COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO A Diretiva-Quadro Água e a Diretiva Inundações: ações tendentes à consecução do «bom estado» da água na UE e à redução dos riscos de inundações /* COM/2015/0120 final */
1.
Introdução A execução da Diretiva-Quadro
Água (DQA)[1], de
2000, depende de os Estados-Membros tomarem uma série de medidas economicamente
rentáveis de forma transparente e participativa. Os Estados-Membros devem
sintetizar essas medidas (incluídas nos seus «programas de medidas») nos planos
de gestão de bacias hidrográficas que elaboram e que devem atualizar de seis em
seis anos. Em 2012, a Comissão publicou a sua avaliação dos planos de gestão de
bacias hidrográficas disponíveis na altura[2]. Uma gestão eficaz da água,
conforme exige a DQA, ajuda os Estados-Membros a prepararem-se para fenómenos
meteorológicos extremos, os quais, devido às alterações climáticas, são cada
vez mais frequentes e causam grandes prejuízos[3].
Em complemento à DQA, foi adotada em 2007 a Diretiva Inundações (DI), nos
termos da qual os Estados-Membros devem avaliar e cartografar os riscos de
inundações, gerindo-os mediante os chamados «planos de gestão dos riscos de
inundações»[4]. Ambas as diretivas atingiram
um ponto crucial na sua execução. A presente comunicação contém uma avaliação
dos progressos alcançados até à data, tendo em conta que as duas diretivas
estão interligadas e que a sua aplicação deve ser coordenada. A avaliação
baseia-se nos primeiros relatórios sobre as ações específicas adotadas pelos
Estados-Membros em aplicação das medidas sintetizadas nos seus planos de gestão
de bacias hidrográficas. Aproveita a avaliação da Comissão aos planos de gestão
de bacias hidrográficas disponíveis em 2012[5]
e cumpre o prescrito no artigo 18.º, n.º 4, da DQA, que obriga a
Comissão a publicar, em 2015, um relatório intercalar sobre a execução, pelos
Estados-Membros, dos respetivos programas de medidas. A avaliação da Comissão aos
programas de medidas dos Estados-Membros e a sua apreciação das avaliações
preliminares dos Estados-Membros sobre os riscos de inundações constituem a
base para as recomendações que figuram no final do presente documento. Essas
recomendações são aqui apresentadas com vista ao segundo ciclo de planos de
gestão de bacias hidrográficas e aos primeiros planos de gestão dos riscos de
inundações, a adotar pelos Estados-Membros até ao final de 2015 e atualmente
sob consulta pública. A presente comunicação é
acompanhada de sete documentos de trabalho dos serviços da Comissão. Dois deles
incluem uma avaliação mais profunda dos progressos alcançados até à data na
execução da DQA e da DI[6]. Os
outros cinco contêm avaliações dos planos de gestão de bacias hidrográficas da
Bélgica, da Grécia, de Espanha, de Portugal e da Croácia[7], que em 2012 não tinham ainda sido adotados. 2.
Aproveitar as oportunidades da política da água da
UE A DQA e outras diretivas
relativas à água[8] têm
contribuído para melhorar a proteção dos recursos hídricos na UE. De um modo
geral, os Europeus podem, com segurança, beber água da torneira e nadar em
milhares de praias, rios e lagos de toda a UE. A poluição proveniente de fontes
urbanas, industriais e agrícolas está sujeita a regulamentação. Em 2012, o «balanço da
qualidade» da política da UE relativa à água doce[9] confirmou que o atual quadro político para a
água contempla os desafios que as águas doces europeias enfrentam. No entanto,
devido a décadas de degradação e a uma gestão sistematicamente ineficaz, temos
ainda um longo caminho a percorrer antes de todas as águas da UE terem
qualidade suficiente: A comunicação da Comissão «Uma matriz destinada a
preservar os recursos hídricos da Europa»[10],
de 2012, concluiu que cerca de metade das águas de superfície da UE correm o
risco de não alcançar um bom estado ecológico em 2015. Além disso, havia
lacunas tão graves na monitorização do estado químico das águas de superfície
que, em 2012, se desconhecia o estado de mais de 40% das massas de água,
impossibilitando o estabelecimento de uma base de referência. A situação parece
mais positiva em relação às águas subterrâneas, mas em algumas bacias continua
a haver problemas graves[11]. Conforme indica na sua resposta à
primeira Iniciativa de Cidadania Europeia sobre o direito humano à água[12], a Comissão vai reforçar a aplicação da sua
legislação relativa à água, com base nos compromissos constantes do 7.º
Programa de Ação em matéria de ambiente e na matriz de preservação dos recursos
hídricos. A matriz propôs uma ampla gama de instrumentos de execução que foram
tidos em conta no programa de trabalho de 2013-2015 para a estratégia comum de
aplicação[13].
Refira-se ainda que, desde 2012, a Comissão tem reforçado o seu diálogo com os
Estados-Membros e realizado extensas reuniões bilaterais com eles para debater
a sua avaliação dos planos nacionais de gestão de bacias hidrográficas e
acordar ações específicas a favor da execução. A estratégia comum de aplicação e os
processos bilaterais têm ajudado os Estados-Membros, ao clarificarem as
obrigações da DQA, ao criarem novos instrumentos de execução e ao proporem
soluções baseadas em experiências anteriores. Se os Estados-Membros integrarem
e aplicarem, com êxito, estes elementos na atualização dos seus planos de
gestão de bacias hidrográficas em 2015, não deverão ser necessárias outras medidas
de execução[14]. A
Comissão vai, porém, continuar a instaurar processos de infração nos domínios
prioritários[15], caso
os meios acima referidos se revelem ineficazes para melhorar a execução. A política da UE relativa à
água também possibilitou à União desenvolver um setor hídrico dinâmico e líder
a nível mundial, que inclui 9000 PME em atividade[16] e proporciona cerca de 500 000 postos
de trabalho equivalentes a tempo inteiro[17].
É, por conseguinte, muito mais do que uma resposta a um imperativo ambiental: é
um dos fundamentos para a União Europeia fomentar o crescimento «azul» e
«verde» e aplicar uma utilização mais eficiente dos recursos. Por exemplo, as
tecnologias de gestão da água estão no cerne da ecoinovação, tendo a Comissão
lançado a Parceria Europeia de Inovação (PEI) no domínio da água, em 2012[18], para propiciar o desenvolvimento de
soluções inovadoras, capazes de contribuir para uma recuperação económica
sustentável e, simultaneamente, adaptada às alterações climáticas. 3.
Avaliação da Comissão aos «programas de medidas» em
conformidade com a DQA Os programas consistem em
medidas básicas obrigatórias, incluindo algumas tomadas ao abrigo de uma série
de diretivas anteriores à DQA e outras medidas específicas da DQA, como os
controlos da captação de água, das descargas, da poluição difusa ou da
alteração física das massas de água. Se necessário, os Estados-Membros devem
ainda tomar medidas complementares para atingir os objetivos ambientais. Figura 1.
Ilustração simplificada de um processo para identificar e eliminar o
diferencial entre a manutenção do statu quo e o objetivo de bom estado das águas em 2015. A avaliação da Comissão
revela que muitos Estados-Membros planearam as suas medidas com base «no que
está em vigor e/ou já em fase de preparação» e «no que é viável», sem terem em
conta a situação atual das massas de água e as pressões identificadas nos
planos de gestão de bacias hidrográficas como impeditivas da consecução do «bom
estado». Em vez de conceberem as medidas mais adequadas e eficazes em termos de
custos, visando garantir o «bom estado» das suas águas e, portanto, eliminar o
diferencial persistente, muitos Estados-Membros limitam-se frequentemente a
estimar até que ponto as medidas vigentes contribuirão para a concretização dos
objetivos ambientais da DQA. Esta situação conduz à aplicação de isenções em
grau excessivo e sem justificação adequada. Na maior parte dos casos, quando se
aplicam isenções e se adia a consecução de um «bom estado», não é claro se se
tomam medidas para avançar no sentido da concretização do objetivo, conforme a
diretiva exige. Os objetivos ambientais da
DQA são quantificados e associados a um calendário inequívoco. A abordagem
adotada por muitos Estados-Membros – «avançar no bom caminho»), com base (em
grande medida) em cenários de manutenção do statu quo – é claramente
insuficiente para atingir os objetivos ambientais em relação à maior parte das
massas de água. 3.1.
Poluição da água com origem na agricultura, na
indústria e nas famílias Reduzir a poluição a fim de
cumprir os objetivos da DQA exige que, em primeiro lugar, sejam corretamente
executadas várias outras diretivas e regulamentos, como a Diretiva Tratamento
de Águas Residuais Urbanas, a Diretiva Nitratos, a Diretiva Utilização
Sustentável dos Pesticidas e a Diretiva Emissões Industriais, cujo papel é
essencial na luta contra a poluição de fontes pontuais e difusas e que devem,
portanto, ser tidas em conta nos planos de gestão de bacias hidrográficas e nos
programas de medidas. No setor agrícola, o
último relatório sobre a Diretiva Nitratos[19]
aponta para uma ligeira melhoria da poluição das águas subterrâneas por
nitratos, salientando ao mesmo tempo a necessidade de prosseguir ações
tendentes a reduzir e evitar a poluição. Este facto é confirmado pela análise
dos programas de medidas comunicados pelos Estados-Membros. Apesar de 63% das
regiões hidrográficas terem comunicado que a aplicação da Diretiva Nitratos não
é suficiente para combater a poluição difusa a um nível que garanta a
consecução dos objetivos da DQA, não se acrescentaram as medidas necessárias
para resolver as deficiências remanescentes. A poluição difusa afeta
significativamente[20] 90% das
regiões hidrográficas, 50% das massas de água de superfície e 33% das massas de
águas subterrâneas em toda a UE. O setor agrícola constitui a principal fonte
de poluição difusa. Não obstante alguns progressos na redução do consumo de
fertilizantes minerais[21], há
ainda muitas lacunas nas medidas básicas aplicadas pelos Estados-Membros para
enfrentar as pressões decorrentes da atividade agrícola, incluindo a falta de
medidas de controlo das emissões de fosfatos e nitratos fora das zonas
vulneráveis aos nitratos estabelecidas pela Diretiva Nitratos. As medidas
suplementares comunicadas em relação à agricultura são, em grande medida,
opcionais, incluindo regimes de aconselhamento e medidas agroambientais da
política agrícola comum (PAC), como a extensificação das explorações e a
agricultura biológica. No que diz respeito às famílias,
a aplicação da Diretiva Tratamento de Águas Residuais Urbanas não tem sido
fácil, sobretudo devido aos aspetos financeiros e de planeamento relacionados
com os grandes investimentos infraestruturais em redes de saneamento e estações
de tratamento. A aplicação está em fase avançada na UE-15[22], com vários Estados-Membros próximos da
conformidade total. Contudo, para a maioria dos Estados-Membros da UE-13, os
períodos de transição negociados nos tratados de adesão estão a chegar ao
termo, com a maioria dos países ainda longe da plena conformidade, apesar do
trabalho considerável durante a última década. Os principais desafios para a
UE-15 prendem-se com a manutenção e a renovação dos sistemas de recolha e
tratamento de águas residuais, ao passo que os Estados-Membros mais recentes
devem prosseguir os trabalhos de criação da infraestrutura mínima exigida. Por
outro lado, as descargas de esgotos[23]
continuam a ser uma das principais fontes de poluição nas zonas urbanas,
exigindo um investimento significativo nos próximos anos em toda a UE. Para
aumentar as taxas de conformidade, os Estados-Membros foram convidados a
apresentar programas pormenorizados de execução em 2014, incluindo o
planeamento do investimento em infraestruturas, que a Comissão está atualmente
a analisar. A poluição causada por
atividades industriais pode ser particularmente significativa no caso de
determinados poluentes e determinadas massas de água. A Diretiva Emissões
Industriais prevê as principais formas de combate, designadamente pela
obrigação de os operadores das instalações industriais aplicarem as «melhores
técnicas disponíveis» a fim de garantirem um nível elevado de proteção do
ambiente no seu todo (ou seja, qualidade da água, do ar e do solo). As
autoridades nacionais responsáveis devem garantir que os valores-limite de
emissão constantes das licenças relativas às emissões industriais estão em
conformidade com as «melhores técnicas disponíveis» e têm em conta os objetivos
relevantes para os recursos hídricos. Embora isto aconteça até certo ponto, os
programas de medidas demonstram que não é feito sistematicamente ou, quando o
é, não é comunicado[24]. Na sua maioria, os
Estados-Membros começaram a trabalhar nos respetivos inventários das emissões
de substâncias prioritárias, como requer a Diretiva Normas de Qualidade
Ambiental (NQA). Aproveitam esse trabalho e as suas análises das pressões e dos
impactos para identificar fontes de poluição. A percentagem de massas de água
identificadas como afetadas por fontes pontuais ou difusas varia
apreciavelmente entre os Estados-Membros. Para o inventário, poucos
Estados-Membros estão já a quantificar as emissões difusas provenientes de uma
série de fontes. O número de poluentes identificados pelos Estados-Membros como
motivo de preocupação nacional[25] também
varia bastante. Por conseguinte, as medidas identificadas pelos Estados-Membros
no que respeita à poluição química tendem a ser demasiado gerais, com
resultados não quantificados, e pouco específicas em termos de substâncias ou
de fontes. 3.2.
Consumo exagerado de água: captação excessiva A captação de água para além
da capacidade de renovação natural exerce uma grande pressão nas águas
superficiais e subterrâneas da UE, devido em especial à irrigação nos países do
Mediterrâneo e do Mar Negro, mas também à urbanização e a outras atividades
económicas em diversas partes da União. A captação excessiva afeta
significativamente 10% das massas de água superficiais e 20% das subterrâneas.
Onde já existe captação excessiva de água nas bacias hidrográficas sujeitas a
uma utilização intensa da água, a DQA exige que os Estados-Membros ponham em
prática medidas destinadas a restabelecer a sustentabilidade da captação a
longo prazo, como a revisão das licenças ou uma melhor aplicação da legislação.
No entanto, os primeiros programas de medidas revelaram que este problema não
está a ser tratado satisfatoriamente, porquanto tem havido um amplo recurso a
isenções nas massas de água afetadas, muitas vezes sem justificação adequada. Os primeiros planos de gestão
de bacias hidrográficas mostraram também que, na maioria, os Estados-Membros
não deram resposta às necessidades de água da natureza, o que terão de fazer
para que os objetivos ambientais da DQA possam ser alcançados. Não raro,
atenderam apenas aos caudais mínimos a manter nos períodos estivais, descurando
os vários fatores[26]
decisivos para que os ecossistemas prosperem e produzam plenamente os seus
benefícios. Quer isto dizer que as medidas aplicadas não garantem a consecução
do «bom estado» em muitas massas de água afetadas por captações significativas
ou regularizações de caudais (por exemplo, para irrigação, energia
hidroelétrica, abastecimento de água potável, navegação). Ao mesmo tempo,
todavia, os Estados-Membros apoiaram ativamente a criação de um entendimento
comum dos caudais ecológicos e o melhor modo de os ter em conta na execução da
DQA. O resultado foi um documento de orientação que os Estados-Membros devem
começar a aplicar em 2015[27]. A
estratégia comum de aplicação da DQA também possibilitou a partilha de boas
práticas na utilização dos balanços hídricos, que incluem as necessidades
ambientais, para assegurar a sustentabilidade da distribuição dos recursos
hídricos[28], e na
utilização de tecnologias de teledeteção em apoio às inspeções e à vigilância
de captações ilegais[29]. 3.3.
Mudar o caudal e a morfologia das massas de
água As alterações do caudal e da
forma física («hidromorfologia») das massas de água estão entre os principais
fatores que impedem a consecução do bom estado das águas, mas, em geral, os
primeiros programas de medidas propõem ações insuficientes para inverter esta
situação. As alterações devem-se, não raro, ao desenvolvimento de
infraestruturas «cinzentas», como, por exemplo, canais de drenagem, barragens
para irrigação ou energia hidroelétrica, represamentos para facilitar a
navegação, diques de proteção contra inundações, etc. Em quase todos os planos
de gestão de bacias hidrográficas, foram definidas medidas de correção destas
situações, mas é frequente serem muito genéricas, não estabelecerem prioridades
e não terem relação clara com as pressões existentes ou os efeitos esperados.
Acontece também que, para a avaliação do estado das águas, alguns
Estados-Membros não prepararam métodos sensíveis às alterações
hidromorfológicas, o que limita a sua capacidade de resolução eficaz do
problema. 4.
Ligação com a Diretiva Inundações (DI) Está amplamente reconhecido
que, devido às alterações climáticas, vastas zonas da Europa se confrontarão
com um aumento do número e da frequência de inundações. Em 2007, a DI criou um
quadro à escala europeia que pode ajudar os Estados-Membros a identificarem,
avaliarem e responderem ao risco de inundações. Como geralmente acontece no
âmbito da gestão de riscos, a DI é aplicada em ciclos iterativos. No final de
cada ciclo de seis anos, preparam-se planos de gestão dos riscos de inundações.
O primeiro conjunto de planos, previsto para o final de 2015, deve ser
coordenado com os planos de gestão de bacias hidrográficas[30] decorrentes da DQA, a fim de tirar partido
das sinergias entre instrumentos. As medidas de retenção natural das águas[31] são um exemplo de medidas que podem
contribuir simultaneamente para a consecução dos objetivos da DQA e da DI,
mediante o reforço e a preservação da capacidade natural de retenção e
armazenamento dos aquíferos, dos solos e dos ecossistemas. Medidas como o
restabelecimento da ligação entre a planície aluvial e o curso de água, o
restabelecimento de meandros e a recuperação de zonas húmidas podem reduzir ou
retardar a chegada dos picos de inundação a jusante, melhorando,
simultaneamente, a qualidade e a disponibilidade da água, preservando os habitats
e aumentando a capacidade de resistência às alterações climáticas. O primeiro passo no processo
de gestão dos riscos, estabelecido pela DI, foi a realização de avaliações
preliminares dos riscos de inundações até ao final de 2011 e a identificação de
zonas com significativo risco potencial de cheias e inundações, que permitiu
aos Estados-Membros concentrarem a ação em zonas de risco considerável. As
avaliações preliminares basearam-se, em grande medida, nas informações
disponíveis sobre anteriores inundações de impacto assinalável e em previsões
de inundações com grande impacto. Na sua maioria, os
Estados-Membros efetuaram novas avaliações preliminares dos riscos de
inundações, enquanto outros se basearam em avaliações existentes ou numa
miscelânea de avaliações novas e existentes. De entre as fontes de inundações
comunicadas na UE, a fluvial é de longe a mais comum, seguindo-se a pluvial e a
marinha. As consequências mais frequentemente indicadas são as económicas,
seguindo-se as consequências para a saúde humana[32]. Os critérios de definição de inundações
significativas e os métodos de quantificação dos impactos são bastante variados
e, em alguns casos, pouco detalhados. Não ultrapassam um terço os
Estados-Membros que explicitamente referem fenómenos de longo prazo (alterações
climáticas e socioeconómicas) nas suas avaliações de risco de inundações. Este
facto é surpreendente, porquanto as perdas por inundações na Europa aumentaram
substancialmente nas últimas décadas, devido, em primeiro lugar, a fatores
socioeconómicos, como o aumento da riqueza em zonas vulneráveis a inundações, e
à alteração do clima. O segundo passo no processo
de gestão de risco no âmbito da DI foi a elaboração de cartas de zonas inundáveis
e de cartas de risco de inundações para as zonas identificadas como de
significativo risco potencial de cheias e inundações até ao final de 2013. A
Comissão está neste momento a avaliar as informações comunicadas pelos
Estados-Membros[33]. Apesar de todas estas
deficiências, pela primeira vez todos os Estados-Membros estão simultaneamente
a adotar medidas, no âmbito do mesmo quadro, para evitar ou reduzir os
prejuízos sociais, económicos e ambientais do risco de inundações. Acresce que
a decisão-quadro tem funcionado como forte incentivo para os fazer concentrarem
esforços na prevenção e no alerta, para além da proteção[34]. As cartas de zonas inundáveis e de risco
de inundações devem agora orientar os decisores e as autoridades para medidas
destinadas a reduzir os riscos de inundações de forma eficaz e sustentável,
para os recursos hídricos e para a sociedade. 5.
Como proceder: oportunidades de investimento e
tarifação da água para reduzir a ineficiência É reconhecida a necessidade
de uma melhor execução e uma maior integração dos objetivos da política da água
noutros domínios, incluindo as políticas de financiamento, como a PAC e os
fundos estruturais e de investimento europeus. Os resultados do período de
financiamento 2007-2013 mostram que os Estados-Membros não aproveitaram em
pleno as possibilidades de financiamento da UE em apoio aos objetivos da DQA[35], não obstante alguns bons exemplos[36]. Por exemplo, o artigo 38.º do antigo
Regulamento Desenvolvimento Rural[37], que
poderia constituir a base para financiar medidas resultantes da DQA,
praticamente não foi utilizado[38]. Em
alguns casos, os fundos disponíveis para a construção de estações de tratamento
de águas residuais urbanas não foram absorvidos ou a sua afetação atrasou-se,
em parte devido à falta de um planeamento adequado. Em 2014, a Comissão
solicitou aos Estados-Membros que apresentassem programas de aplicação,
incluindo um planeamento pormenorizado do investimento, nos termos do
artigo 17.º da Diretiva Tratamento de Águas Residuais Urbanas, e vai acompanhar
de perto a sua aplicação. De um modo mais geral, os programas de medidas nem
sempre aproveitam as oportunidades de financiamento da UE como contributo para
os objetivos dos planos de gestão de bacias hidrográficas. Os programas de medidas
também confirmam que os incentivos à utilização eficiente da água e à sua
tarifação transparente não são aplicados em todos os Estados-Membros nem em
todos os setores utilizadores de água, devido em parte à ausência de sistemas
de medição. A fim de aplicar preços de incentivo, as utilizações com consumo
devem, em princípio, estar sujeitas a taxas volumétricas baseadas na utilização
efetiva, o que exige a divulgação de sistemas de medição, em especial no caso
da agricultura em bacias nas quais a irrigação é a principal fonte de consumo
de água. Apesar dos progressos significativos de alguns Estados-Membros na
adaptação das políticas de tarifação da água às obrigações da DQA, permanecem
limitadas as medidas que visam garantir a recuperação dos custos ambientais e
dos custos com recursos. A falta de recuperação dos custos (custos ambientais,
custos com recursos e custos com infraestruturas) agrava a fatura a pagar pelas
próximas gerações nas zonas que vão enfrentar uma escassez drástica de água e o
colapso das infraestruturas hídricas. Para fomentar a aplicação
correta da tarifação da água, o regulamento relativo às disposições comuns[39] estabeleceu condições ex ante
para o acesso aos fundos do desenvolvimento rural e da política de coesão.
Neste contexto, a Comissão está a avaliar as políticas dos Estados-Membros
relativas à tarifação e à recuperação dos custos da água, exigindo planos de
ação onde forem detetadas deficiências. Conforme reconheceu um recente acórdão
do Tribunal de Justiça da UE[40], a
amortização dos custos – mediante a fixação de preços ou outros meios – é
potencialmente aplicável a um vasto leque de serviços que têm impacto no estado
da água. Se um Estado-Membro optar por não aplicar a recuperação dos custos a
uma determinada atividade de utilização da água, terá de explicar claramente
que outras medidas instituiu para garantir a consecução dos objetivos da DQA. 6.
Conclusões e recomendações As conclusões e recomendações
que se seguem criam condições para os programas de medidas poderem:
conciliar objetivos ambientais e económicos graças a
medidas que oferecem água limpa em quantidade suficiente para a natureza,
para as pessoas e para a indústria;
assegurar, a longo prazo, a sustentabilidade e a
viabilidade económica da agricultura e da aquicultura da UE;
apoiar a produção de energia, a sustentabilidade dos
transportes e o desenvolvimento do turismo, contribuindo deste modo para
um crescimento verdadeiramente ecológico da economia da UE.
Necessidade de uma base
sólida para os programas de medidas Os Estados-Membros têm de
intensificar esforços para alicerçar os seus programas de medidas numa boa
avaliação das pressões e dos impactos sobre o ecossistema aquático e numa
avaliação fiável do estado da água. De outro modo, se a base para a avaliação
das pressões for imperfeita, toda a fundamentação dos planos de gestão de
bacias hidrográficas será incorreta e haverá o risco de os Estados-Membros não
realizarem o seu trabalho de forma rentável e onde ele é mais necessário. A monitorização deve ser
mantida e/ou melhorada. Em particular, deve ser melhorada a monitorização do
estado das águas de superfície, sobretudo no tocante às substâncias
prioritárias. Há que resolver urgentemente em vários Estados-Membros problemas
remanescentes nos métodos de avaliação do estado ecológico das águas. Alguns
Estados-Membros já desenvolveram métodos sensíveis às alterações hidrológicas e
físicas das massas de água, uma questão de especial importância. O consequente
aumento da base de conhecimentos deverá garantir que as medidas sejam mais bem
orientadas para a consecução dos objetivos da DQA. Análise das lacunas: o que
fazer para atingir os objetivos? Com vista a uma conceção
correta dos programas de medidas, os Estados-Membros têm de identificar a
combinação mais económica das medidas necessárias para colmatar o fosso entre a
situação atual e o «bom estado» das águas. Esta análise das lacunas impõe-se
para compreender o que tem de ser feito para se atingirem os objetivos, o tempo
necessário, o preço a pagar e quem o pagará. Além disso, só com base nesta
análise é possível justificar corretamente isenções motivadas por inviabilidade
técnica ou por custos desproporcionados. Acresce que, mesmo que as isenções se
justifiquem, os Estados-Membros têm de garantir que as medidas avançam, tanto
quanto possível, rumo à consecução dos objetivos. Adaptar a utilização da
água aos objetivos ambientais da DQA e pôr em prática as alterações As licenças existentes, por
exemplo, para captação de água (incluindo direitos à água), descargas, energia
hidroelétrica, etc., devem ser revistas e, se necessário, atualizadas, a fim de
assegurar a sua compatibilidade com os objetivos da DQA. Alguns Estados-Membros
estão já nesta via, devendo os outros fazer o mesmo. Uma vez revistas as licenças,
os Estados-Membros devem assegurar a sua observância, o que pode envolver
inspeções baseadas no risco de incumprimento e que garantam uma capacidade de
execução adequada. Combate à poluição Os Estados-Membros têm de
reforçar as suas medidas de base no combate à poluição difusa com origem na
agricultura. Apesar do longo caminho a percorrer para alcançar um «bom estado»
e de as medidas anteriores à DQA não serem suficientes em numerosas regiões
hidrográficas, muitos Estados-Membros recorrem apenas a medidas voluntárias.
Embora estas possam efetivamente colmatar uma fração da lacuna remanescente, só
se pode conseguir uma melhoria significativa através de medidas de base
obrigatórias. Os Estados-Membros devem
combater as fontes de poluição mediante a aplicação plena das medidas
decorrentes da DQA e da legislação relacionada com a água, nomeadamente a
Diretiva Nitratos, a Diretiva Emissões Industriais e a Diretiva Tratamento de
Águas Residuais Urbanas. Esta opção é de longe preferível ao recurso a
tratamentos de jusante: por exemplo, assegurar a elevada qualidade da água
potável ao mesmo tempo que se evitam custos de tratamento elevados e se protege
o ambiente. Os Estados-Membros são incentivados a prosseguirem a criação de
zonas de salvaguarda para proteger locais de captação de água potável, em
especial no que se refere às águas de superfície. Por outro lado, têm de
garantir que as suas medidas visam as fontes e as substâncias químicas que
impedem as massas de água de alcançar o «bom estado». Equacionar os aspetos
quantitativos, incluindo a relação com a qualidade A avaliação da Comissão aos
programas de medidas revela a necessidade de se atender melhor à relação entre
qualidade e quantidade na avaliação das pressões sobre os ecossistemas
aquáticos e de se instituírem medidas orientadas para a regularização das
captações e dos caudais. Devido às alterações
climáticas, a escassez de água e as secas constituem um problema crescente em
muitas zonas da Europa, pelo menos sazonalmente. Há cada vez mais regiões
hidrográficas afetadas por problemas quantitativos em toda a UE, pelo que os
Estados-Membros têm de tomar medidas preventivas, a fim de evitar a progressão
para níveis de captação insustentáveis. Onde os níveis de captação são já
excessivos, os Estados-Membros devem tomar as medidas adequadas para repor o
consumo de água em níveis sustentáveis. Esta questão é sobremaneira importante
no caso das águas subterrâneas, especialmente quando ligadas a ecossistemas
importantes hidrodependentes – não raro, locais protegidos, como as zonas
húmidas. As eventuais isenções devem ser devidamente justificadas nos planos de
gestão de bacias hidrográficas, com base nas condições estabelecidas na DQA. Equacionar o problema das
alterações do caudal e físicas das massas de água A despeito de um terço das
massas de água da UE serem significativamente afetadas por regularizações do
caudal (hidrologia) e por alterações físicas (morfologia), os programas de
medidas de muitos Estados-Membros não definem conjuntos claros de medidas para
resolver a situação. Os Estados-Membros devem
assegurar caudais ecológicos em conformidade com as orientações ECA
recentemente adotadas e pôr em prática as medidas que protegerão e/ou
restaurarão esses caudais para utilizações correntes ou novas. Para isso, é
necessário que os Estados-Membros preparem métodos de monitorização e
avaliação, a fim de identificar situações nas quais é provável que as
alterações hidrológicas impeçam a consecução do bom estado ecológico. No
entanto, as alterações mais significativas podem já ser identificadas e
tratadas com os instrumentos e medidas disponíveis, pelo que a atenuação do
impacto das captações e das regularizações de caudais deve ser prioritária nos
próximos programas de medidas. Em muitas massas de água, as
alterações físicas estão associadas a alterações do caudal, pelo que os caudais
ecológicos poderão não bastar, tendo de ser aliados a medidas de restauração se
quisermos concretizar os objetivos da DQA. Utilizar instrumentos e
incentivos económicos com prudência Os Estados-Membros devem
ajustar a tarifação inadequada dos recursos hídricos (especialmente, mas não
só, no setor agrícola), que é ainda causa de danos ambientais e económicos
bastante expressivos: por exemplo, uma utilização ineficiente de recursos
hídricos escassos ou uma poluição que exige tratamento dispendioso. Esta
situação reduz a sua disponibilidade para uma série de atividades económicas,
desse modo desgastando as oportunidades de crescimento futuro de diversas
regiões da UE. Uma tarifação adequada e conforme com a DQA, baseada na medição
do consumo e na recuperação dos custos, levaria a uma utilização eficiente da
água, reduzindo consumos desnecessários, favorecendo a escolha de culturas e
sistemas agrícolas que reduzem os custos de produção e melhoram o equilíbrio
económico das explorações e reunindo fundos para assegurar a sustentabilidade a
longo prazo dos investimentos infraestruturais e resolver os desperdícios
devidos a fugas[41]. Coordenar a execução para
colher benefícios múltiplos Para que os programas de
medidas possam ter êxito, é essencial cooperação a vários níveis, apoiada nas
estruturas existentes que têm demonstrado eficácia, o que se aplica, em
primeiro lugar, às regiões hidrográficas, nas quais as fronteiras
administrativas ou nacionais não devem ser obstáculo à escolha das medidas mais
eficazes em termos de custos. Aplica-se também aos executores dos diversos atos
de legislação ambiental, como, por exemplo, a DQA. Os programas de medidas são
essenciais para concretizar alguns dos objetivos da DI, da Diretiva-Quadro
Estratégia Marinha, da Estratégia da UE para a Biodiversidade e da Diretiva Habitats. Os calendários harmonizados
para a elaboração dos planos de gestão a desenvolver no âmbito da DQA e da DI
são uma grande oportunidade para utilizar a informação disponível sobre o
estado e as pressões e para conceber programas de medidas que favoreçam a
obtenção do «bom estado» ao mesmo tempo que reduzem o risco de inundações.
Estas sinergias têm de ser aproveitadas ao máximo. Na escolha das medidas de
gestão de riscos impostas pela DI, os Estados-Membros devem ter em conta a
ampla gama de benefícios a longo prazo das medidas de retenção natural da água,
a ter igualmente em conta durante a avaliação das melhores opções
ambientais que o artigo 4.º, n.º 7, da DQA exige para projetos que
modificam fisicamente as massas de água. Até à data, a execução da DI
apresenta sinais encorajantes de progresso. Considerando a abordagem de
«quadro» adotada para esta diretiva, o seu êxito dependerá, em última
instância, da ambição dos Estados-Membros e da aplicação dos seus planos
relativos a 2015 de modo mensurável[42]. Há que
melhorar os métodos utilizados para identificar futuras inundações
potencialmente significativas e a quantificação de potenciais impactos futuros.
As alterações climáticas e socioeconómicas (p. ex., expansão urbana
desordenada e aproveitamento de solos com efeitos impermeabilizantes) devem ser
mais amplamente tidas em conta, porquanto se trata de elementos importantes
para a gestão do risco de inundações. O segundo ciclo de planos de
gestão de bacias hidrográficas também favorece sinergias com o desenvolvimento
do primeiro programa de medidas ao abrigo da Diretiva-Quadro Estratégia Marinha.
Esta diretiva e a DQA são complementares e devem ser executadas paralelamente. Aproveitar as
oportunidades de investimento Os Estados-Membros devem
aproveitar as muitas possibilidades de apoio financeiro da UE à aplicação dos
programas de medidas, as quais incluem pagamentos para a adoção de práticas
agrícolas benéficas para o clima e para o ambiente no âmbito dos programas de
desenvolvimento rural, financiamento dos fundos da política de coesão ao abrigo
dos objetivos relacionados com a água e com a adaptação às alterações
climáticas, projetos LIFE integrados, apoio do programa Horizon 2020 à
inovação no setor da água e aplicação de soluções inovadoras com base na
natureza para dar resposta aos desafios de caráter social relativos à água e à
gestão do risco de inundações. A Comissão tem comentado largamente os acordos
de parceria e os programas de desenvolvimento rural e operacionais propostos
pelos Estados-Membros, a fim de maximizar o seu contributo para a consecução
dos objetivos da DQA e, mais geralmente, os seus benefícios ambientais, mas a
utilização concreta dos fundos é da responsabilidade de cada Estado-Membro e
das regiões. De modo idêntico, os
Estados-Membros devem utilizar as inovações desenvolvidas no âmbito das
parcerias europeias para a inovação no domínio da água e no domínio da
produtividade e da sustentabilidade agrícolas, ligando-as aos desafios da
execução da DQA. Por último, os
Estados-Membros poderão também aproveitar as oportunidades oferecidas pelo
Plano de Investimento da UE proposto pela Comissão[43], designadamente para apoiar o
desenvolvimento da infraestrutura hídrica. [1] Diretiva 2000/60/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de
outubro de 2000, que estabelece um quadro de ação comunitária no domínio da
política da água – JO L 327, de 22.12.2000, p. 1. [2] Cf. http://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/?uri=CELEX:52012DC0670. [3] Pressupondo
um cenário de não-adaptação (ou seja, em que se mantém a proteção atual contra
cheias fluviais com um retorno de 100 anos), prevê-se que os prejuízos para a
UE decorrentes do efeito combinado das alterações climáticas e socioeconómicas
aumentem de 6,9 mil milhões EUR/ano para 20,4 mil milhões EUR/ano na década de
2020, 45,9 mil milhões EUR/ano na década de 2050 e 97,9 mil milhões EUR/ano na
década de 2080. Cf. Rojas et
al. (2013): Climate change and river floods in the European Union:
Socio-economic consequences and the costs and benefits of adaptation, Global
Environmental Change 23, 1737–1751, disponível em http://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S0959378013001416#. [4] Diretiva 2007/60/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de
outubro de 2007, relativa à avaliação e gestão dos riscos de inundações –
JO L 288 de 6.11.2007, p. 27 [5] Cf. http://ec.europa.eu/environment/water/water-framework/impl_reports.htm#third. [6] Relatório sobre os progressos na execução dos programas de
medidas em conformidade com a Diretiva-Quadro Água; Relatório sobre os
progressos na execução da Diretiva Inundações. [7] Relatórios sobre a execução dos planos de gestão de bacias
hidrográficas em conformidade com a Diretiva-Quadro Água. [8] Diretiva 2006/118/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12
de dezembro de 2006, relativa à proteção das águas subterrâneas contra a
poluição e a deterioração – JO L 372 de 27.12.2006, p. 19;
Diretiva 2008/105/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de dezembro de
2008, relativa a normas de qualidade ambiental no domínio da política da água –
JO L 348 de 24.12.2008, p. 84; Diretiva 91/676/CEE do Conselho,
de 12 de dezembro de 1991, relativa à proteção das águas contra a poluição
causada por nitratos de origem agrícola – JO L 375 de 31.12.1991,
p. 1; Diretiva 91/271/CEE do Conselho, de 21 de maio de 1991, relativa ao
tratamento de águas residuais urbanas – JO L 135 de 30.5.1991,
p. 40; Diretiva 2010/75/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 24 de
novembro de 2010, relativa às emissões industriais (prevenção e controlo
integrados da poluição) – JO L 334 de 17.12.2010, p. 17;
Diretiva 98/83/CE do Conselho, de 3 de novembro de 1998, relativa à qualidade
da água destinada ao consumo humano – JO L 330 de 5.12.1998,
p. 32; Diretiva 2006/7/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de
fevereiro de 2006, relativa à gestão da qualidade das águas balneares –
JO L 64 de 4.3.2006, p. 37; Diretiva 2008/56/CE do Parlamento
Europeu e do Conselho, de 17 de junho de 2008, que estabelece um quadro de ação
comunitária no domínio da política para o meio marinho (Diretiva-Quadro
Estratégia Marinha) – JO L 164 de 25.6.2008, p. 19; Diretiva
2009/128/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de outubro de 2009, que
estabelece um quadro de ação a nível comunitário para uma utilização
sustentável dos pesticidas – JO L 309 de 24.11.2009, p. 71. [9] SWD(2012) 393 final [10] COM(2012) 673 final [11] Dadas as diferenças entre as bacias hidrográficas europeias, a
média da UE (cerca de 90% das massas de água subterrâneas deverão alcançar um
bom estado quantitativo e 77% um bom estado químico em 2015) dissimula
importantes problemas regionais. Por outro lado, os números devem ser
interpretados com prudência, devido às grandes lacunas e às fragilidades dos
métodos utilizados por alguns Estados-Membros na avaliação do estado das águas
subterrâneas. [12] COM(2014) 177 final [13] A estratégia comum de aplicação (ECA) é um processo aberto e
cooperativo que envolve a Comissão, os Estados-Membros e as partes
interessadas. Teve início em 2001 e destina-se a facilitar a execução da DQA. [14] O anexo do relatório sobre os progressos na aplicação dos programas
de medidas decorrentes da Diretiva-Quadro Água inclui recomendações específicas
para ações a levar a cabo pelos Estados-Membros. Essas recomendações refletem a
avaliação da Comissão e os resultados do processo bilateral. [15] Os processos incidem, nomeadamente, na instituição de prazos para
a adoção dos planos de gestão de bacias hidrográficas, na monitorização, na
avaliação, na poluição difusa proveniente da agricultura, nas infraestruturas
que não cumprem a DQA, etc., coordenados com a aplicação da Diretiva Nitratos e
da Diretiva Tratamento de Águas Residuais Urbanas. [16] COM(2012) 216 final [17] «Potential for stimulating sustainable growth in the water
industry sector in the EU and the marine sector — input to the European
Semester», Water Industry Final REPORT, Acteon — relatório final a
publicar. [18] http://ec.europa.eu/environment/water/innovationpartnership/about_en.htm. [19] COM/2013/0683 final [20] Com as medidas vigentes, uma massa de água afetada por pressão
significativa está em risco de não atingir um «bom estado». [21] http://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php/Agri-environmental_indicator_-_mineral_fertiliser_consumption. [22] Estados-Membros que aderiram à União antes de 1 de maio de 2004.
Os Estados-Membros que aderiram após esta data constituem a UE-13. [23] Descargas de esgotos de águas pluviais e de esgotos combinados
(águas pluviais e águas residuais). [24] As medidas de beneficiação das estações de tratamento de águas
residuais industriais são comunicadas como tipos de medidas principais em
apenas 29 regiões hidrográficas de 8 Estados-Membros. [25] Trata-se de poluentes de águas superficiais em bacias
hidrográficas específicas ou de poluentes de águas subterrâneas para os quais
os Estados-Membros estabelecem limiares. [26] Por exemplo, amplitude, frequência, duração e calendário dos
caudais e taxa de variação de cheias e inundações. [27] Cf. documento de orientação da ECA sobre os caudais ecológicos (eflows)
na aplicação da DQA, disponível em https://circabc.europa.eu/w/browse/a3c92123-1013-47ff-b832-16e1caaafc9a. [28] Está previsto para a primavera de 2015 um documento de orientação
da ECA sobre os balanços hídricos. [29] Cf. estudo sobre a aplicação da observação terrestre em apoio à
deteção de captações de água não autorizadas, disponível em https://circabc.europa.eu/w/browse/fe1bf504-5dc4-4e12-a466-37c3a8c3eab4. [30] Cf. documento ECA sobre as relações entre a Diretiva Inundações
(«DI», 2007/60/CE) e a Diretiva-Quadro Água («DQA», 2000/60/CE), disponível em https://circabc.europa.eu/w/browse/b91b99c7-835f-48fe-b0f5-57740b973d4c. [31] Cf. documento
sobre as medidas de retenção natural das águas, disponível em https://circabc.europa.eu/w/browse/2457165b-3f12-4935-819a-c40324d22ad3. [32] Sensivelmente 9 em 10 das mais de 8000 zonas de risco potencial
significativo de cheias e inundações comunicadas pelos Estados-Membros estão
associadas a rios e, na sua maioria, referem sobretudo consequências económicas
negativas. [33] Em fevereiro de 2015, três Estados-Membros não tinham comunicado
as cartas das zonas de risco de inundações. [34] A gestão do risco é um novo domínio elegível no âmbito da
política de coesão 2014-2020, pelo que os projetos atinentes à prevenção e à
gestão de riscos e catástrofes naturais relacionados com o clima podem ser
cofinanciados. [35] Cf. relatório especial do Tribunal de Contas (04/2014)
«Integração dos objetivos da política da água da União Europeia na PAC: um
sucesso parcial», disponível em http://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR14_04/SR14_04_PT.pdf. [36] São exemplos os investimentos não produtivos (artigo 41.º do
Regulamento (CE) n.º 1698/2005, relativo ao apoio ao desenvolvimento rural)
utilizados para melhorar o estado das margens dos cursos de água (Flandres) e
recuperar zonas húmidas (Dinamarca). [37] Regulamento (CE) n.º 1698/2005 do Conselho, de 20 de
setembro de 2005, relativo ao apoio ao desenvolvimento rural pelo Fundo Europeu
Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER) – JO L 277 de 21.10.2005,
p. 1. [38] No âmbito do período de programação 2007-2013, foram ativadas em
2010 medidas relativas à água, ao abrigo do artigo 38.º do Regulamento
Desenvolvimento Rural [Regulamento (CE) n.º 1698/2005], quando ficaram
disponíveis os programas de medidas decorrentes da DQA. Quanto às medidas ao
abrigo do artigo 30.º do Regulamento Desenvolvimento Rural [Regulamento
(UE) n.º 1305/2013], os programas de desenvolvimento rural para o período
2014-2020 estão, na sua grande maioria, por aprovar, não se sabendo ainda se
incluirão medidas relativas à água. [39] Regulamento (UE) n.º 1303/2013 do Parlamento Europeu e do
Conselho, de 17 de dezembro de 2013, que estabelece disposições comuns
relativas ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, ao Fundo Social
Europeu, ao Fundo de Coesão, ao Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural
e ao Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas, que estabelece
disposições gerais relativas ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, ao
Fundo Social Europeu, ao Fundo de Coesão e ao Fundo Europeu dos Assuntos
Marítimos e das Pescas, e que revoga o Regulamento (CE) n.º 1083/2006 do
Conselho. [40] Acórdão de 11 de setembro de 2014 no processo C-525/12, Comissão
contra Alemanha. [41] Cf. documento de boas práticas sobre fugas, disponível em https://circabc.europa.eu/w/browse/bb786001-ed42-416d-836e-4835481ba508. [42] Para aferir o êxito, importa preparar orientações para o registo
de dados relativos às perdas resultantes de catástrofes nos Estados-Membros da
UE: http://drr.jrc.ec.europa.eu/LossDataWorkshopOctober2014. [43] http://ec.europa.eu/priorities/jobs-growth-investment/plan/index_en.htm.