RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO sobre os requisitos aplicáveis às crianças que passam as fronteiras externas dos Estados-Membros /* COM/2013/0567 final */
RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO
EUROPEU E AO CONSELHO sobre os requisitos aplicáveis às crianças
que passam as fronteiras externas dos Estados‑Membros 1. Introdução O Regulamento
(CE) n.º 444/2009[1]
do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de maio de 2009, que altera o
Regulamento (CE) n.º 2252/2004 do Conselho que estabelece normas para os
dispositivos de segurança e dados biométricos dos passaportes e documentos de
viagem emitidos pelos Estados‑Membros (a seguir designado por «regulamento»),
introduziu o princípio «uma pessoa – um passaporte». De
acordo com este princípio, os passaportes e documentos de viagem são emitidos a
título individual; deixaram de poder ser
emitidos passaportes familiares ou de grupo. Este
princípio foi recomendado pela Organização da Aviação Civil Internacional
(ICAO) já em 1997, uma vez que se considera mais seguro que cada pessoa –
incluindo as crianças – seja titular do seu próprio passaporte[2]. O presente
relatório cumpre o disposto no artigo 1.º do regulamento, segundo o qual «a
Comissão apresenta, até 26 de junho de 2012, um relatório sobre os requisitos
aplicáveis às crianças que viajam sozinhas ou acompanhadas, quando da passagem
de fronteiras externas dos Estados‑Membros, propondo, se necessário,
medidas adequadas para assegurar uma abordagem comum no que se refere às regras
de proteção das crianças que passam as fronteiras externas dos Estados‑Membros».
O presente documento baseia‑se num vasto estudo realizado para a Comissão
(a seguir designado por «estudo»[3])
sobre a legislação e as práticas da UE, dos seus Estados‑Membros e dos
países associados de Schengen[4]
no que se refere à questão da passagem das fronteiras externas[5] de crianças da UE e de países
terceiros[6],
sozinhas ou acompanhadas. O relatório trata (especificamente) dos controlos das
crianças que passam legalmente as fronteiras externas. 2. Aplicação do princípio «uma pessoa – um
passaporte» A maioria dos
Estados‑Membros tem vindo a seguir este princípio já há muitos anos. Não
obstante, o regulamento fixa um período transitório segundo a qual o princípio
deveria ser aplicado pelos Estados‑Membros até 26 de junho de 2012, de
forma a não afetar «a validade inicial do documento para o respetivo
titular». Esta disposição
significa que: ·
a partir de 26 de junho de 2012, os passaportes dos
cidadãos da UE devem ser emitidos apenas a título individual; ·
após esta data, todas as crianças,
independentemente da idade, devem dispor do seu próprio passaporte da UE e não
são autorizadas a viajar apenas com base na sua inscrição nos passaportes dos
pais: ·
os passaportes dos pais continuam a ser válidos
para os titulares após 26 de junho de 2012, ainda que contenham os nomes dos
filhos. Contudo, alguns
Estados‑Membros interpretaram de forma diferente a natureza do período
transitório e alegaram que ainda estavam autorizados a emitir passaportes com a
inscrição dos filhos (denominados «passaportes familiares») até 26 de junho de
2012 e que essas entradas relativas às crianças se manteriam válidas durante
todo o período de validade do passaporte. A Comissão deixou
claro no grupo de trabalho competente do Conselho que esta interpretação
contrariava o objetivo da disposição e a fixação do período transitório de três anos. A Comissão emitiu novas orientações sobre o
assunto através da Recomendação de 14 de dezembro de 2012[7], que altera a Recomendação
relativa ao estabelecimento de um manual prático para os guardas de fronteira
(a seguir designado por «Manual Schengen»), a utilizar pelas autoridades
competentes dos Estados‑Membros quando procedem ao controlo de pessoas
nas fronteiras [C(2006) 5186 final][8]. Clarifica que o
regulamento não é aplicável à Irlanda nem ao Reino Unido e não se aplica a
passaportes emitidos por países terceiros. A recomendação recorda que são
aplicáveis as disposições da Diretiva 2004/38/CE[9] sobre o direito de livre
circulação e residência dos cidadãos da União e seus familiares no território
dos Estados‑Membros. Em conformidade com o artigo 5.º, n.º 4,
desta diretiva[10],
a falta de passaporte individual para as crianças inscritas no passaporte dos
pais não implica necessariamente uma recusa de saída ou entrada no território
de um Estado‑Membro. A inscrição da criança no passaporte dos pais pode
ser considerada uma prova «por outros meios» da sua «qualidade de
titular do direito de livre circulação». Na grande maioria
dos Estados‑Membros, o princípio «uma pessoa – um passaporte» tem vindo a
ser aplicado há anos com base na lei nacional. Apenas alguns Estados‑Membros
aguardaram até 26 de junho de 2012 para eliminar definitivamente, de forma
progressiva, os passaportes familiares. Não foram
comunicados pelos Estados‑Membros nem identificados pelo estudo quaisquer
problemas quanto à introdução deste princípio. De facto, o estudo revelou que o
princípio «uma pessoa – um passaporte» foi bem acolhido por todas as partes
interessadas, em especial pelos guardas de fronteira, autoridades nacionais e
ONG que trabalham no domínio da proteção de crianças. Quase todos eles
consideram que o princípio tornou mais seguras as viagens e passagens das
crianças nas fronteiras, na medida em que os guardas de fronteira podem agora
identificar efetivamente uma criança como sendo o titular do passaporte. Nos casos em que
o apelido não é o mesmo, torna‑se mais difícil estabelecer uma relação
entre a criança em viagem e os pais. A este respeito, a ideia de incluir
informações sobre os progenitores/tutores no passaporte da criança é apoiada
por várias partes interessadas, incluindo a Frontex[11]. 3. Legislação e práticas destinadas às
crianças no que se refere à passagem nas fronteiras O conceito de
«uma pessoa – um passaporte» é apenas um requisito que visa garantir a
segurança da passagem das crianças nas fronteiras, salvaguardando os seus
direitos, bem como lutar contra o rapto e o tráfico de seres humanos. Existem
várias outras disposições e processos a nível nacional e da UE neste domínio. O
objetivo do presente capítulo é dar um panorama geral das disposições e
práticas mais importantes. 3.1. Legislação e práticas a nível
da UE As principais
disposições relativas à passagem de crianças nas fronteiras externas do espaço
Schengen encontram‑se no Regulamento (CE) n.º 562/2006[12], que estabelece o código
comunitário relativo ao regime de passagem das fronteiras pelas pessoas (a
seguir designado por «Código das Fronteiras Schengen»), e respetivos
anexos[13].
Para além de recordar que «o guarda de fronteira presta especial atenção aos
menores», o ponto 6 do anexo VII do Código das Fronteiras
Schengen especifica que, no caso de crianças acompanhadas, é necessário verificar
se o acompanhante exerce sobre autoridade parental sobre as mesmas. Esta
verificação deverá ser feita, especialmente, se a criança for acompanhada
apenas por um adulto ou se os guardas de fronteira suspeitarem de que a criança
possa ter sido ilicitamente retirada da guarda do tutor. Em caso de «razões
sérias» para a suspeita, os guardas de fronteira devem prosseguir as
investigações. No que se refere a menores não acompanhados, em regra, os
guardas de fronteira devem proceder a controlos exaustivos dos documentos das
crianças. Além disso, o
ponto 3.7 da parte II, da secção 1 do Manual Prático para os
Guardas de Fronteira[14]
estabelece que, se existir qualquer dúvida relativa à autorização da criança
para atravessar a fronteira para sair do país, os guardas de fronteira devem
contactar o ponto de contacto nacional[15]
do Estado‑Membro da nacionalidade ou residência da criança. Se quaisquer
informações levarem à suspeita de rapto ou saída não autorizada, os guardas de
fronteira podem recusar a saída do menor ou recolher todas as informações
disponíveis sobre o destino da criança e da pessoa que a acompanha. Para os nacionais de países terceiros que entram no espaço Schengen e
são abrangidos pela obrigação de visto, os procedimentos e condições estão
estabelecidos no Regulamento (CE) n.º 810/2009[16], que estabelece o Código
Comunitário de Vistos (a seguir designado por Código de Vistos).
Relativamente às crianças, o Código de Vistos dispõe que os formulários de
pedido de visto devem ser assinados por uma pessoa que exerce o poder paternal
ou a tutela. Segundo o Manual relativo ao tratamento dos pedidos de visto e à
alteração dos vistos emitidos[17]
(a seguir designado por Manual do Código de Vistos), os consulados devem
verificar se a pessoa que apresenta o pedido em nome da criança é um dos pais
ou o tutor. O consentimento da pessoa que exerce o poder paternal ou a tutela
deve ser pedido sempre que os requerentes tiverem menos de 18 anos de
idade, independentemente da idade de maioridade no país de residência. Os consulados
devem igualmente verificar que a criança não foi ilicitamente subtraída à
guarda da pessoa que exerce legalmente o poder paternal. Se houver suspeitas de
subtração ilícita da criança, o consulado deve efetuar todas as investigações
necessárias para a evitar. Em termos práticos, a nível da UE, a Frontex efetuou, em
novembro e dezembro de 2010, uma operação conjunta relativa à imigração
irregular de crianças (Agelaus 2010). Foi realizada em 42 aeroportos europeus,
com o objetivo de aumentar o conhecimento do fenómeno da migração irregular que
envolve crianças. Em novembro de 2011, a «Joint Operation Hammer», uma operação
conjunta de várias agências liderada pela Frontex, também deu ênfase à questão
do tráfico de crianças. Foram redigidas orientações operacionais sobre esta
questão. As orientações sublinham que o interesse superior da criança deve ser
sempre a preocupação primordial e que o princípio da não‑repulsão deve
ser respeitado. Contêm uma lista não exaustiva de indicadores de tráfico de
crianças e indicam que, se houver indícios de que a criança pode estar em
risco, os guardas de fronteira devem proceder a um controlo mais específico
(conhecido por controlo de segunda linha). As orientações incluem ainda
conselhos úteis sobre o modo de comunicar com crianças. Em 2011, a Frontex
desenvolveu igualmente um pacote de formação de luta contra o tráfico para os
guardas de fronteiras; algumas partes do manual de formação tratam da situação
e necessidades específicas das crianças. 3.2. Legislação e práticas a nível
nacional No que diz
respeito à legislação e às práticas nacionais, são poucos os requisitos
concretos no que se refere às crianças que atravessam as fronteiras. Um instrumento
comum para as proteger consiste na exigência do consentimento dos pais.
Na maioria dos Estados‑Membros, o consentimento é dado logo na fase de
pedido do passaporte. Alguns Estados‑Membros[18] exigem uma autorização escrita
ou que o pedido seja preenchido por um dos pais ou pelo tutor. Outros Estados‑Membros[19] exigem a autorização escrita
de ambos os progenitores. Alguns Estados‑Membros[20] exigem a presença de um dos
pais junto da criança durante o pedido, ao passo que noutros Estados‑Membros[21], em princípio, ambos devem
estar presentes. Além disso,
especialmente em caso de suspeita, os guardas de fronteira da maior parte dos
Estados‑Membros reservam‑se o direito, em conformidade com o
anexo VII do Código das Fronteiras Schengen, de pedir documentos de apoio,
com vista a determinar a relação entre a criança e os adultos acompanhantes. Na
prática, trata‑se habitualmente da autorização parental que
expressa o consentimento de um ou ambos os progenitores à saída/entrada da
criança no país. As abordagens diferem consoante o país: esta autorização pode
ser exigida aos cidadãos da União[22],
aos nacionais do próprio país[23]
ou às crianças nacionais de países terceiros[24].
No que diz respeito aos próprios nacionais, em alguns Estados‑Membros
foram designadas autoridades para a emissão da autorização, ao passo que a
maioria dos Estados‑Membros não dispõe de uma autoridade específica para
a emissão da autorização ou do modelo de autorização parental. As normas e
práticas também divergem relativamente à necessidade de autenticação e/ou
tradução da autorização. Em determinadas
circunstâncias, um método útil para garantir que a criança viaja com a devida
autorização dos seus tutores consiste em verificar os termos da tutela
na fronteira. Em muitos Estados‑Membros, os guardas de fronteira têm
muita dificuldade em obter informações sobre os termos da tutela, especialmente
em pouco tempo. Embora os guardas de fronteira de alguns Estados‑Membros[25] tenham acesso direto às bases
de dados nacionais ou aos registos da população, noutros Estados‑Membros[26] devem recorrer às câmaras
municipais ou aos tribunais locais para obter as informações. De acordo com a
legislação da UE sobre a responsabilidade das transportadoras, nomeadamente a Diretiva 2001/51/CE
de 28 de junho de 2001[27],
as transportadoras devem garantir que os passageiros que viajam de países
terceiros estejam na posse dos documentos de viagem necessários para entrarem
no território dos Estados‑Membros. Neste contexto, as transportadoras
podem desempenhar um papel importante no controlo da identidade das crianças e
da sua relação com os adultos acompanhantes. O estudo mostrou que as
transportadoras apenas prestam atenção especial às crianças que viajam
sozinhas, enquanto as que viajam com um dos progenitores recebem muito menos
atenção. As crianças que viajam sozinhas por via aérea parecem ser mais
«protegidas», dado que as companhias aéreas seguem as orientações da Associação
Internacional do Transporte Aéreo (IATA)[28]
para o tratamento de crianças que viajam sozinhas e a maioria das companhias
aéreas dispõe de serviços de acompanhamento de menores. Relativamente às
crianças que viajam por via marítima ou terrestre, os procedimentos são mais
diversificados. O grau de cooperação entre os guardas de fronteiras e as
transportadoras também difere consoante os países. Embora em alguns Estados‑Membros
exista uma cooperação ativa e formal entre as transportadoras aéreas e os
guardas de fronteira, designadamente para a deteção de casos suspeitos, na
maior parte dos países isso não acontece. Embora os
requisitos em matéria de autorização parental variem, os Estados‑Membros
utilizam práticas bastante semelhantes destinadas a identificar
eventuais situações de risco (por exemplo, possibilidade de rapto ou
tráfico de seres humanos). São, sobretudo, a avaliação individual da situação e
o encontro entre o guarda de fronteira e a criança que vão determinar se a
suspeita tem fundamento ou não. Podem aumentar a suspeita dos guardas ou, pelo
menos, induzi‑los a fazer algumas averiguações após o controlo do
passaporte, os seguintes fatores, entre outros: – apelidos diferentes ou
inexistência de parecenças entre a criança e o adulto que a acompanha; –
comportamento da criança e interação desta com o adulto que a acompanha; – país
de partida ou destino, nomeadamente países associados com rotas conhecidas de
tráfico. O estudo mostrou
que, nas decisões dos guardas de fronteiras, a segurança das crianças prevalece
habitualmente sobre a necessidade de viajar, uma vez que todos os casos que
levantem suspeitas são habitualmente submetidos a controlos de segunda linha.
Contudo, existem poucas estatísticas relativas à deteção de crianças em risco
nas fronteiras (ou sobre a passagem de crianças nas fronteiras em geral). As práticas
utilizadas pelos guardas de fronteiras parecem assentar numa mistura de
formação profissional, orientações, experiência e bom senso. Embora existam
programas de formação específicos em alguns Estados‑Membros[29] e em muitos outros Estados‑Membros
os guardas de fronteira recebam alguma formação relativa à proteção de
crianças, o estudo revelou que frequentemente, este tema merece pouca atenção. Existem
igualmente dispositivos de alerta concretos que podem chamar a atenção
dos guardas de fronteira e dar azo a novas ações. Para além das bases de dados
nacionais à sua disposição, todos os países de Schengen podem utilizar o
Sistema de Informação de Schengen de segunda geração (SIS II) como principal
fonte de informação sobre as crianças dadas como desaparecidas ou sobre alertas
específicos acerca do adulto acompanhante. Nestes casos, os guardas de
fronteira podem contactar os gabinetes SIRENE do país de origem da criança.
Além disso, podem também contactar os pontos de contacto nacionais para menores
(anexo 37 do Manual dos guardas de fronteira) e as bases de dados da
Europol e da Interpol, que contêm informações sobre criminosos e pessoas
desaparecidas, bem como sobre crianças vítimas de exploração, por exemplo. Quando uma
situação de risco é identificada pelos guardas de fronteira, os mecanismos
(de referência) de coordenação nacional parecem variar consoante o Estado‑Membro.
Em alguns Estados‑Membros[30],
estes mecanismos de referência são muito claramente especificados e seguidos,
ao passo que noutros baseiam‑se sobretudo em decisões ad hoc.
Os guardas de fronteira têm, geralmente, conhecimento dos serviços sociais que
podem contactar, mas nem sempre existem indicações concretas do momento em que
devem fazê‑lo nem do procedimento a seguir, especialmente em
circunstâncias especiais (por exemplo, deteção de uma situação de risco fora
das horas normais de expediente). 4. Boas práticas Foram
identificadas algumas boas práticas para uma melhor proteção das crianças: ·
Formação especializada sobre proteção de crianças para
os guardas de fronteira; em alguns Estados‑Membros o pessoal de terra e
de cabine das companhias aéreas também recebe formação deste tipo; ·
Presença, em todos os turnos dos principais pontos
de passagem das fronteiras, de, pelo menos, um guarda de fronteira com formação
específica para lidar com crianças; ·
Sólida colaboração entre os guardas de fronteira e o
pessoal responsável pelo check‑in nos principais aeroportos; ·
Verificação, em caso de suspeita, da autenticidade
dos documentos através do contacto com o (outro) progenitor e de perguntas para
averiguar a veracidade das declarações, se for exigida autorização parental; ·
Controlo fronteiriço das crianças menores de uma
determinada idade por guardas de fronteira, em vez de por meios automatizados, por
se considerar mais seguro; ·
Acesso direto dos guardas de fronteira aos registos
nacionais da população; ·
Definição de mecanismos de referência claros no que
diz respeito às autoridades a contactar e ao momento para fazê‑lo em
situações de alerta. 5. Conclusões 5.1. «Uma pessoa – um passaporte» A aplicação do
princípio «uma pessoa – um passaporte» não parece colocar problemas. Os profissionais
e as partes interessadas consideram que este princípio tornou as viagens das
crianças mais seguras e as passagens nas fronteiras mais rápidas, na medida em
que, agora, os guardas de fronteira conseguem efetivamente identificar a
criança como o titular do passaporte, o que era difícil quando as crianças
viajavam com um passaporte familiar. Já durante as discussões sobre o regulamento
do passaporte foi colocada a questão de saber se a inclusão dos nomes dos
tutores nos passaportes de crianças constituiria um valor acrescentado.
Poderia tornar mais fácil a passagem nas fronteiras (tanto para os viajantes
como para os guardas de fronteira) nos casos em que um dos pais e a criança que
viajam juntos têm apelidos diferentes. Por outro lado, esta iniciativa pode, na
realidade, induzir a necessidade de documentação adicional, se as crianças
forem acompanhadas por adultos que não sejam os pais/tutores. Haveria uma carga
administrativa adicional relacionada com o facto de o passaporte da criança ter
de ser renovado em caso de alteração do regime de guarda ou do apelido dos pais
(devido a novo casamento, por exemplo). Até ao momento, a Comissão não tem bases
suficientes para afirmar que uma iniciativa deste tipo contribuiria para
identificar as vítimas do tráfico e/ou rapto, sendo por isso necessário atuar a
nível da UE. A Comissão está disposta a continuar a debater os prós e os
contras com os Estados‑Membros e partes interessadas. De qualquer modo,
nada impede que os Estados‑Membros determinem a inclusão dos nomes dos
pais/tutores nos passaportes das crianças. Devido ao âmbito de aplicação do regulamento,
o princípio «uma pessoa – um passaporte» aplica‑se aos cidadãos dos
Estados‑Membros que fazem parte do espaço Schengen. O Código das
Fronteiras Schengen não obriga as crianças nacionais de países terceiros
a disporem de um passaporte individual para entrarem ou saírem do espaço
Schengen. No que diz respeito a crianças nacionais de países terceiros sujeitas
à obrigação de visto, o visto Schengen parece proporcionar «proteção»
semelhante ao princípio «uma pessoa – um passaporte», uma vez que contém uma
fotografia atualizada da criança, mesmo que esta esteja incluída no passaporte
do pai ou da mãe, ou seja, mesmo em caso de passaporte familiar, são emitidos
vistos separados com fotografias individuais para o pai, a mãe e cada um dos
filhos. Além disso, antes de emitirem o visto, os consulados devem verificar se
as pessoas que apresentam o pedido de visto em nome da criança são os pais ou
tutores. No entanto, este tipo de «proteção» não se estende às crianças
nacionais de países terceiros que não careçam de visto. Porém, o princípio «uma
pessoa – um passaporte», como norma recomendada pela ICAO, já está em vigor na
maior parte dos países isentos da obrigação de visto. Por conseguinte, a
Comissão não vê a necessidade de exigir que as crianças nacionais de países
terceiros disponham de um passaporte individual. 5.2. Legislação e práticas a nível
da UE Algumas partes
interessadas consideram que a existência de orientações mais pormenorizadas
e exemplos de boas práticas poderiam facilitar o trabalho nos pontos de
passagem nas fronteiras. Por outro lado, é difícil contemplar em regras e
procedimentos formais toda a gama de situações com os guardas de fronteira se
deparam. A Comissão propôs
alterações ao Código das Fronteiras Schengen[31],
exigindo um tronco comum de formação para os guardas de fronteira, de modo a
incluir formação especializada para detetar e lidar com situações que envolvam
pessoas vulneráveis, como os menores não acompanhados e as vítimas de tráfico.
As alterações também preveem que a lista dos pontos de contacto nacionais para
fins de consulta relativa a menores (atualmente elaborada facultativamente)
deve ser formalmente elaborada e a sua utilização deve tornar‑se
obrigatória em caso de dúvida sobre qualquer circunstância relativa a menores,
independentemente de viajarem acompanhados ou não acompanhados. Dada a enorme
variedade de casos que implicam o controlo fronteiriço de crianças, a Comissão
não vê a necessidade de fornecer mais especificações ao nível dos atos
jurídicos da UE. Ao mesmo tempo, a Comissão está disposta a explorar formas
alternativas de emissão de diretrizes complementares aos guardas de fronteira,
sob a forma de orientações, formação ou por outros meios. Com base nos
resultados atuais, a experiência adquirida em operações conjuntas e em sinergia
com o trabalho em curso na Comissão para desenvolver orientações específicas
para os serviços consulares e os guardas de fronteira relativas à identificação
das vítimas de tráfico de seres humanos, incentiva‑se a Frontex a
aumentar as ações de sensibilização para as questões ligadas à passagem de
crianças nas fronteiras, melhorando o tronco comum de formação[32] e/ou desenvolvendo um módulo
de formação específico e/ou orientações e/ou seminários. Incentivam‑se
igualmente os Estados‑Membros a dar mais ênfase a esta questão na
formação dos respetivos guardas de fronteira. A segurança das
crianças parece ser da maior importância para os guardas de fronteira: nos casos
que suscitem a mínima suspeita estes procedem habitualmente a um controlo mais
específico. A Comissão irá, contudo, ponderar a adaptação do Manual Prático
para os Guardas de Fronteira e do Manual do Código de Vistos, explicitando
claramente que o interesse superior da criança deve constituir uma consideração
primordial. 5.3. Legislação e práticas a nível
nacional A legislação e as
práticas nacionais em matéria de autorização parental diferem consoante
os Estados‑Membros. Ao mesmo tempo, apesar da harmonização limitada neste
domínio, as práticas utilizadas pelos guardas de fronteiras no que se refere
aos controlos de crianças são relativamente semelhantes. Não é possível
concluir se as crianças estão mais bem protegidos nos Estados‑Membros em
que é exigida, como regra geral, uma autorização parental na fronteira. Alguns
profissionais assinalam que os formulários de autorização parental são
facilmente falsificáveis, outros consideram que a autorização é uma complicação
adicional desnecessária, em especial nos casos em que o consentimento parental
também é exigido para a obtenção do passaporte. No entanto, vários
intervenientes são favoráveis ao estabelecimento de um formulário‑tipo de
consentimento parental para as viagens de e para o espaço Schengen (Frontex) ou
internacionais (ICAO). Com efeito, a harmonização permitiria aos viajantes
saberem o que é exigido na fronteira, em termos de autorização/consentimento
parental, ao adulto acompanhante e às crianças que viajem sozinhas. Por
conseguinte, a Comissão e os Estados‑Membros devem seguir os debates
sobre o eventual estabelecimento de um formulário‑tipo de «consentimento
para viajar», proposto pelo Secretariado Permanente da Conferência da Haia de
Direito Internacional Privado[33],
que poderá ser objeto de um estudo mais aprofundado pela ICAO. Devido às
diferentes disposições dos Estados‑Membros, em especial no que diz
respeito à necessidade de autorização parental na fronteira, afigura‑se
essencial facultar informações fiáveis ao público. Embora as informações
sobre requisitos em matéria de passaportes e vistos sejam facilmente acessíveis
aos viajantes em várias línguas, parece ser muito difícil obter informações
concretas sobre a necessidade de documentos comprovativos, como a autorização
parental. Frequentemente, as informações estão disponíveis apenas na língua do
Estado‑Membro e, quando existem, são difíceis de localizar ou podem não
condizer com outras fontes. O sítio oficial da UE, o Portal Europa, também não contém
quaisquer informações específicas sobre esta matéria. A Rede Judiciária
Europeia em matéria civil e comercial está a preparar uma ficha sobre os
aspetos de direito civil da deslocação lícita de crianças para outro Estado. A
ficha será elaborada com base nos contributos dos Estados‑Membros e será
disponibilizada no Portal Europeu da Justiça[34].
Além disso, a Comissão está disposta a melhorar o seu sítio europa.eu/travel
com base nos contributos dos Estados‑Membros. Os Estados‑Membros
também devem aperfeiçoar consideravelmente a qualidade das informações
facultadas ao público sobre os requisitos aplicáveis à passagem de crianças nas
fronteiras. Os
procedimentos e o conhecimento dos guardas de fronteira relativos aos mecanismos
de coordenação nacionais disponíveis para as situações de risco parecem variar
de um Estado‑Membro para outro. Aparentemente, são poucos os Estados‑Membros
em que existem mecanismos claros de coordenação nacional. Assim sendo, incentivam‑se
os Estados‑Membros a desenvolver mecanismos adequados de coordenação
nacional e a informar os pontos de passagem das fronteiras destes mecanismos,
de modo que os guardas de fronteira saibam quem devem contactar, em que
situação e quais as responsabilidades dos diversos intervenientes. Deve ser
dada atenção especial às dificuldades com que se deparam os guardas de
fronteira ao tentarem encontrar um equilíbrio entre a proteção dos interesses
da criança e o potencial obstáculo à viagem. O trabalho já realizado no domínio
do tráfico de seres humanos pode servir de inspiração para o desenvolvimento de
mecanismos de referência. Por último,
existem poucos dados estatísticos sobre as crianças detetadas em
situação de risco nas fronteiras (ou sobre a passagem de crianças nas
fronteiras, em geral), bem como sobre tráfico e rapto de crianças. A fim de
poder desenvolver mais opções estratégicas neste domínio com base em dados
concretos, incentivam‑se os Estados‑Membros e a Frontex a aperfeiçoar
a recolha de dados e as estatísticas sobre a passagem de crianças nas
fronteiras. [1] JO L 142 de 6.6.2009, p. 1. [2] http://legacy.icao.int/icao/en/atb/sgm/OnePassportConcept.htm. [3] O estudo foi realizado pelo
consórcio Ramboll‑EurAsylum no âmbito do Fundo para as Fronteiras
Externas. O relatório final pode ser consultado no sítio http://ec.europa.eu/dgs/home‑affairs/e‑library/documents/policies/borders‑and‑visas/general/index_en.htm,
da Direção‑Geral dos Assuntos Internos da Comissão Europeia. Abrange uma
série de questões relacionadas com a questão das crianças que atravessam as
fronteiras. No entanto, o presente relatório trata apenas das questões
fundamentais, nomeadamente dos efeitos do princípio «uma pessoa – um
passaporte». [4] Islândia, Listenstaina, Noruega
e Suíça. [5] Em conformidade com a ausência
de controlos nas fronteiras internas e com o artigo 1.º do regulamento, o
presente relatório não aborda as questões relacionadas com a circulação das
crianças no espaço Schengen, embora a Comissão esteja ciente de que há casos de
rapto e tráfico de crianças também neste espaço. [6] Em conformidade com o
artigo 1.º da Convenção das Nações Unidas sobre os direitos da criança,
para efeitos do presente relatório considera‑se criança todo o ser humano
com menos de dezoito anos. [7] C(2012) 9330 final. [8] C(2006) 5186 final. [9] JO L 158 de 30.4.2004, p. 77. [10] «Se um cidadão da União ou um
membro da sua família que não tenha a nacionalidade de um Estado‑Membro
não dispuserem dos documentos de viagem necessários ou, se for o caso, dos
vistos necessários, o Estado‑Membro em causa deve, antes de recusar a sua
entrada, dar‑lhes todas as oportunidades razoáveis a fim de lhes permitir
obter os documentos necessários ou de estes lhes serem enviados num prazo
razoável, ou a fim de confirmar ou provar por outros meios a sua qualidade de
titulares do direito de livre circulação e residência.» [11] Esta ideia foi apresentada
igualmente durante as negociações do regulamento. No entanto, não foi adotada
por vários motivos, nomeadamente a base jurídica para uma disposição deste tipo
(cf. também ponto 5.1). [12] JO L 105 de 13.4.2006, p. 1. [13] Em especial, o anexo VII:
Regimes especiais para determinadas categorias de pessoas. [14] Recomendação C(2008) 2976
final, que altera a Recomendação C(2006) 5186 final da Comissão,
relativa ao estabelecimento de um «Manual prático comum para os guardas de
fronteira (Manual Schengen)» a utilizar pelas autoridades competentes dos Estados‑Membros
quando procedem ao controlo de pessoas nas fronteiras. [15] Os pontos de contacto nacionais
para efeitos de consulta sobre menores são enumerados no anexo 37 do
manual. [16] JO L 243 de 15.9.2009, p. 1. [17] Decisão da Comissão C(2010) 1620
final, de 19.3.2010, que estabelece o Manual relativo ao tratamento dos pedidos
de visto e à alteração dos vistos emitidos. [18] Por exemplo: República Checa,
Estónia, Letónia, Áustria, Portugal, Roménia, Eslovénia e Reino Unido. [19] Por exemplo: Dinamarca, Grécia,
Irlanda, Malta, Países Baixos, Polónia, Finlândia e Suécia. [20] Por exemplo: Bélgica, Alemanha,
Espanha, Lituânia e Eslováquia. [21] Por exemplo: Bulgária, França e
Itália. [22] Por exemplo: Itália, Polónia e
Portugal. [23] Por exemplo: Bulgária, Lituânia e
Roménia. [24] Por exemplo: Bélgica, Espanha,
França, Chipre, Letónia, Malta e Portugal. [25] Por exemplo: Alemanha, Estónia,
Letónia, Países Baixos, Finlândia e Suécia. [26] Por exemplo: República Checa e
Malta. [27] JO L 187 de 10.7.2001, p. 45. [28] Boas práticas recomendadas para os
menores, IATA/CAWG, 41.ª reunião, 16‑17 de maio de 2007, Tóquio. [29] Por exemplo: O Reino Unido destaca‑se,
ministrando formação específica sobre crianças, com o apoio do código de
práticas para salvaguardar a seguranças das crianças (Code of Practice for
Keeping Children Safe from Harm) da Agência das Fronteiras do Reino Unido. [30] Por exemplo: Bulgária e Reino
Unido. [31] COM(2011) 118 final. [32] Artigo 5.º do Regulamento
(CE) n.º 2007/2004 do Conselho, de 26 de outubro de 2004, que cria uma
Agência Europeia de Gestão da Cooperação Operacional nas Fronteiras Externas
dos Estados‑Membros da União Europeia. [33] http://www.hcch.net/upload/wop/abduct2012pd15e.pdf. [34] https://e-justice.europa.eu/home.do.