COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO - Diálogo com as associações de colectividades territoriais sobre a elaboração das políticas da União Europeia

Introdução

Em resposta aos pedidos dos agentes territoriais expressos aquando da consulta sobre o Livro Branco sobre a Governança Europeia [1], a Comissão comprometeu-se a "Estabelecer [...] um diálogo mais sistemático com as associações europeias e nacionais das administrações regionais e locais, numa fase precoce da definição das políticas." Em 11 de Dezembro de 2002, aquando da adopção do relatório sobre a governança europeia [2] e da sua comunicação sobre uma cultura reforçada de consulta e de diálogo [3], a Comissão anunciou a adopção de uma comunicação que fornecerá o enquadramento, o objecto e as modalidades desse diálogo com as associações dos poderes locais e regionais.

[1] COM(2001)428 final de 25 de Julho de 2001

[2] COM(2002)705 final de 11 de Dezembro de 2002

[3] COM(2002)704 final de 11 de Dezembro de 2002

A fim de preparar esta comunicação, a Comissão adoptou, em Março de 2003, um documento de trabalho [4] que define o âmbito deste diálogo. Este documento de trabalho foi objecto de uma consulta pública de 28 de Março a 23 de Maio de 2003, através de uma publicação na Internet [5]. Numerosas associações europeias e nacionais das colectividades territoriais responderam à Comissão apresentando os seus comentários e reacções. Estas contribuições, pela sua riqueza e qualidade, constituíram uma ajuda importante para a elaboração da presente comunicação.

[4] C/2003/927 de 27 de Março de 2003

[5] O conjunto das reacções recebidas pela Comissão aquando da consulta pública pode ser consultado no endereço Internet http://europa.eu.int/comm/regional_policy/ consultation/territorial_fr.htm

Tendo em conta os resultados da consulta pública, a presente comunicação:

- precisa o carácter adicional e complementar deste diálogo em relação a qualquer outra forma de consulta das autoridades regionais e locais;

- apresenta mais claramente o papel atribuído ao Comité das Regiões no quadro do diálogo proposto;

- estabelece um quadro de referência para a identificação das associações que podem participar neste diálogo.

Este diálogo é complementar dos outros processos de consulta definidos pelo Tratado e pelos textos regulamentares e dos previstos pela comunicação da Comissão sobre uma cultura reforçada de consulta e de diálogo. Em conformidade com princípio da proporcionalidade, a Comissão garantiu igualmente que as medidas propostas não impusessem de modo algum encargos administrativos e orçamentais desproporcionados.

Os objectivos deste novo diálogo são os seguintes:

- através das associações, europeias e nacionais, de administrações regionais e locais, associar os agentes territoriais, dando-lhes a possibilidade de se exprimirem, antes de dar início aos processos formais de tomada de decisão, sobre as políticas europeias que os mesmos contribuem para executar;

- assegurar uma melhor compreensão das orientações políticas da União e da legislação europeia, conduzindo, assim, a uma maior transparência da acção da União e a uma percepção mais concreta pelos cidadãos.

O diálogo sistemático proposto iniciar-se-á a partir da apresentação:

- do programa de trabalho anual da Comissão,

- de grandes iniciativas das políticas que possuam um impacto territorial significativo, quer seja directo ou indirecto.

Para atingir estes objectivos é necessário:

- identificar a finalidade do diálogo,

- definir os participantes,

- determinar os temas,

- e fixar as modalidades do diálogo.

1. Finalidade do diálogo

A Comissão deseja tornar mais sistemático o diálogo que já mantém a montante do processo de tomada de decisão e de forma ad hoc com as associações de administrações locais e regionais.

Este diálogo deverá completar e aprofundar os processos de consulta, no respeito dos princípios gerais e das regras mínimas de consulta já estabelecidos pela Comissão, e permitir executar os princípios de boa governança definidos no Livro Branco, nomeadamente : abertura, participação, coerência e eficácia.

1.1. Abertura

O princípio de abertura procede da vontade da Comissão de assegurar uma melhor informação e uma melhor apropriação das orientações políticas da União e da legislação comunitária.

Com efeito, para explicar melhor a acção comunitária, não basta melhorar as acções de comunicação e de informação, ainda que estas sejam obviamente necessárias. As colectividades territoriais, dado que são eleitas democraticamente e actuam no terreno, estão bem colocadas para transmitir aos cidadãos as informações de que estes necessitam para terem uma melhor compreensão das políticas e decisões europeias. Para este fim, devem poder participar activamente na formulação das políticas europeias. A sua acção permitirá conferir à União uma maior visibilidade junto dos cidadãos e reforçar a sua adesão às políticas executadas pela União.

1.2. Participação

No Livro Branco sobre a Governança Europeia, a Comissão sublinhou que "a qualidade (...) das políticas da União Europeia dependem de uma ampla participação através de toda a cadeia política - desde a concepção até à execução ". A Comissão comprometeu-se, deste modo, a seguir, para a concepção e a execução das políticas da União Europeia, uma abordagem que convide à participação de todos e que implique uma consulta tão ampla quanto possível sobre as principais iniciativas políticas.

Recordando as responsabilidades acrescidas que incumbem às autoridades regionais e locais na execução das políticas comunitárias, a Comissão salienta, no Livro Branco, que, "[...] A nível da Comunidade Europeia, a Comissão deverá garantir que na elaboração das propostas políticas seja tomada em consideração a experiência e as condições regionais e locais. Para o efeito, deverá organizar um diálogo sistemático com as associações europeias e nacionais das administrações regionais e locais, respeitando os mecanismos constitucionais e administrativos nacionais. A Comissão acolhe favoravelmente os esforços em curso no sentido de aumentar a cooperação entre essas associações e o Comité das Regiões[...]."

É este princípio de participação que a Comissão entende aplicar com o diálogo proposto pela presente comunicação.

1.3. Coerência

As consultas conduzidas para a preparação do Livro Branco sobre a Governança Europeia, bem como os diversos estudos e relatórios iniciados ou elaborados pelas instituições europeias, permitiram à Comissão verificar a necessidade de melhor apreciar a incidência territorial das políticas comunitárias em domínios como os transportes, a energia ou o ambiente.

A Comissão definiu, desde já, um método integrado de avaliação de impacto que integra "num único instrumento global todas as avaliações sectoriais relacionadas com as repercussões directas ou indirectas de uma determinada proposta, afastando-se assim do quadro actual de um conjunto de avaliações parciais e sectoriais" [6]. Este instrumento permitirá igualmente que a Comissão inicie um diálogo e um debate com as diversas partes interessadas.

[6] COM(2002)276 final de 5 de Junho de 2002

A avaliação de impacto contribuirá, assim, por um lado, para informar os diversos intervenientes comunitários das consequências de uma actividade comunitária e, por outro lado, para orientar e preparar os agentes nacionais e territoriais para a adopção das medidas necessárias a uma execução óptima do acto comunitário.

Além disso, a Comissão adoptou princípios gerais e regras mínimas em matéria de consulta dos intervenientes não institucionais abrangidos pelas principais iniciativas políticas por ela propostas. Este processo de consulta será iniciado, tanto quanto necessário, pelos serviços da Comissão, que elaborarem uma nova política que necessite de uma 'avaliação de impacto'.

A presente comunicação propõe completar essas consultas pontuais mediante audições regulares com as associações europeias e nacionais de administrações regionais e locais, sendo o Comité das Regiões convidado a desempenhar um papel de intermediário no âmbito desse diálogo. Esta acção permitirá à Comissão tomar em consideração de forma mais coerente as realidades e experiência regional e local aquando da elaboração de propostas políticas.

1.4. Eficácia

É à escala territorial que determinadas políticas comunitárias são executadas e/ou produzem os seus efeitos. As autoridades regionais e locais estão, por conseguinte, bem colocadas para apreciar a coerência e a eficácia das políticas comunitárias de forte impacto territorial.

Se a União pretender melhorar a sua acção, nomeadamente em termos de coerência e de percepção, pelos cidadãos, da orientação das suas políticas, o princípio de eficácia impõe que seja informada do impacto territorial das suas acções o mais a montante possível, antes da respectiva execução. Assim, será possível definir melhor a natureza e intensidade das medidas a adoptar e apreciar os resultados e impactos futuros das acções que, in fine, afectarão a escala territorial.

A criação de instrumentos para o diálogo com as associações que representam as colectividades territoriais permitirá à Comissão implicar mais eficazmente e em tempo oportuno - ou seja, antes de dar início formal ao processo de tomada de decisão - as colectividades que contribuem para executar ou que são afectadas pelas políticas decididas a nível europeu.

2. Os participantes no diálogo

Para o diálogo, que se desenrolará sob forma de audições, a escolha dos participantes deverá ter em conta o seguintes elementos:

-as disposições actuais do Tratado, nomeadamente o princípio de subsidiariedade;

-a arquitectura institucional da União (o direito de iniciativa da Comissão, o poder legislativo atribuído ao Parlamento Europeu e ao Conselho, o novo papel consultivo do Comité das Regiões após a celebração do protocolo de cooperação com a Comissão);

-o princípio do respeito de autonomia constitucional dos Estados-Membros, que organizam diversamente as suas relações com as entidades territoriais.

Além disso, após o alargamento, a União compreenderá cerca de 250 regiões e 100 000 administrações locais [7]. Para efeitos de uma maior eficácia e tal como indicado no Livro Branco sobre a Governança Europeia, os intervenientes adequados para um diálogo, antes do início dos processos formais de tomada de decisão, só podem ser as associações, nacionais e europeias, de colectividades locais e regionais. É necessário assegurar que os interesses das colectividades territoriais estejam representados no diálogo, nomeadamente para reflectir a diversidade das realidades do território europeu.

[7] Fonte: Comité das Regiões

A experiência adquirida desde há muitos anos a título da política regional e das políticas do ambiente, dos transportes, da investigação ou do desenvolvimento rural poderia, é certo, servir de ponto de partida para identificar os 'grupos-alvo' [8] com os quais poderia ser estabelecido esse diálogo. No entanto, é conveniente evitar compartimentar esses grupos, visto que a contribuição das diversas organizações sectoriais e as respectivas contribuições específicas podem justificar, quando um tema suscita um interesse comum, que várias associações se agrupem e apresentem uma posição comum nessas reuniões.

[8] Na base de dados CONECCS foram reunidas informações sobre as associações europeias, que podem ser consultadas no sítio http://europa.eu.int/comm/civil_society/ coneccs/index_fr.htm. Não se trata, no entanto, de uma lista exaustiva.

A Comissão considera que este novo diálogo deve servir para reforçar os laços entre o Comité das Regiões e as colectividades que este representa. Deste modo, em conformidade com as recomendações do Livro Branco sobre a Governança Europeia, a Comissão convida todas as administrações regionais e locais e as suas associações a reforçar os seus contactos com o Comité das Regiões.

O Comité das Regiões desempenha já um papel essencial na consulta desses intervenientes, em conformidade com os Tratados. Este papel de intermediário entre as colectividades locais e regionais e as instituições europeias foi reforçado mediante a celebração, entre a Comissão e o Comité das Regiões, de um protocolo de cooperação que prevê a organização de consultas pelo Comité a pedido da Comissão [9]. As propostas feitas no âmbito da presente comunicação não prejudicam as modalidades fixadas para as consultas.

[9] Protocolo de cooperação que incide sobre as modalidades de cooperação entre a Comissão Europeia e o Comité das Regiões, celebrado em Bruxelas, em 20 de Setembro de 2001.

Quanto às modalidades de selecção destas associações, a Comissão considera que o Comité das Regiões é o organismo mais bem colocado para a ajudar a identificar as associações interessadas pelas diferentes políticas, bem como para propor, para cada reunião, as listas indicativas das associações europeias e nacionais adaptadas aos temas considerados. Contudo a Comissão reserva-se o direito de convidar a participar nas várias reuniões de diálogo as associações que entender, alterando e/ou completando as listas propostas pelo Comité das Regiões.

A Comissão entende deste modo contribuir para reforçar a função de interface do Comité das Regiões com as colectividades regionais e locais e aumentar assim a cooperação com as associações de colectividades territoriais.

Caberá ao Comité das Regiões cooperar com as diversas associações para estabelecer os critérios de selecção das associações. De qualquer modo, essas organizações deverão ser representativas e capazes de fornecer um parecer elaborado colectivamente, bem como repercutir as propostas e orientações da Comissão junto dos respectivos mandantes nacionais. As associações escolhidas deverão assegurar a sua representação ao mais alto nível. Além disso, conviria adoptar procedimentos de escolha transparentes e claros e que cumpram as regras mínimas de consulta em vigor na Comissão.

Deverão participar no diálogo:

-as associações abrangidas pela política em causa;

-as associações cujo membros participem na execução da política em questão;

-e as que, devido aos seus objectivos, tenham um interesse directo nessa política.

Do mesmo modo, será conveniente ter em conta os seguintes aspectos:

-se for caso disso, necessidade de experiência, de intervenção de peritos ou de conhecimentos técnicos específicos;

-necessidade de manter um justo equilíbrio entre as associações que representam diversas categorias de colectividades territoriais;

-contribuições dos participantes aquando de consultas precedentes que incidam na mesma política, sem que tal exclua da participação as associações recentemente criadas;

-o número de associações deverá manter-se operacional e coerente com o objectivo de eficácia prosseguido pelo diálogo.

3. Domínio e conteúdo do diálogo

O diálogo intervém antes do início dos processos formais de tomada de decisão. Difere, no entanto, dos contactos iniciados pela Comissão com os representantes da sociedade civil.

Esse diálogo far-se-á sem prejuízo das consultas específicas previstas pelos Tratados (por exemplo, a consulta dos órgãos consultivos institucionalizados [10], diálogo social na acepção dos artigos 137º a 139º CE) ou mediante outros textos comunitários que façam parte do quadro dos procedimentos ditos de "comitologia [11]". Além disso, as modalidades de consulta previstas pelo presente documento completarão, sem as substituir, as disposições adoptadas pela Comissão, em 11 de Dezembro de 2002, na sua comunicação sobre os princípios gerais e as regras mínimas de consulta [12].

[10] No que respeita, em particular, ao Comité das Regiões e ao Comité Económico e Social Europeu, o diálogo proposto no presente documento será feito sem prejuízo das suas novas funções consultivas (parecer de prospectiva, parecer exploratório) decorrentes dos protocolos de cooperação concluídos com a Comissão em Setembro de 2001.

[11] Nos termos da Decisão do Conselho n.º 1999/468/CE.

[12] COM(2002)704 final de 11 de Dezembro de 2002

Por último, este novo processo não substituirá os contactos pontuais ou as consultas ad hoc entre os serviços da Comissão e as associações. Em complemento destes contactos, este diálogo permitirá enriquecer as propostas da Comissão pois será regular, mais organizado e político.

Por conseguinte, propõe-se a instauração de um diálogo sistemático que incida sobre a apresentação:

(1) do programa de trabalho anual da Comissão,

(2) de grandes iniciativas das políticas que possuam um impacto territorial directo ou indirecto (coesão económica e social, política regional, política social, política de emprego, transportes, energia, ambiente, investigação e desenvolvimento tecnológico, política agrícola comum, redes de infra-estruturas transeuropeias, saúde, educação e cultura, formação profissional, justiça e assuntos internos, política dos consumidores, etc.).

4. Modalidades e organização do diálogo local e regional

A organização e a realização de reuniões serão da responsabilidade da Comissão. A Comissão entende fazer deste diálogo um processo de intercâmbios recíprocos. A articulação do diálogo e da agenda política europeia poderia ser feita do seguinte modo:

(1) organização de um encontro anual que permita estabelecer um diálogo político ao mais alto nível entre o Presidente e/ou os Vice Presidentes da Comissão e os representantes das associações. Em complemento da apresentação pela Comissão do programa de trabalho anual ao Comité das Regiões, este encontro será a ocasião de um diálogo privilegiado com os representantes das associações de colectividades sobre as orientações previstas para a acção da União Europeia;

(2) encontros com os membros da Comissão responsáveis pelas políticas com impacto territorial. Estes encontros com os membros da Comissão, que poderão ser anuais se o programa de trabalho o justificar, constituirão uma ocasião para um diálogo sobre as grandes iniciativas propostas para a política em causa.

A ordem de trabalhos das reuniões será, pois, determinada pelo programa de trabalho geral da Comissão, bem como pelo calendário das iniciativas com forte impacto territorial. A lista das associações que participam nestes encontros será decidida pela Comissão, para cada reunião, com base nas propostas do Comité das Regiões e em função da especificidade das iniciativas.

Por uma questão de transparência e a fim de garantir a participação das associações, a Comissão assegurará que as datas dos debates sejam fixadas com seis semanas de antecedência. A Comissão colocará igualmente à disposição das associações a documentação necessária.

5. Conclusão

A linha de conduta seguida pela Comissão ao propor instaurar um diálogo político mais sistemático com as associações territoriais consiste em conferir às partes abrangidas a possibilidade de se exprimirem sem pôr em causa o processo de tomada de decisão. Essa linha de conduta tem por objectivo permitir que a Comissão tome conhecimento do parecer dessas partes antes do início dos processos formais de tomada de decisão, sobre as políticas europeias que as mesmas contribuem para executar ou que, in fine, afectarão a escala territorial. Além disso, o método proposto contribuirá para reforçar os laços entre o Comité das Regiões e as diversas associações das colectividades regionais e locais.