1. Definição do problema

Embora a UE continue a registar progressos no domínio da gestão de resíduos, a atividade económica desperdiça atualmente uma grande quantidade de matérias-primas secundárias potenciais. Em 2010, a UE produziu, no total, 2 520 milhões de toneladas de resíduos, dos quais apenas foi reciclada uma percentagem limitada (36 %); os restantes foram depositados em aterro ou incinerados e, destes, cerca de 600 milhões de toneladas poderiam ter sido reciclados ou reutilizados. Desta forma, a União desaproveita oportunidades consideráveis de aumentar a eficiência na utilização dos recursos e criar uma economia mais circular, gerar crescimento económico e emprego, tomar medidas eficazes em termos de custos para reduzir as emissões de gases com efeito de estufa e reduzir a sua dependência em relação às matérias‑primas importadas.

Caso não sejam tomadas novas medidas para melhorar a gestão dos resíduos na UE, nos próximos anos continuarão a ser desperdiçadas quantidades significativas de recursos valiosos. Sem uma perspetiva clara a médio prazo, nomeadamente através da fixação de objetivos, a UE corre o risco de assistir à realização de mais investimentos em projetos de grande escala e sem qualquer flexibilidade, centrados no tratamento de resíduos «finais», o que poderá comprometer a realização das metas a mais longo prazo, que visam aumentar a eficiência na utilização dos recursos.

A disseminação das melhores práticas entre Estados-Membros continuará a ser limitada e a conjuntura económica não estimulará suficientemente a prevenção da produção de resíduos, a reutilização ou a reciclagem, contribuindo para que se mantenham as grandes disparidades existentes entre Estados-Membros no que respeita ao desempenho no plano da gestão de resíduos. Além disso, a qualidade dos principais instrumentos de monitorização, nomeadamente os dados estatísticos sobre a produção e a gestão de resíduos, continuará a ser deficitária e muitas das obrigações de informação manterão a complexidade, não apresentando um grande valor acrescentado.

2. Análise da subsidiariedade

A proposta contribui diretamente para a Estratégia UE 2020, nomeadamente a iniciativa emblemática «Uma Europa eficiente em termos de recursos», e está estreitamente relacionada com o Roteiro para a utilização eficiente dos recursos da UE e a Iniciativa «Matérias‑Primas». Dá também uma resposta direta às ambições partilhadas pela UE no plano ambiental e dos resíduos, conforme previsto no 7.º Programa de Ação em matéria de ambiente.

A competência da União para adotar medidas no domínio da gestão dos resíduos deriva do artigo 191.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, relativo à proteção do ambiente, de acordo com o qual a política da União no domínio do ambiente contribuirá, entre outras coisas, para a proteção e a melhoria da qualidade do ambiente, a proteção da saúde das pessoas, a utilização prudente e racional dos recursos naturais e o combate às alterações climáticas.

Mais especificamente, a proposta responde a determinadas cláusulas de revisão constantes de três atos legislativos da UE sobre resíduos (Diretiva-Quadro Resíduos, Diretiva Aterros e Diretiva Embalagens e Resíduos de Embalagens), que obrigam a Comissão a rever os atuais objetivos no domínio da gestão de resíduos. A experiência anterior mostra que a definição de objetivos e de metas à escala da UE no domínio da gestão dos resíduos tem contribuído grandemente para a melhoria da gestão dos recursos e dos resíduos na grande maioria dos Estados-Membros. Os objetivos e metas comuns também concorrem para a melhoria do funcionamento do mercado dos resíduos da UE, nomeadamente dando orientações para as decisões de investimento, assegurando a cooperação entre Estados‑Membros e garantindo um certo nível de harmonização dos regimes nacionais de responsabilidade dos produtores. É igualmente necessário definir objetivos ao nível da UE, de modo a estabelecer a escala mínima para a indústria europeia investir em novas técnicas de reciclagem.

A proposta trata dos problemas ambientais com implicações transnacionais, incluindo o impacto de uma gestão inadequada dos resíduos no plano das emissões de gases com efeito de estufa, da poluição atmosférica e da acumulação de resíduos, especialmente no ambiente marinho.

3. Objetivos

A proposta tem por principal objetivo global garantir que os materiais valiosos contidos nos resíduos sejam efetivamente reutilizados, reciclados e reinjetados na economia europeia, ou seja, contribuir para avanços no sentido de uma economia circular, em que os resíduos são progressivamente utilizados como recursos, criando novas oportunidades económicas e empregos.

A proposta tem os seguintes objetivos específicos:

· Simplificar a legislação da UE relativa aos resíduos, mediante a clarificação e a simplificação dos métodos de medição relacionados com os objetivos, a adaptação e a clarificação das definições de base, uma maior coerência na definição dos objetivos, a eliminação dos requisitos obsoletos e a simplificação das obrigações em matéria de apresentação de relatórios.

· Melhorar a monitorização, melhorando a qualidade dos dados estatísticos sobre resíduos, nomeadamente no que respeita ao cumprimento dos objetivos, e antecipar os eventuais problemas de execução, através de um mecanismo de alerta rápido.

· Garantir uma gestão otimizada dos resíduos em todos os Estados-Membros, promovendo a disseminação das melhores práticas e os instrumentos-chave, como os instrumentos económicos, e assegurando um nível mínimo de harmonização dos regimes de responsabilidade alargada do produtor.

· Estabelecer objetivos de médio prazo para os resíduos, de acordo com as metas da UE em matéria de eficiência na utilização dos recursos e de acesso às matérias-primas. 

Os objetivos operacionais propostos refletem as metas constantes do 7.º Programa de Ação da UE em matéria de ambiente, recentemente adotado pelo Conselho e pelo Parlamento Europeu (7.º PQA):

­ Reduzir a produção de resíduos, dissociando-a da evolução do PIB;

­ Aumentar ao máximo possível a reutilização e a reciclagem;

­ Limitar a incineração aos resíduos não recicláveis;

­ Suprimir gradualmente a deposição em aterro de resíduos valorizáveis;

­ Reduzir significativamente a acumulação de resíduos no ambiente marinho.

Os objetivos da simplificação da legislação e da redução dos encargos regulamentares (inclusive para as PME), assim como a garantia de que esses objetivos são «adequados à finalidade», estão em total consonância com os esforços da Comissão para assegurar a adequação da regulamentação. Além disso, a proposta tem particularmente em conta as conclusões do «balanço de qualidade» (avaliação ex post) de cinco diretivas sobre os fluxos de resíduos (incluindo a Diretiva Embalagens e Resíduos de Embalagens), que foi realizado paralelamente à revisão dos objetivos da UE no domínio dos resíduos.

4. Opções políticas

Após uma análise exaustiva dos bons e maus resultados do passado e uma ampla consulta das partes interessadas, foram selecionadas as seguintes três opções (e uma série de subopções e de medidas específicas) para análise mais aprofundada:

Opção 1 – Garantia da execução plena:

•        Não tomar qualquer iniciativa adicional a nível da UE além da promoção da conformidade

Opção 2 – Simplificação, monitorização reforçada, disseminação das melhores práticas:

• Alinhar as definições dos conceitos-chave (por exemplo, «reciclagem» e «reutilização») e suprimir os requisitos obsoletos

• Simplificar os métodos de medição (um único método de medição dos volumes de «resíduos domésticos e equiparados») e as obrigações em matéria de apresentação de relatórios

• Criar registos nacionais sobre a recolha e a gestão de resíduos e requerer a verificação por terceiros dos dados e estatísticas principais

• Introduzir um mecanismo de alerta rápido para monitorizar o desempenho dos Estados-Membros e exigir a tomada, em tempo útil, das medidas corretivas necessárias 

• Estabelecer condições mínimas de funcionamento dos regimes de responsabilidade alargada do produtor

Opção 3 – Revisão em alta dos objetivos da UE:

Para propor objetivos e prazos realistas para todos os Estados-Membros, realizando simultaneamente os principais objetivos do 7.º PQA, foram tidos em conta os atuais níveis de desempenho dos Estados‑Membros que registam mais progressos e o tempo necessário para atingir esses objetivos.  

Opção 3.1 – Revisão em alta do objetivo de reciclagem/ reutilização de resíduos urbanos:

­ Nível baixo: 60 % de reutilização/reciclagem até 2030; 50 % até 2025

­ Nível alto: 70 % de reutilização/reciclagem até 2030; 60 % até 2025

Opção 3.2 – Revisão em alta dos objetivos de reutilização/reciclagem de resíduos de embalagens:

­ Revisão em alta dos objetivos baseados nos materiais entre 2020 e 2030 (80 % de reutilização/reciclagem total)

­ Variante: objetivo separado específico para os metais não ferrosos [«divisão dos metais»)

Opção 3.3 – Supressão gradual da deposição dos resíduos urbanos valorizáveis em aterro:

­ Proibição de plásticos/papel/vidro/metais até 2025 (no máximo 25 % de deposição em aterro), proibição total até 2030 (no máximo 5 %)

Opção 3.4 – Combinação das opções 3.1, 3.2 e 3.3

Opção 3.5 – Igual à opção 3.4, com prazos diferentes para diferentes grupos de países

Opção 3.6 – Igual à opção 3.4, com um prazo mais curto para todos os Estados‑Membros e possibilidade de derrogação dos prazos para alguns deles

Opção 3.7 – Igual à opção 3.4, com uma extensão da proibição de deposição em aterro para todos os resíduos equiparados a resíduos urbanos

5. Avaliação dos impactos

Os impactos das opções políticas identificadas prendem-se com os seguintes aspetos principais:

Custos e poupanças decorrentes da subida da taxa de recolha e de tratamento de resíduos (por exemplo, taxas de reutilização e de reciclagem mais altas). Para aumentar as taxas de reciclagem, os sistemas de recolha de resíduos terão de evoluir no tempo, nomeadamente passando de «sistemas assentes nas entregas» para «sistemas assentes nas recolhas porta a porta». Os custos dos investimentos adicionais subjacentes baixarão progressivamente, dadas as previsões de descida dos custos de recolha e de tratamento dos resíduos finais mistos, enquanto as receitas obtidas com os materiais reciclados deverão aumentar. Benefícios ligados à maior disponibilidade de matérias-primas (secundárias), o que atenua os riscos de aumentos futuros dos preços dos produtos de base, problema que a indústria transformadora da UE poderá ter de enfrentar. Benefícios decorrentes do maior nível de valorização de resíduos e das oportunidades de reciclagem no mercado interno da UE (melhor utilização das infraestruturas de tratamento de resíduos existentes e desenvolvimento de infraestruturas novas e inovadoras, favorecendo assim o setor da gestão de resíduos da UE). Custos e benefícios associados à melhor monitorização, aos menores encargos administrativos e à simplificação. Criação de postos de trabalho, devido ao facto de os níveis superiores da hierarquia dos resíduos (incluindo a recolha seletiva, a reutilização e a reciclagem) serem conhecidos por requererem muito mais mão-de-obra do que a eliminação e a incineração. Benefícios em termos de aceitação social. As infraestruturas necessárias para a reutilização e a reciclagem de resíduos gozam, de uma forma geral, de um muito melhor nível de aceitação social que as instalações de eliminação e de incineração. Impactos ambientais positivos, tanto diretos (melhor gestão de resíduos, taxas reduzidas de acumulação de resíduos, inclusive no ambiente marinho) como indiretos (níveis mais baixos de emissões de gases com efeito de estufa e de poluição atmosférica devido ao facto de se evitar a utilização de matérias-primas virgens e de energia). Consequentemente, os efeitos na saúde humana serão igualmente positivos.

Embora alguns destes impactos (em especial os relacionados com o aumento da taxa de recolha de resíduos, os benefícios ambientais e a criação de postos de trabalho) possam ser quantificados, inclusive em termos monetários, há outros aspetos que apenas podem ser descritos de forma mais qualitativa (por exemplo, menor dependência das matérias-primas importadas).

Enquanto os impactos decorrentes da opção 1 («execução plena») foram avaliados em termos comparativos com o cenário de manutenção do statu quo, os impactos das opções 2 e 3 foram identificados tomando como ponto de partida a «execução plena».

Opção 1 – Execução plena da legislação vigente

Os custos líquidos anuais (custos mais altos da recolha/tratamento menos os benefícios ambientais) desta opção estão estimados em 1 500 milhões de EUR até 2020, vindo progressivamente a baixar para menos de 600 milhões de euros até 2035, nos 28 Estados-Membros da UE. O aumento estimado do número de empregos diretos corresponde a 36 761 equivalentes a tempo inteiro (ETI).

Opção 2 – Simplificação, monitorização reforçada, disseminação das melhores práticas

Apesar de, para melhorar a qualidade das estatísticas, nomeadamente com a criação de registos nacionais, serem necessários esforços suplementares da parte de alguns Estados-Membros, contribuir-se-á simultaneamente para baixar os custos da transmissão de informações. O «sistema de alerta rápido» proposto obrigará a esforços da parte da Comissão e dos Estados-Membros, mas poderá reduzir a necessidade de procedimentos por infração numa fase posterior, evitando conjuntamente investimentos inadequados. A significativa simplificação das obrigações de informação impostas aos Estados-Membros permitirá realizar poupanças de custos, que poderão ser utilizadas para cobrir eventuais custos líquidos decorrentes das medidas que visam melhorar a monitorização. Por último, ao definir condições mínimas de funcionamento dos regimes de responsabilidade alargada do produtor, melhorar-se-á, nomeadamente, a relação custo-eficácia.

Opção 3 – Revisão em alta dos objetivos da UE

Para o período de 2014-2030, os impactos principais das várias subopções 3 descritas na secção 4 são resumidos no quadro seguinte. Como se pode observar, é a combinação das subopções 3.1, 3.2 e 3.3 (ou seja, subopções 3.4-3.7) que apresenta o rácio custo-benefício mais elevado, criando simultaneamente mais empregos e reduzindo mais as emissões de gases com efeito de estufa:

Opção || Custos financeiros (VAL 2014-2030), em milhares de milhões de EUR (1) || Custos externos (VAL 2014-2030), em milhares de milhões de EUR (2) || Custos sociais líquidos (1+2) || Empregos (ETI até 2030) || Gases com efeito de estufa – milhões de toneladas de CO2eq (2030) || Gases com efeito de estufa – milhões de toneladas de CO2eq (2014-2030)

Opção 3.1 – Nível baixo || -3,73 || -3,96 || -7,69 || 78,519 || -23 || -107

Opção 3.1 – Nível alto || -8,41 || -8,49 || -16,91 || 137,585 || -39 || -214

Opção 3.2 || -11,2 || -8,45 || -19,66 || 107,725 || -20 || -183

Opção 3.2 – Divisão dos metais || -13,48 || -10,05 || -23,53 || 107,643 || -24 || -250

Opção 3.3 || 5,64 || -0,65 || 4,99 || 46,165 || -13 || -49

Opção 3.4 || -12,65 || -13 || -25,65 || 177,637 || -44 || -308

(1) Opções 3.5 e 3.6 || -13,62 || -13,58 || -27,2 || 177,628 || -44 || -320

(2) Opção 3.7 || -10,7 || -18,3 || -29 || || -62 || -443

Nota: os custos negativos representam benefícios 

As opções 3.4-3.7 dão uma perspetiva coerente da gestão de resíduos na UE, baseada na experiência adquirida pelos Estados-Membros que registam mais progressos: são gradualmente introduzidas restrições à deposição em aterro, paralelamente à progressiva revisão em alta dos objetivos de reciclagem. Esta situação contribui para evitar a criação de sobrecapacidades ao nível das instalações de tratamento de resíduos finais, como incineradores e outras instalações com baixos níveis de desempenho.

Comparativamente à «execução plena», as opções 3.4-3.7 conduzirão também a uma nova redução da acumulação de resíduos no ambiente marinho: 7 % até 2020 e 23 % até 2030. As poupanças adicionais obtidas com a menor acumulação de resíduos no ambiente marinho estimam-se em 136 milhões de EUR até 2030, principalmente em consequência do menor número de operações de limpeza de praias e dos danos evitados a navios de pesca e artes de pesca.

6. Comparação das opções

O quadro que se segue resume a contribuição relativa de cada opção para os principais objetivos, descritos na secção 3. Nesta base, podem ser retiradas as seguintes conclusões:

A opção 2 seria útil para apoiar a realização dos objetivos existentes, mas parece indispensável se forem aplicados os novos objetivos propostos. As medidas propostas na opção 2 contribuem para a maior parte dos objetivos definidos e devem ser consideradas «medidas de acompanhamento» para ajudar a reforçar o cumprimento da legislação e a consecução dos objetivos. Consideradas isoladamente, as opções 3.1, 3.2 e 3.3 não apresentam os melhores resultados, não só em termos de coerência entre os objetivos propostos mas também em termos de rácio custo/benefício. A opção 3.4, que inclui uma proibição alargada da deposição em aterro (i.e, opção 3.7) é a que parece mais atrativa.

Não há uma preferência clara entre a opção 3.4 e as opções 3.5 e 3.6: a definição de objetivos diferenciados para os Estados-Membros conduz ao aumento do valor líquido atual, dado os benefícios retirados da melhor gestão dos resíduos serem mais rapidamente aproveitados por alguns Estados-Membros, mas complica a legislação. 

|| Objetivo 1 – Simplificação || Objetivo 2 – Reforço da monitorização || Objetivo 3 - Disseminação das melhores práticas || Objetivo 4 – Eficiência na utilização dos recursos

Opção 1 || 0  || 0 || 0 || 0

Opção 2 || + + + || + + + || + + || +

Opção 3 Opção 3.1 – Nível baixo Opção 3.1 – Nível alto Opção 3.2 Opção 3.3 Opção 3.4  Opção 3.5 Opção 3.6 Opção 3.7 || + + + + + + + + + + + + + + || + + + + + + + + + + + + + || + + + + + + + + + + + + + + + + + + + + + || + + + + +  + + +  + + + + + + + + +

É, por conseguinte, proposta uma combinação das opções 2 e 3.7. Comparada com a execução plena (opção 1), esta combinação apresenta diversas vantagens em termos de:

Redução dos encargos administrativos, em especial para as PME, simplificação e melhor execução, inclusive mantendo objetivos «adequados à finalidade»; Criação de emprego – poderão ser criados mais de 180 000 empregos diretos até 2030, a maioria dos quais impossíveis de deslocar para fora da UE; Redução das emissões de gases com efeito de estufa – no período de 2014-2030 poderão evitar-se cerca de 443 milhões de toneladas de gases com efeito de estufa; Reinjeção de matérias-primas secundárias na economia – no caso dos resíduos urbanos e dos resíduos de embalagens mais do que duplicando os resíduos reciclados em 2011. As medidas propostas servirão de catalisador para assegurar a realização de todos os objetivos da UE, contribuindo para cobrir entre 10 % e 40 % (conforme os materiais) da procura total de matérias-primas da UE;  Efeitos positivos na competitividade dos setores da gestão e da reciclagem de resíduos, bem como da indústria transformadora da UE (responsabilidade mais alargada do produtor, menores riscos em termos de acesso às matérias-primas e de preços); Níveis de acumulação de resíduos no ambiente marinho 7 % mais baixos até 2020 e 24 % mais baixos até 2030.

Os objetivos propostos a médio prazo darão o sinal claro necessário aos Estados-Membros e aos operadores de resíduos para, de forma atempada e com o grau de certeza exigido, poderem adaptar estratégias e investimentos novos. A experiência adquirida mostra que a melhoria da gestão dos resíduos urbanos e dos resíduos de embalagens, a par da proibição da deposição em aterro, servirão de catalisador para a gestão de todos os outros tipos de resíduos.

7. Monitorização e avaliação

Na sua maioria, os dados estatísticos relativos à produção e ao tratamento de resíduos (reciclagem, valorização, deposição em aterro) já são recolhidos pelos Estados-Membros e transmitidos à Comissão (Eurostat/DG ENV). Não sendo propostos quaisquer objetivos novos, os objetivos existentes seriam revistos em alta e, nalguns casos, clarificados, enquanto os objetivos obsoletos seriam suprimidos. 

De três em três anos, com o apoio da Agência Europeia do Ambiente (AEA), será calculada a «distância em relação ao objetivo», tal como consta das últimas estatísticas disponíveis e das projeções de dados, nomeadamente no âmbito do mecanismo de alerta rápido proposto. A AEA tenciona também proceder à atualização regular das avaliações ex ante (modelo) e ex post do desempenho dos Estados-Membros em matéria de gestão de resíduos urbanos. No futuro, poderão igualmente ser criados outros tipos de indicadores, como a tonelagem potencial de resíduos desperdiçados todos os anos pela atividade económica da UE e a utilização de matérias-primas secundárias a nível de produtos e do mercado.