Gestão integrada das fronteiras externas

A União propõe métodos comuns de trabalho para que os responsáveis pelos controlos das fronteiras externas possam coordenar a sua acção, a fim de realizar um quadro coerente para uma acção comum, a médio e a longo prazo, que permitirá uma gestão integrada das fronteiras externas.

ACTO

Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu "Rumo a uma gestão integrada das fronteiras externas dos Estados-Membros da União Europeia".

SÍNTESE

No ponto 42 das conclusões do Conselho Europeu de Laeken (14 e 15 de Dezembro de 2001), os Estados-Membros comprometeram-se a proceder a uma melhor gestão dos controlos nas fronteiras externas da União para lutar eficazmente contra o terrorismo, a imigração clandestina e o tráfico de seres humanos. O problema do controlo das fronteiras externas já foi referido numa Comunicação da Comissão sobre uma política comum em matéria de imigração clandestina. A comunicação "Rumo a uma gestão integrada das fronteiras externas dos Estados-Membros e da União Europeia" propõe o desenvolvimento de uma política comum neste domínio tendo por objectivo a "segurança interna do espaço comum de livre circulação". Para além da mera luta contra a imigração clandestina, esta comunicação propõe,pela primeira vez, uma definição da "segurança das fronteiras externas" na acepção mais ampla possível, à excepção da defesa militar. Deste modo, esta comunicação convida os Estados-Membros a tomarem igualmente em consideração nas fronteiras externas a dimensão da criminalidade, do terrorismo, dos crimes contra as crianças, do tráfico de armas, da corrupção e da fraude, na acepção do artigo 29º do Tratado da União Europeia.

A segurança das fronteiras externas constitui um desafio essencial a fim de encorajar a livre circulação das pessoas bem como das mercadorias. Além disso, os países candidatos à adesão serão em breve responsáveis pela segurança das futuras fronteiras externas da União, cuja gestão terá um papel central para o desenvolvimento das relações com os futuros países vizinhos, nomeadamente, a Bielorússia e a Ucrânia.

A comunicação destina-se a definir as necessidades da União nessa matéria, depois de ter definido o acervo comunitário e as práticas operacionais existentes. Com base nesta análise, a Comissão propôs, na última parte, o leque das possibilidades para o desenvolvimento de uma política comum em matéria de controlo das fronteiras externas.

I. Análise do acervo comunitário em matéria de passagem das fronteiras externas

Desde 1995, o controlo das fronteiras externas rege-se pela Convenção de Schengen enquanto as disposições mais precisas estão fixadas no Manual Comum das Fronteiras Externas [Jornal Oficial L 239 de 22.09.2002].

A Convenção de Schengen contém, nomeadamente, as disposições gerais relativamente à entrada para uma estada que não exceda três meses, as obrigações dos Estados-Membros no âmbito do controlo, a responsabilidade dos transportadores e o Sistema de Informação Schengen(SIS). A responsabilidade de fiscalizar a aplicação correcta e uniforme destas regras é atribuída à "Comissão Permanente de Avaliação e de Aplicação de Schengen" que foi instituída por uma Decisão do Comité Executivo de Schengen [Decisão SCH/Com-ex 98, publicada no Jornal Oficial L 239 de 22.09.2000], que passou a constituir um grupo de trabalho do Conselho.

Em conformidade com a referida convenção, os Estados-Membros têm a liberdade de confiar o controlo das fronteiras externas às autoridades da sua escolha. Daqui resulta que em alguns Estados-Membros apenas uma única autoridade é competente, enquanto que noutros são vários os corpos dependentes de diferentes Ministérios responsáveis por controlos nas fronteiras. A isto há que acrescentar a heterogeneidade das responsabilidades, uma vez que se afigura muito difícil que a autoridade de um Estado-Membro tenha um homólogo exacto noutro Estado-Membro (de facto, os poderes em matéria de repressão, prevenção ou investigação variam consoante o Estado-Membro).

Em último lugar, devido à configuração geográfica, a gestão financeira do controlo das fronteiras externas, que implica a utilização de recursos tanto humanos como técnicos, torna-se especialmente pesada para certos Estados-Membros. A este propósito, devido à existência de diferentes zonas geográficas, a União Europeia pôs à disposição dos Estados-Membros instrumentos, nomeadamente: PHARE, CARDS bem como a Iniciativa Comunitária INTERREG.

II. Para uma política comum de gestão das fronteiras externas

Uma vez que o corpus legislativo em matéria de controlo das fronteiras externas está relativamente completo, o desafio actual consiste sobretudo em coordenar a acção dos serviços nacionais competentes. As acções previsíveis podem ser desenvolvidas a curto prazo (um ano) ou a médio prazo (antes que os países candidatos possam aplicar o acervo de Schengen). Por conseguinte, trata-se de prever acções relativamente a:

• Um corpus legislativo.
• Um mecanismo comum de concertação e cooperação operacional.
• Uma avaliação comum e integrada dos riscos.
• Pessoal e equipamentos interoperacionais.
• Partilha dos encargos financeiros entre os Estados-Membros da União.

Corpus legislativo

A Comissão está a prever uma verdadeira "função de inspecção das fronteiras externas". A este propósito, será necessário definir o quadro jurídico desta actividade bem como as modalidades de apoio financeiro.

No que diz respeito ao corpus legislativo, serão necessárias outras medidas a curto e a médio prazo, nomeadamente:

• Proceder a uma reformulação do Manual Comum das Fronteiras Externas com o objectivo de introduzir, nomeadamente, determinadas "boas práticas" que podem inspirar-se no "Inventário de Boas ráticas Schengen". Este documento, adoptado pelo Conselho JAI em 28 de Fevereiro de 2002 e publicado pelo Secretariado-Geral do Conselho da União Europeia, reúne recomendações e boas práticas no que diz respeito ao controlo das fronteiras externas, afastamento e readmissão.
• Adoptar um memorando prático que possa ajudar os guardas de fronteiras em qualquer momento do seu trabalho quotidiano.
• No caso de ser criado um Corpo Europeu de Guarda de Fronteiras, definir o quadro jurídico das suas actividades bem como os limites geográficos em que podem actuar.

Mecanismo de concertação e de cooperação

No que diz respeito à cooperação, uma "Instância Comum de Profissionais das Fronteiras Externas" será responsável pela avaliação dos riscos, pela coordenação das operações no terreno, bem como pela definição de uma estratégia comum que permita a coordenação das políticas nacionais. Além disso, em caso de crise poderá ser-lhe reconhecida uma forma de poder de inspecção. A este propósito, a Comissão sublinha que todas estas actividades deverão contribuir para melhorar a aplicação das regras de direito já existentes, sem ser necessária qualquer actividade de proposta legislativa suplementar. Esta Instância Comum assumiu a forma de "Scifa +" durante a presidência dinamarquesa da UE.

Por outro lado, a Comissão prevê a criação de um "procedimento de segurança" (PROSECUR), cujo principal objectivo será permitir o tratamento permanente das informações entre as autoridades competentes em matéria de controlo das fronteiras externas. A fim de cumprir eficazmente as suas próprias tarefas, PROSECUR poderá utilizar os meios fornecidos por outros sistemas já existentes tais como o Sistema de Informação Schenge(SIS).

Avaliação comum e integrada dos riscos

Uma análise coerente e completa dos riscos que afectam a segurança das fronteiras externas impõe, em primeiro lugar, a adopção de indicadores comuns. Seguidamente, um acompanhamento constante destes indicadores permitirá às instâncias responsáveis actuar eficazmente no terreno. A análise deverá identificar os riscos que se manifestam na própria fronteira externa, bem como os que se verificam nos países terceiros. A Comissão entende que a Instância Comum de Profissionais das Fronteiras Externas, dado o seu carácter pluridisciplinar, seja a autoridade competente para proceder a esta análise.

Pessoal e equipamento interoperacionais

A longo prazo, não está excluída a instituição de um "Colégio Europeu de Guardas de Fronteiras". Porém, outras medidas podem ser tomadas a curto e médio prazo a fim de garantir uma formação comum do pessoal implicado no controlo das fronteiras externas. Trata-se, nomeadamente, de prever estágios de aperfeiçoamento, formações para a aprendizagem de línguas ou períodos de estágio no serviço de guardas de fronteiras de outro Estado-Membro.

A dotação de equipamentos modernos constitui outro meio de tornar a cooperação eficaz. Os Estados-Membros deverão poder desenvolver uma política comum no domínio das infra-estruturas fixas e móveis (vedetas marítimas, helicópteros, patrulhas) nomeadamente aproveitando os instrumentos de alta tecnologia, tal como o sistema Galileo. Não se tratará apenas de garantir a interoperabilidade dos equipamentos mas também a sua mobilidade geográfica, uma vez que para certos Estados-Membros o controlo das fronteiras resulta mais difícil do que para outros, dada a sua situação geográfica (por exemplo, por causa da extensão das costas marítimas).

Partilha dos encargos financeiros e dos encargos em forças operacionais

Como exposto supra, a situação geográfica dos Estados-Membros determina a distribuição não equilibrada dos encargos financeiros que o controlo das fronteiras externas implica. A este propósito, a Comissão sugere que se dote a União de medidas de partilha dos encargos financeiros. Porém, a Comissão recorda que a partilha dos encargos financeiros em caso algum significa que o orçamento comunitário irá financiar integralmente as despesas. A intervenção comunitária será puramente complementar, dado que os orçamentos nacionais continuarão a ser as principais fontes de financiamento. Actualmente, prevê-se uma intervenção do programa ARGO para o financiamento da formação comum das instâncias implicadas no controlo das fronteiras.

A constituição de um Corpo Europeu de Guarda de Fronteiras, sob o controlo operacional da Instância Comum de Profissionais, poderá constituir uma solução eficaz para apoiar o trabalho dos serviços nacionais. Obviamente, por razões de segurança jurídica, as competências deste novo corpo comum deverão ser objecto de actos legislativos. Porém, a Comissão pensa poder desde já identificar certas tarefas que um autêntico Corpo Europeu deve poder exercer, tais como:

• Assegurar missões de fiscalização nas fronteiras externas sem excluir, a mais longo prazo, o controlo dos pontos de passagem fronteiriços.
• Exercer o conjunto das prerrogativas de autoridade pública necessárias ao cumprimento das missões de controlo e de fiscalização da passagem das fronteiras externas. A esse propósito, coloca-se um problema constitucional resultante do facto de que um agente do Corpo Europeu poderá exercer a autoridade pública no território de outro Estado-Membro de que não possui a nacionalidade.
• Respeitar as competências das autoridades nacionais no que diz respeito às matérias não abrangidas pelo âmbito de aplicação do Título IV (visto, asilo, imigração e outras políticas ligadas à livre circulação das pessoas) e do Título X (cooperação aduaneira) do Tratado CE.

Na prática, o Corpo Comum de Guardas de Fronteiras deverá, nomeadamente, controlar os documentos de identidade, interrogar os estrangeiros sobre os motivos da sua estada, subir a bordo de um navio que se encontre nas águas territoriais de um Estado-Membro.

ACTOS RELACIONADOS

Proposta de Regulamento do Conselho, de 11 de Novembro de 2003, que cria uma Agência Europeia de Gestão da Cooperação Operacional nas Fronteiras Externas [COM(2003) 687 - Não publicada no Jornal Oficial].

A fim de promover a solidariedade entre os Estados-Membros na política relativa às fronteiras externas da União, a proposta sugere a criação de uma Agência Europeia encarregada da gestão da cooperação operacional nas fronteiras externas. A nova Agência terá por missão facilitar a aplicação das medidas comunitárias, existentes ou futuras, relativas à gestão das fronteiras externas da União.

Procedimento de consulta (CNS/2003/0273).

Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho, de 3 de Junho de 2003, na perspectiva do Conselho Europeu de Salónica sobre o desenvolvimento de uma política comum em matéria de imigração clandestina, de tráfico ilícito e de tráfico de seres humanos, de fronteiras externas e de regresso das pessoas em residência irregular [COM(2003) 323 - Não publicada no Jornal Oficial].

Plano de Gestão das Fronteiras Externas dos Estados-Membros da União Europeia, adoptado pelo Conselho JAI de 13 de Junho de 2002.

Decisão 2002/463/CE do Conselho, de 13 de Junho de 2002, que adopta um programa de acção de cooperação administrativa em matéria de fronteiras externas, vistos, asilo e imigração (programa ARGO).

Plano de Luta contra a imigração ilegal, adoptado pelo Conselho JAI de 28 de Fevereiro de 2002.

Última modificação: 25.06.2004