DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO SÍNTESE DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO que acompanha o documento Proposta de Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO RESUMO DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO que acompanha o documento Proposta de Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho que altera a Diretiva 2008/98/CE relativa aos resíduos, a Diretiva 94/62/CE relativa às embalagens e aos resíduos de embalagens, a Diretiva 1999/31/CE relativa à deposição de resíduos em aterros, a Diretiva 2000/53/CE relativa aos veículos em fim de vida, a Diretiva 2006/66/CE relativa às pilhas e acumuladores e respetivos resíduos e a Diretiva 2012/19/UE relativa aos resíduos de equipamentos elétricos e eletrónicos /* SWD/2014/0208 final */
1.
Definição do problema
Embora a UE continue a registar progressos no domínio
da gestão de resíduos, a atividade económica desperdiça atualmente uma grande
quantidade de matérias-primas secundárias potenciais. Em 2010, a UE produziu,
no total, 2 520 milhões de toneladas de resíduos, dos quais apenas foi
reciclada uma percentagem limitada (36 %); os restantes foram depositados
em aterro ou incinerados e, destes, cerca de 600 milhões de toneladas
poderiam ter sido reciclados ou reutilizados. Desta forma, a União desaproveita
oportunidades consideráveis de aumentar a eficiência na utilização dos recursos
e criar uma economia mais circular, gerar crescimento económico e emprego,
tomar medidas eficazes em termos de custos para reduzir as emissões de gases
com efeito de estufa e reduzir a sua dependência em relação às matérias‑primas
importadas. Caso não sejam tomadas novas medidas para
melhorar a gestão dos resíduos na UE, nos próximos anos continuarão a ser
desperdiçadas quantidades significativas de recursos valiosos. Sem uma
perspetiva clara a médio prazo, nomeadamente através da fixação de objetivos, a
UE corre o risco de assistir à realização de mais investimentos em projetos de grande
escala e sem qualquer flexibilidade, centrados no tratamento de resíduos «finais»,
o que poderá comprometer a realização das metas a mais longo prazo, que visam
aumentar a eficiência na utilização dos recursos. A disseminação das melhores práticas entre
Estados-Membros continuará a ser limitada e a conjuntura económica não estimulará
suficientemente a prevenção da produção de resíduos, a reutilização ou a
reciclagem, contribuindo para que se mantenham as grandes disparidades
existentes entre Estados-Membros no que respeita ao desempenho no plano da
gestão de resíduos. Além disso, a qualidade dos principais instrumentos de
monitorização, nomeadamente os dados estatísticos sobre a produção e a gestão
de resíduos, continuará a ser deficitária e muitas das obrigações de informação
manterão a complexidade, não apresentando um grande valor acrescentado.
2.
Análise da subsidiariedade
A proposta contribui diretamente para a
Estratégia UE 2020, nomeadamente a iniciativa emblemática «Uma Europa eficiente
em termos de recursos», e está estreitamente relacionada com o Roteiro para a
utilização eficiente dos recursos da UE e a Iniciativa «Matérias‑Primas». Dá também
uma resposta direta às ambições partilhadas pela UE no plano ambiental e dos resíduos,
conforme previsto no 7.º Programa de Ação em matéria de ambiente. A competência da União para adotar medidas no
domínio da gestão dos resíduos deriva do artigo 191.º do Tratado sobre o
Funcionamento da União Europeia, relativo à proteção do ambiente, de acordo com
o qual a política da União no domínio do ambiente contribuirá, entre outras
coisas, para a proteção e a melhoria da qualidade do ambiente, a proteção da
saúde das pessoas, a utilização prudente e racional dos recursos naturais e o
combate às alterações climáticas. Mais especificamente, a proposta responde a
determinadas cláusulas de revisão constantes de três atos legislativos da UE
sobre resíduos (Diretiva-Quadro Resíduos, Diretiva Aterros e Diretiva
Embalagens e Resíduos de Embalagens), que obrigam a Comissão a rever os atuais objetivos
no domínio da gestão de resíduos. A experiência anterior mostra que a definição
de objetivos e de metas à escala da UE no domínio da gestão dos resíduos tem contribuído
grandemente para a melhoria da gestão dos recursos e dos resíduos na grande
maioria dos Estados-Membros. Os objetivos e metas comuns também concorrem para a
melhoria do funcionamento do mercado dos resíduos da UE, nomeadamente dando orientações
para as decisões de investimento, assegurando a cooperação entre Estados‑Membros
e garantindo um certo nível de harmonização dos regimes nacionais de
responsabilidade dos produtores. É igualmente necessário definir objetivos ao
nível da UE, de modo a estabelecer a escala mínima para a indústria europeia investir
em novas técnicas de reciclagem. A proposta trata dos problemas ambientais com
implicações transnacionais, incluindo o impacto de uma gestão inadequada dos
resíduos no plano das emissões de gases com efeito de estufa, da poluição
atmosférica e da acumulação de resíduos, especialmente no ambiente marinho.
3.
Objetivos
A proposta tem por principal objetivo global
garantir que os materiais valiosos contidos nos resíduos sejam efetivamente
reutilizados, reciclados e reinjetados na economia europeia, ou seja, contribuir
para avanços no sentido de uma economia circular, em que os resíduos são
progressivamente utilizados como recursos, criando novas oportunidades
económicas e empregos. A proposta tem os seguintes objetivos específicos: ·
Simplificar a legislação da UE relativa aos
resíduos, mediante a clarificação e a simplificação
dos métodos de medição relacionados com os objetivos, a adaptação e a
clarificação das definições de base, uma maior coerência na definição dos
objetivos, a eliminação dos requisitos obsoletos e a simplificação das
obrigações em matéria de apresentação de relatórios. ·
Melhorar a monitorização, melhorando a qualidade dos dados estatísticos sobre resíduos,
nomeadamente no que respeita ao cumprimento dos objetivos, e antecipar os
eventuais problemas de execução, através de um mecanismo de alerta rápido. ·
Garantir uma gestão otimizada dos resíduos em
todos os Estados-Membros, promovendo a disseminação das
melhores práticas e os instrumentos-chave, como os instrumentos económicos, e
assegurando um nível mínimo de harmonização dos regimes de responsabilidade
alargada do produtor. ·
Estabelecer objetivos de médio prazo para os
resíduos, de acordo com as metas da UE em matéria de eficiência na
utilização dos recursos e de acesso às matérias-primas. Os objetivos operacionais propostos refletem as metas
constantes do 7.º Programa de Ação da UE em matéria de ambiente, recentemente
adotado pelo Conselho e pelo Parlamento Europeu (7.º PQA):
Reduzir
a produção de resíduos, dissociando-a da evolução do PIB;
Aumentar
ao máximo possível a reutilização e a reciclagem;
Limitar
a incineração aos resíduos não recicláveis;
Suprimir
gradualmente a deposição em aterro de resíduos valorizáveis;
Reduzir
significativamente a acumulação de resíduos no ambiente marinho. Os objetivos da simplificação da legislação e da
redução dos encargos regulamentares (inclusive para as PME), assim como a
garantia de que esses objetivos são «adequados à finalidade», estão em total
consonância com os esforços da Comissão para assegurar a adequação da
regulamentação. Além disso, a proposta tem particularmente em conta as conclusões
do «balanço de qualidade» (avaliação ex post) de cinco diretivas sobre
os fluxos de resíduos (incluindo a Diretiva Embalagens e Resíduos de
Embalagens), que foi realizado paralelamente à revisão dos objetivos da UE no
domínio dos resíduos.
4.
Opções políticas
Após uma análise exaustiva dos bons e maus resultados
do passado e uma ampla consulta das partes interessadas, foram selecionadas as
seguintes três opções (e uma série de subopções e de medidas específicas) para
análise mais aprofundada: Opção
1 – Garantia da execução plena: • Não tomar
qualquer iniciativa adicional a nível da UE além da promoção da conformidade Opção
2 – Simplificação, monitorização reforçada, disseminação das melhores práticas: •
Alinhar as definições dos conceitos-chave (por exemplo,
«reciclagem» e «reutilização») e suprimir os requisitos obsoletos •
Simplificar os métodos de medição (um único método
de medição dos volumes de «resíduos domésticos e equiparados») e as obrigações
em matéria de apresentação de relatórios •
Criar registos nacionais sobre a recolha e a gestão
de resíduos e requerer a verificação por terceiros dos dados e estatísticas
principais •
Introduzir um mecanismo de alerta rápido para
monitorizar o desempenho dos Estados-Membros e exigir a tomada, em tempo útil,
das medidas corretivas necessárias •
Estabelecer condições mínimas de funcionamento dos
regimes de responsabilidade alargada do produtor Opção
3 – Revisão em alta dos objetivos da UE: Para
propor objetivos e prazos realistas para todos os Estados-Membros, realizando
simultaneamente os principais objetivos do 7.º PQA, foram tidos em conta os
atuais níveis de desempenho dos Estados‑Membros que registam mais progressos e
o tempo necessário para atingir esses objetivos. Opção 3.1 – Revisão em alta do objetivo de
reciclagem/ reutilização de resíduos urbanos: Nível baixo: 60 % de reutilização/reciclagem até 2030; 50 %
até 2025 Nível alto: 70 % de reutilização/reciclagem até 2030; 60 %
até 2025 Opção 3.2 – Revisão em alta dos objetivos de
reutilização/reciclagem de resíduos de embalagens:
Revisão em alta dos objetivos baseados nos
materiais entre 2020 e 2030 (80 % de reutilização/reciclagem total)
Variante: objetivo separado específico para os
metais não ferrosos [«divisão dos metais») Opção 3.3 – Supressão gradual da deposição dos
resíduos urbanos valorizáveis em aterro:
Proibição de plásticos/papel/vidro/metais até 2025
(no máximo 25 % de deposição em aterro), proibição total até 2030 (no
máximo 5 %) Opção 3.4 – Combinação das opções 3.1, 3.2 e
3.3 Opção 3.5 – Igual à opção 3.4, com prazos
diferentes para diferentes grupos de países Opção 3.6 – Igual à opção 3.4, com um prazo
mais curto para todos os Estados‑Membros e possibilidade de derrogação dos
prazos para alguns deles Opção 3.7 – Igual à opção 3.4, com uma
extensão da proibição de deposição em aterro para todos os resíduos equiparados
a resíduos urbanos
5.
Avaliação dos impactos
Os
impactos das opções políticas identificadas prendem-se com os seguintes aspetos
principais:
Custos
e poupanças
decorrentes da subida da taxa de recolha e de tratamento de resíduos (por
exemplo, taxas de reutilização e de reciclagem mais altas). Para aumentar
as taxas de reciclagem, os sistemas de recolha de resíduos terão de
evoluir no tempo, nomeadamente passando de «sistemas assentes nas entregas»
para «sistemas assentes nas recolhas porta a porta». Os custos dos
investimentos adicionais subjacentes baixarão progressivamente, dadas as
previsões de descida dos custos de recolha e de tratamento dos resíduos
finais mistos, enquanto as receitas obtidas com os materiais reciclados
deverão aumentar.
Benefícios ligados à maior
disponibilidade de matérias-primas (secundárias), o que atenua os
riscos de aumentos futuros dos preços dos produtos de base, problema que a
indústria transformadora da UE poderá ter de enfrentar.
Benefícios decorrentes do maior
nível de valorização de resíduos e das oportunidades de reciclagem no
mercado interno da UE (melhor utilização das infraestruturas de tratamento
de resíduos existentes e desenvolvimento de infraestruturas novas e
inovadoras, favorecendo assim o setor da gestão de resíduos da UE).
Custos
e benefícios
associados à melhor monitorização, aos menores encargos administrativos
e à simplificação.
Criação
de postos de trabalho,
devido ao facto de os níveis superiores da hierarquia dos resíduos
(incluindo a recolha seletiva, a reutilização e a reciclagem) serem
conhecidos por requererem muito mais mão-de-obra do que a eliminação e a
incineração.
Benefícios
em termos de aceitação social. As infraestruturas necessárias para a
reutilização e a reciclagem de resíduos gozam, de uma forma geral, de um
muito melhor nível de aceitação social que as instalações de eliminação e
de incineração.
Impactos
ambientais positivos,
tanto diretos (melhor gestão de resíduos, taxas reduzidas de acumulação de
resíduos, inclusive no ambiente marinho) como indiretos (níveis mais
baixos de emissões de gases com efeito de estufa e de poluição atmosférica
devido ao facto de se evitar a utilização de matérias-primas virgens e de
energia). Consequentemente, os efeitos na saúde humana serão igualmente
positivos.
Embora
alguns destes impactos (em especial os relacionados com o aumento da taxa de recolha
de resíduos, os benefícios ambientais e a criação de postos de trabalho) possam
ser quantificados, inclusive em termos monetários, há outros aspetos que apenas
podem ser descritos de forma mais qualitativa (por exemplo, menor dependência
das matérias-primas importadas). Enquanto
os impactos decorrentes da opção 1 («execução plena») foram avaliados em termos
comparativos com o cenário de manutenção do statu quo, os impactos das
opções 2 e 3 foram identificados tomando como ponto de partida a «execução
plena». Opção
1 – Execução plena da legislação vigente Os
custos líquidos anuais (custos mais altos da recolha/tratamento menos os
benefícios ambientais) desta opção estão estimados em 1 500 milhões
de EUR até 2020, vindo progressivamente a baixar para menos de 600 milhões
de euros até 2035, nos 28 Estados-Membros da UE. O aumento estimado do número
de empregos diretos corresponde a 36 761 equivalentes a tempo inteiro
(ETI). Opção
2 – Simplificação, monitorização reforçada, disseminação das melhores práticas Apesar
de, para melhorar a qualidade das estatísticas, nomeadamente com a criação de
registos nacionais, serem necessários esforços suplementares da parte de alguns
Estados-Membros, contribuir-se-á simultaneamente para baixar os custos da transmissão
de informações. O «sistema de alerta rápido» proposto obrigará a esforços da
parte da Comissão e dos Estados-Membros, mas poderá reduzir a necessidade de
procedimentos por infração numa fase posterior, evitando conjuntamente
investimentos inadequados. A significativa simplificação das obrigações de
informação impostas aos Estados-Membros permitirá realizar poupanças de custos,
que poderão ser utilizadas para cobrir eventuais custos líquidos decorrentes das
medidas que visam melhorar a monitorização. Por último, ao definir condições
mínimas de funcionamento dos regimes de responsabilidade alargada do produtor, melhorar-se-á,
nomeadamente, a relação custo-eficácia. Opção
3 – Revisão em alta dos objetivos da UE Para
o período de 2014-2030, os impactos principais das várias subopções 3 descritas
na secção 4 são resumidos no quadro seguinte. Como se pode observar, é a
combinação das subopções 3.1, 3.2 e 3.3 (ou seja, subopções 3.4-3.7) que
apresenta o rácio custo-benefício mais elevado, criando simultaneamente mais
empregos e reduzindo mais as emissões de gases com efeito de estufa: Opção || Custos financeiros (VAL 2014-2030), em milhares de milhões de EUR (1) || Custos externos (VAL 2014-2030), em milhares de milhões de EUR (2) || Custos sociais líquidos (1+2) || Empregos (ETI até 2030) || Gases com efeito de estufa – milhões de toneladas de CO2eq (2030) || Gases com efeito de estufa – milhões de toneladas de CO2eq (2014-2030) Opção 3.1 – Nível baixo || -3,73 || -3,96 || -7,69 || 78,519 || -23 || -107 Opção 3.1 – Nível alto || -8,41 || -8,49 || -16,91 || 137,585 || -39 || -214 Opção 3.2 || -11,2 || -8,45 || -19,66 || 107,725 || -20 || -183 Opção 3.2 – Divisão dos metais || -13,48 || -10,05 || -23,53 || 107,643 || -24 || -250 Opção 3.3 || 5,64 || -0,65 || 4,99 || 46,165 || -13 || -49 Opção 3.4 || -12,65 || -13 || -25,65 || 177,637 || -44 || -308 (1) Opções 3.5 e 3.6 || -13,62 || -13,58 || -27,2 || 177,628 || -44 || -320 (2) Opção 3.7 || -10,7 || -18,3 || -29 || || -62 || -443 Nota: os custos negativos representam
benefícios As opções 3.4-3.7 dão uma perspetiva coerente da
gestão de resíduos na UE, baseada na experiência adquirida pelos
Estados-Membros que registam mais progressos: são gradualmente introduzidas
restrições à deposição em aterro, paralelamente à progressiva revisão em alta dos
objetivos de reciclagem. Esta situação contribui para evitar a criação de
sobrecapacidades ao nível das instalações de tratamento de resíduos finais, como
incineradores e outras instalações com baixos níveis de desempenho. Comparativamente à «execução plena», as opções
3.4-3.7 conduzirão também a uma nova redução da acumulação de resíduos no ambiente
marinho: 7 % até 2020 e 23 % até 2030. As poupanças adicionais
obtidas com a menor acumulação de resíduos no ambiente marinho estimam-se em
136 milhões de EUR até 2030, principalmente em consequência do menor
número de operações de limpeza de praias e dos danos evitados a navios de pesca
e artes de pesca.
6.
Comparação das opções
O
quadro que se segue resume a contribuição relativa de cada opção para os
principais objetivos, descritos na secção 3. Nesta base, podem ser retiradas as
seguintes conclusões:
A
opção 2 seria útil para apoiar a realização dos objetivos existentes, mas
parece indispensável se forem aplicados os novos objetivos propostos. As
medidas propostas na opção 2 contribuem para a maior parte dos objetivos
definidos e devem ser consideradas «medidas de acompanhamento» para ajudar
a reforçar o cumprimento da legislação e a consecução dos objetivos.
Consideradas
isoladamente, as opções 3.1, 3.2 e 3.3 não apresentam os melhores
resultados, não só em termos de coerência entre os objetivos propostos mas
também em termos de rácio custo/benefício. A opção 3.4, que inclui uma
proibição alargada da deposição em aterro (i.e, opção 3.7) é a que parece
mais atrativa.
Não
há uma preferência clara entre a opção 3.4 e as opções 3.5 e 3.6: a
definição de objetivos diferenciados para os Estados-Membros conduz ao
aumento do valor líquido atual, dado os benefícios retirados da melhor
gestão dos resíduos serem mais rapidamente aproveitados por alguns
Estados-Membros, mas complica a legislação.
|| Objetivo 1 – Simplificação || Objetivo 2 – Reforço da monitorização || Objetivo 3 - Disseminação das melhores práticas || Objetivo 4 – Eficiência na utilização dos recursos Opção 1 || 0 || 0 || 0 || 0 Opção 2 || + + + || + + + || + + || + Opção 3 Opção 3.1 – Nível baixo Opção 3.1 – Nível alto Opção 3.2 Opção 3.3 Opção 3.4 Opção 3.5 Opção 3.6 Opção 3.7 || + + + + + + + + + + + + + + || + + + + + + + + + + + + + || + + + + + + + + + + + + + + + + + + + + + || + + + + + + + + + + + + + + + + + É, por conseguinte, proposta uma
combinação das opções 2 e 3.7.
Comparada com a execução plena (opção 1), esta combinação apresenta diversas
vantagens em termos de:
Redução dos encargos administrativos, em
especial para as PME, simplificação e melhor execução, inclusive mantendo
objetivos «adequados à finalidade»;
Criação de emprego – poderão ser criados mais
de 180 000 empregos diretos até 2030, a maioria dos quais impossíveis
de deslocar para fora da UE;
Redução das emissões de gases com efeito de
estufa – no período de 2014-2030 poderão evitar-se cerca de 443 milhões de
toneladas de gases com efeito de estufa;
Reinjeção de matérias-primas secundárias na
economia – no caso dos resíduos urbanos e dos resíduos de embalagens mais
do que duplicando os resíduos reciclados em 2011. As medidas propostas
servirão de catalisador para assegurar a realização de todos os objetivos
da UE, contribuindo para cobrir entre 10 % e 40 % (conforme os materiais)
da procura total de matérias-primas da UE;
Efeitos positivos na competitividade dos
setores da gestão e da reciclagem de resíduos, bem como da indústria
transformadora da UE (responsabilidade mais alargada do produtor, menores
riscos em termos de acesso às matérias-primas e de preços);
Níveis de acumulação de resíduos no ambiente marinho
7 % mais baixos até 2020 e 24 % mais baixos até 2030.
Os objetivos propostos a médio prazo darão o sinal
claro necessário aos Estados-Membros e aos operadores de resíduos para, de
forma atempada e com o grau de certeza exigido, poderem adaptar estratégias e
investimentos novos. A experiência adquirida mostra que a melhoria da gestão
dos resíduos urbanos e dos resíduos de embalagens, a par da proibição da deposição
em aterro, servirão de catalisador para a gestão de todos os outros tipos de
resíduos.
7.
Monitorização e avaliação
Na sua maioria,
os dados estatísticos relativos à produção e ao tratamento de resíduos
(reciclagem, valorização, deposição em aterro) já são recolhidos pelos
Estados-Membros e transmitidos à Comissão (Eurostat/DG ENV). Não sendo propostos
quaisquer objetivos novos, os objetivos existentes seriam revistos em alta e,
nalguns casos, clarificados, enquanto os objetivos obsoletos seriam
suprimidos. De três em três anos, com o apoio da Agência
Europeia do Ambiente (AEA), será calculada a «distância em relação ao
objetivo», tal como consta das últimas estatísticas disponíveis e das projeções
de dados, nomeadamente no âmbito do mecanismo de alerta rápido proposto. A AEA
tenciona também proceder à atualização regular das avaliações ex ante
(modelo) e ex post do desempenho dos Estados-Membros em matéria de gestão
de resíduos urbanos. No futuro, poderão igualmente ser criados outros tipos de
indicadores, como a tonelagem potencial de resíduos desperdiçados todos os anos
pela atividade económica da UE e a utilização de matérias-primas secundárias a
nível de produtos e do mercado.