação de instrumentos financeiros, com propostas em 2016;
- Rever os obstáculos às investigações penais sobre cibercriminalidade, nomeadamente em questões de jurisdição competente e de regras sobre o acesso a elementos de prova e a informação;
- Estimular as iniciativas de reforço de capacidades em cibercriminalidade no âmbito dos instrumentos de assistência externa.
4. O CAMINHO A SEGUIR
A Agenda Europeia para a Segurança define as ações necessárias para garantir um nível elevado de segurança interna na UE. É necessariamente uma agenda partilhada. A sua boa execução depende do nível de compromisso político de todos os intervenientes em trabalhar mais e melhor em conjunto. Isto aplica-se às instituições da UE, aos Estados-Membros e às agências da UE. Exige uma perspetiva mundial que faça da segurança uma das nossas principais prioridades no âmbito da política externa. A UE deve ser capaz de reagir a acontecimentos imprevistos, de aproveitar novas oportunidades, de antecipar e de se adaptar às tendências futuras e aos novos riscos de segurança.
A Comissão convida o Parlamento Europeu e o Conselho a aprovarem a presente agenda como a Estratégia de Segurança Interna renovada, tendo em vista o próximo Conselho Europeu de junho de 2015. A Comissão convida a um envolvimento ativo na execução da agenda, em estreita cooperação com todos as partes interessadas. Convida ainda as instituições da UE e os Estados-Membros a tomarem a presente agenda como a base para a cooperação e a ação conjunta da União em matéria de segurança nos próximos cinco anos, com o objetivo de desenvolver um verdadeiro espaço de segurança interna da UE.