COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO SOBRE A IMPLEMENTAÇÃO DOS COMPROMISSOS ASSUMIDOS PELOS PAÍSES CANDIDATOS NO CONTEXTO DAS NEGOCIAÇÕES DE ADESÃO NO QUE DIZ RESPEITO AO CAPÍTULO 21 - POLÍTICA REGIONAL E COORDENAÇÃO DOS INSTRUMENTOS ESTRUTURAIS {SEC (2003) 828 }

Introdução

O Conselho Europeu, na reunião realizada em Bruxelas em 24 e 25 de Outubro de 2002, aprovou a intenção da Comissão, tal como consta do documento de estratégia de 2002 sobre o alargamento, de apresentar, seis meses antes de adesão, um relatório de acompanhamento global sobre o estado de adiantamento da implementação dos compromissos assumidos pelos países candidatos no contexto das negociações de adesão. Este relatório está previsto para Novembro deste ano.

Além disso, a Comissão comprometeu-se a apresentar um relatório, o mais tardar em Julho de 2003, sobre os progressos realizados no domínio da política regional e da coordenação dos instrumentos estruturais (Capítulo 21). As negociações de adesão tiveram por resultado uma dotação financeira de 22 mil milhões de euros para os fundos estruturais e o fundo de coesão, destinada aos novos Estados-Membros, no período de 2004 a 2006. A existência de programas conducentes ao crescimento e ao emprego, a capacidade de absorção adequada e a criação das estruturas administrativas necessárias para uma aplicação eficaz dos fundos estruturais constituem um desafio especial para os novos Estados-Membros, tendo em conta, nomeadamente, o curto período de programação de que dispõem.

Neste contexto, os países candidatos comprometeram-se a realizar os preparativos necessários até ao final de 2003 respeitantes ao estabelecimento e à implementação das estruturas administrativas, bem como aos procedimentos de acompanhamento e controlo, indispensáveis para a boa aplicação destes fundos. O respeito deste calendário reveste-se de especial importância dado que a possibilidade de eleger projectos para financiamento ao abrigo dos fundos estruturais e do fundo de coesão aquando da adesão tem já início em 1 de Janeiro de 2004.

A presente Comunicação tem por objectivo avaliar o modo como os países candidatos estão a respeitar estes compromissos, bem como o estado de adiantamento dos preparativos dos países candidatos tendo em conta a gestão dos fundos estruturais e de coesão. Para o efeito, salienta os progressos realizados pelos países candidatos e as questões mais prementes que terão ainda de abordar. Além disso, faculta aconselhamento sobre as medidas que é necessário tomar para que cada país consiga estabelecer um sistema capaz de garantir a implementação sólida e eficaz dos fundos. A avaliação dos preparativos para os sistemas de gestão e controlo dos fundos estruturais no relatório baseia-se essencialmente nas informações fornecidas pelos países candidatos em resposta aos questionários pormenorizados enviados pela Comissão.

Após a adopção dos programas e a conclusão das disposições de aplicação respeitantes aos fundos estruturais e de coesão, a Comissão completará o seu estudo de conformidade dos sistemas. O processo de negociação em curso de programas entre a Comissão e os países candidatos assume especial importância neste contexto. A UE já tornou claro que a Comissão não estará em condições de aprovar o financiamento comunitário até estarem satisfeitas todas as condições estabelecidas nos regulamentos relativos aos fundos estruturais e de coesão.

1. QUADRO LEGISLATIVO

A harmonização da legislação nacional pelo acervo e a sua plena transposição nos domínios dos contratos públicos, auxílios estatais/concorrência, ambiente e igualdade de oportunidades são essenciais para a implementação dos fundos estruturais e de coesão.

A legislação relativa aos contratos públicos ainda não está totalmente em conformidade com a legislação da CE. É especialmente urgente tomar medidas neste domínio dado que para obter o apoio dos fundos estruturais e de coesão aquando da adesão, os projectos, incluindo aqueles para os quais são efectuadas despesas nacionais entre 1 de Janeiro de 2004 e a data de adesão, têm de estar em conformidade com as regras da CE em matéria de contratos públicos.

No que diz respeito à legislação no domínio da gestão orçamental, há que prosseguir os esforços a fim de preparar e adoptar a legislação necessária para a reorganização da estrutura orçamental, através da facilitação de compromissos plurianuais e da reafectação dos fundos entre programas e no interior de cada um deles.

Foram realizados progressos na adopção da legislação no domínio da concorrência/auxílios estatais, mas há que acelerar a notificação dos sistemas de auxílios à Comissão dado que só os sistemas de auxílios estatais aprovados até ao final de 2003 serão elegíveis para assistência ao abrigo dos fundos estruturais a partir de 1 de Janeiro de 2004.

No que diz respeito à protecção do ambiente, foram realizados progressos significativos em todos os países. Contudo, é ainda necessário concluir algumas disposições legislativas e medidas de execução nos domínios da avaliação do impacto no ambiente, da protecção da natureza e da gestão dos resíduos, constituindo a sua aplicação uma condição prévia para a implementação dos fundos estruturais e de coesão.

2. QUADRO INSTITUCIONAL

Embora se tenham verificado progressos no que diz respeito à coordenação interministerial, esta questão continua a suscitar preocupações. A prática revela que esta coordenação é frequentemente deficiente. Nalguns casos, a autoridade responsável deverá ser mais proactiva e empenhar-se de modo mais profundo em orientar este processo. Noutros casos, é necessário permitir a plena participação e cooperação de todos os ministérios sectoriais.

Registaram-se atrasos na conclusão das disposições institucionais do sistema de implementação, que nalguns países parecem ser fracas e mal definidas. Uma questão que preocupa especialmente a Comissão diz respeito ao número e papel dos organismos intermediários. É ainda necessário elaborar uma descrição clara da delegação de funções e dos canais de comunicação existentes entre os diferentes organismos intervenientes, e estabelecê-la por acordo escrito em todos os países.

Uma questão ainda por resolver é a da independência do papel certificador da autoridade responsável pelos pagamentos. Dada a importância do papel da autoridade responsável pelos pagamentos em assegurar a regularidade das despesas co-financiadas, esta questão deverá ser resolvida rapidamente a fim de garantir o cumprimento integral dos acordos.

Afigura-se que os países candidatos estão conscientes das exigências do controlo financeiro, tendo tomado as medidas adequadas para assegurar o seu cumprimento. Contudo, é ainda necessário abordar algumas questões, nomeadamente a da separação adequada das funções de controlo.

Em geral, estão previstos acordos de auditoria interna adequados, embora seja ainda necessário obter informações sobre algumas autoridades pertinentes, ou esclarecê-las à medida que os acordos sejam concluídos. Estes países ainda têm, na sua maioria, de desenvolver uma estratégia de auditoria a fim de estarem prontos para os controlos desde o início da execução do programa.

3. CAPACIDADE ADMINISTRATIVA

Embora a maioria dos países tenha desenvolvido planos de recrutamento e formação em conformidade com os compromissos assumidos nas negociações de adesão, o recrutamento de pessoal adicional sofreu atrasos. Em geral, os planos de recrutamento abordam as exigências em matéria de recursos humanos para as autoridades responsáveis pela gestão e os pagamentos. Contudo, uma avaliação completa das necessidades neste domínio só será possível quando se tomar uma decisão clara sobre o número e as funções dos organismos intermediários. Além disso, nos países onde foram designados organismos intermediários, estes parecem sofrer de escassez de pessoal tendo em conta as tarefas a realizar no futuro. Há que consagrar especial atenção ao reforço da capacidade administrativa das administrações locais e regionais. Por último, na maioria dos casos, as administrações públicas têm dificuldade em atrair e conservar pessoal qualificado e motivado.

As medidas básicas para a execução dos projectos foram definidas no que diz respeito à maioria dos futuros programas operacionais. É ainda necessário apurar e esclarecer as responsabilidades dos diferentes intervenientes no processo de selecção a fim de que este esteja plenamente operacional antes da adesão.

Todos os países se encontram nas fases preliminares do desenvolvimento de orientações e manuais para os seus programas operacionais. Estes instrumentos são essenciais para acumular conhecimentos especializados no interior de uma organização, tornando-a menos vulnerável às flutuações de pessoal.

4. CAPACIDADE DE PROGRAMAÇÃO

Não obstante alguns atrasos verificados na apresentação dos documentos de programação, os países candidatos realizaram esforços consideráveis neste domínio. Além disso, e em conformidade com as recomendações da Comissão, adoptaram uma abordagem de programação simplificada com um número significativamente reduzido de prioridades, medidas e programas operacionais, tendo em conta o curto período de programação até 2006. A maioria dos programas foram objecto de uma consulta em larga escala dos intervenientes regionais e locais, dos parceiros económicos e sociais e de outras instituições pertinentes.

Contudo, os documentos de programação parecem frequentemente carecer de um quadro estratégico coerente em virtude das dificuldades em organizar uma coordenação interministerial eficaz, como é ilustrado pelas sobreposições potenciais ou pelas descrições pouco claras das prioridades e medidas em muitos dos documentos apresentados.

A definição dos indicadores de acompanhamento e o estabelecimento de um sistema informático para a recolha e o intercâmbio dos dados necessários para satisfazer as exigências de gestão, acompanhamento e avaliação sofreram atrasos consideráveis na maioria dos países. O calendário de entrada em funcionamento do sistema é frequentemente irrealista, dado que se está ainda na fase de concepção do sistema ou de contratação do fornecedor responsável pela introdução de um novo sistema. De qualquer modo, é necessário definir indicadores de acompanhamento físico e financeiro adequados, e as autoridades responsáveis pela gestão têm de estabelecer um sistema que lhes permita reunir estas informações e proceder a uma avaliação adequada do impacto das intervenções dos fundos estruturais.

5. GESTÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTAL

Dado o número de organismos envolvidos na gestão financeira e orçamental, o estabelecimento de estruturas adequadas, que garantam uma gestão financeira sólida, é complexa e exige muito tempo. Embora, em geral, se espere chegar a acordos satisfatórios até 1 de Janeiro de 2004, é ainda necessário desenvolver esforços consideráveis nalguns domínios.

No que diz respeito ao fluxo de fundos, há ainda que proceder a esclarecimentos no que se refere à apresentação das declarações de despesas à Comissão nalguns países. Trata-se de um elemento-chave para assegurar que as despesas são efectuadas de acordo com as regras. Caso subsistam dúvidas quanto à independência da autoridade responsável pelos pagamentos e controlos, a Comissão poderá recusar os pagamentos ao Estado-Membro em questão.

A distinção entre os dois tipos de requisitos de controlo para os fundos estruturais e o fundo de coesão, nomeadamente as verificações a realizar pela gestão e os controlos das amostras a realizar pelo pessoal independente das funções de gestão e pagamentos constitui um elemento essencial no quadro do controlo dos fundos.

A maioria dos países candidatos tem ainda de introduzir regras e procedimentos adequados a fim de assegurar a conservação dos documentos comprovativos, o que constitui um requisito importante numa pista de auditoria. Nalguns países, faltam também informações sobre as disposições relativas a uma declaração de dissolução a prestar por um serviço independente.

A situação respeitante ao estabelecimento de sistemas de contabilidade/códigos de contabilidade adequados e distintos para os fundos estruturais e o fundo de coesão é variável. Nalguns casos parece ser ainda necessário tomar medidas de envergadura a fim de assegurar o estabelecimento de sistemas contabilísticos satisfatórios para os fundos estruturais e o fundo de coesão.

6. SÉRIE DE FUTUROS PROJECTOS

A Comissão crê que nem todos os países candidatos tiveram em conta a dificuldade e a complexidade de desenvolver uma série de projectos a fim de assegurar a plena utilização dos fundos, cujo montante aumentará consideravelmente a partir de 2004. Muitas das propostas de preparação de projectos dos países candidatos têm ainda de ser elaboradas pormenorizadamente. A maioria dos países não tem orçamentos ou calendários para a preparação de futuros projectos. A Comissão está especialmente preocupada com o facto de as acções planeadas até à data não serem suficientes para garantir a plena absorção dos fundos estruturais e de coesão.

A Comissão recomenda fortemente a intensificação dos esforços para a preparação dos projectos, incluindo a utilização de assistência técnica específica sempre que necessário. Embora os fundos de pré-adesão devam ser consagrados o mais possível a este fim, os projectos serão essencialmente da responsabilidade dos próprios países candidatos, que têm de assegurar os recursos adicionais, nomeadamente o pessoal qualificado suficiente a fim de alcançar este objectivo. Deverão ser mobilizadas todas as fontes disponíveis para o financiamento da preparação do projecto. A preparação do projecto tem de incluir a identificação e o fornecimento de meios financeiros de co-financiamento.

O estabelecimento de uma série de projectos adequados constitui apenas uma fase preliminar no ciclo do projecto. A experiência adquirida com os fundos de pré-adesão revelou que a implementação de projectos após a sua aprovação tem sido difícil e que as fases principais do ciclo do projecto que se revelaram deficientes no passado, nomeadamente os contratos públicos, requerem uma atenção especial por parte das autoridades nacionais.

7. CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

A Comissão reconhece os progressos consideráveis realizados pelos países candidatos nos seus preparativos para assegurar a gestão sólida e eficaz dos fundos estruturais e de coesão. Contudo, ainda há muito a fazer. É de recordar que os países candidatos, tal como acordado nas negociações de adesão, beneficiarão da elegibilidade de projectos e despesas a financiar pelos fundos estruturais e de coesão aquando da adesão já a partir de 1 de Janeiro de 2004. Por conseguinte, toda a legislação pertinente relativa aos fundos estruturais e de coesão tem de ser alinhada e transposta integralmente até 31 de Dezembro de 2003.

Os dez pontos seguintes têm de ser abordados urgentemente se a Comissão quiser conceder um financiamento comunitário, tal como previsto nos regulamentos:

1) Os atrasos no alinhamento e aplicação das regras em matéria de contratos públicos constituem motivo de especial preocupação. Um reforço adequado dos organismos e mecanismos que asseguram a aplicação adequada neste domínio reveste-se da mais elevada importância. Dever-se-á recorrer plenamente à assistência técnica a fim de continuar a reforçar a capacidade das administrações nacionais.

2) A coordenação interministerial tem de ser reforçada. A Comissão está especialmente preocupada no que diz respeito aos atrasos verificados na definição completa e adequada das disposições institucionais para a gestão dos fundos, nomeadamente no que diz respeito às funções que incumbem às autoridades responsáveis pela gestão e aos organismos intermediários. Nalguns países, ainda se aguardam esclarecimentos sobre a independência do papel certificador da autoridade responsável pelos pagamentos.

3) No que diz respeito à gestão e controlo financeiros, as principais fraquezas são, por um lado, a confusão existente entre os controlos de gestão que incumbem à autoridade responsável pela gestão ou aos organismos intermediários e os controlos independentes por amostragem, e, por outro, a separação insuficiente das funções que competem aos órgãos de execução e aos órgãos de controlo.

4) Os sistemas de contabilidade adequados, que são uma condição prévia para uma boa gestão financeira, ainda não estão estabelecidos em todos os países candidatos. Esta questão tem de ser tratada com urgência.

5) Em vários países, o recrutamento do pessoal adicional para a gestão dos fundos estruturais sofreu atrasos. É este, nomeadamente, o caso dos organismos intermediários e das administrações regionais. Os atrasos na definição do número e funções dos organismos intermediários dificultaram também a correcta avaliação das necessidades de pessoal. É necessário desenvolver esforços consideráveis em termos de recrutamento e formação atempados. Os países candidatos são incentivados a explorar plenamente as possibilidades de co-financiar certas despesas administrativas adicionais a partir dos orçamentos de assistência técnica futuros.

6) O objectivo de concluir as negociações do programa até ao final de Dezembro de 2003 tem de ser mantido a fim de evitar atrasos no que diz respeito à aplicação dos programas dos fundos estruturais. Neste contexto, reveste-se da maior importância uma definição mais clara das prioridades e medidas no âmbito dos programas a fim de reflectir correctamente as necessidades de cada país e evitar sobreposições entre programas.

7) A Comissão está especialmente preocupada com a possibilidade de que as acções planeadas até à data no âmbito da série de projectos não sejam suficientes para garantir a absorção completa da dotação considerável afectada aos fundos estruturais e de coesão em 2004. A Comissão recomenda veementemente que sejam intensificados os esforços de preparação dos projectos, incluindo o recurso à assistência técnica específica sempre que necessário. É de recordar que a responsabilidade pelos projectos compete essencialmente aos próprios países candidatos.

8) Os países candidatos realizaram esforços significativos para aplicar o princípio da parceria. Este esforço tem de ser mantido durante as negociações e o período de execução já que as boas estruturas de parceria aumentam a eficácia das intervenções da UE.

9) Verificaram-se atrasos consideráveis no estabelecimento dos sistemas de acompanhamento. Esta questão tem de ser abordada urgentemente dado que o funcionamento destes sistemas condiciona a transparência da execução dos programas e tem um papel decisivo em termos de absorção financeira.

10) Tendo em conta os esforços que terão de ser desenvolvidos por vários países a fim de conseguir assegurar finanças públicas sólidas, o planeamento cuidadoso das componentes do co-financiamento nacional ligadas aos fundos estruturais e de coesão constituem um elemento essencial para a execução bem sucedida da política de coesão nos países candidatos. Por conseguinte, a preparação do projecto tem de incluir a identificação das fontes de co-financiamento.

É urgente consagrar atenção a estas dez questões nos próximos meses. As negociações em curso sobre as intervenções dos fundos estruturais constituem uma oportunidade única para cada país candidato abordar as tarefas que tem ainda de realizar nestes dez domínios. A Comissão está confiante de que os países candidatos criarão as melhores condições possíveis para a sua execução, e será um parceiro construtivo para ajudar a atingir este objectivo.