[pic] | COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS |

Bruxelas, 27.09.2004

COM(2004)611 final

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU

1. Introdução

Alguns escândalos verificados recentemente causaram incerteza nos mercados de capitais, prejudicando a economia no seu conjunto. No espaço de um ano, os accionistas da Enron perderam cerca de 67 mil milhões de dólares americanos, deixando os actuais e os anteriores trabalhadores com pensões reduzidas[1]. A capitalização bolsista da Parmalat desvalorizou em mais de 90% num período de apenas três meses. A Enron, a Parmalat e, sem dúvida, outras empresas utilizaram e continuarão a utilizar estruturas complexas e opacas, incluindo filiais em centros financeiros offshore (CFO), entidades instrumentais (EI) e operações financeiras complexas, frequentemente com a cumplicidade de terceiros, com o objectivo de reduzir a transparência das suas actividades para os investidores. Deve assim assegurar-se a minimização do risco de ocorrência destas práticas.

O Plano de Acção para os Serviços Financeiros (PASF) e o Plano de Acção para o Direito das Sociedades e o Governo das Sociedades (designado seguidamente “Plano de Acção”)[2] já prevêem a resposta política correcta à necessidade de existência de um enquadramento eficaz a nível da UE para tratar da maior parte das questões financeiras suscitadas pelos escândalos verificados recentemente. Afigura-se não haver qualquer necessidade de alterar de modo significativo ou de acrescentar a estes planos de acção, mas sim de impulsionar a sua aplicação atempada, assegurar uma supervisão estrita e um controlo eficaz da execução da legislação. O objectivo da presente comunicação consiste em proporcionar uma abordagem holística quanto ao modo como reduzir o risco de práticas abusivas nos domínios financeiros e das empresas, abrangendo igualmente a fiscalidade e a aplicação da lei.

2. Enquadramento conceptual

Há quatro linhas de “defesa” contra as práticas irregulares das sociedades. A primeira linha consiste no controlo interno da empresa , em especial por parte dos membros do conselho de administração.

Quadro 1: Enquadramento conceptual

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1º linha: Controlo interno da empresa

2ª linha: terceiros independentes

3ª linha: supervisão

4ª linha: assegurar a aplicação da lei

A segunda linha de defesa consiste principalmente nos auditores . Os auditores devem ser independentes e certificar que as contas de uma empresa proporcionam uma imagem verdadeira e apropriada da situação financeira dessa empresa. Esta linha de defesa inclui igualmente consultores, por exemplo, os advogados da sociedade, os intermediários financeiros e os bancos de investimento, quando, por exemplo, prestam serviços de consultoria quanto ao modo como utilizar as EI, consolidar as contas dos centros offshore das empresas, emitir obrigações, etc. Fazem igualmente parte desta linha de defesa as agências de notação e os analistas financeiros. O problema fundamental consiste em assegurar a transparência e reduzir ao mínimo (e, pelo menos, gerir eficazmente) os conflitos de interesses. Por exemplo, os intermediários não devem auxiliar a emissão de obrigações das sociedades, caso tenham conhecimento de que a empresa não tem solvabilidade, está quase insolvente ou é susceptível de ser incapaz de reembolsar os instrumentos de dívida.

A terceira linha consiste na supervisão e no controlo . Os investidores esperam correctamente que as autoridades de supervisão assegurem o respeito da lei. No entanto, os escândalos verificados recentemente demonstram a necessidade de melhorias a este respeito, incluindo a cooperação entre as autoridades de supervisão a nível de sectores e de países, devendo ser concedidos poderes suficientes a essas autoridades.

A quarta linha de defesa consiste na aplicação da lei . Abrange os processos penais e diz respeito principalmente às autoridades policiais e judiciais e a outras autoridades públicas responsáveis pelo combate à criminalidade financeira, nomeadamente as actividades ilegais prejudiciais para os interesses financeiros da CE. Em combinação com a aplicação de sanções dissuasoras, a aplicação da lei pode ter tanto efeitos punitivos como efeitos preventivos. De qualquer modo, verifica-se uma necessidade imperiosa de estreita cooperação entre as autoridades responsáveis pela aplicação da lei e os organismos que asseguram a supervisão e o controlo.

3. Antecedentes

O escândalo da Parmalat constitui o último de uma série de grandes escândalos financeiros a nível mundial. Encontram-se em curso as investigações penais, sendo ainda demasiado cedo para tirar quaisquer conclusões definitivas. No entanto, afigura-se que a Parmalat tinha perdas anuais de 350 a 450 milhões de euros no período compreendido entre meados da década de 90 e 2001. Contudo, as contas da empresa demonstravam resultados positivos. Com a assistência de intermediários financeiros, foram emitidos vários milhares de milhões de euro-obrigações, apesar da débil situação financeira efectiva do grupo. Uma proporção substancial destas obrigações acabou por ficar na posse de pequenos investidores. Qual a razão pela qual as linhas de defesa falharam?

A Parmalat tinha uma rede complexa de filiais, algumas offshore , para tirar partido de contextos flexíveis nos domínios legal, financeiro e fiscal, nem sempre sendo clara a sua propriedade efectiva. Utilizava estruturas complexas, que envolviam EI com consolidação de contas em CFO, com o objectivo de financiar o seu endividamento e de manter partes consideráveis das suas actividades fora do balanço. A Parmalat – uma empresa do sector dos lacticínios – levou ao extremo a engenharia financeira, utilizando estas técnicas ao longo de um período de muitos anos e em muitas jurisdições diferentes, dentro e fora da União.

O sistema de controlo interno da Parmalat não funcionou de modo adequado. Revelaram-se insuficiências a nível da gestão e do governo da sociedade, o que conduziu à ruptura da primeira linha de defesa.

Afigura-se que se registaram igualmente falhas significativas a nível da auditoria, o que conduziu à ruptura da segunda linha de defesa, que poderá ter sido agravada auxiliada pelo modo como actuam certos bancos e bancos de investimento, agências de notação e analistas financeiros. Certos intermediários e prestadores de serviços de consultoria estavam sem dúvida ao corrente de que a Parmalat constituía um activo muito arriscado, muito embora alguns possam ter utilizado esta informação para transferirem o risco para outras partes, minimizando o seu próprio risco ou assegurando lucros para si próprios.

Afigura-se igualmente que falhou a terceira linha de defesa. Um problema que é claramente susceptível de ocorrer, consiste na cooperação insuficiente por parte das jurisdições offshore . O número de autoridades envolvidas na supervisão de empresas multinacionais e de instituições financeiras presentes em diferentes jurisdições pode ser muito considerável e os poderes em matéria de aplicação da lei ser insuficientes. Inclusivamente, a nível nacional, poderá haver frequentemente mais do que uma autoridade de supervisão envolvida.

A utilização de estruturas societárias complexas, juntamente com a existência de estruturas regulamentares complexas, pode debilitar a função de controlo e conduzir a lacunas susceptíveis de comprometer uma regulamentação e supervisão eficazes[3].

Tendo em conta o papel que os bancos, os bancos de investimento, as agências de notação e os analistas financeiros podem ter desempenhado no âmbito do processo Parmalat, a transferência de risco para a parte do retalho do sistema financeiro e o grau insuficiente de transparência do mercado das obrigações das empresas constituem factores dignos de uma maior atenção. Uma vez que os mecanismos financeiros complexos são frequentemente utilizados para encobrir os proprietários efectivos das empresas, a Comissão analisará quais as acções adicionais que se revelam necessárias.

4. O que pode ser feito para reforçar as quatro linhas de defesa?

As linhas de defesa, no seu conjunto, devem ser suficientemente robustas para prevenir e desincentivar as práticas irregulares das sociedades. Para o efeito, os elementos fundamentais são os seguintes: reforço da transparência, a melhoria da rastreabilidade e uma aplicação da lei coordenada de forma mais eficaz. Cada um destes elementos é por si só importante, encontrando-se no entanto inter-relacionados. Por exemplo, a existência de regras estritas em matéria de transparência ou a rotatividade dos auditores só contribuirá para o efeito se essas medidas forem efectivamente aplicadas.

Apresentam-se seguidamente as iniciativas da UE destinadas ao reforço das quatro linhas de defesa[4].

5. Primeira linha de defesa – Controlos internos na empresa e o governo das sociedades

Os conselhos de administração das empresas têm obrigações fiduciárias relativamente à própria empresa, aos seus accionistas, bem como obrigações relativamente a todas as partes interessadas.

A nível da UE

Tal como anunciado no quadro do Plano de Acção, a Comissão:

- a curto prazo[5], clarificará a responsabilidade colectiva dos membros do conselho de administração relativamente às demonstrações financeiras e às informações não financeiras essenciais, reforçará a transparência relativamente às operações intragrupo e às operações com partes conexas (incluindo as EI) e obrigará todas as empresas cotadas a tornarem pública uma declaração anual sobre o governo das sociedades;

- a longo prazo, apreciará os critérios que definem os casos em que é vedado aos administradores o exercício do seu cargo, bem como a negligência comercial.

As acções ao portador e as obrigações podem ser utilizadas para ocultar os proprietários efectivos e camuflar os fluxos financeiros. A Comissão apreciará de modo mais estreito a utilização desses instrumentos e apresentará propostas destinadas à resolução de problemas identificados.

Na sequência da Directiva relativa aos mercados de instrumentos financeiros[6], a Comissão analisará a transparência do mercado das obrigações, nomeadamente a transferência de risco para o sector retalhista. Em função dos resultados obtidos, poderão seguir-se novas iniciativas.

6. Segunda linha de defesa – terceiros independentes

O terceiro mais relevante consiste nos auditores. No entanto, são igualmente relevantes as sociedades de contabilidade, os bancos, os bancos de investimento e os advogados, bem como as agências de notação e os analistas financeiros.

A nível da UE

Na sequência do Plano de Acção, a Comissão propôs uma directiva relativa à revisão legal das contas para requerer, nomeadamente: total responsabilidade do auditor do grupo pelo relatório de auditoria sobre as contas consolidadas, a existência de comissões de auditoria em entidades de interesse público, a rotatividade dos auditores e o reforço dos sistemas de sanções[7].

No domínio da cooperação aduaneira, a Comissão propôs o regulamento relativo à prevenção do branqueamento de capitais . O regulamento requer o controlo de fundos com base num sistema de declarações relativamente a montantes superiores a 15 000 euros e prevê poderes e sanções de modo a possibilitar às autoridades aduaneiras a sua aplicação.

No quadro do PASF, a Comissão propôs uma terceira directiva relativa à prevenção do branqueamento de capitais para abranger igualmente os administradores fiduciários e os prestadores de serviços a empresas, apesar de a França, a Suécia, a Grécia e o Luxemburgo não terem ainda transposto inteiramente a segunda Directiva relativa à prevenção do branqueamento de capitais[8]. A proposta requer igualmente que todas as instituições financeiras baseadas na Comunidade apliquem disposições em matéria de prevenção do branqueamento de capitais em todas as suas sucursais ou filiais detidas maioritariamente, que realizem actividades offshore .

A curto prazo, o Regulamento assegurará a aplicação da Recomendação Especial VII do Grupo de Acção Financeira Internacional (GAFI) sobre o Branqueamento de Capitais relativa ao financiamento do terrorismo e requererá uma informação completa sobre o remetente relativamente a todas as transferências electrónicas de fundos para o exterior da UE.

Na reunião do Conselho ECOFIN, realizada em Oviedo em 2002, a Comissão foi convidada a apreciar mais aprofundadamente as agências de notação de risco de crédito (ANRC) e os analistas financeiros. No que diz respeito às ANRC, foram identificadas quatro questões relevantes: incerteza jurídica quanto ao acesso por parte das ANRC a informações privilegiadas dos emitentes; o modo como as ANRC efectuam a sua avaliação do risco de crédito; os obstáculos à entrada no sector e conflitos de interesses. Em 5 de Julho de 2004, a Comissão solicitou ao CARMEVM[9] que analisasse este domínio com vista à apresentação de um relatório da Comissão antes de 31 de Julho de 2005, tal como requerido pelo Parlamento Europeu.

No que diz respeito aos analistas financeiros , as questões essenciais consistem em assegurar que as sociedades de investimento utilizem sistemas eficazes para prevenir e gerir conflitos de interesses; que os interesses dos investidores se encontrem protegidos e que os emitentes tenham uma relação eticamente correcta com os analistas. Em 2005, a Comissão proporá medidas destinadas à aplicação da Directiva relativa aos mercados de instrumentos financeiros, no que diz respeito à prevenção e à gestão de conflitos de interesses relacionados com a elaboração de análises de investimento por parte de sociedades de investimento. A aplicação da Directiva 2003/125/CE da Comissão, de 22 de Dezembro de 2003, que estabelece as modalidades de aplicação da Directiva 2003/6/CE do Parlamento Europeu e do Conselho no que diz respeito à apresentação imparcial de recomendações de investimento e à divulgação de conflitos de interesses[10], leva à criação de um sistema de divulgação de análises de investimento, que constitui um complemento.

7. Terceira linha de defesa –- Supervisão

Os Estados-Membros devem aplicar a legislação da UE. As autoridades nacionais em matéria de supervisão têm um papel essencial a desempenhar neste domínio, devendo cooperar aos níveis nacional, comunitário e internacional. A não aplicação da legislação da UE constitui um obstáculo de vulto ao combate às práticas irregulares das sociedades.

A nível da UE

No quadro do Plano de Acção, a Comissão propôs uma directiva relativa à revisão legal das contas, que requer uma supervisão pública adequadamente financiada, eficaz e independente relativamente a todos os revisores oficiais de contas e a todas as sociedades de auditoria, bem como a cooperação transfronteiras, criando um enquadramento para a cooperação com países terceiros. A directiva proposta deve ser finalmente votada, o mais tardar, em Junho de 2005.

Nos Estados-Membros, existe frequentemente mais do que uma autoridade envolvida na supervisão das instituições que funcionam nos respectivos mercados financeiros . Estas diferentes autoridades devem cooperar para assegurar a eficácia e o carácter adequado dos controlos regulamentares.

A nível europeu, foram tomadas medidas destinadas a melhorar a cooperação entre autoridades de supervisão, com o objectivo principal de auxiliar a Comissão na elaboração das medidas de aplicação a nível europeu[11]. No entanto, estas medidas são igualmente relevantes para o desenvolvimento de uma cooperação regular mais aprofundada entre as autoridades de supervisão. Por exemplo, os Membros do CARMEVM dispõem do enquadramento para a cooperação voluntária[12], que abrange as actividades de inspecção e de repressão das autoridades de supervisão no domínio dos valores mobiliários, como por exemplo o abuso de informação privilegiada, a manipulação de mercado e outras práticas fraudulentas ou de manipulação. O enquadramento proporciona às autoridades participantes a opção de realizarem investigações conjuntas, partilharem trabalhos e responsabilidades e coordenarem acções de seguimento. A obrigação de as autoridades de supervisão cooperarem numa base transfronteiras foi efectivamente introduzida em certas directivas recentemente adoptadas, como por exemplo a Directiva relativa ao abuso de mercado.

O CARMEVM adoptou uma norma relativa à coordenação das actividades destinadas a garantir a aplicação da lei[13] no que diz respeito à informação financeira com o objectivo de, nomeadamente, assegurar que as autoridades de supervisão da UE possam obter informações acerca das decisões tomadas a nível da União. O CARMEVM e outros comités prevêem igualmente a realização de reuniões, em que os responsáveis pela supervisão podem coordenar os respectivos trabalhos e trocar experiências. Contudo, acontecimentos verificados recentemente demonstraram que poderá verificar-se a necessidade de reforçar a cooperação entre os responsáveis pela supervisão, por exemplo, tornando obrigatórias as investigações conjuntas, no caso de empresas complexas que operam num conjunto de Estados-Membros, utilizando a cartografia dos riscos como base da supervisão e desenvolvendo orientações para as revisões pelos pares, nomeadamente a publicação dos resultados com o objectivo de avaliar as melhores práticas.

Em resposta à crescente complexidade das operações e instituições financeiras, as autoridades de supervisão no domínio dos valores mobiliários, do sector bancário e dos seguros devem cooperar cada vez mais. Deve ser criada uma divisão mais clara de funções entre o nível europeu e o nível nacional, por exemplo, tratando a nível europeu com instituições complexas que operam numa base transfronteiras.

A fim de reforçar a transparência dos sistemas fiscais, é necessário facilitar o acesso às informações e respectivo intercâmbio. As informações à disposição de outras autoridades de supervisão podem ser relevantes para efeitos fiscais, podendo ser colocadas à disposição das autoridades fiscais, fora do âmbito da cooperação judicial, com o objectivo de identificar de forma mais precisa a estrutura de um grupo e a localização dos centros offshore .

A fim de facilitar a rastreabilidade dos fluxos financeiros entre empresas e de prestar informações às autoridades fiscais quanto aos respectivos beneficiários, a Comissão examinará a longo prazo com os Estados-Membros a eventualidade de utilização de um único número de identificação para os impostos directos relativamente às empresas, com base na experiência recolhida com o número de IVA.

A fim de eliminar os obstáculos remanescentes ao intercâmbio de informações entre autoridades fiscais, terão ser apreciadas, em especial, duas questões. Em primeiro lugar, terá de se examinar se os actuais limites da Directiva relativa à assistência mútua[14] prejudicam o intercâmbio de informações e impedem a identificação de estruturas complexas, tais como as utilizadas no caso da Parmalat, e, nesse caso, se será adequado proceder à respectiva alteração, pelo menos na medida em que se relacionarem com os impostos sobre as sociedades. Em segundo lugar, a UE deve ter em conta os trabalhos em curso a nível da OCDE relativamente à melhoria do acesso às informações bancárias para efeitos fiscais e examinar o modo como esses desenvolvimentos podem reflectir-se nos actuais instrumentos comunitários.

A curto prazo, deve reforçar-se a cooperação administrativa com base numa melhor utilização dos actuais instrumentos da UE e deve ser incentivada a troca das melhores práticas entre Estados-Membros. Os seminários organizados no quadro do programa Fiscalis[15] abordarão esta questão e, especificamente, o modo como fazer face aos casos de fraude fiscal que envolvem estruturas empresariais complexas.

A médio prazo, a comparação administrativa pode ser melhorada com base num alargamento do âmbito das investigações conjuntas relativamente a questões que se prendem com os impostos directos[16] entre diferentes Estados-Membros e, a nível nacional, entre diferentes serviços.

A longo prazo, com base na experiência adquirida com o intercâmbio de informações automático decorrente da Directiva relativa à tributação dos rendimentos da poupança, poderá apreciar-se se esta prática é susceptível de ser alargada a outros domínios dos impostos directos ou a outros tipos de rendimentos com base, eventualmente, numa melhor utilização das novas tecnologias, tais como os sistemas de segurança existentes a nível comunitário[17]. No que diz respeito aos pedidos de intercâmbio de informações, a aplicação de procedimentos acelerados poderá contribuir para responder de forma mais célere e eficaz em casos de fraude e evasão fiscais, podendo ser envolvidas definições comuns desses conceitos para efeitos de impostos directos, de acordo com os trabalhos da OCDE na matéria.

A curto prazo, a Comissão trabalhará com os Estados-Membros para desenvolver propostas concretas destinadas a casos de fraude e evasão fiscais que envolvem estruturas complexas e opacas , tais como as utilizadas pela Parmalat.

Os esforços destinados a melhorar a transparência e o intercâmbio de informações produzirão escassos resultados, caso se limitem à UE. A Parmalat utilizou estruturas não transparentes proporcionadas por jurisdições offshore . Por conseguinte, a União Europeia deve fomentar um grau muito superior de transparência e de intercâmbio de informações com países terceiros, bem como com territórios dependentes ou associados para assegurar a sua adopção e aplicação numa base geográfica tão ampla quanto possível. Para o efeito, é essencial assegurar uma maior coerência na definição das políticas da UE relativamente a paraísos fiscais cooperantes e não cooperantes . Revela-se actualmente necessária a tomada de medidas concretas destinadas a assegurar a transparência dos nossos parceiros.

Em primeiro lugar, os parceiros da UE devem apoiar a transparência e o intercâmbio de informações nos domínios financeiro e fiscal, nas suas relações com a União. A Comissão tenciona debater esta questão no quadro do seu diálogo político com países terceiros e territórios dependentes, bem como, eventualmente, aquando da negociação ou actualização dos acordos de associação, com vista à identificação de novos caminhos a trilhar no futuro. Tal poderá ser aplicado às negociações em curso, tais como os acordos de parceria económica com os países de África, Caraíbas, Pacífico ou outros. Para além disso, com o objectivo de realizar os seus objectivos, a UE deve estar disponível para auxiliar os países parceiros a aplicarem regras regionais relativamente a estas questões. No entanto, não há que ver nisto a criação de um painel de avaliação destinado à criação de uma base de condicionalidade ou de selectividade, mas sim um instrumento destinado a melhorar na prática as normas.

Em segundo lugar, a tomada de medidas práticas poderá auxiliar os parceiros cooperantes a ultrapassarem dificuldades de carácter regulamentar, técnico ou económico, aquando da introdução de uma maior transparência, sob forma de uma assistência técnica reforçada, em que a UE, no seu conjunto, tem uma experiência considerável, ou através de certas formas de apoio económico por um período de tempo limitado. Encontram-se disponíveis vários instrumentos, como por exemplo o Acordo Cotonou. As revisões anuais e intercalares dos documentos de estratégia por país poderão igualmente prever a tomada de medidas adequadas. A Comissão acompanhará a eficiência e os progressos realizados pelos CFO no sentido de uma maior transparência.

Em terceiro lugar, a aplicação dos compromissos assumidos por paraísos fiscais cooperantes e das regras em matéria de transparência baseia-se em acordos bilaterais de intercâmbio de informações com países específicos membros da OCDE. A Comissão recomenda aos Estados-Membros da UE que concluam rapidamente esses acordos.

8. Quarta linha de defesa – actividade em matéria de aplicação da lei

As investigações e os processos, associados às sanções dissuasoras, têm efeitos preventivos e repressivos. A estratégia da União Europeia para o início do novo milénio[18] continha recomendações relativamente ao seguinte: penetração de pessoas colectivas por grupos de criminalidade organizada, fraude fiscal, aproximação das legislações no que diz respeito às normas mínimas relativas aos elementos constitutivos das infracções no domínio dos crimes financeiros e revisão das respectivas legislações no tocante a decisões de detecção, congelamento e confisco dos produtos do crime. O painel de avaliação[19] procede à análise dos progressos realizados a nível das medidas adoptadas ou em curso.

Foi acordada, em 2001, uma Decisão-Quadro (DQ)[20] destinada a assegurar que certos tipos de fraude sejam reconhecidos como infracções penais e sujeitos a sanções dissuasoras em todos os Estados-Membros. Uma DQ de Junho de 2001[21] tem como objectivo assegurar que os Estados-Membros permitam o congelamento e a apreensão de activos objecto de branqueamento de capitais, abrangendo esse branqueamento um conjunto amplo de infracções. Um relatório de aplicação[22] concluiu que a maior parte dos Estados-Membros já tinha aplicado este DQ.

Todos os Estados-Membros dispõem de Unidades de Informação Financeira (UIF). Uma vez que o branqueamento de capitais não respeita fronteiras, é essencial uma cooperação eficaz entre as UIF. A nível da UE, essa comparação é objecto da Decisão do Conselho de Outubro de 2001[23]. A Comissão apoia financeiramente a cooperação através da rede de UIF (FIU NET), tendo como objectivo estabelecer uma plataforma automatizada de comunicação.

Uma DQ de Julho de 2003 estabelece os princípios de reconhecimento mútuo relativos às decisões de congelamento de bens e a elementos de prova. Um projecto de DQ relativa à harmonização das medidas de confisco[24], estabelece que, se uma pessoa for condenada por infracções relativas à criminalidade organizada, um tribunal pode ordenar o confisco de activos, inclusivamente se esses activos não forem produto do crime relativamente ao qual a pessoa foi condenada. Este projecto de DQ é ainda objecto de reservas parlamentares, apesar de ter chegado a acordo quanto a uma abordagem geral em Dezembro de 2002. Um terceiro projecto de DQ estabelece o reconhecimento mútuo relativamente às decisões de confisco entre as autoridades judiciais dos Estados-Membros[25]. Chegou-se a acordo quanto a uma abordagem geral em Junho de 2004, embora ainda sujeita a um conjunto de reservas parlamentares por parte dos Estados-Membros.

A nível da UE

A cooperação e o intercâmbio de informações relativamente à investigação e aos processos devem ser objecto de reforço. Por conseguinte, a Europol foi criada para agilizar as funções das agências responsáveis pela aplicação da lei aquando da realização de investigações em dois ou mais países da UE. No entanto, um problema fundamental prende-se com a relutância dos Estados-Membros em transmitirem informações à Europol, o que afecta a sua capacidade para contribuir com a necessária mais-valia para a análise penal a nível da UE. Em 2002, foi criada a Eurojust para melhorar a coordenação e a cooperação entre as autoridades nacionais que investigam e reprimirem a criminalidade grave, que envolva dois ou mais Estados-Membros. A Eurojust e a Europol desenvolveram uma relação de trabalho estreita e, em Junho de 2004, assinaram um acordo de cooperação.

A cooperação a nível das autoridades de supervisão e responsáveis pela aplicação da lei é essencial. A investigação e a aplicação efectiva de sanções às práticas irregulares das sociedades requerem um amplo conjunto de qualificações e de conhecimentos. Deve ser fomentada a cooperação entre os organismos reguladores e os serviços responsáveis pela aplicação da lei. Para tal, poderá constituir uma base o memorando de entendimento em matéria de cooperação na luta contra os crimes financeiros. A Comissão analisará mais aprofundadamente esta questão.

A cooperação em matéria de intercâmbio de informações relativas a contas bancárias e outras informações relacionadas com os bancos pode tornar-se relevante. O Protocolo da Convenção relativa ao auxílio judiciário mútuo em matéria penal[26] prevê que as autoridades dos Estados-Membros prestem informações acerca das contas bancárias e das operações bancárias de pessoas identificadas e que tenham capacidade para acompanhar essas operações. O Protocolo ainda não entrou em vigor. No entanto, a Comissão sugeriu que o mandado europeu de obtenção de provas[27] proposto substitua o Protocolo no que diz respeito aos pedidos de informações quanto à existência de contas bancárias (no caso de se encontrarem disponíveis dados) e às operações bancárias anteriores dessas contas. Num estádio posterior, serão introduzidos novos instrumentos de reconhecimento mútuo e, neste processo, as disposições remanescentes deste Protocolo, designadamente o acompanhamento das operações bancárias, serão objecto de atenção.

A cooperação entre o sector financeiro e outros sectores empresariais e as autoridades responsáveis pela aplicação da lei a nível da UE tem um papel significativo a nível da prevenção e detecção das práticas fraudulentas das sociedades. Por um lado, considera-se que fica por notificar um volume significativo destas práticas irregulares das sociedades. Por outro, há a convicção de que muitas notificações de operações suspeitas não têm seguimento. A Comissão tenciona fomentar a cooperação entre os sectores privado e público através do Fórum da UE sobre a Prevenção da Criminalidade Organizada, do incentivo aos trabalhos de investigação e do desenvolvimento de um plano de acção da UE em matéria de parcerias entre os sectores público e privado.

A investigação financeira desempenha um papel capital na luta contra as práticas irregulares das sociedades. A Comissão elaborará a médio prazo um programa da UE para fomentar a investigação financeira. No quadro dos escândalos Enron e Parmalat, a destruição intencional de documentos constitui um obstáculo grave para os investigadores financeiros. Estes actos devem ser objecto de uma sanção mínima severa a nível da UE. Para o efeito, a Comissão ponderará o desenvolvimento de um instrumento adequado a médio prazo.

A rastreabilidade dos fluxos financeiros é crucial para prevenir as práticas irregulares das sociedades. Não existe qualquer rastreabilidade sistemática relativamente às operações em linha. Para o efeito, poderá verificar-se a necessidade de prever o eventual registo e armazenagem de pagamentos electrónicos, inclusivamente em redes abertas. Encontra-se actualmente em fase de criação a CTose[28] no quadro da CTose Foundation, o que poderá permitir a recolha de informações electrónicas susceptíveis de serem utilizadas no quadro de processos penais.

Não há praticamente dados fiáveis quanto à medida em que as operações relativas ao comércio electrónico, as actividades com numerário virtual e outras operações financeiras baseadas na Internet são utilizadas para efeitos de actividades criminosas. Deste modo, prevê-se o lançamento de um projecto destinado a identificar e a quantificar as actividades relativas à criminalidade financeira e as suas tendências, utilizando a Internet como infra-estrutura de pagamento e incluindo soluções potenciais para assegurar uma maior rastreabilidade.

Os efeitos de perda de direitos de exercício limitam-se actualmente ao território do Estado-Membro que ordenou essa perda de direitos. Certas categorias de perda de direitos devem ser reconhecidas e aplicadas em toda a UE. Em 2004, a Comissão apresentará propostas destinadas a melhorar o intercâmbio de informações relativamente a condenações e perda de direitos do foro penal. É necessária a existência de um mecanismo eficiente de transmissão destas informações para assegurar que a perda de direitos seja aplicada em toda a UE[29].

Com base numa análise aprofundada da responsabilidade das sociedades, a política da UE na matéria poderá, caso seja adequado, levar à aplicação de coimas e outras sanções por desrespeito da legislação em vigor. Os critérios comuns destas sanções prender-se-ão com a eficácia, a proporcionalidade e o seu carácter dissuasor.

Em 28 de Maio de 2003, a Comissão adoptou uma Comunicação sobre uma política global da UE contra a corrupção [30]. Com base na Comunicação, a Comissão está a desenvolver activamente esforços no sentido de apelar aos Estados-Membros para respeitarem as suas obrigações.

Assistir-se-á efectivamente a um reforço da identificação, congelamento, apreensão e confisco das receitas provenientes do branqueamento de capitais , caso os Estados-Membros estabeleçam organismos nacionais especializados. A existência de uma rede informal de cooperação entre esses organismos constituiria um novo factor de reforço da respectiva eficácia. A longo prazo, a Comissão examinará se existe a necessidade de um novo instrumento relativo à partilha de activos e à restituição de receitas confiscadas.

Outras iniciativas são constituídas pela ratificação do Segundo Protocolo da Convenção relativa à protecção dos interesses financeiros [31] e pela proposta de assistência administrativa mútua relativamente à Protecção de Interesses Financeiros Comunitários , que tem como objectivo o reforço da assistência administrativa mútua e o intercâmbio de informações na luta contra a fraude a nível da CE e o branqueamento de capitais conexo.

9. Conclusão

Embora muitas das políticas da UE em curso tratem de um amplo conjunto de questões já identificadas, verifica-se actualmente a necessidade de acelerar a respectiva aplicação. No entanto, tal como o presente documento demonstra, impõe-se a tomada de novas iniciativas políticas nos domínios fiscal e do terceiro pilar, a fim de reduzir a ocorrência de práticas irregulares nos domínios financeiro e das sociedades.

Annex 1: International level

Below is set out some international initiatives that will contribute to reinforcing the lines of defence.

1 st line of defence - International level

Accounting standards are crucial to the first line of defence. Therefore the accounting standard setting process itself must be as transparent as possible. The Commission has engaged in a reform process to make the International Accounting Standards Board (IASB) improve its working methods. The reform should be carried through by 2005.

2 nd and 3 rd line of defence - International level

Both the EU and the OECD achieved significant progress in tackling harmful tax practices based inter alia on non-transparency. Part of the OECD work is oriented towards so-called tax havens, and more than 30 offshore financial centres committed to the OECD principles of transparency and exchange of information in tax matters. An OECD Model Agreement on Exchange of Information on tax matters was jointly elaborated by OECD countries and cooperative tax havens. Its implementation is subject to OECD members and cooperative tax havens together setting those standards of transparency to be applied to access relevant information, detail the type of information to be made available, the persons concerned and how to record the accounts.

Although, subject to their EU commitments, EU Member States are free to define their position on direct tax matters within the OECD, the Commission considers it desirable that they have a more coordinated approach in setting standards to be applied in offshore financial centres, to ensure that such standards adequately facilitate information exchange with the EU.

The implementation of the cooperative tax havens' commitments, and of transparency rules, relies on bilateral exchange of information agreements with individual OECD member countries. The Commission recommends EU Member States to rapidly conclude such agreements to better promote transparency towards offshore financial centres.

The EU has strong relationships with some offshore centres that lack transparency, in which Parmalat had subsidiaries, and that were scrutinized by international initiatives promoting transparency. These EU relationships could be used to promote the principles of transparency and exchange of information, in line with the guiding principle the Commission adopted in 2001 that “ better consistency should be sought in defining EU policies towards cooperative and non cooperative tax havens .” The time has now come for concrete actions to ensure that our partners are transparent.

First, the EU partners should support transparency and exchange of information in the financial and tax fields in their relations with the EU. The Commission intends to discuss this in its policy dialogue with third countries and dependent territories, as well as possibly when negotiating or updating an association agreement, with a view to identifying possible ways forward. This could be applied to ongoing negotiations such as the economic partnership agreements with the African, Caribbean and Pacific or other countries. In addition to this, in order to achieve our objectives, the EU should be prepared to assist partner countries to put in place regional rules on these issues. It should however not be considered as a scoreboard aimed at setting up a basis for conditionality or selectivity, but as a tool for practical improvements in standards.

Second, positive actions could help cooperative partners to overcome difficulties of regulatory, technical or economic nature when introducing more transparency, in the form of reinforced technical assistance, where the EU as a whole has a considerable experience, or through some form of economic support for a limited period of time. Several instruments are available, e.g. the Cotonou agreement. The annual and mid-term reviews of Country Strategy Papers could also provide for appropriate actions. The Commission will monitor the efficiency and the progress made by offshore financial centres towards more transparency.

Financial market supervisors cooperate internationally Securities supervisors within the International Organization of Securities Commissions (IOSCO). Banking supervisors within the Basel Committee; Insurance supervisors cooperate within the International Association for Insurance Supervisors (IAIS). Pension regulators also have an international network. The Basel Committee, IOSCO and IAIS have established a Joint Forum to examine supervisory issues of common interest. The Joint Forum is currently analysing Credit Risk Transfer and it has recently published a report on enhanced disclosure.

Within IOSCO the following aspects are subject to scrutiny: corporate governance and the role of independent directors; auditor oversight and the effectiveness of audit standards; regulatory oversight; use of complex corporate structures (e.g. special purpose vehicles and complex shareholding structures); role of market intermediaries and market “gatekeepers,” such as investment banks and broker-dealers; role of private-sector information analysts (e.g. securities analysts and credit rating agencies); and offshore financial centres. In IAIS a discussion is how the US accreditation system can inspire an international accreditation system for supervisors supervising reinsurance companies.

As in the field of accounting, the Commission considers it important that global standards are used in auditing . The Commission has proposed in the 8th Company Law Directive that all statutory audits prescribed by Community law should be carried out in accordance with International Standards on Auditing (ISAs). Adoption by the Community of ISAs will be subject to strict conditions, such as the respect of proper due process. A final decision on whether and to what extent to endorse ISAs will depend largely on satisfactory governance arrangements relating to the operation of the International Auditing and Assurance Standards Board. This will help to secure the recognition of EU audited financial statements also in third country jurisdictions. It is also a logical consequence of the introduction of International Accounting Standards in the EU. The objective is that ISAs are applied worldwide.

4 th line of defence - International level

The UN Convention against Corruption will be signed by the Commission on behalf of the EC, upon receipt of the necessary authorisation by the Council. The majority of Member States and acceding countries signed the UN Convention in December 2003.

Council of Europe:

Council of Europe Conventions on corruption | Signature | Ratification | Entry into force |

Civil Law Convention | All MS except ES, NL, PT | All | FI, EL only | All except LV and CY | FI, EL | All except LV and CY |

The Council of Europe has established a monitoring mechanism (GRECO) in respect of the implementation of these Conventions. All Member States (except Italy and Austria) are members of GRECO.

A new Protocol to the Council of Europe Convention on Money Laundering is currently negotiated. Issues considered include preventive duties of control for money laundering purposes, terrorist financing and international cooperation in criminal matters that touch both on first and third pillar competencies.

Moreover, it is important to mention the anti-fraud agreement with Switzerland , which following a subsequent Council Decision will have to be adopted by the Community and the Member States.

Annex 2: Overview of initiatives to reinforce the four lines of defence

1ST LINE OF DEFENCE – INTERNAL CONTROL IN THE COMPANY |

Short term – Actions completed before end 2004 | Medium Term – December 2005 | Long term |

EU-action | Revision of accounting directives (transparency in/of groups structure and activities, including any use of special purpose vehicles; clarify responsibility of directors for the financial statements and key non-financial information; and listed companies to publish annual corporate governance statement) (Lead: MARKT)* Recommendation on the role of (independent) non-executive or supervisory directors (Lead: MARKT)* Recommendation on directors remuneration (Lead: MARKT)* Set up Corporate Governance Forum (Lead: MARKT)* Follow the work of the IASB and endorse international accounting standards as appropriate (Lead: MARKT)* Initiate study on beneficial ownership (Lead: MARKT) | Final adoption of accounting directives by Council and EP – December 2005 (Lead: MARKT)* Final adoption of implementing measures for the transparency directive – 2005 (Lead: MARKT)** Proposal on facilitating the exercise of shareholders rights cross border voting – 2005 (Lead: MARKT)* Follow the work of the IASB and endorse international accounting standards as appropriate (Lead: MARKT)* Report on beneficial ownership – including recommendations for actions – December 2005 (Lead: MARKT) | Proposals on key aspects of directors’ liability (disqualification of directors and wrongful trading) – 2006 (Lead: MARKT)* Follow the work of the IASB and endorse international accounting standards as appropriate (Lead: MARKT)* |

International level | EFRAG and IASB reformed – June 2005(Lead: MARKT) | Worldwide application IAS standards (Lead: MARKT)* |

* Initiatives that were announced in the Action Plan on Company Law and Corporate Governance. The initiative regarding disqualification of directors and wrongful trading has been moved forward to 2006

** Initiative that is part of the Financial Services Action Plan

2ND LINE OF DEFENCE – INDEPENDENT THIRD PARTIES |

Short term – Actions completed end 2004 | Medium Term – December 2005 | Long term |

EU-level | Directive on statutory Auditing (revised 8th company law directive) (Lead: MARKT)* Third Anti Money Laundering Directive (Lead: MARKT)** Regulation to implement FATF Special Recommendation on Terrorist Financing (Lead: MARKT)**** Report on Financial Analysts (Lead: MARKT)*** Official position on rating agencies (Lead: MARKT)*** | Final adoption of directive on statutory auditing by Council and EP– June 2005 (Lead: MARKT) Third Anti Money Laundering - Final adoption by Council and EP – first half of 2005 - (Lead: MARKT)** Poss. follow up on financial analysts – June 2005 (Lead: MARKT)*** Poss. follow up on rating agencies – June 2005 (Lead: MARKT)*** Implementing measures for Directive for Markets in Financial Instruments – Conflict of Interest - June 2005 (Lead: MARKT)** Adoption of the proposal on customs cooperation – December 2005 (Lead: TAXUD) | Implementing measures for Directive for Markets in Financial Instruments – December 2006 (Lead: MARKT)** |

International level | Regulatory cooperation on Audit standards (Lead: MARKT)* | Influence ISAs - providing conditions are met ISAs will be endorsed – June 2005 (Lead: MARKT)* | Worldwide application of ISAs (Lead: MARKT)* |

* Initiatives that were announced in the Action Plan on Company Law and Corporate Governance.

** Initiative that is part of the Financial Services Action Plan

*** Follows from the meeting in the ECOFIN-Council in Oviedo in April 2002. MEP Kataforis has also in a report by the European Parliament raised the issue of Credit Rating Agencies

**** Originally part of the planned new legal framework for payments but separated out.

3RD LINE OF DEFENCE – SUPERVISION AND OVERSIGHT |

Short term – Actions completed before end 2004 | Medium Term – December 2005 | Long term |

EU-level | Initiate study on consequences for retail investors and transparency in the bond market. (Lead: MARKT) Schedule Fiscalis seminars promoting best practices to deal with complex corporate structures(Lead: TAXUD) | Report on implications for retail investors – recommendations for action – December 2005 (Lead: MARKT) Examine with MS relevant information to be passed on to tax authorities (Lead: TAXUD) Working party to develop concrete proposals targeted at tax fraud and tax avoidance cases involving complex non-transparent structures (Lead: TAXUD) Consider developing common definitions of tax fraud and avoidance (Lead: TAXUD) Propose revision of the Mutual Assistance directive – December 2005 (Lead: TAXUD) Propose/consider improvements on access to bank information for tax purposes – December 2005 (Lead: TAXUD) | Explore extension and improvement of automatic exchange of information by use of new technology – 2006 (Lead: TAXUD) Examine with Member States the possibility of a company identification number for direct tax purposes (Lead: TAXUD) |

International level | IOSCO task force on Parmalat (Lead: MARKT) Joint Forum Report on Enhanced Disclosure (Lead: MARKT) Further good governance on supervisory issues relating to tax, financial services etc. Ensure that EU partners support transparency and exchange of information principles in the financial and tax fields. Positive actions towards our most cooperative partners. (Lead: TAXUD) Recommend Member States to conclude exchange of information agreements with offshore financial centres. (Lead: TAXUD) | Joint Forum Report on Credit Risk Transfer – December 2005 (Lead: MARKT) Coordination between MS and the Commission on line to pursue in the OECD group on accounts (Lead: TAXUD) |

* Initiatives that were announced in the Action Plan on Company Law and Corporate Governance.

** Initiative that is part of the Financial Services Action Plan

*** Follows from the meeting in the ECOFIN-Council in Oviedo in April 2002.

**** Originally part of the planned new legal framework for payments but separated out.

4TH LINE OF DEFENCE – LAW ENFORCEMENT |

Short term – Actions completed before end 2004 | Medium Term – December 2005 | Long term |

EU-level | Framework Decision on confiscation of crime-related proceeds, instrumentalities and property (lead JAI) Framework Decision on the execution in the EU of confiscation orders (lead JAI) Communication on EU Disqualifications – could address an information exchange mechanism to ensure that disqualified professional persons including company directors, cannot re-enter that profession in another MS. (lead JAI) Commission Proposal on mutual administrative assistance on the protection of the Community’s financial interests against fraud and any other illegal activities which has been adopted by the Commission on 20 July ((COM2004)509). (Lead: OLAF) | Improved cooperation among FIUs via FIU-NET – December 2005 (lead JAI) MoU – FIU and supervisors – December 2005 (Lead: JAI) Improved cooperation FIU’s and other law enforcement authorities – December 2005 (Lead: JAI) Program on investigative techniques – December 2005 (Lead: JAI) Instrument on obstruction of justice to include such things as wilful destruction of documents to destroy financial paper trail. December 2005 (Lead: JAI) Develop enhanced co-operation between private and public sector stakeholders with a common interest to combat/reduce organised crime (EU Action Plan on Public Private Partnerships). (lead JAI) Traceability of on-line financial flows – Launch of Research Project re money laundering and other financial crime vulnerabilities of the Internet as payment infrastructure. (lead JAI) Promote establishment of national bodies specialised in identification, seizing, freezing and confiscation of criminal assets. Promote co-operation among such bodies including establishment of network of “asset recovery bodies”. (lead JAI) Ratification of the 2nd protocol of the PFI Convention (Lead: OLAF) Follow up to anti-fraud agreement with Switzerland by Council Decision on signature and conclusion of this agreement. Subsequent implementation the Community and Member States. (Lead: OLAF) | Instrument on asset sharing and restitution of confiscated proceeds (lead JAI) Corporate liability – develop EU policy on administrative, civil and criminal corporate liability. (lead JAI) |

International level |

[1] Ver Los Angeles Times: “Enron is Proving Costly to Economy”, de 20 de Janeiro de 2002.

[2] COM(1999) 232 e COM(2003) 284 final.

[3] O HSBC opera em 79 países e alega que tem de tratar com mais de 370 autoridades, correspondendo a um custo de cerca de 320 milhões de euros por ano. (Relatório anual do HSBC Holding PLC, pp. 7 e 30). Após o alargamento, apenas na UE há cerca de 50 autoridades responsáveis pela supervisão de operações e de produtos com uma complexidade crescente.

[4] No Anexo 1, apresentam-se algumas iniciativas internacionais.

[5] As iniciativas de curto prazo referem-se ao período anterior ao final de 2004, as de médio prazo de Dezembro de 2005 e as de longo prazo após 2006.

[6] Directiva 2004/39/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21de Abril de 2004.

[7] Proposta de directiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa à revisão legal das contas individuais e consolidadas e que altera as Directivas 78/660/CEE e 83/349/CEE do Conselho – COM(2004) 177 final de 16 de Março de 2004.

[8] Directiva 97/2001/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 4 de Dezembro de 2001, relativa à prevenção da utilização do sistema financeiro para efeitos de branqueamento de capitais.

[9] Comité das Autoridades de Regulamentação dos Mercados Europeus dos Valores Mobiliários (CARMEVM).

[10] Directiva 2003/125/CE da Comissão.

[11] Comité Europeu dos Valores Mobiliários (CEVM), Comité Bancário Europeu (CBE), Comité Europeu dos Seguros e Pensões Complementares de Reforma (CESPCR), Comité das Autoridades de Regulamentação dos Mercados Europeus de Valores Mobiliários (CARMEVM), Comité das Autoridades Europeias de Supervisão dos Seguros e Pensões Complementares de Reforma (CAESSPCR) e Comité das Autoridades Europeias de Supervisão Bancária (CAESB).

[12] Memorando multilateral relativo ao intercâmbio de informações sobre as actividades no domínio dos valores mobiliários ( Multilateral Memorandum on the Exchange of Information of Securities Activities ) de Janeiro de 1999.

[13] CARMEVM / 03-317c.

[14] Em especial, o artigo 8.º da Directiva relativa à assistência mútua “não impõe a obrigação de promover investigações ou de transmitir informações, quando a legislação ou a prática administrativa do Estado-membro que deve fornecer as informações não autorizem a autoridade competente a efectuar essas investigações, nem a obter (…) tais informações (…). ”.

[15] DECISÃO n.º 888/98/CE DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO, de 30 de Março de 1998, que estabelece um programa de acção comunitário destinado a melhorar o funcionamento dos sistemas de fiscalidade indirecta do mercado interno.

[16] O Regulamento n.º 1798/2003 já prevê a realização de investigações conjuntas no domínio dos impostos indirectos.

[17] Plataforma CCN/CSI.

[18] Prevenção e Controlo da Criminalidade Organizada: Estratégia da União Europeia para o Início do novo Milénio, JO C 124 de 3.5.2000, p. 1.

[19] Actualização semestral do painel de avaliação para exame dos progressos realizados na criação de um espaço de liberdade, de “Liberdade, Segurança e Justiça” na União Europeia (Segundo semestre de 2003) 30.12.2003 COM(2003) 812 final.

[20] Decisão-quadro do Conselho, de 28 de Maio de 2001, relativa ao combate à fraude e à contrafacção de meios de pagamento que não em numerário (2001/413/JAI) JO L 149 de 2.6.2001, p. 1.

[21] Decisão-quadro relativa ao branqueamento de capitais, à identificação, detecção, congelamento, apreensão e perda dos instrumentos e produtos do crime. 2001/500/JAI JO L 182 de 5.7.2001.

[22] Relatório da Comissão baseado no artigo 6.º da Decisão-quadro do Conselho, de 26 de Junho de 2001, COM(2004) 230 final de 5 de Abril de 2004.

[23] Decisão do Conselho, de 17 de Outubro de 2000, relativa a disposições de cooperação entre as unidades de informação financeira dos Estados-Membros em matéria de troca de informações 2000/642/JAI.

[24] Projecto de Decisão-quadro sobre o confisco de produtos, instrumentos e bens relacionados com o crime, JO C 184 de 2.8.2002.

[25] Projecto de Decisão-quadro do Conselho relativa à execução das decisões de confisco na União Europeia, JO C 184 de 2.8.2002, p. 3-5.

[26] Estabelecido pelo Acto do Conselho JO C 326 de 21.11.2001, p. 1.

[27] COM(2003) 688.

[28] Cyber Tools On-line Search for Evidence.

[29] Ver, igualmente, COM(2004) 221.

[30] COM(2003) 317 final.

[31] Protocolo da Convenção relativa à protecção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias (JO C 313 de 23.10.1996, p. 1) CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA.