COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO, AO PARLAMENTO EUROPEU E AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU sobre o papel das alfândegas na gestão integrada das fronteiras externas

A presente comunicação surge na sequência da comunicação da Comissão, de Maio de 2002, « Para uma gestão integrada das fronteiras externas dos Estados-Membros da União Europeia» [1].

[1] COM (2002)233 final 7.5.2002.

Tem igualmente em conta a comunicação da Comissão, de Fevereiro de 2001, relativa a uma estratégia a favor da união aduaneira [2], bem como a resolução do Conselho, de Junho de 2001, sobre a mesma matéria [3]. Neste momento, a estratégia a favor da união aduaneira deve orientar-se e desenvolver-se de forma a melhor integrar as preocupações de segurança crescentes. As alfândegas são, antes de mais, responsáveis pelo controlo das mercadorias. Não obstante, no novo contexto caracterizado pela emergência de novas ameaças, as alfândegas devem assumir um papel primordial para combater as ameaças eventualmente ligadas às mercadorias que transpõem as fronteiras comunitárias. Face ao tráfico ilegal de mercadorias, aos riscos para a saúde e o ambiente ou ao terrorismo, a Comunidade deve dotar-se dos meios que permitam garantir a segurança e a protecção dos seus cidadãos.

[2] COM (2001) 51 final 8.2.2001.

[3] JO C 171 de 15.6.2001, p. 1.

A presente comunicação sugere uma racionalização da gestão dos controlos aduaneiros e opta por uma abordagem comum dos riscos relacionados com as mercadorias, estabelecida em estreita cooperação com todos os serviços envolvidos e no âmbito de uma estrutura e de um quadro comuns. Ao propor a articulação das prioridades nos controlos aduaneiros, a criação de um sistema comunitário de gestão dos riscos e a identificação dos sistemas e equipamentos necessários, a presente comunicação tem como objectivo atribuir às alfândegas e aos restantes serviços encarregados da gestão das mercadorias na fronteira externa os meios de combater em conjunto todas as formas de risco que ameacem a segurança e a protecção da Comunidade.

A comunicação conclui que os guardas de fronteira, encarregados prioritariamente do controlo das pessoas, e as autoridades aduaneiras, encarregadas do controlo das mercadorias, perseguem o objectivo comum de proporcionar aos cidadãos um nível elevado de protecção num espaço de liberdade, segurança e justiça. O carácter complementar e intimamente ligado das suas missões exige o reforço das sinergias entre estes serviços, com base nos pontos fortes de cada um e prevendo mecanismos que assegurem uma cooperação acrescida e eficaz.

ÍNDICE

1. INTRODUÇÃO

2. AS ALFÂNDEGAS E A SEGURANÇA: UMA PRIMEIRA CONSTATAÇÃO

3. AS PRINCIPAIS AMEAÇAS PARA A SEGURANÇA

4. REFORÇO DA SEGURANÇA DAS MERCADORIAS

4.1. O papel tradicional das alfândegas no controlo das mercadorias.

4.2. Racionalizar os controlos aduaneiros nas fronteiras externas.

4.3. Dotar as funções de segurança aduaneira de um enquadramento legislativo e financeiro.

5. MELHORIAS DESEJÁVEIS

5.1. Uma abordagem comum dos riscos

5.2. Garantir um nível adequado de recursos humanos e de equipamento.

5.3. Facilitar o comércio sem comprometer a segurança e a protecção.

5.4. Estudar a possibilidade de partilhar responsabilidades.

5.5. Reforçar a cooperação com os países terceiros.

5.6. Medidas de apoio ao alargamento.

6. CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

1. INTRODUÇÃO

1.1. Em Dezembro de 2001, o Conselho Europeu de Laeken solicita " (...) ao Conselho e à Comissão que definam os mecanismos de cooperação entre os serviços responsáveis pelo controlo das fronteiras externas e estudem em que condições se poderia criar um mecanismo ou serviços comuns de controlo das fronteiras externas" [4]. Em resposta a este pedido, a Comissão elabora uma estratégia europeia integrada da gestão das fronteiras externas que tem em conta a pluralidade das suas dimensões. O objectivo principal desta estratégia é melhorar a segurança e os outros controlos efectuados na fronteira externa, facilitando a circulação dos viajantes bona fide e do comércio legítimo.

[4] Conclusão n° 42 do Conselho Europeu de Laeken, de 14 e 15 de Dezembro de 2001, p12.

1.2. A Comissão apresentou, em Maio de 2002, uma comunicação sobre « uma gestão integrada das fronteiras externas dos Estados-Membros da União Europeia » [5]. Essa comunicação tratava essencialmente das questões relacionadas com o controlo das pessoas e sublinhava que uma gestão comum efectiva das fronteiras externas da União Europeia reforçaria a segurança e o sentimento dos cidadãos da União de que pertencem a um espaço comum e partilham um mesmo destino. A comunicação de Maio de 2002 anunciava uma segunda contribuição centrada no controlo de mercadorias. É o objectivo da presente comunicação, que sugere algumas melhorias tendo em vista uma gestão integrada dos controlos das mercadorias e dos seus meios de transporte (incluindo bagagens), e apresenta outras propostas em domínios onde a acção aduaneira pode apoiar o controlo de pessoas efectuado por outros serviços. As duas comunicações são complementares e constituem as primeiras etapas da estratégia global que a Comissão propõe para uma gestão integrada e eficaz das fronteiras externas. Trata-se de chegar a um quadro coerente para uma acção comum a nível da União Europeia.

[5] COM (2002) 233 final, de 7.5.2002.

1.3. A resposta ao pedido do Conselho Europeu exige, não só que se analise o modo como melhorar o controlo através de uma cooperação acrescida entre os serviços responsáveis pelo controlo nas fronteiras externas, mas também que se verifique se os actuais controlos garantem um nível suficiente de segurança para a Comunidade e os seus cidadãos. O termo « segurança » é utilizado em sentido lato neste documento. Abrange as ameaças à saúde pública (intenções criminosas, perigo de ataques terroristas ou outros) que impliquem a circulação de mercadorias (tráfico ou troca ilícita de armas de fogo, de produtos biológicos ou de explosivos, por exemplo) e as ameaças para a segurança da sociedade, decorrentes do comércio de mercadorias que apresentam riscos para a saúde, o ambiente e as consumidores. Por outro lado, quer se trate de medidas do primeiro ou do terceiro pilar, servem sempre os mesmos objectivos e são complementares. Essas medidas devem, portanto, desenvolver-se em conjunto, com o objectivo de um espaço de liberdade, segurança e justiça, instituído pelo Tratado de Amesterdão.

1.4. Os actuais métodos de controlos aduaneiros das mercadorias não permitem responder, de forma adequada, às crescentes preocupações de segurança. É por essa razão que a presente comunicação recomenda mudanças fundamentais no modo de combater as ameaças para a segurança, sem entravar o comércio legítimo. A abordagem proposta combina uma racionalização dos controlos aduaneiros com uma definição comum, em cooperação com os outros serviços implicados, dos métodos e meios que permitem um melhor controlo das mercadorias. As recomendações visam maximizar o impacto combinado das acções de controlo efectuadas por diferentes autoridades, assegurando uma melhor disponibilidade dos recursos e equipamentos necessários. Uma vez postas em acção, estas propostas irão melhorar as condições de segurança dos cidadãos e terão repercussões positivas no comércio, no investimento, no crescimento e, consequentemente, no emprego na Comunidade.

1.5. A presente comunicação propõe também todas as melhorias necessárias nos controlos efectuados logo que é transposta a fronteira comunitária para aumentar a segurança, acolhendo simultaneamente os novos Estados-Membros que, a partir da adesão, deverão assegurar que as mercadorias perigosas ou ilícitas não comprometam a segurança dos outros Estados-Membros e da Comunidade. Convém salientar, a este respeito, que a maioria dos controlos de segurança, ao contrário de certos controlos financeiros, devem obrigatoriamente ser efectuados na fronteira.

1.6. A presente comunicação inscreve-se no âmbito das orientações da comunicação da Comissão, de Fevereiro de 2001 [6], relativa a uma política a favor da união aduaneira, bem como da resolução do Conselho, de Junho de 2001, sobre a mesma matéria [7]. A comunicação desenvolve estas propostas, visando uma melhor integração da dimensão « segurança ».

[6] COM (2001) 51 final 8.2.2001.

[7] JO C 171 de 15.6.2001, p. 1.

1.7. A presente comunicação não tem por objectivo pôr em causa as orientações e as actividades prioritárias previstas no âmbito da protecção dos interesses financeiros das Comunidades e da luta contra a fraude, tal como constam da Comunicação da Comissão COM (2000) 358 final de 28.06.2000, relativa a uma abordagem estratégica global 2000-2005, nem as acções de assistência mútua em matéria aduaneira contempladas, por um lado, no Regulamento (CE) nº 515/97 [8] e, por outro, nos protocolos ou acordos de assistência mútua em matéria aduaneira concluídos com os países terceiros.

[8] Regulamento (CE) nº 515/97 do Conselho, de 13 de Março de 1997, relativo à assistência mútua entre as autoridades administrativas dos Estados-Membros e à colaboração entre estas e a Comissão, tendo em vista assegurar a correcta aplicação das regulamentações aduaneira e agrícola (Jornal Oficial L 82, de 22.03.1997, p. 1-16)

A Comissão convida o Conselho, o Parlamento Europeu e o Comité Económico e Social Europeu a debater as orientações propostas e a apoiar as medidas propostas no ponto 6 da presente comunicação a fim de poder apresentar o mais rapidamente possível propostas concretas para a sua realização.

2. AS ALFÂNDEGAS E A SEGURANÇA: UMA PRIMEIRA CONSTATAÇÃO

Na Comunidade, o trabalho aduaneiro desenvolveu-se especificamente, nas últimas décadas, no quadro dos controlos de ordem financeira e comercial. De um modo geral, a luta contra as actividades fraudulentas está tradicionalmente ligada à missão de fiscalização dos fluxos de mercadorias. Mais recentemente, a atenção concentrou-se na segurança dos cidadãos face às mercadorias perigosas ou de risco. A organização do trabalho desenvolveu-se segundo esta lógica e os instrumentos comunitários, tais como os programas aduaneiros de modernização, foram sobretudo utilizados para identificar as melhores práticas de trabalho, no domínio dos controlos financeiros e comerciais.

Face às ameaças crescentes provenientes de mercadorias perigosas, do crime organizado ou de organizações terroristas, convém analisar se a abordagem que hoje prevalece assegura uma protecção adequada da Comunidade e dos seus cidadãos em qualquer ponto da fronteira externa.

A Comissão considera que a resposta a esta questão é manifestamente negativa.

Não há dúvida de que os controlos actuais permitem proteger os interesses financeiros da Comunidade e dos Estados-Membros, tanto mais que, quando é constatado este tipo de problemas após a entrada das mercadorias, as auditorias realizadas a posteriori permitem resolvê-los. Em contrapartida, até hoje, os controlos não permitem neutralizar suficientemente ou prevenir as acções terroristas. Também não são suficientes para garantir um nível elevado de protecção dos cidadãos contra mercadorias perigosas ou defeituosas.

Todos os Estados-Membros estão activos nestes domínios, mas as medidas e as prioridades diferem de um Estado para outro Estado, tal como os investimentos em equipamentos e em recursos. Assim, à escala comunitária, os controlos de segurança são diversificados, não harmonizados e, por vezes, lentos a responder a novas ameaças. Daí resultam diferenças de actuação nestes domínios, em diferentes pontos do território aduaneiro: em alguns sítios existe um sistema informatizado de gestão dos riscos, acompanhado dos recursos humanos e dos equipamentos necessários; noutros, a falta de investimentos e de sistemas modernos dá origem a controlos menos eficientes.

Em termos de segurança, isso significa que as hipóteses de deter a tempo um dispositivo explosivo, uma arma biológica ou uma mercadoria perigosa depende do ponto da fronteira externa por onde passam essas mercadorias. Após o alargamento, o risco de tratamentos diversificados aumentará ainda mais. É por essa razão que se impõe, de facto, a coordenação destas abordagens individuais, para que as melhores práticas nacionais se tornem normas comunitárias.

A presente comunicação aplica-se ao conjunto das fronteiras externas (terrestres, portos e aeroportos) da Comunidade, tendo em conta a importância do quinto alargamento.

Para assegurar uma gestão comum efectiva e integrada das fronteiras externas da União Europeia, devem ser apoiadas soluções rápidas e pragmáticas através de um firme compromisso político e financeiro. Se assim não for, a Comunidade corre o risco de se tornar um alvo fácil para as acções fraudulentas e terroristas.

Em consequência, os actuais controlos de segurança das mercadorias devem ser melhorados, para garantir um nível de protecção elevado e idêntico, em todos os pontos da fronteira externa da Comunidade.

Este documento propõe pistas de reflexão para reforçar a segurança das mercadorias. Enumera as principais ameaças a enfrentar, os pontos fracos dos sistemas actuais, e avança com a indicação de domínios específicos que carecem de uma atenção especial. Refere os procedimentos a adoptar pelas alfândegas para melhorar a situação e sugere o modo de reforçar a cooperação com os outros serviços responsáveis pela segurança das mercadorias.

3. AS PRINCIPAIS AMEAÇAS PARA A SEGURANÇA

As ameaças para a segurança da Comunidade são de vários tipos e podem ser classificadas em diferentes categorias:

* Ameaças criminosas ou terroristas, que podem ser:

- directas, quando implicam uma intenção deliberada de introduzir mercadorias proibidas, como explosivos ou armas nucleares, biológicas ou químicas;

- indirectas, quando implicam o contrabando ou o tráfico de mercadorias ilícitas (drogas, cigarros, álcool, contrafacções) para fins de aprovisionamento ou financiamento (branqueamento de capitais) de organizações terroristas ou do crime organizado.

* Riscos para a saúde e a segurança dos consumidores:

Riscos para a saúde : é o caso de preocupações relacionadas com ameaças à bio-segurança, por exemplo, em virtude da importação não autorizada de produtos contaminados (o aumento de certos casos de « vacas loucas » foi atribuído à importação de lotes de carnes contaminadas) ou de produtos resultantes de novos desenvolvimentos científicos, tais como os OGM (Organismos Geneticamente Modificados). Em termos de consumo, os produtos estupefacientes, os anabolizantes ou outros produtos dopantes podem também incluir-se nesta categoria.

Riscos relacionados com os produtos perigosos: estes riscos abrangem certos artigos de contrafacção ou que não são conformes às normas comunitárias de segurança, como, por exemplo, medicamentos, produtos alimentares ou utensílios (isqueiros, peças soltas,...).

* Riscos ambientais e sanitários: riscos que ocorrem quando, por exemplo, algumas espécies, em vias de extinção, da fauna ou da flora ou substâncias radioactivas ou ainda animais doentes transpõem ilegalmente a fronteira.

* Riscos para a segurança pública: como o tráfico de armas ilícitas ou de estupefacientes.

O combate a estas crescentes ameaças de ataques deliberados ou de perigos para a segurança e a protecção da sociedade comunitária exige uma maior concentração nos controlos de mercadorias.

Para fazer face aos riscos que ameaçam a segurança, foram já propostas algumas melhorias no domínio dos controlos das pessoas efectuados, em primeiro lugar, pelos serviços de guardas de fronteira, frequentemente em estreita coordenação com as alfândegas. Mas uma luta eficaz contra a criminalidade, o terrorismo ou qualquer outra ameaça para a segurança pressupõe, também, outros aspectos para além do controlo das pessoas. De facto, os riscos ligados à introdução, na Comunidade, de armas, de substâncias radioactivas ou de explosivos, mas também de carnes contaminadas ou medicamentos que não obedecem às normas dizem respeito, de um modo geral, à circulação de mercadorias nas fronteiras comunitárias. Os cerca de 100 000 [9] funcionários das alfândegas da União Europeia têm um papel fundamental a desempenhar, reforçando a sua coordenação a nível europeu e trabalhando em mais estreita cooperação com os outros serviços que controlam as fronteiras e, em primeiro lugar, com a polícia.

[9] Este número pode parecer significativo mas abrange, efectivamente, a totalidade das funções aduaneiras, que variam de um Estado-Membro para outro (missões de natureza fiscal, gestão aduaneira, missões nacionais específicas).

4. REFORÇO DA SEGURANÇA DAS MERCADORIAS

4.1 O papel tradicional das alfândegas no controlo das mercadorias.

As administrações aduaneiras prestam, por vezes, assistência aos serviços cuja missão principal é o controlo das pessoas nas fronteiras. Por outro lado, as informações obtidas pelos controlos de rotina dos viajantes e dos veículos, ou simplesmente por uma presença física nas fronteiras, permitem frequentemente chegar a certas redes ligadas à criminalidade transnacional, por vezes em estreita cooperação com outros serviços repressivos.

No entanto, no que se refere ao controlo de mercadorias, só as alfândegas dispõem de um conhecimento suficientemente amplo e desenvolvido para assegurar um controlo da segurança adequado.

De facto, a alfândega beneficia de uma longa experiência no que diz respeito ao controlo de todo o comércio legítimo, que lhe permitiu estabelecer redes de contactos estreitos com os operadores económicos e adquirir um conhecimento profundo das mercadorias. Através da experiência adquirida e das redes constituídas, a alfândega acede a informações que lhe permitem melhor circunscrever e combater os tráficos ilícitos ou de alto risco. Além destes contactos privilegiados, os serviços aduaneiros estão presentes em todas as estâncias de fronteira, incluindo os portos e aeroportos internacionais, e, por vezes, até nos locais dos operadores económicos. A alfândega é, por conseguinte, a única organização capaz de acompanhar as mercadorias durante a sua deslocação para a Comunidade, para fora dela ou até mesmo no seu interior. Estas competências são exercidas tanto nos pontos de passagem e de desalfandegamento como durante a circulação, qualquer que seja o modo de transporte utilizado : terrestre, marítimo ou aéreo. Estas vantagens devem ser aproveitadas para a melhoria das condições de segurança das mercadorias.

As alfândegas desempenham, assim, um papel central no controlo das mercadorias lícitas, na medida em que permitem a detecção das mercadorias ilícitas. Por outro lado, graças à sua presença nas fronteiras, as alfândegas estão predestinadas a detectar os tráficos ilícitos à margem dos circuitos de desalfandegamento. Devem, por isso, dispor dos meios necessários para assegurar uma cooperação e uma coordenação estreita e eficaz com os outros serviços responsáveis pela segurança nas fronteiras. Efectivamente, as administrações aduaneiras dispõem de certos tipos de informações e desenvolveram instrumentos de assistência e de cooperação [10]; a polícia e os outros serviços têm também os seus próprios sistemas e fontes de informação (ex: sistemas de inteligência que permitem detectar os suspeitos ou os criminosos). Uma maior partilha de todas estas informações será um elemento-chave para o reforço da detecção dos delitos, quaisquer que eles sejam, sem detrimento das competências de cada serviço. Além disso, as sinergias entre serviços seriam muito reforçadas.

[10] Regulamento (CE) nº 515/97 do Conselho, de 13 de Março de 1997, relativo à assistência mútua entre as autoridades administrativas dos Estados-Membros e à colaboração entre estas e a Comissão, tendo em vista assegurar a correcta aplicação das regulamentações aduaneira e agrícola, Jornal Oficial L 82, de 22.03.1997; Convenção estabelecida com base no artigo K.3 do Tratado da União Europeia relativa à assistência mútua e à cooperação entre as administrações aduaneiras, JO C 24 de 23.01.1998.

Para que as alfândegas possam assumir esta função é necessário repensar a distribuição das tarefas aduaneiras de forma a racionalizar os controlos nas fronteiras externas. Isso é essencial, tanto mais que após o alargamento os novos Estados-Membros deverão aplicar imediatamente a legislação aduaneira comunitária. O acervo de Schengen aplicar-se-á igualmente a partir da adesão, mas será necessária uma decisão do Conselho para a supressão dos controlos nas fronteiras internas com os novos Estados-Membros.

4.2 Racionalizar os controlos aduaneiros nas fronteiras externas.

De um modo geral, os Estados-Membros aplicam os controlos aduaneiros em conformidade com a legislação comunitária mas, muitas vezes, os interesses nacionais ditam a selecção das prioridades, em termos de controlo. Isso leva, inevitavelmente, a níveis e graus de protecção diferentes em todo o território aduaneiro, em especial no que se refere aos controlos de segurança que, neste momento, não estão necessariamente concebidos a nível comunitário. Esta situação acaba por encorajar o tráfico ilícito de mercadorias nos pontos da fronteira onde os controlos são menos rigorosos. Essa lacuna deve ser colmatada. Com efeito, é necessário garantir a maior uniformidade possível na protecção das fronteiras externas, através da identificação dos controlos de segurança comuns a todos os Estados-Membros, tanto mais que, de futuro, muitos dos controlos deverão ser efectuados por novos Estados-Membros, que têm também as suas próprias prioridades nacionais.

Convém não esquecer, a este respeito, que os Estados-Membros encarregados da gestão da fronteira externa são responsáveis pela segurança de toda a Comunidade e não apenas pela segurança do seu próprio país. Daí que a Comunidade tenha todo o interesse em assegurar que os principais riscos para a segurança sejam tratados com suficiente antecedência e de modo equivalente em todos os pontos da fronteira externa.

Será necessário proceder a uma reorganização das operações aduaneiras para maximizar a eficácia dos controlos, através de um processo de racionalização que estabeleça as prioridades e combine a segurança efectiva com a gestão óptima dos recursos.

A este respeito serão de considerar duas categorias de funções aduaneiras fundamentais:

* Uma missão de natureza fiscal e comercial, que visa proteger os interesses económicos e financeiros comunitários e nacionais;

* Uma missão ligada a preocupações de segurança e protecção, cujo objectivo é proteger a sociedade europeia.

Os riscos destas duas categorias devem ser ponderados de modo a serem identificados os principais riscos para os quais se impõe um controlo, aquando da passagem na fronteira externa. Relativamente aos outros riscos, igualmente importantes, poderá ser previsto um controlo noutros locais, desde que isso não acarrete uma intensificação da fraude. O objectivo seria, assim, o de concentrar nas estâncias de fronteira os controlos dos riscos mais elevados, isto é, os controlos que se não forem efectuados na passagem das mercadorias nas fronteiras, poderão trazer consequências irreparáveis.

Neste contexto, os controlos relacionados com as missões fiscais e de política comercial aduaneira poderiam, em muitos casos, ser exercidos com facilidade noutros locais diferentes das estâncias de fronteira. De facto, simplificando e modernizando os procedimentos aduaneiros - matéria de que se ocupa a comunicação sobre a alfândega electrónica - poderia reforçar-se a utilização da transmissão de dados de controlo por via electrónica de uma forma que assegurasse um alto nível de protecção dos interesses comunitários e nacionais sem aumentar os riscos de fraude. Assim, poder-se-iam delimitar melhor, de entre os controlos de natureza fiscal e de política comercial, os que devem ser mantidos nas estâncias de fronteira. A racionalização dos controlos, nestes moldes, permitiria, por exemplo, evitar as longas filas de espera nas estâncias de fronteira.

Em contrapartida, uma grande parte dos controlos ligados à segurança da CE só pode ser conduzida nas estâncias de fronteira : é forçoso que os explosivos, os alimentos contaminados ou as substâncias radioactivas não possam transpor as fronteiras da CE, sem que haja um controlo e uma responsabilização. Importa, portanto, por um lado, identificar, de entre estes controlos, os que não oferecem garantias suficientes se forem realizados em estâncias interiores e, por outro, concentrá-los nas estâncias de fronteira.

A definição de prioridades no que se refere aos riscos e, por conseguinte, os controlos que devem obrigatoriamente ser exercidos nas estâncias de fronteira deve ser claramente expressa pelas autoridades políticas. É preciso também dotar as alfândegas dos meios legislativos, regulamentares e financeiros que permitam a realização desta abordagem de racionalização dos controlos.

4.3 Dotar as funções de segurança aduaneira de um enquadramento legislativo e financeiro.

Face a uma estratégia global que visa uma eficácia acrescida da gestão integrada das fronteiras externas, é necessário ter em conta os controlos no seu conjunto, quer sejam da competência comunitária quer nacional. A distinção arbitrária que prevalece actualmente entre os controlos que são da competência do primeiro pilar e os controlos do terceiro pilar não se adapta aos objectivos a atingir : assegurar um elevado nível de protecção em todos os pontos da fronteira externa sem, com isso, comprometer o comércio legítimo. A mais longo prazo, esta distinção poderá provavelmente vir a ser eliminada. Os trabalhos da Convenção sobre o futuro da UE parecem ir já nesse sentido. No entanto, e sem prejuízo dos resultados da Convenção, os instrumentos existentes devem ser utilizados para reforçar o papel das alfândegas, em termos de segurança.

De facto, quando apreendem os fluxos de mercadorias, as alfândegas aplicam duas lógicas: uma lógica de controlo, que decorre da aplicação dos procedimentos aduaneiros e uma lógica de investigação, cuja finalidade é prevenir ou combater a fraude e que pode igualmente servir quer de input no processo de selecção dos controlos, quer de complemento permitindo a detecção dos riscos que escaparam aos controlos. São necessárias algumas melhorias para continuar a aplicar cada uma destas lógicas.

No que diz respeito aos controlos, é necessário, por um lado, aplicar uniformemente as disposições comunitárias, incluindo as restrições e as proibições fixadas pelo direito comunitário. Por outro lado, é preciso harmonizar os controlos que decorrem de medidas nacionais e cuja aplicação, diferente de um Estado-Membro para outro, é prejudicial para a segurança de toda a Comunidade. Uma abordagem comum dos controlos e das modalidades em que são efectuados, desenvolvida a nível comunitário, permitirá reforçar as acções de segurança, à escala de toda a Comunidade. Essa abordagem não impede que sejam também preservadas as prioridades nacionais, em termos de risco, desde que os controlos fundamentais para a segurança de todos os Estados-Membros sejam ponderados e aplicados do mesmo modo, em todos os pontos das fronteiras externas.

No domínio dos inquéritos aduaneiros, os poderes das alfândegas variam muito de Estado-Membro para Estado-Membro. Ora, a competência para realizar inquéritos é um complemento lógico do controlo aduaneiro, sendo indispensável para uma luta eficaz contra a fraude, desde as averiguações de infracção até à sua constatação. Assim, é necessário optar por uma abordagem comum quanto aos poderes, aos mandatos e às funções dos serviços aduaneiros dos Estados-Membros. Isso implica, também, o reforço das sinergias com os serviços policiais. O papel das alfândegas, enquanto « polícia das mercadorias », deve ser mais explícito. As alfândegas devem contribuir activamente para as investigações conduzidas pela polícia, por forma a identificar ou reconhecer eventuais defraudadores, uma vez que os objectivos perseguidos são idênticos. O cruzamento dos fluxos de informações policiais e aduaneiras, que são muitas vezes complementares, e o aproveitamento comum da experiência especializada destes serviços, com base nos pontos fortes de cada um deles, reforçarão a investigação, a identificação e a constatação das infracções.

Paralelamente, a Comunidade deve encorajar uma cooperação cada vez mais estreita entre os serviços implicados, a aproximação dos métodos de trabalho, a recolha e verificação das informações pertinentes e a constituição de redes interdisciplinares. Isso inclui, igualmente, o desenvolvimento, a implantação ou a utilização acrescida de sistemas (existentes ou a desenvolver) de armazenagem, tratamento e troca de informação seguros.

A introdução destas melhorias requer o alargamento e a adaptação do quadro legislativo existente. Será necessário, por um lado, alargar o campo de acção dos textos legislativos aos poderes e às funções aduaneiras. Por outro lado, as disposições aduaneiras existentes terão de ser adaptadas de forma a integrarem os critérios de segurança. A título de exemplo, o código aduaneiro centra-se essencialmente na dimensão fiscal e de política comercial do papel das alfândegas, sendo o aspecto « segurança » muito mais marginal. É preciso adaptá-lo para que, por exemplo, os instrumentos como a gestão dos riscos e as medidas de facilitação do comércio integrem as preocupações de segurança.

Por fim, temos de reconhecer que, até hoje, não existe uma verdadeira política comunitária no âmbito dos equipamentos necessários aos controlos. Esse aspecto poderá vir a acentuar-se numa Comunidade alargada. Convirá, pois, analisar soluções financeiras apropriadas [11] e explorar, nomeadamente, as possibilidades oferecidas pelos fundos comunitários (estruturais ou outros), procurando assegurar simultaneamente a não cumulação das intervenções.

[11] Incluindo a possível utilização da percentagem de 25% decidida pelos Estados-Membros a título de despesas de cobrança dos recursos próprios tradicionais para o financiamento da luta contra a fraude e da protecção dos interesses financeiros das Comunidades, tal como aplicável desde a entrada em vigor de Decisão nº 2000/597 do Conselho de 29.09.2000.

Todos os instrumentos jurídicos, financeiros e aduaneiros, assim como os métodos de trabalho, devem integrar esta dimensão de segurança e protecção. Para tanto, a Comissão pode desempenhar um papel importante: não deve substituir os Estados-Membros, mas, respeitando o princípio da subsidiariedade e através de uma maior coordenação, deverá encorajá-los a trabalhar em conjunto, para atingirem objectivos comuns.

5. MELHORIAS DESEJÁVEIS

5.1 Uma abordagem comum dos riscos

Racionalizar a abordagem e os métodos de gestão dos riscos constitui um ponto de partida incontornável e implica, numa primeira fase, uma selecção dos controlos que podem ser deslocalizados, sem encorajar a proliferação dos riscos para os quais esses controlos estão vocacionados, e também dos controlos que devem ser obrigatoriamente efectuados nas estâncias de fronteira. O objectivo desta estratégia é dar prioridade aos procedimentos estritamente necessários para a segurança da Comunidade e garantir que os controlos relacionados com essa segurança sejam efectuados no local e no momento em que forem mais eficazes.

Nesta base, uma abordagem comum dos riscos na fronteira externa implica um quadro:

* Comum

* Racionalizado

* Informatizado

* Completo

Comum

Os controlos que, por razões de segurança e protecção, devem ser mantidos nas estâncias de fronteira têm de ser ponderados por ordem de prioridade. Todos os serviços envolvidos (alfândega, polícia, defesa dos consumidores, serviços de protecção da saúde, do ambiente, etc.) devem estabelecer essas prioridades em conjunto e definir perfis de riscos comuns com eles relacionados. De acordo com os perfis definidos, é necessário também identificar os dados disponíveis, provenientes de todos os serviços envolvidos, com vista a seleccionar os dados que se revelem mais úteis para a análise dos riscos. A Comunidade registou já alguns progressos, mas esses esforços não estão suficientemente bem coordenados. É cada vez mais indispensável um quadro de organização único, que reúna todos estes serviços e permita coordenar melhor os esforços desenvolvidos e identificar as melhorias ou inovações que se impõem.

A comunicação da Comissão, de Maio de 2002, propunha a criação de uma instância comum, integrada por funcionários das fronteiras externas, a que se associariam os responsáveis de todos os serviços encarregados da segurança nas fronteiras externas, com funções de direcção e concepção [12]

[12] Esta instância deverá: "actuar como "responsável" pela política comum de gestão das fronteiras externas, para proceder a uma avaliação comum e integrada dos riscos; actuar como "maestro" coordenando e dirigindo acções operacionais no terreno, nomeadamente em situação de crise; actuar como gestor e estratega a fim de assegurar uma maior convergência entre as políticas nacionais, no domínio do pessoal e do equipamento; exercer uma forma de poder de inspecção, nomeadamente em caso de crise ou se a avaliação dos riscos o exigir". COM (2002) 233, p.14.

No âmbito desta instância (se se orientar para um perfil pluridisciplinar) ou de outra estrutura organizativa a definir, as administrações aduaneiras deveriam ser responsáveis por todas as questões relativas ao controlo das mercadorias do comércio legítimo e ilegítimo, em cooperação com as outras autoridades. Com base nas políticas adoptadas a nível comunitário pelo Grupo de Política Aduaneira e em sinergia com os trabalhos dos outros grupos, poderão então ser analisadas algumas orientações de natureza aduaneira. Isso permitiria eventualmente alargar as actividades da instância para além do artigo 66 proposto na anterior comunicação, e não se confinar aos aspectos ligados à livre circulação de pessoas.

Racionalizado

Todos os dados relativos às mercadorias deveriam ser transmitidos aos serviços aduaneiros pelos operadores tendo em vista uma primeira selecção dos riscos, com base em perfis comuns. Algumas informações deveriam ser obrigatoriamente transmitidas antes da chegada das mercadorias. Deste modo, os serviços aduaneiros centralizariam os dados necessários, o que reduziria o número de canais utilizados actualmente. A experiência das alfândegas em matéria de mercadorias e de comércio seria, assim, posta à disposição dos outros serviços, sem sobreposição das respectivas competências. De facto, os serviços aduaneiros transmitiriam instantaneamente aos serviços competentes as informações recolhidas sobre riscos que lhes digam respeito, para que esses serviços possam dar-lhes o seguimento necessário.

Tratar-se-ia, por conseguinte, de criar um canal único de transmissão e de tratamento das informações com base em perfis definidos por todos os serviços envolvidos. Esta abordagem terá o duplo mérito de, por um lado, clarificar o quadro de organização necessário à segurança da futura fronteira da União e, por outro, simplificar as formalidades administrativas exigidas pelos operadores económicos, reduzindo, por exemplo, o envio em duplicado ou triplicado de dados semelhantes a vários serviços diferentes ou ainda fixando um formato único de transmissão de informações.

Deverão ser implantados sistemas eficazes e rápidos de transmissão de informações entre as alfândegas e os outros serviços competentes. A Comunicação COM (2002) 233 propunha a implementação, por parte da instância dos funcionários da fronteira externa, de um procedimento de segurança (PROSECUR) que permitisse a transferência rápida das informações entre autoridades implicadas na segurança das fronteiras externas. As administrações aduaneiras e as outras autoridades encarregadas da aplicação da regulamentação aduaneira, representadas nesta instância, deverão responsabilizar-se pelo enquadramento destes procedimentos, no âmbito da troca de informações relacionadas com as mercadorias, tendo em conta e adaptando, em especial, os sistema de informação existentes (tal como o sistema TARIC, a rede AFIS - Anti Fraud Information System - ou o SID - sistema de informação aduaneiro [13]).

[13] Regulamento (CE) nº 515/97 do Conselho, de 13 de Março de 1997; Convenção sobre a utilização da informática no domínio das alfândegas, de 26 de Julho de 1995, JO C 316 de 27.11.95.

Esse trabalho deveria integrar-se numa abordagem global, a fim de utilizar todos os meios que, segundo a natureza das informações e dos riscos identificados, teriam como objectivo estabelecer ligações e trocas directas entre as autoridades envolvidas na segurança das fronteiras externas.

Informatizado

A disponibilidade dos dados não é o único ponto importante. É preciso também que esses dados sejam transmitidos num formato adequado, no momento e no local apropriados. Para uma avaliação rápida dos riscos de enormes fluxos de mercadorias, é necessário que os dados sejam acessíveis num formato electrónico. Actualmente, nem todos os dados transmitidos aos serviços aduaneiros são apresentados nesse formato. Em certos Estados-Membros, as informações da declaração aduaneira existem num formato electrónico, mas nem sempre é possível transferi-las rapidamente para os locais onde as mesmas seriam mais úteis; noutros Estados-Membros, a informação só é transmitida manualmente (especialmente no que se refere aos dados relativos à exportação). Outras fontes de dados como os conhecimentos de embarque, indispensáveis para uma avaliação precoce dos riscos, são ainda menos acessíveis por via electrónica.

Para assegurar um tratamento rápido e eficaz dos dados, seria necessário generalizar a transmissão por via electrónica, o que implica não só a obrigação, para os operadores económicos, de utilizarem o formato electrónico, acompanhada de uma margem de flexibilidade para as PME e as pessoas, mas também a instalação das bases de dados aduaneiras necessárias a nível comunitário e/ou nacional.

Completo

A implementação de uma abordagem comum da gestão dos riscos só faz sentido se for secundada por uma abordagem comum dos controlos necessários para detectar as mercadorias de risco. Isso implica que se determine a natureza e o tipo de controlo necessário. Será também preciso elaborar normas de controlo que estipulem, em especial, onde e por quem esse controlo deverá ser efectuado e com que tipos de equipamentos especializados.

Uma abordagem comum dos riscos, racionalizada, informatizada e completa, permitirá reforçar a segurança da Comunidade, garantindo que os riscos essenciais sejam tratados pela mesma ordem de prioridade e de forma equivalente em toda a fronteira externa. Mas o risco zero não existe e é necessário também prever o meio de recuperar o que tenha eventualmente escapado à vigilância aduaneira. A experiência adquirida pelas alfândegas para identificar e seguir os fluxos de mercadorias deve ser utilizada em todos os pontos (nas estâncias de fronteira ou interiores) e em todos os domínios ou sectores de actividade onde essa experiência é benéfica para a segurança da Comunidade. É especialmente para esse objectivo que o papel de « polícia das mercadorias » dos serviços aduaneiros deve ser mais explícito. As alfândegas deverão participar nas investigações que têm por finalidade reconhecer ou identificar eventuais defraudadores. Uma maior sinergia entre alfândegas e polícias permitirá também identificar melhor as tendências de fraude, possibilitando, desse modo, uma melhor prevenção.

5.2 Garantir um nível adequado de recursos humanos e de equipamento.

Assegurar um nível adequado de recursos humanos e de equipamentos que permitam assegurar o controlo necessário é um imperativo. A questão do carácter suficiente dos recursos e equipamentos afectados às fronteiras externas é de interesse comunitário. Efectivamente, as fronteiras externas não dizem unicamente respeito ao país em causa do ponto de vista geográfico, mas sim a todos os países da Comunidade. É, portanto, em conjunto, e tendo em conta os parâmetros nacionais e comunitários, que é preciso identificar as necessidades reais. Neste momento, há dois pontos a sublinhar:

* É necessário assegurar a disponibilidade do equipamento mínimo necessário em todos os pontos de controlo (como os scanners, os detectores de radiações, etc.). A elaboração de um inventário dos equipamentos necessários/existentes permitiria determinar o nível a atingir em termos de equipamento. Para evitar custos desproporcionados, conviria especializar algumas estâncias de fronteira no controlo de certos tipos de mercadorias, sempre que isso implique o recurso a equipamento específico e dispendioso. Essa estratégia permitirá uma melhor repartição dos custos com equipamento e a concentração, nesses pontos, da experiência específica requerida. Todavia, será necessário assegurar que isso não comporte entraves para o comércio legítimo sobre a forma de obstáculos não pautais (por exemplo, custos acrescidos de encaminhamento das mercadorias para estâncias especializadas afastadas dos locais de destino).

* Convirá explorar a possibilidade de constituir equipas de reacção rápida aos riscos inesperados. Para garantir um elevado nível de segurança e protecção em todos os pontos da fronteira externa, seria necessário reagir rapidamente aos perigos e riscos inesperados, onde quer que ocorram. A constituição de um « corpo europeu de reserva », mobilizável a qualquer momento e em qualquer local, responderia a esta necessidade. A possibilidade de mobilizar unidades técnicas muito especializadas permitiria aproximar os níveis e os controlos efectuados em todos os pontos da fronteira externa. Estas equipas poderiam ter funções consultivas numa primeira fase, que poderiam ser formalizadas posteriormente, se necessário.

Sublinhe-se que a utilização dos recursos, assim como o seu financiamento, são da competência dos Estados-Membros. A Comissão pode, todavia, encorajar a cooperação entre Estados-Membros, o levantamento dos meios adequados e a procura de soluções comunitárias onde for desejável e possível.

5.3 Facilitar o comércio sem comprometer a segurança e a protecção.

A presente comunicação tem como objectivo repensar e reforçar o papel das alfândegas, em termos de « segurança ». Isso não significa, contudo, que as suas outras funções sejam consideradas menos importantes.

As alfândegas têm, em especial, um papel económico essencial: contribuem para a fluidez do comércio legítimo. Se as formalidades administrativas e os procedimentos aduaneiros forem lentos, se cada mercadoria que transpõe as fronteiras tiver de ser controlada fisicamente, os serviços aduaneiros transformam-se num entrave ao comércio com a Comunidade. Não é esse o seu objectivo nem a sua função. As alfândegas devem, pelo contrário, ter um impacto económico positivo. Por essa razão, foram tomadas inúmeras medidas que visam facilitar as trocas comerciais, através da aceleração e simplificação dos procedimentos e do controlo aduaneiro do comércio legítimo. Os instrumentos como a comunicação relativa a uma estratégia para a união aduaneira, de Fevereiro de 2001, o programa Alfândega 2002 e as acções de cooperação aduaneira com os países terceiros contribuíram fortemente para essa facilitação. A presente comunicação sublinha a importância de tais medidas, bem como a necessidade de as prosseguir, procurando encontrar uma justa medida entre a protecção da Comunidade e dos seus cidadãos e a facilitação do comércio legítimo.

A título de exemplo, entre as acções de facilitação do comércio figura a simplificação das formalidades aduaneiras. Mas, até agora, a concessão de facilidades era autorizada, principalmente, no domínio dos riscos fiscais e comerciais.

Isso leva-nos a reflectir sobre a questão da segurança do sector dos transportes. As facilidades são, de um modo geral, concedidas aos operadores, importadores ou exportadores de mercadorias, suficientemente conhecidos da alfândega ou que apresentaram as necessárias garantias. Mas, excepto nos casos de trânsito, nada permite, nesta fase, segurar os intermediários (transportadores, etc.). A acreditação de um produtor terá pouca eficácia, em termos de segurança, se o transportador das mercadorias não for igualmente fiável.

Por conseguinte, toda a abordagem das « facilitações », que tem prevalecido até aos nossos dias, deverá ser revista para que a concessão ou não de facilidades seja igualmente condicionada por critérios de segurança e protecção. Isso implicará inevitavelmente o cuidado em reforçar as garantias em toda a cadeia logística de aprovisionamento. Dado que a Organização Mundial das Alfândegas também trata destas questões, seria conveniente continuar a coordenar as respectivas reflexões tendo em vista a sua aplicação harmonizada.

5.4 Estudar a possibilidade de partilhar responsabilidades.

Algumas iniciativas puseram em prática o conceito de « responsabilidades partilhadas dos controlos » entre parceiros comerciais. A mais recente, a iniciativa americana relativa à segurança dos contentores, propõe a partilha de dados relativos às mercadorias que passam de um país para outro, tendo em vista uma melhor selecção do tráfego de alto risco. Esta abordagem é interessante do ponto de vista do reforço da segurança internacional, mas à escala da Europa só produzirá os efeitos esperados se for implementada a nível comunitário, com base numa cooperação estreita entre os Estados-Membros e, se for caso disso, com os países terceiros interessados.

A nível europeu, devem ser mantidos os elementos principais desta abordagem: de facto, é geralmente mais fácil controlar no país de exportação que nos pontos de entrada. A concretização desta abordagem permitiria assegurar a transferência de informações a partir do ponto onde elas são mais facilmente localizáveis e mais completas, com vista a acelerar os procedimentos aduaneiros aplicáveis ao comércio legítimo, sem comprometer a segurança, o que resultaria num ganho de tempo e num aumento de eficácia.

A Comunidade deveria promover este princípio da partilha de responsabilidades, em especial com os países limítrofes e os países com destino aos quais ou a partir dos quais são estabelecidas as principais rotas comerciais aéreas e marítimas.

Naturalmente, o princípio da partilha de responsabilidades aplica-se igualmente à Comunidade que deve, por exemplo, assumir as suas próprias responsabilidades, no que se refere ao controlo das exportações. Neste momento, com efeito, os controlos comunitários concentram-se sobretudo nas importações, enquanto os controlos das exportações são comparativamente fracos. A Comunidade é uma zona comercial importante; deve, pois, proteger-se mas proteger também o resto do mundo e, em especial, os países em desenvolvimento mais vulneráveis das intenções delituosas e criminosas (como, por exemplo, as exportações ilícitas de substâncias químicas perigosas ou proibidas). O controlo das exportações é um elemento importante em termos de segurança que não deve ser descurado. A atribuição de certas funções de controlo das exportações às estâncias aduaneiras interiores permitirá à Comunidade cumprir melhor as suas responsabilidades, sem sobrecarregar os controlos das fronteiras externas. A transmissão informática dos dados necessários permitirá verificar imediatamente, nas estâncias de fronteira, se o controlo necessário foi efectivamente realizado, sem prejuízo de que algum controlo, que exija equipamentos especiais ou dispendiosos, seja efectuado nas estâncias de fronteira especializadas.

5.5 Reforçar a cooperação com os países terceiros.

Uma gestão integrada e eficaz da fronteira externa requer uma política global de cooperação com os países terceiros.

Por um lado, para garantir a fiscalização efectiva das fronteiras comuns é indispensável estabelecer uma colaboração estreita com os países limítrofes. As iniciativas regionais devem ser prosseguidas e alargadas [14]. Além disso, como previsto na Comunicação sobre a "Europa alargada e os países vizinhos: um novo enquadramento para as relações com os nossos vizinhos orientais e meridionais" [15], o desenvolvimento da cooperação transfronteiras é essencial para a segurança e para o bom funcionamento das fronteiras, uma vez que as estâncias de fronteira devem ser antes de mais um lugar de passagem.

[14] Como, por exemplo, o processo de Imatra lançado em 1999 e as acções empreendidas pela "Conferência Aduaneira do Mar Báltico" no âmbito do Conselho do Mar Báltico.

[15] COM(2003)104 final de 11.03.2003.

Por outro lado, no que se refere aos outros países terceiros, convirá, também, envidar esforços no sentido do reforço das cooperações existentes, adaptando os acordos às necessidades mútuas de cada país ou grupo geográfico e da Comunidade. Foram já feitos inúmeros esforços neste sentido; importa agora prossegui-los e adaptá-los às novas necessidades.

5.6 Medidas de apoio ao alargamento.

Acolher novos Estados-Membros no momento em que novos países acedem à OMC implica um desenvolvimento do comércio mas também maior número de oportunidades para os criminosos.

Poderiam prever-se medidas específicas adicionais de apoio aos novos Estados-Membros na fase que precede a adesão para lhes permitir beneficiar das melhores práticas aduaneiras existentes através, por exemplo, da constituição « de equipas conjuntas ». Essas equipas seriam integradas por funcionários aduaneiros dos Estados-Membros e dos países candidatos e tratariam de questões técnicas específicas a pedido destes últimos. O programa de modernização aduaneira « Alfândega 2007 » poderia ser utilizado para esse fim.

6. CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

Na iminência do alargamento e tendo em conta as crescentes preocupações de segurança, a Comunidade deve dotar as suas fronteiras externas dos meios que lhe permitam salvaguardar a segurança e a protecção dos seus cidadãos. A alfândega assume uma responsabilidade de primeira ordem que se traduz num controlo das mercadorias que garanta a segurança e o desenvolvimento económico da Comunidade. Os controlos e os métodos de trabalho aduaneiros devem ser reorientados de forma a assegurarem a protecção da Comunidade e dos seus cidadãos contra as acções criminosas ou terroristas. Essa reorganização deve inserir-se num quadro geral e integrado de gestão das fronteiras externas, o que implicará a criação de novas estruturas organizacionais mas também mecanismos de cooperação e de coordenação estreita entre os serviços implicados.

Com vista a garantir o êxito desta abordagem, a Comissão, no respeito das responsabilidades que incumbem aos Estados-Membros, deverá esforçar-se por agir como catalisador da mudança e como agente dinâmico de coordenação. As acções empreendidas só serão frutuosas se forem implementadas em toda a Comunidade. Essas acções exigirão compromissos de ordem financeira, nomeadamente a nível comunitário.

A Comissão convida o Conselho, o Parlamento Europeu e o Comité Económico e Social Europeu a debater as orientações propostas e a apoiar as medidas seguidamente expostas, a fim de poder apresentar com a maior brevidade propostas concretas para a sua realização.

Recomendam-se as seguintes orientações:

I. Racionalizar o número de controlos aduaneiros nas estâncias de fronteira

1.1 Repartir o trabalho aduaneiro pelas estâncias de fronteira e as estâncias interiores:

- com base numa definição e numa selecção dos riscos prioritários a enfrentar;

- desenvolvendo métodos de controlo que permitam essa repartição (ex. : desenvolvimento de uma abordagem coordenada de auditorias a posteriori) e ;

- adaptando as facilidades concedidas ao comércio por forma a integrarem critérios de segurança e protecção.

1.2 Tornar segura a cadeia logística de aprovisionamento das mercadorias, designadamente desenvolvendo e melhorando as técnicas de controlo das mercadorias e dos seus meios de transporte.

II. Pôr em prática uma abordagem comum dos riscos relacionados com as mercadorias e torná-la operacional, num mecanismo comum de concertação e cooperação

2.1 As autoridades aduaneiras, em colaboração com os serviços interessados, deverão dirigir, controlar e adaptar o tratamento dos riscos relacionados com as mercadorias, nas fronteiras externas, o que implica :

- a definição, identificação e ponderação, a nível comunitário, dos riscos prioritários comuns;

- a implementação, no âmbito de uma estrutura organizacional a definir, dos perfis de riscos comuns que possam ser regularmente adaptados, em função dos resultados constatados;

- a definição, a nível comunitário, do tipo de controlo a efectuar, uma vez seleccionados os riscos, e a elaboração de normas de controlo.

2.2 Assegurar que todas as informações sobre riscos relativos às mercadorias, necessárias à elaboração de perfis comuns de riscos, sejam transmitidas pelos operadores económicos às alfândegas comunitárias, através de um canal único de transmissão.

- esses dados deverão imperativamente ser transmitidos por via electrónica;

- alguns dados seleccionados deverão obrigatoriamente ser transmitidos antes da chegada das mercadorias, num prazo a combinar.

2.3 Diligenciar no sentido da criação de uma base de dados e de sistemas (e/ou a uma maior complementaridade e convergência dos sistemas existentes) que permitam armazenar, tratar e trocar os dados necessários, e em especial:

- essa base de dados, quer esteja centralizada a nível da Comissão ou descentralizada a nível dos Estados-Membros, deve obrigatoriamente ser acessível por parte de todos os serviços aduaneiros dos Estados-Membros;

- os Estados-Membros deveriam comprometer-se a implementar sistemas informatizados de selecção dos riscos, que permitam integrar os perfis de riscos identificados a nível comunitário de modo a permitir completar os perfis nacionais;

- seria necessário assegurar a transmissão rápida e eficaz das informações relativas às mercadorias, recolhidas pelos serviços aduaneiros, às outras autoridades competentes e criar sistemas (ou aumentar a convergência entre os sistemas existentes) que permitam a troca, entre todos estes serviços, de informações pertinentes.

III. Garantir um nível adequado de recursos humanos e equipamentos nas fronteiras externas

3.1 Diligenciar para que sejam assegurados os recursos necessários para garantir um elevado nível de segurança nas fronteiras externas. Isso implica:

- que os Estados-Membros assegurem a disponibilidade e a formação do pessoal aduaneiro necessário ; em termos de formação, poderá recorrer-se ao programa Alfândega 2007, a título subsidiário;

- que seja definido (a nível comunitário) e assegurado (a nível nacional) o equipamento mínimo necessário;

- que sejam analisadas as possibilidades orçamentais comunitárias, na medida em que os Tratados o permitam, em especial no que diz respeito ao financiamento dos equipamentos;

- que sejam identificadas as situações em que uma maior sinergia com outros serviços nas fronteiras ou a concentração de equipamentos aduaneiros dispendiosos em estâncias de fronteira especializadas poderão resultar em economias de escala.

3.2 Prever acções específicas já na fase que precede a adesão para permitir que os países candidatos beneficiem das melhores práticas aduaneiras existentes, por exemplo, através da constituição « de equipas conjuntas », compostas por funcionários aduaneiros dos Estados-Membros actuais e futuros, que tratariam de questões técnicas específicas a pedido dos Estados candidatos.

3.3 Considerar a hipótese de constituição de equipas de reacção rápida aos riscos inesperados. Poderia tratar-se de um quadro que inclua uma lista de pontos de contacto, para cada Estado-Membro e de agentes de reserva especializados, rapidamente mobilizáveis a pedido de um ou outro Estado interessado. Desta forma, esta medida não deveria resultar num encargo orçamental ou legislativo desmedido. Numa fase posterior, poderá ser ainda mais formalizada a constituição de equipas interdisciplinares e especializadas no tratamento de riscos específicos, no quadro dos debates sobre a constituição de um corpo europeu de guardas de fronteira.

3.4 Proceder ao levantamento das melhores práticas de trabalho para a segurança das fronteiras externas, desenvolvê-las e aplicá-las, a nível comunitário, com base nas experiências nacionais e comunitárias.

3.5 Elaborar as medidas de formação comum e instituir um quadro organizacional para a formação no domínio das fronteiras externas, para o controlo das mercadorias.

IV. Viabilizar um quadro jurídico e regulamentar que integre a dimensão « segurança » da actividade aduaneira

4.1 Alargar o âmbito de aplicação dos actos legislativos aos poderes e funções das alfândegas.

4.2 Adaptar os actos legislativos e regulamentares, nomeadamente o código aduaneiro e as respectivas disposições de aplicação, de forma a integrar a evolução da gestão dos riscos, a inserir critérios de segurança e de protecção para a concessão de facilidades aduaneiras e a permitir um melhor seguimento da cadeia de aprovisionamento, assegurando simultaneamente que as medidas tomadas sejam conformes às normas internacionais na matéria e não tenham num efeito restritivo sobre o comércio, que seja desmesurado em relação aos objectivos a atingir.

4.3 Promover acordos de partilha de responsabilidades no interesse mútuo com os países limítrofes e com os países com destino aos quais ou a partir dos quais estão estabelecidas as principais rotas comerciais marítimas e aéreas. Isto implica, igualmente, a identificação dos fluxos de risco, desde a sua origem em países ou territórios terceiros e, por esse meio, o estudo de uma organização de controlo, económica em tempo e em infra-estruturas e favorável à cooperação transfronteiras.

4.4 Reforçar e prosseguir a cooperação com os países terceiros.

V. Reforçar a cooperação com a polícia, os guardas de fronteira e as outras autoridades nas fronteiras externas.

5.1 Reforçar a cooperação operacional e a troca de informações a nível comunitário e à escala nacional entre os serviços encarregados da fiscalização das fronteiras externas, nomeadamente os guardas de fronteiras, os serviços sanitários, veterinários, ambientais e outros, quando as tarefas e as missões destes serviços se sobrepõem.

5.2 Diligenciar no sentido da criação de estruturas de cooperação/coordenação entre serviços encarregados da fiscalização das fronteiras externas nas estâncias de fronteira mais importantes.

5.3 Tendo em conta a interdependência e o carácter complementar das informações detidas pelas alfândegas e pelos serviços de polícia, é necessário reforçar as sinergias entre eles: envolver activamente as alfândegas nas investigações conduzidas pela polícia para procurar, identificar e perseguir os criminosos implicados no tráfico de mercadorias ilícitas (e vice versa); prever mecanismos comuns de troca e cruzamento de informações que possam facilitar a identificação dos defraudadores e das tendências de fraude; assegurar uma cooperação sistemática entre esses serviços.