COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU - Reforçar a revisão oficial de contas na UE

ÍNDICE

1. Historial e introdução

2. Um enquadramento regulamentar moderno

2.1. Uma Oitava Directiva modernizada e centrada na definição de princípios

2.2. Criação de um Comité regulamentar de auditoria

3. Reforçar a função da revisão de contas

3.1. A utilização das Normas Internacionais de Auditoria (NIA) (International Standards on Auditing - ISA) em todas as revisões oficiais de contas efectuadas na UE a partir de 2005

3.2. Supervisão pública do sector da auditoria

3.3. Governo das sociedades e revisão oficial de contas; comités de auditoria e controlo interno

3.4. Código deontológico

3.5. Independência dos revisores de contas

3.6. Controlo de qualidade

3.7. Formação

3.8. Sistemas de sanções disciplinares

3.9. Transparência das sociedades de auditoria e das respectivas redes

3.10. Responsabilidade dos revisores de contas

3.11. Aspectos internacionais da estratégia da Comissão: a lei Sarbanes-Oxley e o reconhecimento mútuo.

4. Aprofundar o mercado interno de serviços de auditoria

4.1. O estabelecimento de sociedades de auditoria na UE

4.2. A prestação transfronteiras de serviços de auditoria

4.3. Estrutura do mercado europeu de auditoria e acesso a esse mercado

Plano de Acção em 10 pontos no domínio da revisão oficial de contas

Lista de abreviaturas

1. HISTORIAL E INTRODUÇÃO

Após o colapso da Enron, com os subsequentes escândalos financeiros, fizeram-se ouvir inúmeros apelos na União Europeia no sentido de uma reflexão mais aprofundada sobre as questões relacionadas com a prestação de informações financeiras, a revisão oficial de contas, o governo das sociedades e os mercados de valores mobiliários. Nos últimos 12 meses, assistiu-se a uma erosão da confiança dos investidores nos mercados de capitais a nível mundial, tendo sido claramente afectada a credibilidade do público relativamente ao sector da auditoria. As repercussões do caso Enron, bem como a reacção dos EUA para restabelecer a confiança dos investidores, a chamada Lei Sarbanes-Oxley (Sarbanes-Oxley Act - SOA), bem como os problemas que surgiram recentemente na UE em matéria de prestação de informações financeiras, apelam a uma redefinição das prioridades europeias no que diz respeito à revisão oficial de contas, no âmbito das iniciativas da Comissão com vista ao reforço do governo das sociedades. A Comissão emitirá, em paralelo com a presente comunicação sobre as prioridades no domínio da revisão de contas, uma comunicação intitulada "Modernizar o direito das sociedades e reforçar o governo das sociedades na União Europeia".

A ausência de uma abordagem harmonizada no domínio da revisão oficial de contas na UE levou a Comissão a organizar, em 1996, uma ampla reflexão sobre a necessidade e o âmbito de novas medidas a adoptar eventualmente a nível comunitário no que diz respeito à função dos revisores oficiais de contas. Esta reflexão foi lançada pelo Livro Verde da Comissão de 1996 [1] sobre "O papel, o estatuto e a responsabilidade do revisor oficial de contas na UE". As reacções ao Livro Verde apontaram para a necessidade de serem tomadas medidas a nível comunitário, para além das previstas na Directiva 84/253/CEE do Conselho [2] a "Oitava Directiva" que diz de um modo geral respeito à aprovação dos revisores oficiais de contas na UE. As conclusões políticas extraídas pela Comissão desta reflexão foram integradas numa comunicação da Comissão de 1998 intitulada "O futuro da revisão oficial de contas na União Europeia" [3].

[1] JO C 321 de 28.10.1996, p. 1.

[2] JO L 126 de 12.5.84, p. 20.

[3] JO C 143 de 8.5.1998, p. 12.

A Comunicação de 1998 propôs a criação do Comité Europeu de Auditoria, que seria incumbido de desenvolver acções suplementares em estreita cooperação com o sector dos profissionais da contabilidade e os Estados-Membros. O objectivo primordial desse comité consiste em melhorar a qualidade da revisão oficial de contas. Os temas essenciais incluídos na sua ordem de trabalhos têm sido o controlo externo da qualidade, as normas de auditoria e a independência dos revisores.

Com base nos trabalhos deste comité, a Comissão emitiu uma Recomendação relativa ao "controlo de qualidade da revisão oficial de contas na União Europeia" [4], em Novembro de 2000, e uma Recomendação relativa à "independência dos revisores oficiais de contas na UE", em Maio de 2002 [5]. Ambas as recomendações estão em fase de implementação por parte dos Estados-Membros. Estão igualmente em curso os trabalhos preparatórios com vista à utilização das Normas Internacionais de Auditoria (ISA - International Standards on Auditing).

[4] JO L 91 de 31.3.01, p. 91.

[5] JO L 191 de 19.07.02, p. 22.

Apesar destes progressos, a Comissão entende que a situação actual exige novas iniciativas para reforçar a confiança dos investidores nos mercados de capitais e para fomentar a confiança do público na função dos revisores na UE. Foram lançados apelos no sentido de se evitar uma reacção regulamentar precipitada, tentando progredir de forma segura e em consonância com o objectivo global da criação de um mercado de capitais eficiente a nível da UE até 2005, que constitui o objectivo fixado pelo Conselho Europeu. A Comissão está consciente dos riscos de um processo que consista em "legislar de forma descoordenada" e está empenhada em dar uma resposta sólida, eficaz mas também abrangente, equilibrada e proporcionada - após um amplo processo de consulta.

Embora a revisão de contas constitua um instrumento importante para assegurar uma prestação adequada de informações financeiras, não constitui o único elemento a ser alvo das atenções após os recentes escândalos financeiros. A revisão de contas inscreve-se num sistema mais alargado de intervenientes e de autoridades de regulamentação envolvidos no relato financeiro transparente aos mercados de capitais europeus. As iniciativas regulamentares propostas em matéria de revisão oficial de contas devem, por conseguinte, ser encaradas no contexto mais vasto do Plano de Acção para os serviços financeiros, da Comissão, bem como da reacção da Comissão ao colapso da Enron [6] ("Primeira resposta da UE às questões políticas suscitadas pelo caso Enron") - que mereceu todo o apoio do Conselho informal ECOFIN, realizado em Oviedo em Abril de 2002. Completa igualmente a Comunicação da Comissão sobre o direito das sociedades e o governo das sociedades - que constitui a sua reacção ao relatório Winter. A revisão de contas constitui um elemento importante das boas práticas em matéria de governo societário.

[6] Publicada em linha pela DG Markt com um comunicado de imprensa (IP/02/584). Website: http://europa.eu.int/comm/internal_market/en/company/company/news/ecofin_2004_04_enron_en.pdf

O mercado de capitais da UE opera num contexto mundial, tal como o demonstra a presença de investidores transfronteiriços, sociedades com cotação múltipla e sociedades registadas no estrangeiro. Nesta perspectiva, o mercado de capitais europeu deveria ser atractivo para todos os emitentes e investidores e assegurar um elevado nível de protecção dos investidores, beneficiando do reconhecimento à escala mundial. A UE prossegue estes objectivos, promovendo e exigindo a utilização de normas de elevada qualidade, reconhecidas a nível internacional, no que diz respeito ao funcionamento do seu mercado de capitais, apoiadas por uma infra-estrutura que assegure a devida aplicação dessas normas.

A credibilidade da informação financeira prestada pelos revisores de contas é indispensável para um leque mais alargado de entidades, para além das sociedades que se encontram cotadas na bolsa, tal como o testemunha a actual legislação comunitária que define requisitos em matéria de revisão de contas para todas as sociedades de responsabilidade limitada, bancos e seguradoras [7]. Por conseguinte, o ponto de partida para uma estratégia política coerente e homogénea a nível da UE prende-se com o facto de dever continuar a abranger a totalidade (mais de um milhão) das revisões oficiais de contas efectuadas no território da UE, um número que é significativamente mais elevado do que o número de sociedades cotadas na UE, a saber cerca de 7 000. Quando necessário, as diferentes políticas e medidas deverão ser diferenciadas segundo critérios de interesse público ("entidades de interesse público"), tendo em conta especificamente as necessidades das pequenas e médias empresas (PME).

[7] Quarta (78/660/EEE) e Sétima (83/349/CEE) Directivas em matéria de direitos das sociedades, Directivas relativas às contas dos bancos (86/635/CEE) e das seguradoras (91/674/CEE) incluem requisitos em matéria de revisão de contas. De acordo com as Quarta e Sétima Directivas, os Estados-Membros podem isentar as pequenas empresas desse requisito.

Na sequência da primeira resposta da UE ao documento da Comissão sobre o caso Enron, os serviços da Comissão efectuaram uma consulta junto dos membros do Comité Europeu de Auditoria, no que toca às prioridades a reter para o futuro.

O capítulo 2 da presente Comunicação expõe o ponto de vista da Comissão com vista a um enquadramento regulamentar moderno para a revisão oficial de contas na UE e os capítulos 3 e 4 descrevem a iniciativas preconizadas no domínio da revisão oficial de contas. As propostas da Comissão no que diz respeito às iniciativas delineadas serão elaboradas em estreita cooperação com o Comité Europeu de Auditoria, seguindo um procedimento adequado e dotado da devida transparência.

2. UM ENQUADRAMENTO REGULAMENTAR MODERNO

2.1. Uma Oitava Directiva modernizada e centrada na definição de princípios

A Comunicação de 1998 sobre a revisão oficial de contas conduziu à adopção da Recomendação da Comissão relativa ao controlo de qualidade externo, em 2000, e da Recomendação relativa à independência dos auditores, em 2002. Os Estados-Membros estão já a implementar ambas as recomendações e o grau de harmonização alcançado será avaliado pela Comissão três anos após a sua adopção. Todavia, há que contar com outros instrumentos, para além dos instrumentos não vinculativos, para se obter o necessário grau de aplicação rigorosa, exigido pela actual situação na sequência do caso Enron.

A Comissão propõe por conseguinte uma modernização da Oitava Directiva, que constituiria uma base jurídica abrangente para todas as revisões oficiais efectuadas na UE. Na medida em que tal for adequado, esses princípios deveriam ser aplicados às sociedades de auditoria não comunitárias que prestam serviços de revisão de contas relativamente a sociedades cotadas nos mercados de capitais europeus. A Oitava Directiva, que foi adoptada em 1984 e nunca alterada desde então, diz sobretudo respeito à aprovação das pessoas (singulares e colectivas) que podem efectuar revisões oficiais de contas. Contém igualmente diversas disposições em matéria de transposição, que se encontram desactualizadas desde o início da década de noventa. A actual Oitava Directiva carece de um conjunto alargado de elementos para assegurar uma infra-estrutura de revisão de contas adequada (por exemplo, uma supervisão pública, procedimentos disciplinares e sistemas de controlo de qualidade) e não se refere à utilização de normas de auditoria, a requisitos de independência nem a códigos deontológicos. Tendo em conta os recentes acontecimentos, parece ter chegado a altura de modernizar a Oitava Directiva, transformando-a num texto legislativo europeu mais sucinto e abrangente, com princípios suficientemente claros, nos quais assentem todas as revisões oficiais de contas efectuadas no território da UE.

A abordagem europeia relativamente à estratégia em matéria de revisão de contas (e de prestação de informações financeiras) baseia-se essencialmente na definição de princípios e as acções a desenvolver no futuro devem respeitar esta orientação. No entanto, a aplicação adequada e coerente de princípios pode exigir uma clarificação adicional, através, por exemplo, de orientações pormenorizadas, recomendações quanto às melhores práticas a seguir, etc. É esta a abordagem inerente à adopção da Recomendação relativa à independência dos revisores oficiais de contas. A definição de princípios suficientemente claros na legislação comunitária, em paralelo com medidas de implementação, constitui uma estratégia que é consonante com a abordagem Lamfalussy no domínio da regulamentação dos mercados de valores mobiliários, cuja aplicação aos sectores bancários e segurador está actualmente em estudo.

Uma vez que os mercados de capitais europeus operam no contexto mundial, a aplicação destes princípios também às sociedades de auditoria não comunitárias, que prestam serviços de revisão de contas com incidência para os mercados de capitais europeus, deverá permitir o reconhecimento de soluções equivalentes de outros sistemas regulamentares.

2.2. Criação de um Comité Regulamentar de Auditoria

A política da UE em matéria de revisão oficial de contas, tal como enunciada na Comunicação de 1998, assenta essencialmente no princípio de uma "auto-regulamentação monitorizada". A profissão dos revisores oficiais de contas é desafiada a respeitar o seu compromisso no sentido de resolver as questões neste domínio com base na auto-regulamentação. Em consonância com esta estratégia, o Comité Europeu de Auditoria inclui representantes da profissão de revisão, o que até ao momento se tem revelado útil. Os representantes da profissão têm efectivamente contribuído de modo substancial para os trabalhos do Comité e a troca directa de pontos de vista com as autoridades de regulamentação dos Estados-Membros tem contribuído para um melhor entendimento das questões políticas fundamentais.

Todavia, há que alterar, na presente fase, o equilíbrio entre os representantes do interesse público e os representantes do sector dos profissionais da revisão de contas, para assegurar a devida independência da tomada de decisões a nível da UE. Esta alteração não implica que a tomada de decisões a nível comunitário deixe de envolver os profissionais do sector e de se apoiar nos seus conhecimentos e recursos. Pelo contrário, assegurará que, quer em termos efectivos quer na sua aparência, o interesse do público é e continuará a ser o princípio dominante da estratégia política da UE em matéria de revisão de contas. Este equilíbrio poderia ser conseguido com a constituição de um comité regulamentar de auditoria. O actual Comité Europeu de Auditoria, que deverá passar a chamar-se Comité Consultivo de Auditoria, manterá as suas funções de instância de debate preliminar entre autoridades de regulamentação e profissionais da revisão de contas. O novo Comité Regulamentar de Auditoria será um comité de regulamentação distinto, apenas constituído por representantes dos Estados-Membros e presidido pela Comissão. A Comissão adoptará as necessárias medidas de implementação seguindo um procedimento de comitologia. O novo comité regulamentar de auditoria será instituído através de uma alteração à Oitava Directiva e funcionará de acordo com as actuais disposições interinstitucionais em matéria de comitologia. Assim, as iniciativas na área da revisão oficial de contas deixariam de ser veiculadas pelo Comité de Contacto sobre as Directivas Contabilísticas, que continuaria a ocupar-se das questões relacionadas com a contabilidade.

Síntese das acções no domínio da criação de um enquadramento regulamentar moderno

1) Comissão: Proposta de modernização da Oitava Directiva em matéria de direito das sociedades, no primeiro trimestre de 2004, por forma a dispor de uma directiva de âmbito global e assente na definição de princípios, aplicável a todas as revisões oficiais de contas efectuadas no território da UE. A directiva modernizada clarificará o papel e o estatuto dos revisores de contas e definirá requisitos aplicáveis às infra-estruturas de revisão de contas, por forma a assegurar um trabalho de elevada qualidade. Incluirá disposições nos seguintes domínios: formação (ver 3.7), supervisão pública (ver ponto 3.2), controlo de qualidade (ver ponto 3.6), sanções disciplinares (ver ponto 3.8), normas de auditoria (ver ponto 3.1), questões deontológicas e independência (ver pontos 3.4 e 3.5).

2) Comissão: Incluir a constituição de um Comité Regulamentar de Auditoria na versão modernizada da Oitava Directiva.

3. REFORÇAR A FUNÇÃO DA REVISÃO DE CONTAS

Após o colapso da Enron, a Comissão emitiu o documento intitulado "Uma primeira resposta da UE às questões políticas suscitadas pelo caso Enron", que contém uma visão global das medidas a tomar em cinco domínios-chave, incluindo a revisão oficial de contas. Os Ministros das Finanças da UE deram o seu acordo às conclusões deste documento da Comissão, na reunião informal realizada em Oviedo em Abril de 2002. A maioria das iniciativas propostas (3.1 a 3.7) decorrem directamente destas conclusões, tendo igualmente sido objecto de debate com os membros do Comité Europeu de Auditoria.

3.1. A utilização das Normas Internacionais de Auditoria (International Standards on Auditing - ISA) em todas as revisões oficiais de contas efectuadas na UE a partir de 2005

O elemento-chave no qual deve assentar o nível uniformemente elevado de qualidade da revisão de contas que se pretende para toda a UE consiste na utilização de normas comuns de auditoria. O Comité Europeu de Auditoria tem desenvolvido, desde 1999, trabalhos preparatórios com vista à utilização das ISA na UE, efectuando um exercício de análise comparativa dessas normas relativamente aos requisitos vigentes nos Estados-Membros neste domínio. Este exercício tem evidenciado que existe já um elevado nível de convergência com as ISA. No entanto, identificou também a necessidade de melhorar o conjunto das ISA em certos pontos específicos, como por exemplo o desenvolvimento de uma norma para a revisão das contas dos grupos internacionais, a actualização do modelo de risco de auditoria das ISA e a elaboração de orientações em matéria de auditoria associadas às normas internacionais de contabilidade (NIC). O International Auditing and Assurance Standards Board (IAASB) está actualmente a trabalhar de forma intensiva com o intuito de melhorar as actuais ISA. A Comissão insta o IAASB a prosseguir nesta linha, por forma a conceber as normas da mais elevada qualidade possível no domínio da revisão de contas.

A Comissão pretende tornar obrigatória a utilização das ISA na totalidade das revisões oficiais de contas efectuadas na UE a partir de 2005. Todavia, a implementação com êxito de um requisito vinculativo nesse sentido exige a realização de um conjunto de acções preliminares: a actualização e conclusão da análise das diferenças entre as ISA e os requisitos nacionais em matéria de revisão de contas; a definição de um conjunto de princípios ("enquadramento") para a avaliação das ISA; a análise de possíveis sistemas de aprovação; a elaboração de um relatório de auditoria comum; e a disponibilidade de traduções de elevada qualidade para todas as línguas comunitárias. No que diz respeito ao relatório de auditoria, a Comissão pretende utilizar a próxima revisão da norma ISA 700 (relatório de auditoria) como ponto de partida para analisar as diferenças existentes entre os relatórios de auditoria nacionais, em colaboração com as associações profissionais da UE e com a Fédération des Experts Comptables Européens (FEE).

O IAASB é um dos comités técnicos permanentes da IFAC, a International Federation of Accountants. Na sequência do caso Enron, a Comissão entende que deve ser seriamente ponderada a possibilidade de separar as actividades de normalização do IAASB dos restantes trabalhos da IFAC. Actualmente, as funções de normalização no domínio da auditoria do IAASB são essencialmente exercidas pelos profissionais do sector da revisão de contas, que são por elas visados. Apesar de a transparência de todo o processo ter sido recentemente melhorada, sendo o interesse público melhor representado através da inclusão no IAASB de um número limitado de pessoas alheias à profissão, a estrutura geral de governo da IFAC prevê um controlo por parte dos profissionais internacionais de contabilidade. Um organismo de normalização independente da IFAC, que agisse primordialmente numa perspectiva de interesse público, dotado de uma estrutura de governo dominada por representantes internacionais (não-profissionais) seria mais credível do ponto de vista do público e mais facilmente reconhecido pela UE.

Síntese das acções no domínio das Normas Internacionais de Auditoria (ISA)

1. Comissão: Anúncio, através da presente Comunicação, do objectivo da UE de utilizar as ISA a partir de 2005 no que diz respeito à totalidade das revisões oficiais de contas efectuadas na UE;

2. Comissão/Comité Consultivo de Auditoria: Acções preliminares destinadas a garantir uma implementação com êxito das ISA a partir de 2005, as quais incluirão: uma análise dos requisitos em matéria de revisão de contas vigentes a nível da UE e dos Estados-Membros que não são abrangidos pelas ISA; relatório de auditoria comum e traduções de elevada qualidade; novas melhorias a introduzir no processo de normalização no domínio da revisão de contas da IFAC/IAASB, assegurando nomeadamente que o interesse público seja devidamente tido em conta;

3. Se os resultados da análise preliminar forem satisfatórios, a Comissão tenciona propor um instrumento vinculativo que exija a utilização das ISA a partir de 2005.

3.2. Supervisão pública profissão de auditoria

A supervisão por parte dos poderes públicos constitui um elemento importante para a preservação da confiança na função dos revisores de contas. A actual erosão da credibilidade deve-se em parte a uma percepção, por parte do público, de que o facto de a profissão ser auto-regulamentada acarreta um risco de conflitos de interesses na tentativa de resolução dos seus problemas.

A nível da UE, a supervisão pública apenas foi até agora objecto da Recomendação da Comissão relativa ao controlo de qualidade. As eventuais novas iniciativas deverão ter como ponto de partida o que já foi acordado, como por exemplo o requisito de o organismo de supervisão incluir uma maioria de pessoas alheias à profissão.

A actual organização da supervisão pública no que diz respeito ao controlo de qualidade é diferente de um Estado-Membro para outro, em função das estruturas existentes para o controlo da profissão da revisão de contas e da importância da supervisão exercida pelas autoridades de regulamentação específicas do sector na monitorização da qualidade da revisão de contas. As autoridades de regulamentação dos valores mobiliários ou as autoridades de regulamentação específicas do sector podem desempenhar o papel de representantes do interesses público, mas todas as iniciativas respeitantes a este controlo deverão ter em conta igualmente o eventual papel das outras partes interessadas. Nenhuma autoridade de supervisão ou parte interessada pode, por si só, ter a pretensão de defender de forma válida a diversidade de interesses presentes na supervisão dos revisores de contas que efectuam mais de um milhão de revisões oficiais na UE.

Para promover uma harmonização a nível da supervisão pública, é em primeiro lugar necessário analisar as diferenças e os pontos comuns entre os sistemas de supervisão pública actualmente existentes nos Estados-Membros. O Comité Europeu de Auditoria começou já a analisar os actuais sistemas de supervisão pública e a debater os requisitos mínimos (princípios) que devem ser satisfeitos pelos sistemas nacionais para garantir uma supervisão pública coerente em toda a UE. Há que abordar nomeadamente as questões seguintes:

- o âmbito da supervisão (por exemplo, formação, autorização, normalização, controlo de qualidade, sistemas disciplinares);

- as competências em matéria de supervisão (por exemplo poderes de investigação e disciplinares);

- a composição dos órgãos de supervisão (por exemplo, maioria de não-profissionais, procedimentos de nomeação adequados);

- a transparência da supervisão (por exemplo, publicação de programas de trabalho e relatórios de actividade anuais);

- o financiamento (por exemplo, financiamento não exclusivamente por parte do sector).

Na perspectiva da emergência de um mercado de capitais a nível europeu, é necessário criar um mecanismo de coordenação na UE, que reúna os sistemas nacionais numa rede coesa e eficiente a nível europeu. É importante que as pessoas incumbidas da supervisão pública a nível nacional tenham a possibilidade de se encontrarem regularmente para debater os seus problemas, para trocar experiências e para definir as melhores práticas. Respeitando o princípio da subsidiariedade, a Comissão entende que aplicação prática desta supervisão deverá continuar a ser da responsabilidade dos Estados-Membros. A Comissão considera que o seu papel consiste em promover a convergência de princípios e práticas a nível do Comité, a cujos trabalhos irá presidir. Um mecanismo efectivamente coordenado a nível da UE avaliaria então a necessidade do registo e da supervisão das sociedades de auditoria não europeias, que efectuam serviços de revisão de contas junto das sociedades cujos valores mobiliários são negociados nos mercados de capitais regulamentados da UE. A iniciativa que vier a ser considerada mais conveniente nesta questão importante da supervisão pública, seja ela qual for, terá de fundar-se numa Oitava Directiva modernizada.

Síntese de acções no domínio da supervisão pública

1) Comissão/Comité Consultivo de Auditoria: Análise dos actuais sistemas de supervisão pública;

2) Comissão: Definição de requisitos mínimos (princípios) em matéria de supervisão pública, a inserir na Oitava Directiva;

3) Comissão: Definição de um mecanismo de coordenação a nível da UE para reunir os sistemas nacionais de supervisão pública numa rede comunitária eficiente.

3.3. Governo das sociedades e revisão oficial de contas; comités de auditoria e controlo interno

No que diz respeito ao papel do revisor oficial de contas no contexto do governo das sociedades, um dos principais objectivos consiste em fazer com que os revisores oficiais de contas mantenham um grau adequado de independência relativamente aos administradores executivos. É evidente que o revisor de contas não deverá ter demasiada familiaridade ou estar demasiadamente dependente dos administradores executivos, que elaboram as demonstrações financeiras que ele deve avaliar de forma objectiva e crítica, no melhor interesse dos accionistas e das outras partes interessadas. Por conseguinte, a Comissão estudará a inserção de determinados princípios na Oitava Directiva modernizada no que diz respeito à designação, destituição e remuneração dos revisores oficiais de contas, por forma a assegurar uma "soberania" essencial relativamente à administração. Questões tão importantes como esta são a comunicação do revisor oficial de contas com o órgão responsável pelo governo da sociedade [8] bem como os princípios relativos à independência e competência dos membros deste órgão e a existência de métodos de trabalho eficazes.

[8] Órgão de governo: um órgão ou grupo de pessoas integrado na estrutura de governo da sociedade com a missão de exercer a supervisão da respectiva direcção, na qualidade de agente fiduciário dos investidores e, caso a legislação nacional o exija, de outros interessados, como por exemplo os trabalhadores, e que é constituído por, ou inclui pelo menos, indivíduos não pertencentes à direcção, como por exemplo membros do Conselho Fiscal ou de uma comissão de auditoria, um grupo de membros não executivos da direcção ou membros externos do órgão de administração.

Os comités de auditoria, em particular, podem desempenhar um papel importante no governo das sociedades, ajudando os revisores oficiais de contas a manter a sua independência relativamente à administração. Os comités de auditoria contribuem para assegurar a elevada qualidade da prestação de informações financeiras e da revisão oficial de contas, bem como o bom funcionamento e a eficácia do controlo interno, incluindo as práticas de auditoria interna.

Todos os membros do Comité Europeu de Auditoria sublinharam a necessidade de uma clarificação do papel do revisor oficial de contas e dos comités de auditoria, bem como da sua interacção com o sistema de governo das empresas. Todavia, a necessidade e a composição dos comités de auditoria é também uma questão relacionada com o governo societário. Assim, os comités de auditoria são evocados numa comunicação paralela da Comissão intitulada "Modernizar o direito das sociedades e reforçar o governo das sociedades na União Europeia".

Uma outra questão importante no domínio do governo das sociedades é a da responsabilidade e qualidade dos sistemas de controlo interno da empresa, incluindo a função da auditoria interna. Diversos códigos de governo empresarial utilizados na UE e em certos Estados-Membros exigem que o revisor oficial de contas se refira especificamente, no seu relatório, ao sistema de controlo interno. A Comissão propõe que se analise a situação actualmente vigente na UE no que diz respeito ao envolvimento do revisor oficial de contas na avaliação e na apresentação de informações sobre os sistemas de controlo interno, para eventualmente apresentar propostas nesta matéria.

Síntese de acções no domínio do governo das sociedades/comités de auditoria

1) Comissão: Definir princípios, no âmbito de uma Oitava Directiva modernizada, relativamente aos seguintes aspectos: designação, destituição e remuneração dos revisores oficiais de contas; comunicação com o revisor oficial de contas.

2) Comissão: Propor uma análise da situação actual na UE no que diz respeito ao envolvimento do revisor oficial de contas na avaliação e na prestação de informações sobre os sistemas de controlo interno.

3.4. Código de ética

Os recentes escândalos financeiros levaram a opinião pública a adoptar uma posição desfavorável quanto ao comportamento de certos revisores de contas do ponto de vista ético. Este facto vem sublinhar a importância do estabelecimento de orientações deontológicas destinadas aos revisores de contas (bem como a necessidade de as seguir na prática). Como ponto de partida, a Comissão propõe uma análise conjunta, com o Comité Consultivo de Auditoria, dos actuais códigos nacionais de deontologia e do código de ética da IFAC. Esta análise pode ser também utilizada para ponderar a questão da necessidade de um código de ética harmonizado a nível da União. Poderão prever-se certos princípios gerais na Oitava Directiva, que contém já alguns princípios de natureza ética, como por exemplo o princípio da integridade profissional.

Síntese de acções com vista a um código de ética

Comissão/Comité Consultivo de Auditoria: Analisar os actuais códigos nacionais e o código da IFAC para ponderar a necessidade de novas medidas.

3.5. Independência dos revisores de contas

A Recomendação da Comissão relativa à independência dos revisores oficiais de contas foi adoptada em 16 de Maio de 2002 (2002/590/CEE). Segue uma abordagem inovadora articulada em torno da definição de princípios, proporcionando ao revisor oficial de contas um quadro de referência seguro relativamente ao qual deve avaliar os riscos que podem constituir uma ameaça para a sua independência. O principal objectivo desta abordagem é simples: o revisor oficial de contas não deve efectuar uma revisão se existirem relações financeiras, negociais, laborais ou outras entre ele próprio e o seu cliente (incluindo a prestação de serviços diferentes da revisão de contas) relativamente às quais um terceiro razoável e informado possa considerar que comprometem a sua independência. Estes princípios, acompanhados de orientações que especificam as suas modalidades de aplicação, constituem provavelmente uma das salvaguardas mais sólidas para a independência dos revisores de contas que existem em todo o mundo, uma vez que permitem aos revisores de contas fazer face a qualquer situação susceptível de comprometer a sua independência.

A Recomendação constitui um passo importante na via da harmonização de um ponto que é controverso e difícil de regulamentar. A maioria dos Estados-Membros está já na fase de implementação da Recomendação e a Comissão deverá acompanhar de perto este exercício, através do Comité Consultivo de Auditoria. Os recentes escândalos financeiros vieram salientar que a falta de independência dos revisores de contas (pressentida) constitui um dos principais factores que comprometem a confiança dos investidores. A Comissão propõe que os princípios de base desta Recomendação sejam incorporados na versão actualizada da Oitava Directiva, para constituir uma base jurídica mais forte para a independência dos revisores oficiais de contas na UE. Há quem aponte para a necessidade de restrições ainda mais rigorosas para os revisores de contas, tento em conta os recentes escândalos. Efectivamente, os aspectos essenciais da abordagem da Comissão podem ser postos em causa pela emergência de novos escândalos, através da exigência de medidas mais rigorosas. A Comissão propõe, por conseguinte, que o lançamento de um estudo sobre os efeitos de uma abordagem mais rigorosa no que diz respeito à prestação de serviços adicionais relativamente à independência dos revisores de contas e da profissão em geral, com vista a evitar o risco de conflitos de interesses.

Síntese de acções no domínio da independência dos auditores

1) Comissão: Inclusão na Oitava Directiva modernizada de certos princípios em matéria de independência dos revisores de contas, por forma a promover esta independência de acordo com a actual Recomendação da Comissão;

2) Comissão: Estudo do impacto de uma abordagem mais restritiva relativamente aos serviços adicionais prestados aos clientes dos revisores oficiais de contas.

3.6. Controlo de qualidade

Em Novembro de 2000, a Comissão emitiu uma recomendação relativa ao "Controlo de qualidade da revisão oficial de contas na União Europeia". De acordo com esta Recomendação, todos os revisores oficiais de contas comunitários ficarão sujeitos, até 2003, a um sistema adequado de controlo de qualidade externo, acompanhado por uma supervisão pública. A Comissão deverá estudar os resultados da implementação desta Recomendação em 2003.

Todos os Estados-Membros afirmaram que se conformariam aos requisitos da Recomendação até ao final de 2003. A Comissão conduzirá um exercício de auto-avaliação com base num questionário normalizado, com o objectivo de verificar se está a ser realizada a devida implementação de sistemas de controlo de qualidade em todos os Estados-Membros.

Além disso, será incluída na Oitava Directiva uma obrigação de implementar sistemas de controlo de qualidade conformes com a referida Recomendação.

Síntese de acções no domínio do controlo de qualidade

1) Comissão: Análise em 2003 da implementação da Recomendação relativa ao controlo de qualidade por parte dos Estados-Membros e da sua eficácia ;

2) Comissão: Inclusão na Oitava Directiva modernizada da obrigatoriedade de implementar sistemas de controlo de qualidade.

3.7. Formação e estágio

Para adquirir os maiores níveis de competência que lhes são exigidos, os revisores oficiais de contas devem dotar-se de um vasto leque de conhecimentos, bem como desenvolver as suas capacidades e a sua apreensão dos valores inerentes à profissão. É indispensável uma formação teórica e prática adequada. Assim, para assegurar a devida harmonização, a Oitava Directiva enumera as matérias que devem ser abrangidas nos programas de formação dos revisores de contas.

Para garantir que estes requisitos em matéria de formação continuem a ser relevantes, o conteúdo desses programas de formação deve ser avaliado por referência à evolução das práticas das empresas e relato financeiro (por exemplo, o Regulamento IAS), tendo em conta a investigação e os progressos verificados a nível internacional. Essa avaliação deve inspirar-se em orientações internacionais em matéria de formação, como por exemplo as Normas Internacionais de Formação dos Profissionais da Contabilidade emitidas pela IFAC.

Estes novos requisitos deveriam, sempre que possível, ser incorporados em princípios, por forma a introduzir a flexibilidade necessária para permitir acompanhar mais de perto a evolução das melhores práticas. Essa abordagem não deverá enfraquecer a harmonização do actual programa de formação, que se revelou particularmente útil no contexto do processo de alargamento da UE.

A Oitava Directiva deverá também incluir especificamente o princípio da formação contínua.

Síntese de acções no domínio da formação

1) Comissão/Comité Consultivo de Auditoria: Exame da relevância dos actuais requisitos no domínio dos programas de formação na UE no contexto da recente evolução;

2) Comissão: Ponderar a integração do princípio da formação contínua na Oitava Directiva modernizada.

3.8. Sistemas de sanções disciplinares

Os sistemas de sanções disciplinares constituem um instrumento importante para corrigir e prevenir uma qualidade inadequada a nível da revisão de contas, constituindo simultaneamente uma forma de o sector assegurar a sua credibilidade junto do público. A aplicação de sanções adequadas é já exigida nos termos da Oitava Directiva. Além disso, a Recomendação da Comissão sobre o controlo da qualidade obriga à existência de uma ligação sistemática entre os resultados negativos dos controlos de qualidade e a aplicação de sanções de acordo com o sistema disciplinar.

Embora possa ser difícil harmonizar as próprias sanções, em virtude das diferenças a nível dos sistemas judiciais e jurídicos, a Comissão analisará a possibilidade de novas medidas tendentes à convergência dos processos disciplinares, nomeadamente no que se refere à transparência e à publicidade. Será incluída uma obrigação de cooperação em processos transfronteiras, tal como acontece na Directiva relativa ao abuso de mercado. Em especial, os sistemas de sanções disciplinares deveriam ser sujeitos a uma supervisão pública externa (ver secção 3.3.). O actual requisito no sentido da aplicação de sanções adequadas, contido na Oitava Directiva, será reforçado pela obrigação imposta aos Estados-Membros de disporem de um sistema disciplinar adequado e eficaz.

Síntese de acções no domínio das sanções disciplinares

1) Comissão/Comité Consultivo de Auditoria: avaliação dos sistemas nacionais de sanções disciplinares, por forma a definir abordagens comuns e introduzir uma obrigação de cooperação em processos transfronteiras;

2) Comissão: Definição de um princípio com vista à garantia da existência de sanções adequadas e eficazes, no âmbito da Oitava Directiva modernizada.

3.9. Transparência das sociedades de revisão de contas e das respectivas redes

Receia-se que exista uma grave discrepância entre a imagem proporcionada pelas redes de sociedades de auditoria enquanto "gabinetes mundiais" e o nível de controlo exercido sobre as sociedades individuais que dele são membros na rede internacional. As redes internacionais assentam frequentemente em acordos relativamente flexíveis entre entidades jurídicas distintas e independentes, que não permitem um controlo decisivo (nem a atribuição de responsabilidades) nos seguintes aspectos: os procedimentos individuais de aceitação e manutenção da clientela, os métodos de auditoria, os processos de decisão a nível dos associados dessas entidades, etc. A recente implosão de uma rede internacional de sociedades de auditoria tornou patente o carácter precário das ligações em que assentam estas redes.

Consequentemente, existe um risco de que o desfasamento entre a situação real e a expectativa de que um nome conhecido seja o corolário do mesmo nível elevado de qualidade de auditoria em todo o mundo. Para clarificar esta situação, é necessário um nível mínimo de transparência nas sociedades de auditoria, nas respectivas redes e na respectiva ligação a essa rede. Deve ser dada importância especial às informações pertinentes no que diz respeito aos sistemas de controlo de qualidade internos dessas redes, que são concebidos para assegurar uma qualidade de revisão de contas equivalente em todas as sociedades que dela são membros. A Comissão definirá as circunstâncias em que é necessário divulgar essas informações, bem como os requisitos mínimos nessa matéria. A Comissão considera a transparência como uma obrigação natural das sociedades de auditoria, que têm por missão fundamental assegurar relato financeiro transparente por parte das empresas.

A Comissão seguirá igualmente de perto os trabalhos do Forum of Firms [9].

[9] Constituído em Janeiro de 2001, o Forum of Firms (FOF) é uma organização de empresas internacionais que efectuam a revisão das contas financeiras que são ou são susceptíveis de ser utilizadas para além das fronteiras nacionais. Os membros desse Fórum submetem-se voluntariamente a certas exigências, nomeadamente um controlo independente de qualidade a nível mundial. Website http://www.ifac.org/Forum_of_Firms/

Síntese de acções no domínio da transparência das sociedades de auditoria e das respectivas redes

Comissão: Definição de requisitos em matéria de divulgação de informações aplicáveis às sociedades de auditoria e respectivas redes, a incluir na Oitava Directiva.

3.10. Responsabilidade dos revisores de contas

Na sua Comunicação de 1998 relativa à revisão oficial de contas, a Comissão referia que a maioria das respostas suscitadas pelo seu Livro Verde manifestavam a opinião segundo a qual a harmonização da responsabilidade profissional era impossível e desnecessária, mas que a profissão dos revisores de contas lhe havia incentivado vivamente a adoptar medidas nesta matéria.

Em resposta a este apelo, a Comissão lançou um estudo dos sistemas de responsabilidade civil, que foi concluído em Janeiro de 2001 [10]. Uma das conclusões do estudo apontava para o facto de a responsabilidade do revisor de contas se inscrever num conceito mais alargado, que se prende com os sistemas nacionais de responsabilidade civil, e que as diferenças a nível desta responsabilidade dos auditores decorrem de aspectos essenciais dos sistemas jurídicos nacionais, o que leva a concluir que a harmonização da responsabilidade profissional é muito difícil.

[10] "A study on systems of civil liability of statutory auditors in the context of a Single Market for auditing services in the European Union" http://europa.eu.int/comm/internal_market/en/company/audit/docs/auditliability.pdf

O debate deste estudo no seio do Comité Europeu de Auditoria evidenciou que existe um acordo no sentido de os revisores oficiais de contas deverem ser responsabilizados pelas suas falhas. Todavia, o sector dos revisores de contas está preocupado pela noção de responsabilidade solidária, que significa que as pessoas lesadas podem exigir uma indemnização integral apenas a uma parte, sem considerações de proporcionalidade.

A Comissão considera a responsabilidade dos revisores de contas antes de mais como um indutor da qualidade da auditoria e não entende que seja necessário harmonizar ou completar os sistemas de responsabilidade profissional. Pode no entanto ser necessário analisar em termos globais o impacto económico dos actuais regimes de responsabilidade.

Síntese de acções no domínio da responsabilidade dos revisores de contas

Comissão: Análise do impacto económico dos regimes de responsabilidade dos revisores de contas.

3.11. Aspectos internacionais da estratégia da Comissão: a Lei Sarbanes-Oxley e o reconhecimento mútuo.

A presente Comunicação reforça a actual estratégia comunitária em matéria de revisão oficial de contas, devendo as acções propostas, bem como as respectivas consequências, ser encaradas igualmente no contexto internacional alargado de um mercado de capitais mundial. A este propósito, a adopção da Lei Sarbanes-Oxley e as subsequentes medidas de implementação emanadas da SEC (Securities and Exchange Commission) e do PCAOB (Public Company Accounting Oversight Board), nos EUA, assumem um particular interesse e relevância.

Desde a fase legislativa final da adopção da Lei Sarbanes-Oxley, em meados de Julho de 2002, a Comissão tem vindo a exprimir preocupações sérias relativamente às medidas avançadas. São especialmente preocupantes os efeitos extraterritoriais injustificados desta lei para as sociedades e revisores de contas europeus. Apesar de a Comissão subscrever os objectivos nela visados e apoiar diversas das medidas nela integradas, as diferenças culturais e jurídicas entre a UE e os EUA exigem uma aceitação recíproca por parte dos EUA de soluções europeias com o mesmo grau de eficácia. A convergência num mercado de capitais transatlântico (e mundial) só será possível se a UE e os EUA reconhecerem mutuamente a equivalência dos seus sistemas regulamentares de elevada qualidade.

A Comissão, em colaboração com os Estados-Membros, definiu sete domínios problemáticos principais, divididos em questões relacionadas com o governo das sociedades e relacionadas com a revisão de contas, a saber: certificação das demonstrações financeiras e dos sistemas de controlo interno, registo das sociedades de auditoria europeias nos EUA, acesso directo dos EUA aos documentos de trabalho de auditoria europeus, independência dos revisores, empréstimos dos bancos aos seus administradores e comités de auditoria. Com base nesta análise, a Comissão empreendeu um debate entre autoridades de regulamentação, em especial com a SEC, mas também a nível político no Congresso dos UE e participou em mesas redondas internacionais sobre a independência dos revisores de contas e o registo de sociedades de auditoria estrangeiras junto do PCAOB. O objectivo principal desse debate consistia no reconhecimento da equivalência das orientações regulamentares europeias em matéria de protecção dos investidores e outras partes interessadas, relativamente às normas americanas.

Os resultados destas acções são díspares. A SEC e o PCAOB não reconheceram a equivalência como princípio de base para uma isenção geral das empresas europeias. As concessões até agora aceites pelos Estados Unidos têm nomeadamente por objectivo resolver certos conflitos jurídicos.

A Comissão está particularmente preocupada com a obrigação de registo das sociedades de auditoria da UE junto do PCAOB americano até Abril de 2004. A Comissão continua a opor-se à ideia de um registo das sociedades de auditoria europeias pelos seguintes motivos:

- existem sistemas equivalentes de registo e supervisão nos Estados-Membros (desde o final da década de 1980);

- as medidas propostas na presente comunicação provam que a estratégia comunitária confirma a equivalência geral entre os sistemas regulamentares;

- o sistema de controlo do PCAOB está ainda a ser desenvolvido e não são muito claras as consequências actuais ou futuras da obrigação do registo das sociedades estrangeiras;

- existem importantes conflitos entre os ordenamentos jurídicos, quer no que diz respeito às leis comunitárias quer às leis nacionais, em matéria de protecção de dados e de sigilo profissional.

Por todos estes motivos, a Comissão mantém a sua proposta de moratória para debater e resolver as questões relacionadas com o registo, com vista a uma supervisão eficaz das sociedades de auditoria europeias, com base no controlo pelo país de origem e no reconhecimento mútuo, posição que foi apoiada pelos Ministros das Finanças da UE na reunião informal do ECOFIN realizada em 5 de Abril. Perante a lamentável decisão do PCAOB, a Comissão insta a SEC, que deve ainda aprovar a norma PCAOB (em princípio, em meados de Junho) a isentar as sociedades de auditoria europeias da obrigação de registo, com base na secção 106 alínea c) da Lei Sarbanes-Oxley. Esta questão poderá ser debatida com maior profundidade no contexto do diálogo regulamentar UE-EUA sobre os mercados financeiros ou num contexto internacional mais alargado.

Caso tal não resulte, a UE terá de considerar a adopção de soluções paralelas, como por exemplo exigir o registo das sociedades de auditoria americanas na União, medida que não contribuirá para a criação de um mercado de capitais mundial eficaz e com um baixo nível de custos. A UE não pode aceitar que as suas sociedades de auditoria sejam regulamentadas pelos EUA. A UE deverá agora fazer uma tentativa no sentido de iniciar negociações com os EUA, afim de se chegar a uma solução satisfatória bastante antes de Abril de 2004, a data final para o registo das sociedades estrangeiras de auditoria.

Uma vez que o mercado de capitais europeu opera à escala mundial, a aplicação dos princípios que serão incluídos na legislação comunitária também às sociedades de auditoria não comunitárias, que prestam serviços de revisão de contas no mercado de capitais europeu, deverá permitir que se avance no sentido do reconhecimento mútuo das soluções equivalentes em outros sistemas regulamentares.

De entre as acções preconizadas na presente Comunicação, as que se enunciam em seguida têm uma relevância internacional:

Normas de auditoria (ver ponto 3.1)

A utilização obrigatória de ISA de elevada qualidade na UE contribuirá não apenas para a criação de um mercado interno dos serviços de auditoria, mas constituirá igualmente uma base sólida para o reconhecimento mútuo internacional das revisões de contas efectuadas em países terceiros por auditores desses países. O Fórum para a Estabilidade Financeira (Financial Stability Forum - FSF) [11] considera que as ISA constituem um dos 12 conjuntos de normas fundamentais para a solidez dos sistemas financeiros. Neste contexto, a Comissão regista com pesar que a orientação americana relativamente às normas de auditoria, tal como transparece na Lei Sarbanes-Oxley, bem como na recente decisão do PCAOB no que diz respeito à definição de normas de auditoria nos EUA, não prossegue uma orientação internacional semelhante no sentido da aceitação mútua de um conjunto completo de normas de auditoria de elevada qualidade e reconhecidas a nível internacional. Finalmente, uma estratégia convincente da UE relativamente à utilização obrigatória das ISA na totalidade das revisões oficiais de contas efectuadas na UE a partir de 2005 poderá ter um efeito de repercussão importante sobre outros países e pode constituir o início de um processo de convergência a nível mundial, semelhante ao que foi despoletado com a adopção do regulamento da UE sobre a adopção das NIC, em que a Austrália e a Nova Zelândia seguiram o mesmo caminho.

[11] Por iniciativa dos Ministros das Finanças e dos Governadores dos Bancos Centrais do G7, o FSF reúne representantes de alto nível das autoridades financeiras nacionais, das instituições financeiras internacionais, associações de autoridades de regulamentação e supervisão, bem como bancos centrais.

Supervisão pública (ver ponto 3.2)

O mecanismo de coordenação dos sistemas nacionais de supervisão pública a nível comunitário poderá constituir igualmente uma plataforma importante para um diálogo regulamentar sobre as questões relacionadas com a auditoria, a desenvolver com as autoridades de regulamentação de países terceiros, incluindo o PCAOB e/ou a SEC.

Independência dos revisores (ver ponto 3.5)

A Lei Sarbanes-Oxley e o subsequente texto de implementação emanado do SEC sobre a independência dos revisores de contas vieram introduzir nos EUA uma abordagem mais restritiva e normativa. Esta abordagem normativa não é coerente nem com a abordagem europeia, baseada em princípios e na limitação de riscos, nem com o código de ética da IFAC, que é em termos gerais semelhante à orientação comunitária (e que é recomendado pela IOSCO (International Organisation for Securities Commissions - Organização Internacional das Comissões de Valores Mobiliários)). Apesar de a regulamentação final adoptada pela SEC em 22 de Janeiro de 2003 ter dado resposta a diversos dos seus motivos de preocupação, a Comissão lamenta que a SEC não tenha tido em consideração a proposta da Comissão no sentido de uma isenção plena. A Comissão prosseguirá o diálogo regulamentar com a SEC e com o PCAOB relativamente à independência dos revisores oficiais de contas e outras questões de auditoria, com vista a chegar a soluções adequadas que protejam de forma eficaz e eficiente os interesses dos investidores e outras partes interessadas.

Controlo de qualidade (ver ponto 3.6)

A Lei Sarbanes-Oxley veio alterar de forma profunda o sistema de controlo de qualidade no que diz respeito às sociedades de auditoria americanas (e potencialmente às sociedades de auditoria estrangeiras), atribuindo ao PCAOB a responsabilidade pelas inspecções. Na sua essência, a Recomendação da Comissão relativa ao controlo de qualidade vai mais longe do que a abordagem prevista na lei Sarbanes-Oxley. Por conseguinte, a Comissão acompanhará de perto a evolução verificada nos EUA, também com o objectivo de assegurar a equivalência dos (futuros) controlos de qualidade americanos relativamente às sociedades de auditoria dos EUA que prestam serviços com incidência nos mercados de capitais europeus.

4. APROFUNDAR O MERCADO INTERNO DE SERVIÇOS DE AUDITORIA

4.1. O estabelecimento de sociedades de Revisores de Contas na UE

A Comissão propõe que sejam eliminadas todas as restrições injustificadas, susceptíveis de impedir a gestão e a propriedade de empresas de auditoria no espaço europeu. As actuais disposições da Oitava Directiva, bem como a respectiva transposição para o direito dos Estados-Membros, não contribuíram para a criação de condições concorrenciais equitativas e podem efectivamente prejudicar a criação de sociedades de auditoria europeias genuinamente integradas. Além disso, os requisitos de propriedade e gestão deverão ser analisados à luz das alterações introduzidas no Tratado e da jurisprudência posterior à adopção da Oitava Directiva em 1984. Finalmente, a Comissão seria favorável à possibilidade de se optar por qualquer forma jurídica para as sociedades de auditoria. A Comissão entende que deve facilitar-se o acesso ao mercado por parte dessas sociedades, reduzindo ao mínimo os requisitos de propriedade, que devem limitar-se a preservar a independência dos revisores.

4.2. A prestação transfronteiras de serviços de auditoria

Os esforços da UE no sentido de uma maior harmonização de certas questões específicas, como as normas de auditoria e a independência dos revisores de contas, constituem um alicerce importante para uma maior integração do mercado interno de serviços de auditoria. Apesar de a Oitava Directiva referir especificamente, no seu preâmbulo, que não constitui uma Directiva de reconhecimento mútuo, algumas das suas disposições são claramente relevantes para este efeito. Essas mesmas disposições serão reavaliadas, tendo em conta a Directiva recentemente proposta em matéria de reconhecimento das qualificações profissionais [12], que deverá permitir a prestação de serviços com base em qualificações adquiridas no país de origem.

[12] Bruxelas, 07.03.2002 COM(2002)119 final 2002/0061 (COD)

Na fase actual, a Comissão não considera que a aplicação da regulamentação do Estado-Membro de origem constitua uma solução adequada no caso dos revisores oficiais de contas. As revisões oficiais exigem um conhecimento aprofundado da legislação do Estado-Membro de acolhimento em matéria de relato financeiro, fiscalidade, direito das sociedades, segurança social, etc. Enquanto estas leis não forem suficientemente homogéneas, é necessário manter salvaguardas específicas no que diz respeito ao reconhecimento mútuo dos revisores oficiais de contas. A este propósito, todos os membros do Comité Europeu de Auditoria são favoráveis à manutenção da actual faculdade de os Estados-Membros optarem pelo método mais adequado para verificar se o profissional migrante dispõe dos conhecimentos necessários. Esta orientação justifica-se pelos motivos de interesse geral que são protegidos a nível da UE pela Directiva relevante.

4.3. Estrutura do mercado europeu de auditoria e acesso a esse mercado

Os escândalos em matéria de relato financeiro ocorridos nos EUA conduziram à perda de uma das "5 grandes" redes internacionais de sociedades de auditoria. Consequentemente, subsistem apenas quatro grandes redes internacionais, o que pode gerar problemas de concorrência em certos segmentos do mercado de serviços de auditoria, como por exemplo o das sociedades cotadas. Um elevado grau de concentração pode dificultar progressivamente o acesso ao mercado por parte das sociedades de auditoria da UE. Os efeitos sobre o mercado de auditoria resultantes do desaparecimento de uma das grandes redes estão a ser analisados pelos serviços competentes da Comissão, país a país. Foram igualmente levantadas questões no Parlamento Europeu relativamente à concentração do mercado de auditoria na UE. Nos EUA, a Lei Sarbanes-Oxley obriga o Comptroller General dos EUA a efectuar um estudo sobre a concentração das sociedades de contabilidade desde 1989 e as possíveis consequências de uma concorrência pouco intensa. A Comissão propõe a realização de um estudo sobre a actual estrutura do(s) mercado(s) de auditoria na UE.

Síntese de acções destinadas a aprofundar o mercado interno de serviços de auditoria

1) Comissão: Facilitar o estabelecimento de sociedades de auditoria, eliminando as restrições em matéria de propriedade e gestão previstas no artigo 2º da Oitava Directiva;

2) Comissão: Isentar a prestação de serviços de auditoria da proposta relativa ao reconhecimento das qualificações profissionais, alterando a Oitava Directiva por forma a exigir o teste de aptidão como condição para o reconhecimento mútuo;

3) Comissão: Efectuar um estudo sobre a estrutura do mercado de serviços de auditoria e o respectivo acesso na UE.

Plano de Acção em 10 pontos no domínio da revisão oficial de contas

Prioridades a curto prazo para 2003-2004

Acção // Descrição

Modernizar a Oitava Directiva // A Comissão apresentará uma proposta no sentido de modernizar a Oitava Directiva em matéria de direito das sociedades, de 1984, por forma a dispor-se de uma Directiva completa, baseada em princípios e aplicável a todas as revisões oficiais de contas efectuadas na UE. A Oitava Directiva modernizada incluirá princípios suficientemente claros nos seguintes domínios: supervisão pública, controlo de qualidade externo, independência dos revisores oficiais de contas, código de ética, normas de auditoria, sanções disciplinares e nomeação e destituição dos revisores oficiais de contas.

Reforçar a infra-estrutura regulamentar da UE // As propostas tendentes a uma Oitava Directiva modernizada incluirão igualmente a criação de um comité regulamentar de auditoria. A Comissão (através de procedimentos de comitologia) decidirá as medidas de aplicação necessárias para a transposição para a prática dos princípios estabelecidos na Oitava Directiva modernizada. O actual Comité Europeu de Auditoria, que passará a chamar-se Comité Consultivo de Auditoria, será composto por representes dos Estados-Membros e da profissão e prosseguirá os seus trabalhos na qualidade de comité consultivo.

Reforçar a supervisão pública a nível da UE dos profissionais de auditoria // A Comissão, em conjunto com o Comité Consultivo de Auditoria, analisará os actuais sistemas de supervisão pública. A Comissão definirá requisitos mínimos (princípios) aplicáveis a esta supervisão, que serão inseridos na Oitava Directiva e definirá o mecanismo de coordenação a nível da UE para estabelecer uma ligação entre os sistemas nacionais de supervisão pública, por forma a constituir uma rede eficiente a nível comunitário.

Tornar obrigatória a utilização de ISA (Normas Internacionais de Auditoria) em todas as revisões oficiais de contas efectuadas na UE a partir de 2005 // A Comissão e o Comité Consultivo de Auditoria prepararão medidas destinadas a assegurar a aplicação com êxito das ISA a partir de 2005. Essas medidas incluirão: uma análise dos requisitos em matéria de auditoria vigentes a nível europeu e dos Estados-Membros, que não são abrangidos pelas ISA; a concepção de um procedimento de aprovação de normas; um relatório de auditoria comum e traduções de elevada qualidade. A Comissão contribuirá para a melhoria do processo de normalização da IFAC/IAASB a nível da auditoria, assegurando nomeadamente que seja tido plenamente em conta o interesse público. O princípio da conformidade com as ISA será inserido na Oitava Directiva. Se os resultados da análise preliminar forem satisfatórios, a Comissão proporá um instrumento vinculativo, que torne obrigatória a utilização das ISA a partir de 2005.

Prioridades a médio prazo para 2004-2006

Acção // Descrição

Melhorar os sistemas de aplicação de sanções disciplinares // A Comissão e o Comité Consultivo de Auditoria avaliarão os sistemas nacionais de imposição de sanções disciplinares por forma a definir orientações comuns e introduzirá uma obrigação de cooperação nos processos transfronteiras. A Comissão reforçará os actuais requisitos, através da introdução na Oitava Directiva modernizada de um princípio com vista à criação de sistemas de sanções adequados e eficazes.

Tornar transparentes as sociedades de auditoria e as respectivas redes // A Comissão e o Comité Consultivo de Auditoria definirão um conjunto de requisitos em matéria de divulgações aplicáveis às sociedades de auditoria, abrangendo nomeadamente as suas relações com as redes internacionais.

Governo das sociedades; reforçar os comités de auditoria e o controlo interno // A Comissão e o Comité Consultivo de Auditoria debruçar-se-ão sobre os seguintes aspectos: designação, destituição e remuneração dos revisores oficiais de contas; comunicação com os revisores oficiais de contas. A Comissão e o Comité Consultivo de Auditoria analisarão a situação actual da UE no que diz respeito ao envolvimento do revisor oficial de contas na avaliação e relato dos sistemas de controlo interno, com vista a ponderar a necessidade de novas iniciativas.

Reforçar a independência dos revisores de contas e código ético // A Comissão efectuará um estudo sobre o impacto de uma orientação mais restritiva relativamente aos serviços adicionais prestados aos clientes de auditoria. A Comissão prosseguirá o diálogo regulamentar UE/EUA no que toca à independência dos revisores oficiais de contas, nomeadamente com a SEC e/ou o PCAOB, com vista ao reconhecimento da equivalência da abordagem europeia. A Comissão e o Comité Consultivo de Auditoria analisarão os actuais códigos de ética nacionais, bem como o código de ética da IFAC, com vista a eventuais acções adicionais.

Aprofundar o mercado interno dos serviços de auditoria // A Comissão esforçar-se-á por facilitar o estabelecimento de sociedades de auditoria, propondo a supressão das restrições contidas na actual Oitava Directiva no domínio da respectiva propriedade e gestão. A Comissão excluirá a prestação de serviços de auditoria do âmbito da sua proposta relativa ao reconhecimento das qualificações profissionais, alterando a Oitava Directiva por forma a incluir o princípio do reconhecimento mútuo. A Comissão realizará um estudo sobre a estrutura do mercado de auditoria europeu e o acesso a esse mercado.

Examinar a responsabilidade dos revisores oficiais de contas // A Comissão efectuará um estudo onde analisará o impacto económico dos diferentes regimes de responsabilidade dos revisores oficiais de contas.

Lista de abreviaturas

FEE: Fédération des Experts Comptables Européens

FSF: Financial Stability Forum

IAASB International Auditing and Assurance Standards Board

IAS: International Accounting Standards

IFAC: International Federation of Accountants

IOSCO: International Organisation for Securities Commission

ISA: International Standards on Auditing

PCAOB: Public Company Accounting Oversight Board

SEC: Securities and Exchange Commission

PME: Pequenas e médias empresas

SOA: Sarbanes-Oxley Act