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COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES

sobre a cooperação no domínio da Justiça e dos Assuntos Internos no âmbito da Parceria Oriental

Introdução

O Programa de Estocolmo, adoptado pelo Conselho Europeu em 2 de Dezembro de 2009[1], sublinhou a importância das políticas relativas à dimensão externa da Justiça e dos Assuntos Internos (JAI) para a consecução com êxito dos objectivos identificados nesse programa e a necessidade de estes serem absolutamente compatíveis com todos os outros aspectos da política externa da União Europeia.

A acção da UE em matéria de dimensão externa da Justiça e dos Assuntos Internos tem vindo a ganhar importância ao longo dos últimos anos, com base nomeadamente: 1) no respeito da democracia, dos direitos fundamentais e do Estado de direito , 2) no princípio da parceria com países terceiros e, em particular, com os países vizinhos, e 3) numa maior coordenação e intercâmbio de informações sobre as acções da UE e dos Estados-Membros e na utilização de todos os instrumentos disponíveis.

O Programa de Estocolmo convidou a Comissão a apresentar um plano de acção para fazer avançar a cooperação com os países da Parceria Oriental no domínio da JAI. A necessidade dessa cooperação foi reiterada na comunicação conjunta da Comissão e da Alta Representante, de 25 de Maio de 2011, sobre « Uma nova estratégia para uma vizinhança em mutação »[2], bem como nas conclusões do Conselho dos Negócios Estrangeiros de 20 de Junho de 2011, subscritas pelo Conselho Europeu de Junho. A revisão em curso da Abordagem Global das Migrações apela igualmente a que sejam efectuados progressos neste domínio.

A facilitação dos contactos entre as populações , promovendo simultaneamente os direitos fundamentais e o reforço do Estado de direito , desenvolvendo o poder judicial e promovendo a cooperação judicial, tem-se revelado uma condição determinante para a manutenção da paz e da estabilidade, com efeitos benéficos no desenvolvimento económico, cultural e social de todos os países envolvidos.

Este tem sido um dos princípios orientadores da Parceria Oriental , estabelecida na cimeira de Praga de 2009, entre a UE, a Arménia, o Azerbaijão, a Bielorrússia, a Geórgia, a República da Moldávia e a Ucrânia. Facilitar a mobilidade dos cidadãos num ambiente seguro e adequadamente gerido continua a ser um dos principais objectivos da Parceria Oriental e, para o efeito, é necessário, numa primeira fase, concluir acordos relativos à readmissão e à facilitação da emissão de vistos. Quando esses acordos tiverem sido concluídos e aplicados efectivamente, a UE e os países parceiros adoptarão progressivamente medidas para suprimir, em devido tempo, a obrigação de vistos, caso a caso e desde que estejam preenchidas as condições para uma mobilidade segura e bem gerida. A cimeira da Parceria Oriental que terá lugar em Varsóvia em 29-30 de Setembro de 2011 deverá confirmar os principais objectivos e dar um novo ímpeto à Parceria, incluindo no domínio da JAI.

A luta contra a droga, que representa um problema complexo em termos sociais, de saúde e de segurança e que requer respostas em todos os domínios da Justiça e dos Assuntos Internos, deve continuar a ter um importante papel no quadro da cooperação no âmbito da Parceria Oriental.

O diálogo e a cooperação com os países da Parceria Oriental no domínio da JAI já se encontram bem estabelecidos, tanto a nível bilateral como multilateral. Por conseguinte, não será necessário criar um novo enquadramento de referência mas sim consolidar, harmonizar e complementar o já existente .

Com base na experiência e nos ensinamentos retirados ao longo dos primeiros anos de cooperação no âmbito da Parceria Oriental, a presente comunicação formula propostas concretas para reforçar a cooperação política e operacional , com o objectivo de criar um espaço comum de Justiça e Assuntos Internos entre a UE e os países da Parceria Oriental :

- consolidar o enquadramento de diálogo e cooperação existente , incluindo através da identificação dos princípios dessa cooperação, e

- analisar os progressos realizados até à data e propor orientações para um reforço da cooperação, incluindo quanto às prioridades temáticas.

CONSOLIDAÇÃO DO ACTUAL QUADRO INSTITUCIONAL DE DIÁLOGO E COOPERAÇÃO: PRINCÍPIOS E ESTRUTURAS

Princípios da cooperação

A consolidação da cooperação com os países da Parceria Oriental no domínio da Justiça e dos Assuntos Internos deve assentar nos seguintes quatro grandes princípios :

Diferenciação – O desenvolvimento da cooperação em matéria de JAI com cada país da Parceria Oriental dependerá dos progressos realizados por esse país em matéria de reformas JAI e na aplicação de todas as políticas pertinentes. Os progressos serão acompanhados em estreita cooperação com o país parceiro.

Condicionalidade – O reforço da cooperação com os países da Parceria Oriental deve ser efectuado de forma gradual e depender dos progressos realizados e do êxito da cooperação nos domínios acordados.

Coerência política – A abordagem da cooperação em matéria de JAI com os países da Parceria Oriental deve ser encarada no contexto da política externa global da UE e em coerência com as outras políticas pertinentes da UE, assim como da cooperação com os outros países da região.

Cooperação regional – A promoção da cooperação regional é crucial para dar resposta aos desafios transnacionais em matéria de JAI, devendo, por esse motivo, ser incentivada.

Para além destes princípios, o diálogo, o apoio e a colaboração com as organizações da sociedade civil, incluindo as comunidades de imigrantes e as autoridades locais , tanto da UE como dos países da Parceria Oriental, é fundamental para promover os contactos entre as populações e uma maior mobilidade, devendo, por conseguinte, ter um papel de destaque na cooperação no domínio da JAI.

Estruturas da cooperação

A nível bilateral

A fim de prevenir a duplicação dos debates em diferentes instâncias, sugere-se a seguinte abordagem:

- As discussões sobre a cooperação bilateral no domínio da JAI devem continuar a ter lugar no âmbito das estruturas criadas pelo acordo de parceria e cooperação (e do futuro acordo de associação ), designadamente no âmbito dos subcomités competentes e através dos diálogos políticos na matéria. Paralelamente, devem ser mantidos e reforçados os diálogos em matéria de direitos humanos.

- Os resultados dos comités mistos de readmissão e facilitação de vistos , assim como os progressos efectuados no âmbito nos diálogos em matéria de vistos , quando existentes , devem ser analisados nas reuniões dos subcomités JAI.

- Quando pertinente, as parcerias para a mobilidade devem continuar a constituir o enquadramento para o diálogo e a cooperação operacional em matéria de migrações em todas as suas dimensões: migração legal, luta contra a migração ilegal, bem como migrações e desenvolvimento. Idealmente, as reuniões do âmbito das parcerias para a mobilidade devem ser organizadas paralelamente às dos subcomités JAI e contribuir para a sua ordem de trabalhos. Em função dos progressos realizados e da situação em matéria de migração no país, todos os países da Parceria Oriental[3] poderão, em princípio, assinar parcerias para a mobilidade.

- Em conformidade com a revisão em curso da Abordagem Global das Migrações e a fim de assegurar um melhor equilíbrio temático, as parcerias para a mobilidade já existentes devem contribuir para aprofundar a cooperação em matéria de migrações e de mobilidade . Para atingir esse objectivo, todos os parceiros envolvidos deverão honrar os seus compromissos, tanto a nível político como a nível da execução. Deve ser desenvolvido um instrumento para acompanhar a longo prazo o impacto das parcerias para a mobilidade nos fluxos migratórios, na gestão das migrações e nas outras políticas pertinentes dos países parceiros e da UE. Um acompanhamento regular permitirá igualmente identificar as lacunas e as necessidades a satisfazer no âmbito das parcerias para a mobilidade. Esse instrumento de acompanhamento deve ser compatível e coerente com os outros instrumentos e enquadramentos, a fim de centrar e maximizar o seu impacto.

- A fim de intensificar a cooperação prática no âmbito da Parceria Oriental, as áreas prioritárias , como a luta contra a criminalidade organizada, designadamente o tráfico de seres humanos, ou as questões relacionadas com os direitos humanos e a corrupção, serão debatidas sistematicamente no âmbito dos enquadramentos existentes, nomeadamente os subcomités JAI e/ou os diálogos em matéria de direitos humanos, assim como as parcerias para a mobilidade já em vigor.

- A cooperação em matéria de luta contra a droga deve ser prosseguida através dos diálogos políticos bilaterais com a Ucrânia. Os diálogos bilaterais lançados pela Presidência polaca (com a Arménia, Moldávia, Azerbaijão e Geórgia) devem ser generalizados e institucionalizados , de modo a criar instâncias desse tipo com todos os países da Europa Oriental.

- Deve continuar a ser aprofundada a cooperação com as agências pertinentes [Frontex, Europol, Eurojust, Academia Europeia de Polícia (CEPOL), Gabinete Europeu de Apoio em matéria de Asilo e Agência dos Direitos Fundamentais], passando esta cooperação a constar regularmente das ordens de trabalhos dos subcomités JAI e das reuniões no âmbito das parcerias para a mobilidade. Quando pertinente, podem ser associadas outras instituições e agências, como a Fundação Europeia para a Formação (FEF) ou o Observatório Europeu da Droga e da Toxicodependência (OEDT).

A nível regional e multilateral

Algumas instâncias regionais que reúnem os Estados-Membros e os seus parceiros da Europa Oriental podem proporcionar plataformas para o intercâmbio de informações e de melhores práticas, bem como para a execução de iniciativas transnacionais concretas (ver Anexo). A fim de racionalizar o quadro de cooperação regional e multilateral e torná-lo mais eficaz podem ser formuladas as seguintes recomendações:

- Para garantir a adequada orientação e coordenação políticas, pode ser analisada a possibilidade de se convocar reuniões específicas JAI a nível ministerial no âmbito da Parceria Oriental. Se for adequado, essas reuniões poderiam ter lugar anualmente, permitindo fazer um balanço dos progressos alcançados e definir orientações para o futuro.

- A fim de racionalizar o enquadramento do diálogo e da cooperação regional, as questões JAI deverão continuar a figurar regularmente na ordem de trabalhos da plataforma multilateral da Parceria Oriental sobre democracia, boa governação e estabilidade e nos painéis conexos[4], assim como na de outras plataformas, nomeadamente a Plataforma 4, que visa promover o diálogo sobre os «contactos entre as populações». A criação de um novo painel sobre «migrações e asilo» que permita integrar no enquadramento da Parceria Oriental as melhores práticas e os ensinamentos adquiridos durante o «processo de Söderköping», pode contribuir para este objectivo.

- Tendo em conta que, em grande medida, os processos de Praga e de Budapeste se sobrepõem, seria aconselhável incorporar parcialmente o último no Processo de Praga. Os dois processos seriam tornados geograficamente complementares , ficando a Europa Oriental e a Ásia Central abrangidas pelo Processo de Praga e a «Rota da Seda», o Irão, o Paquistão e o Afeganistão, abrangida pelo processo de Budapeste. O envolvimento da Turquia continuará a ser determinante para o processo de Budapeste.

Coordenação e assistência financeira

Para tornar a Parceria Oriental mais operacional há que assegurar a coordenação eficaz entre as acções envidadas pela UE e pelos seus Estados-Membros. Deve ser criado um mecanismo ligeiro para efectuar o acompanhamento das acções desenvolvidas por todos os intervenientes, incluindo a elaboração de um relatório anual sobre as actividades levadas a cabo no domínio da JAI.

A necessidade de continuar a reforçar a cooperação regional entre a UE e os países da Parceria Oriental é um dos principais objectivos para os próximos anos no domínio da JAI, implicando a concessão de apoio financeiro considerável e flexível . Concretamente, deve ser promovida a criação de redes entre a UE e os países da Parceria Oriental e concedido apoio a projectos e programas para solucionar questões transnacionais e outras questões que afectem ambas as regiões. A UE deve, igualmente, ter em conta a possibilidade de vir a assumir um papel mais activo na coordenação entre os doadores neste domínio , por exemplo através da criação de mecanismos de consulta dedicados a assuntos JAI.

PRÓXIMOS PASSOS NO DIÁLOGO E NA COOPERAÇÃO EM MATÉRIA DE JAI: PRIORIDADES TEMÁTICAS

O reforço da parceria no domínio da JAI implica a adopção de uma vasta gama de medidas. A UE e os seus Estados-Membros devem continuar a incentivar e apoiar os países da Parceria Oriental, aplicando todas as medidas necessárias, incluindo medidas de reforço das capacidades, de intercâmbio de informações e melhores práticas , bem como, se for caso disso e em conformidade com as respectivas competências, a adopção de medidas legislativas e políticas nos domínios das migrações e da mobilidade, da segurança e da protecção dos dados, bem como da justiça e dos direitos fundamentais. Sempre que possível, as medidas a seguir enumeradas devem ser contempladas nos acordos de associação actualmente em negociação.

Mobilidade, migrações e asilo

Recolha de dados, análise e utilização eficaz na elaboração de políticas assentes em factos comprovados

Foram envidados esforços e investidos recursos consideráveis para melhorar os sistemas de recolha e análise de dados nos países da Parceria Oriental. Está actualmente a ser preparado, no âmbito da Parceria para a Mobilidade com a Moldávia, assim como com todos os outros países da Parceria Oriental no âmbito do projecto «Construir Parcerias de Migração» financiado pela UE, um perfil migratório alargado. No entanto, a exactidão das informações disponíveis sobre migrações e, consequentemente, a precisão de uma política assente em factos comprovados é consideravelmente enfraquecida pela falta de informações pertinentes, facilmente disponíveis, e de dados estatísticos fiáveis relativos à região, assim como pela má qualidade dos dados existentes e pela utilização na região de diferentes definições, metodologias estatísticas e indicadores .

É necessário ajudar os institutos nacionais de estatística a desenvolver as suas capacidades para elaborar estatísticas pertinentes e coordenar as actividades estatísticas. Além disso, deve ser incentivada a harmonização das estatísticas e dos indicadores e metodologias utilizados na região da Parceria Oriental. A UE deve promover a aplicação, nos países da Parceria Oriental, do modelo HIMS[5] para os inquéritos harmonizados sobre as migrações, a fim de recolher dados sobre as migrações, incluindo as suas causas e consequências.

Sempre que adequado e dentro do respeito do princípio da confidencialidade estatística , será promovida a inclusão de questões relacionadas com as migrações nos recenseamentos nacionais e nos inquéritos às famílias , de modo a criar uma fonte estável e fiável de dados comparáveis.

A UE deve incentivar e apoiar os países da Parceria Oriental a apropriarem-se dos seus perfis de migração, de modo a que estes possam também ser utilizados como instrumentos para melhorar a coerência das políticas e da avaliação política .

Por último, importa continuar a desenvolver a cooperação entre instituições de investigação sobre as migrações, na UE e nos países da Parceria Oriental.

Migração legal, integração, migrações e desenvolvimento

A migração legal , se for bem gerida, pode satisfazer necessidades do mercado de trabalho tanto do país de origem como do de destino. Também pode contribuir eficazmente para a redução da imigração irregular na medida em que proporciona alternativas legais aos imigrantes. A UE e os seus Estados-Membros têm trabalhado conjuntamente com os países da Parceria Oriental a fim de facilitar a migração legal, com base em iniciativas e acordos bilaterais, assim como no âmbito das parcerias para a mobilidade.

A fim de criar uma base sólida para uma futura intervenção neste domínio, a UE está actualmente a elaborar um estudo sobre os custos e benefícios da migração de mão-de-obra dos países da Parceria Oriental para a UE.

Em conformidade com as necessidades do mercado de trabalho dos diferentes Estados-Membros, a UE e os seus Estados-Membros devem analisar a possibilidade de abrir novos de canais de imigração legal aos imigrantes provenientes de países da Parceria Oriental. Paralelamente, devem ser adoptadas medidas para fazer face à «fuga de cérebros» e à perda de qualificações e de capital humano, incluindo mecanismos de adequação da oferta à procura de trabalho , migração circular , cooperação reforçada quanto à possibilidade de transferência das prestações de segurança social e reconhecimento das competências e das qualificações . Neste contexto, deve ser destacado o papel da Fundação Europeia para a Formação.

As parcerias para a mobilidade constituem um enquadramento particularmente útil para favorecer o aumento da mobilidade e uma melhor gestão das migrações. Neste contexto, os Estados-Membros devem ter em conta a possibilidade de facilitar a migração legal e a mobilidade dentro da UE aos estudantes, professores universitários e investigadores .

Devem igualmente ser adoptadas medidas para evitar a fuga de cérebros dos países da Parceria Oriental. Neste contexto, a UE e os seus Estados-Membros, juntamente com os países da Parceria Oriental, deverão explorar plenamente as oportunidades proporcionadas pela migração circular e promover o envolvimento da diáspora no desenvolvimento dos respectivos países de origem.

A integração dos imigrantes nas sociedades de acolhimento constitui um importante desafio tanto para a UE e os Estados-Membros como para os países da Parceria Oriental. Essa integração exige cooperação entre as autoridades de todos os níveis – nacional, regional e local – bem como a colaboração da sociedade civil, incluindo as associações de imigrantes.

A UE deve prestar apoio ao reforço das capacidades dos países parceiros para satisfazerem eficazmente as necessidades dos imigrantes nas suas políticas, em especial as de carácter social. Além disso, a UE deve incentivar os países da Parceria Oriental a sensibilizarem as suas populações e as comunidades de imigrantes para a luta contra a xenofobia e a garantia do exercício dos direitos . Importa reforçar igualmente a cooperação quanto às políticas destinadas a satisfazer as necessidades das famílias que permanecem nos países de origem e a fazer face a outros impactos sociais da emigração nas comunidades locais.

As remessas dos imigrantes constituem uma importante fonte de rendimentos para os países da Parceria Oriental. Em 2009, as remessas enviadas pelos imigrantes para o Azerbaijão, Arménia, Geórgia, Moldávia e Ucrânia elevaram-se a quase quatro mil milhões de euros[6].

Tendo em conta a importância das remessas para as economias dos países da Parceria Oriental, importa desenvolver os esforços já envidados para reduzir os custos de transacção destas remessas e promover a sua utilização sustentável . A ênfase tradicionalmente colocada nas remessas deve ser complementada por iniciativas direccionadas para as economias dos imigrantes e para a sua canalização para investimentos nos respectivos países de origem, de modo a que essas verbas possam ser disponibilizadas como capital de arranque aos investidores e empresários, nomeadamente às PME.

Os países da Parceria Oriental deparam-se com desafios semelhantes em matéria de migração legal. A cooperação neste domínio pode contribuir para se adoptar a resposta mais adequada.

No que respeita à cooperação em matéria de migrações entre os países da Parceria Oriental , pode ser analisada a possibilidade de se conceder apoio a uma série de iniciativas a nível regional, incluindo a recolha, harmonização, análise e intercâmbio dos dados pertinentes para as migrações ou a criação de uma rede de informação sobre migrações , a fim de reforçar a cooperação e o intercâmbio de boas práticas entre as autoridades responsáveis pela migração dos países da Parceria Oriental. Devem também ser incentivadas as iniciativas destinadas a aumentar a mobilidade dos cidadãos entre os países da Parceria Oriental .

Luta contra a migração ilegal e cooperação em matéria de readmissão, regresso e reintegração

A readmissão de nacionais de um país que não estejam legalmente autorizados a entrar ou a permanecer noutro país é um princípio de direito internacional consuetudinário, que deve ser observado por todos os países. Os acordos de readmissão com a UE contêm cláusulas destinadas a facilitar e acelerar os procedimentos de readmissão de pessoas que não possuam autorização para permanecer no território dos Estados-Membros da UE. Esses acordos são um instrumento importante da luta contra a imigração clandestina e uma medida determinante para assegurar maior mobilidade. Actualmente, três países da Parceria Oriental (Ucrânia, Moldávia e Geórgia) já assinaram acordos de readmissão com a UE, paralelamente aos acordos de facilitação de vistos.

A UE deve continuar a desenvolver a cooperação em matéria de readmissão com os outros países da Parceria Oriental, a fim de concluir acordos de readmissão , paralelamente aos acordos de facilitação de vistos com a Arménia, o Azerbaijão e a Bielorrússia . A Comissão já havia sido autorizada a negociar um acordo de readmissão com a Bielorrússia e irá apresentar, paralelamente à presente comunicação, propostas para obter autorizações semelhantes no que respeita à Arménia e ao Azerbaijão. As directrizes de negociação necessárias deverão ser adoptadas pelo Conselho o mais brevemente possível.

Além disso, a UE deve continuar a ajudar os países da Parceria Oriental a desenvolverem meios para prevenir/combater a migração ilegal e apoiar a reintegração sustentável das pessoas repatriadas.

Facilitar a mobilidade de curto prazo

A isenção de visto é um objectivo dos seis países da Parceria Oriental e, como tal, deve ser reconhecida e activamente prosseguida a cooperação para a consecução desse objectivo. A cooperação eficaz em matéria de readmissão (incluindo a aplicação efectiva do acordo de readmissão com a UE), a correcta aplicação do acordo de facilitação de vistos e o empenho activo do país parceiro no diálogo e na cooperação em todos os domínios abrangidos pela presente comunicação são os aspectos que permitirão a abertura de um diálogo sobre a liberalização dos vistos.

Os acordos de facilitação de vistos constituem um instrumento importante para facilitar a mobilidade de curto prazo e um primeiro passo no sentido da liberalização do regime de vistos. Até à data, já entraram em vigor três acordos desse tipo, nomeadamente com a Moldávia, a Ucrânia e a Geórgia.

Tanto a UE como os respectivos países parceiros terão de garantir uma aplicação eficaz e correcta dos acordos de facilitação de vistos. Para a Moldávia e a Ucrânia, em particular, é fundamental concluir em breve as negociações em curso para a conclusão de novos acordos mais vastos em matéria de facilitação de vistos.

Em conformidade com os compromissos políticos assumidos, a UE deve concluir igualmente acordos semelhantes com os restantes países da Parceria Oriental, designadamente a Arménia, o Azerbaijão e a Bielorrússia. As directrizes de negociação com a Bielorrússia já foram adoptadas e as relativas à Arménia e ao Azerbaijão deverão ser adoptadas pelo Conselho logo que possível.

Paralelamente, os Estados-Membros da UE deverão aprofundar os trabalhos em curso no âmbito da «cooperação local Schengen» em todos os países da Parceria Oriental. Isto deve ser efectuado de modo a assegurar a máxima harmonização dos procedimentos de emissão de vistos e o pleno aproveitamento das oportunidades proporcionadas pelo Código de Vistos , designadamente a isenção de certas categorias de pessoas do pagamento das taxas de visto e a emissão de vistos para entradas múltiplas e de longa duração para estudantes, professores universitários, investigadores e empresários. Além disso, a fim de facilitar os processos de pedido de visto, os Estados-Membros da UE devem procurar melhorar a sua cobertura consular na região da Parceria Oriental.

O diálogo sobre a liberalização dos vistos constitui o enquadramento adequado para se abordar as condições da liberalização do regime de vistos, permitindo deslocações de curta duração isentas de visto entre a UE e o país em causa. Assenta no cumprimento efectivo pelo país parceiro de uma série de parâmetros que abrangem uma vasta gama de assuntos JAI. Após a conclusão da fase exploratória, os diálogos sobre a liberalização de vistos assentam em planos de acção, em duas fases, elaborados à medida. Até à data, a UE já apresentou dois planos de acção tendo em vista a liberalização do regime de vistos para países da Parceria Oriental, designadamente a Ucrânia, em Novembro de 2010, e a Moldávia, em Janeiro de 2011.

Os planos de acção centram-se nos principais domínios JAI, como a segurança dos documentos, a gestão das fronteiras e das migrações, a política de asilo, a ordem e a segurança públicas, incluindo a luta contra a criminalidade organizada e o tráfico de seres humanos, bem como as relações externas e os direitos fundamentais. Contêm um primeiro conjunto de critérios relativos ao enquadramento político (legislação e planeamento) e um segundo conjunto de critérios de avaliação mais específicos, que avaliam a execução eficaz e sustentável de medidas destinadas a produzir resultados no terreno.

Os planos de acção deste tipo podem constituir um modelo útil para outros países da Parceria Oriental, em função da natureza e dos progressos específicos de cada país e da coerência na região .

A UE continuará a apoiar os esforços envidados pela Ucrânia e pela Moldávia para aplicarem os respectivos planos de acção. A Comissão apresentará regularmente ao Conselho e ao Parlamento Europeu relatórios sobre os progressos efectuados na aplicação dos planos de acção sobre a liberalização do regime de vistos. Os primeiros relatórios de avaliação, relativos à Ucrânia e à Moldávia, serão apresentados paralelamente com a presente comunicação.

Funcionamento dos sistemas de asilo e de protecção internacional, em conformidade com as obrigações internacionais

A maior parte dos países da Parceria Oriental efectuou progressos na adopção de legislação pertinente para proporcionar protecção internacional às pessoas que dela necessitam. No entanto, ainda existem lacunas importantes tanto no que respeita ao enquadramento legislativo como no que se refere à sua aplicação . A UE tem ajudado os países da Parceria Oriental a reforçarem as suas capacidades de protecção, incluindo através do Programa de Protecção Regional que abrange a Bielorrússia, a Moldávia e a Ucrânia. A segunda fase desse programa teve início em 2011.

A UE continuará a incentivar os países da Parceria Oriental a completarem o seu enquadramento legislativo e a assegurarem a sua aplicação efectiva . Além disso, continuará a ajudar os países da Parceria Oriental a desenvolverem as suas instituições e a formarem o pessoal envolvido nos processos de atribuição do estatuto de refugiado. A UE prestará ainda assistência à definição de políticas nacionais em matéria de integração de refugiados . Essa assistência poderá ser prestada em cooperação com o Gabinete Europeu de Apoio em matéria de Asilo, que apoiará os países parceiros em todas as áreas da cooperação prática em matéria de asilo.

Gestão integrada das fronteiras

A União Europeia, juntamente com outras organizações internacionais, como a Organização para a Segurança e a Cooperação na Europa (OSCE) e a Organização Internacional para as Migrações (OIM), e outros países doadores, tem vindo a apoiar os países da Parceria Oriental através de uma série de iniciativas em matéria de gestão das fronteiras, designadamente a Missão de Assistência nas Fronteiras da UE (EUBAM), na Ucrânia e na Moldávia, ou o projecto de gestão integrada das fronteiras do Cáucaso Meridional (SCIBM). Além disso, a iniciativa emblemática da Parceria Oriental forneceu o enquadramento político para os projectos de gestão integrada de fronteiras financiados a título do Instrumento Europeu de Vizinhança e Parceria. Estes projectos destinam-se a reforçar as capacidades operacionais, fomentando actividades de reforço das capacidades específicas para cada país e contribuindo para a criação de sistemas de formação modernos nestes países[7]. Embora se tenham registado progressos significativos neste domínio, é necessário envidar mais esforços em matéria de definição de estratégias de formação abrangentes para o sector, bem como de reforço da capacidade institucional , nomeadamente para poder gerir eficazmente os postos fronteiriços.

A Agência Frontex desempenha um papel importante para a gestão eficaz das fronteiras, sendo também desenvolvida cooperação operacional em matéria de intercâmbio de informações, análise de risco, formação, operações conjuntas e projectos-piloto. Até à data, a Frontex já assinou acordos operacionais com as autoridades da Moldávia, da Geórgia, da Ucrânia e da Bielorrússia. Em resultado desses acordos, alguns agentes da Guarda de Fronteiras dos referidos países participam como observadores em operações conjuntas coordenadas pela Frontex, beneficiando de alguns dos produtos de formação desenvolvidos por esta agência em cooperação com os Estados-Membros da UE.

Deve ser concedido apoio à definição e subsequente aplicação de estratégias nacionais de gestão integrada das fronteiras em todos os países da Parceria Oriental, no âmbito das iniciativas existentes.

A conclusão de acordos operacionais entre a Frontex e as autoridades competentes da Arménia e do Azerbaijã o contribuirá para reforçar a aplicação do conceito de gestão integrada das fronteiras e para a interoperabilidade entre as guardas de fronteiras dos Estados-Membros da UE e as destes dois países.

Em matéria de análise do risco , poderiam ser criadas e desenvolvidas redes regionais semelhantes às existentes nos Balcãs Ocidentais (WEBRAN).

Ordem pública e segurança

A segurança interna não pode ser garantida isoladamente do resto do mundo e, em particular, da vizinhança europeia imediata. Por conseguinte, é importante assegurar a coerência e complementaridade entre as vertentes interna e externa da segurança da UE . Tal como reconhecido na Estratégia Europeia de Segurança[8] e na Estratégia de Segurança Interna[9], as relações com os nossos parceiros assumem uma importância fundamental na luta contra a criminalidade grave ou organizada e o terrorismo.

Segurança dos documentos de viagem e de identidade

A melhoria da segurança dos documentos é um passo necessário para se poder beneficiar da facilitação da emissão de vistos da UE. Alguns países da Parceria Oriental já começaram a emitir passaportes biométricos aos seus cidadãos, esforçando-se por garantir a segurança do processo de emissão , em especial no que se refere aos documentos de filiação e aos processos de registo e de personalização, que é fundamental para garantir a credibilidade nacional e internacional dos documentos pessoais.

A UE deve intensificar o intercâmbio de melhores práticas com os países da Parceria Oriental no domínio da segurança dos documentos, em especial no que se refere à introdução de dados biométricos nos documentos de identificação e de viagem, de modo a garantir a eficácia e a integridade do processo de personalização e a necessária protecção dos dados . A UE deve ainda ajudar os países da Parceria Oriental a garantirem a segurança dos procedimentos de emissão de documentos e, em geral, da gestão da identidade, incluindo a criação dos registos adequados.

Luta contra o tráfico de seres humanos

Segundo o último relatório das Nações Unidas[10], muitas das vítimas do tráfico e dos traficantes de seres humanos para fins de exploração sexual na Europa são nacionais de um dos países da Parceria Oriental. Uma avaliação recente realizada pela Europol[11] sublinhou o envolvimento de grupos de criminosos baseados nos países da Parceria Oriental no tráfico de seres humanos, juntamente com outras actividades criminosas.

Combater o tráfico de seres humanos constitui uma das principais prioridades da UE , encontrando-se o diálogo e a cooperação com os países da Parceria Oriental bem consolidado neste domínio. As áreas de cooperação incluem a prevenção, a luta contra o tráfico e a protecção das vítimas, tendo a UE e os seus Estados-Membros, assim como a Europol, apoiado vários projectos para ajudar os países da Parceria Oriental a combaterem este tipo de crime.

A União Europeia deve incentivar os países da Parceria Oriental que ainda não o tenham feito a ratificarem o Protocolo de Palermo das Nações Unidas sobre o tráfico de seres humanos e a Convenção do Conselho da Europa relativa à Luta contra o Tráfico de Seres Humanos , bem como a optimizarem a utilização dos instrumentos internacionais de luta contra as diversas formas de tráfico de seres humanos, designadamente para fins de exploração sexual, servidão doméstica ou mendicidade forçada.

A UE deve reforçar a cooperação em matéria de luta contra o tráfico de seres humanos. Concretamente, deve cooperar estreitamente com os países da Parceria Oriental no reforço das suas capacidades de protecção e de assistência às vítimas do tráfico de seres humanos . Isto deve ser efectuado, nomeadamente, mediante o estabelecimento de parcerias entre governos, organizações não governamentais e o sector privado, criando mecanismos e procedimentos para proteger e dar assistência às vítimas do tráfico de seres humanos, assegurando o seu regresso em segurança aos países de origem e prevenindo o tráfico de seres humanos. Essa cooperação deve assentar na abordagem dos direitos humanos, tendo em conta a importância de se integrar a perspectiva da igualdade de género e os direitos das crianças.

Luta contra a criminalidade organizada

A maior mobilidade não beneficia apenas os cidadãos. Beneficia também, indirectamente, as actividades das redes criminosas transnacionais . A cooperação entre a UE e os países da Parceria Oriental para fazer face a este desafio já se encontra bem desenvolvida. No entanto, o aparecimento de novos canais e novas formas de crime organizado exige uma cooperação permanente, de modo a poder responder de forma integrada. Os principais crimes praticados na região são o tráfico de droga, o contrabando de produtos sujeitos a impostos especiais de consumo (incluindo cigarros), a contrafacção de produtos e o tráfico de seres humanos.

A cooperação, em particular a nível operacional, entre a Europol e os países da Parceria Oriental é um dos instrumentos para melhorar a eficácia da luta contra a criminalidade grave ou organizada, assim como contra o terrorismo. A Europol já concluiu acordos de estratégia com a Ucrânia e a Moldávia [12].

A fim de reforçar a cooperação em matéria de luta contra a criminalidade organizada , a UE deve convidar os países da região da Parceria Oriental a satisfazerem certas condições prévias, nomeadamente em matéria de protecção de dados, de forma a prepararem-se para estabelecer cooperação estratégica com a Europol ou para converter os actuais acordos de cooperação estratégica em acordos de cooperação operacional .

A UE deve apoiar a cooperação regional em matéria de segurança e de luta contra a criminalidade organizada. Tais iniciativas devem incluir o reforço da cooperação policial e aduaneira, através de formação comum , designadamente em cooperação com a Academia Europeia de Polícia (CEPOL) e a Europol, do intercâmbio das melhores práticas , de investigações conjuntas , em particular no caso de crimes transnacionais, de operações aduaneiras conjuntas coordenadas pelo Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF), etc. Devem também ser promovidas e desenvolvidas iniciativas como a polícia Euroeast, destinada a reforçar a cooperação em matéria de segurança interna na UE e nos países da Parceria Oriental e as conferências do grupo de trabalho «cigarros» organizadas pelo OLAF. Para além dos cursos de formação, a CEPOL deve contribuir através de programas de estudos comuns. Devem também ser analisadas as possibilidades de cooperação com as instituições de formação dos países em causa.

A UE deve coordenar estreitamente com os países da Parceria Oriental os esforços envidados e as medidas adoptadas para combater o contrabando na fronteira oriental , aplicando na íntegra o plano de acção de luta contra o contrabando de cigarros e álcool em toda a fronteira oriental da UE[13].

A UE deve continuar a apoiar os países da Parceria Oriental no reforço das capacidades das suas autoridades de justiça penal para cooperarem eficazmente em matéria de cibercrime , através da plataforma multilateral sobre democracia, boa governação e estabilidade da Parceria Oriental, com o apoio do Conselho da Europa. Além disso, a UE deve incentivar os países parceiros a ratificarem e aplicarem na íntegra a Convenção do Conselho da Europa sobre o Cibercrime (STE n.° 185). Essa Convenção deverá servir de orientação e de enquadramento para todos os países que tenham por objectivo desenvolver a sua legislação nacional contra o cibercrime.

A UE deve incentivar os países da Parceria Oriental a reforçarem a sua capacidade institucional para combater as ameaças nucleares, biológicas, radiológicas e químicas (NBRQ), nomeadamente através de uma participação activa na iniciativa da UE relativa aos centros de excelência NBRQ.

Luta contra a criminalidade financeira, incluindo o financiamento do terrorismo

A luta contra o branqueamento de capitais é decisiva para combater o crime organizado ou de outro tipo. A cooperação internacional é fundamental neste domínio pois, hoje em dia, os fluxos de recursos financeiros raramente são entravados por fronteiras.

A luta contra o financiamento do terrorismo é um dos principais elementos dos esforços envidados pela UE para combater esta ameaça. A questão é regularmente discutida a nível internacional e multinacional, no âmbito de instâncias como o Grupo de Acção Financeira Internacional (GAFI) ou as Nações Unidas. A maior parte dos países da Parceria Oriental não são membros do GAFI mas são (tal como doze dos Estados-Membros da UE) membros de organismos regionais análogos ao GAFI. A participação activa nestes organismos é importante para poder adaptar os regimes nacionais de luta contra o branqueamento de capitais/financiamento do terrorismo às normas internacionais. A UE deve incentivar os países da Parceria Oriental a trabalharem estreitamente com o GAFI e os outros organismos regionais análogos.

As Unidades de Informação Financeira são uma componente essencial do enquadramento financeiro de luta contra o branqueamento de capitais e o financiamento do terrorismo. A UE deve incentivar os países da Parceria Oriental a reforçar as respectivas unidades de informação financeira e a promover a sua cooperação com as unidades dos Estados-Membros.

A UE deve incentivar os países da Parceria Oriental a ratificarem e aplicarem a Convenção de 2005 relativa ao branqueamento, detecção, apreensão e perda dos produtos do crime e ao financiamento do terrorismo (STE n.º 198).

A UE deve promover a aplicação da Estratégia Global Antiterrorismo das Nações Unidas , aprovada pela Assembleia Geral das Nações Unidas em 2006 e que proporciona um enquadramento global para combater o terrorismo.

A UE deve cooperar igualmente com os países da Parceria Oriental para prevenir a radicalização e o recrutamento para actividades terroristas.

Luta contra a corrupção

A luta contra a corrupção é extremamente importante para todas as outras prioridades temáticas e, se não for tratada de forma eficaz, pode prejudicar a cooperação e a confiança recíproca em todos outros domínios. A comunicação da Comissão sobre a luta contra a corrupção na UE[14] salientou que a assistência ao reforço das capacidades dos países vizinhos em matéria de luta contra a corrupção constitui um dos principais aspectos do apoio global a conceder pela UE a estes países. Além disso, a comunicação conjunta da Alta Representante para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança da UE e da Comissão Europeia sobre « Uma nova estratégia para uma vizinhança em mutação » sublinhou que os níveis de apoio da UE aos países parceiros deverão ser adaptados de acordo com os progressos realizados em matéria de reformas políticas e de aprofundamento da democracia, incluindo o empenhamento dos governos na luta contra a corrupção.

Os países da Parceria Oriental já são partes nos principais instrumentos europeus e internacionais de luta contra a corrupção. Todos os países da Parceria Oriental participam no Grupo de Estados contra a Corrupção do Conselho da Europa ( GRECO ) e todos ratificaram ou aceitaram a Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção ( UNCAC ). Além disso, todos participam na rede de luta contra a corrupção na Europa Oriental e na Ásia Central da OCDE.

A participação nos referidos mecanismos de controlo anticorrupção deve ser complementada pela aplicação efectiva dos instrumentos jurídicos pertinentes, incluindo o seguimento adequado das suas recomendações e dos compromissos políticos assumidos. Neste contexto, a UE continuará a incentivar os países da Parceria Oriental a aplicarem em tempo útil as recomendações pendentes do GRECO e a participarem activamente no mecanismo de revisão da UNCAC, que promove a transparência do processo de avaliação e a participação da sociedade civil. A UE deve também incentivar esses países a desempenharem um papel activo na rede de luta contra a corrupção na Europa Oriental e na Ásia Central e, no caso dos que são abrangidos pelo plano de acção anticorrupção de Istambul, a adoptarem novas medidas para assegurar a aplicação eficaz desse plano.

Além disso, a promoção de uma cultura de integridade deve continuar a fazer parte dos programas de cooperação com os países da Parceria Oriental da UE, em domínios como a gestão de fronteiras, as alfândegas, as polícias e o sistema judicial.

De um modo geral, a UE deve promover uma maior participação da sociedade civil na adopção, aplicação e acompanhamento das medidas legislativas e políticas, aspecto fundamental para criar um enquadramento eficaz de luta contra a corrupção.

Luta contra a droga

A luta contra a droga continua a ser uma das principais prioridades da cooperação entre a UE e os países da Parceria Oriental. A estratégia de luta contra a droga (2005-2012) e o plano de acção de luta contra a droga (2009-2012) reiteraram o empenho da UE em prestar assistência aos países terceiros, de forma a que estes possam ser mais eficazes a reduzir a procura e a oferta de droga. É particularmente importante a cooperação com os países do Instrumento Europeu de Vizinhança e Parceria. Embora tenham sido registados alguns progressos neste domínio, existem ainda lacunas importantes em matéria de prevenção, redução dos riscos e tratamento . Além disso, alguns dos países da Parceria Oriental são importantes países de trânsito da droga entre a Ásia e a UE.

A UE deve incentivar os países da Parceria Oriental a cooperar activamente com a sociedade civil , nomeadamente em matéria de prevenção nos grupos mais vulneráveis e de saúde e de assistência social especializada, a fim de reduzir os danos entre os consumidores de drogas pesadas. Neste contexto, deve ser concedida especial atenção à relação entre o VIH/SIDA e o consumo de drogas injectáveis, que constitui também um desafio para os Estados-Membros limítrofes. Este objectivo pode ser atingido através da concessão de apoio aos países da Parceria Oriental para que estes definam e apliquem políticas nacionais de luta contra a droga integradas e equilibradas, assim como planos de acção integrados de luta contra a droga , que contemplem a redução da oferta e da procura. Deve também ser assegurada uma melhor coordenação entre as agências e organismos envolvidos na luta contra a droga, incluindo os serviços e programas de redução da procura, com base nos dados científicos mais recentes e nas melhores práticas na matéria, respeitando plenamente a dignidade humana e os direitos humanos.

A Comissão está igualmente empenhada em colaborar com os países da Parceria Oriental a fim de combater o tráfico de droga, em particular o tráfico de heroína proveniente do Afeganistão e os produtos químicos utilizados para produzir drogas. Continua a ser, por conseguinte, crucial apoiar o reforço das capacidades das diferentes entidades responsáveis pela aplicação da lei (polícias, alfândegas, sistema judicial, etc.). Deve também ser prestada a devida atenção à prevenção do desvio de precursores de drogas para fabrico ilícito de estupefacientes e de substâncias psicotrópicas.

Sempre que necessário, poderá ser promovido o desenvolvimento das capacidades de acompanhamento da situação em matéria de droga, nomeadamente através da cooperação com o Observatório Europeu da Droga e da Toxicodependência .

Justiça e direitos fundamentais

Estado de direito e reforma do sistema judicial

O Estado de direito é um princípio fundamental e um objectivo primordial da UE no âmbito da cooperação com os seus parceiros orientais. A UE atribui grande importância à reforma progressiva das instituições estatais , a fim de melhorar a eficácia do sistema judicial e aumentar a confiança nele depositada . A existência de um sistema judicial sólido pode tornar-se um factor importante para apoiar o crescimento económico. Embora a maior parte dos países da Parceria Oriental tenha efectuado progressos consideráveis na reforma dos respectivos sistemas judiciais, subsistem lacunas graves .

A UE está disponível para acompanhar ainda mais estreitamente a reforma do sistema judicial, incentivando e apoiando os países da Parceria Oriental a reforçarem os respectivos sistemas judiciais e a garantirem a independência do poder judiciário, nomeadamente a sua imparcialidade, eficácia e responsabilização , assim como o acesso à justiça.

Direitos fundamentais

A UE atribui grande importância a uma ampla cooperação em matéria de protecção dos direitos fundamentais. O respeito dos direitos fundamentais, tal como consagrados na Declaração Universal dos Direitos do Homem e definidos na Convenção Europeia dos Direitos do Homem, na Acta Final de Helsínquia e na Carta de Paris para uma nova Europa, assim como na Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, preside a todas as políticas internas e externas da UE.

A cooperação com os países da Parceria Oriental centra-se no reforço do respeito dos direitos humanos, incluindo o respeito dos direitos das crianças, da liberdade de expressão, reunião e associação, assim como dos direitos das pessoas pertencentes a minorias. A promoção e integração da perspectiva da igualdade de género e da luta contra a discriminação, enquanto princípios fundamentais do direito da UE, devem também ser incluídas nos objectivos do plano de cooperação, tendo em conta, especificamente, a origem étnica, a existência de uma deficiência, a religião ou crença, a orientação sexual e a idade. O respeito das normas internacionais e regionais em matéria de direitos humanos é um aspecto particularmente importante da cooperação com os países da Parceria Oriental. Por último, a prevenção da tortura e dos tratos desumanos e degradantes constitui um objectivo fundamental da cooperação com estes países.

A UE continuará a incentivar os países da Parceria Oriental a debaterem regularmente as questões relacionadas com os direitos humanos no âmbito dos subcomités dos direitos humanos adequados. A melhoria da situação em matéria de direitos humanos é uma condição essencial[15] para o aprofundamento das relações da UE com os seus parceiros orientais.

Tendo em conta o actual processo de aprofundamento das relações com os países da Parceria Oriental, a UE intensificará o seu acompanhamento do respeito das liberdades fundamentais e dos direitos humanos , incentivando e ajudando os países da Parceria Oriental a reforçarem a protecção dos direitos humanos e das liberdades fundamentais, abrangendo tanto os casos concretos como as questões gerais quanto aos instrumentos de direito internacional sobre os direitos humanos.

Cooperação judiciária em matéria civil e penal[16]

A maior parte dos países da Parceria Oriental já assinou e ratificou algumas das convenções internacionais pertinentes em matéria de cooperação judiciária civil e penal. Subsistem, todavia, lacunas importantes quanto à adesão às convenções , continuando a sua aplicação integral a constituir um desafio para muitos destes países.

A UE deve continuar a incentivar os países da Parceria Oriental a participarem nos sistemas multilaterais em vigor de cooperação em matéria de justiça civil e penal. A UE deve incentivar e ajudar os países da Parceria Oriental a aplicarem integralmente , após a respectiva ratificação, as convenções internacionais pertinentes no domínio da cooperação judiciária em matéria civil e penal (por exemplo, em matéria de extradição ou de auxílio judiciário mútuo) designadamente no âmbito do Conselho da Europa e das Nações Unidas. Isto implicará, nomeadamente, um esforço permanente para melhorar a coordenação e a cooperação entre o poder judicial e todas as entidades responsáveis pela aplicação da lei , incluindo através de investimentos na formação, nos recursos humanos e nos recursos informáticos. O controlo permanente dos esforços envidados para consolidar o Estado de direito e adoptar normas comuns, tal como acordado nas instâncias internacionais comuns (designadamente o Conselho da Europa), deve permanecer um objectivo constante da cooperação da UE com os países da Parceria Oriental.

Protecção de dados

A existência de um sistema sólido para garantir o direito à protecção dos dados pessoais, tanto em termos de legislação como de capacidade institucional efectiva assume uma importância fundamental em todos os domínios de cooperação entre a UE e os países da Parceria Oriental que envolvam o intercâmbio de dados de carácter pessoal. No domínio da JAI, em particular, a existência de normas rigorosas de protecção constitui uma condição prévia essencial para a cooperação operacional, tanto com os Estados-Membros da UE, como com as agências da UE, nomeadamente a Europol e a Eurojust. Além disso, a recolha e o intercâmbio de um volume crescente de dados pessoais no domínio da JAI, como identificadores biométricos ou números de identificação pessoal constantes de bases de dados, exige igualmente normas rigorosas para garantir o direito dos cidadãos à protecção dos seus dados pessoais. Para o efeito, importa adoptar e aplicar eficazmente legislação nacional abrangente em matéria de protecção dos dados pessoais , incluindo a criação de uma autoridade independente para controlar a protecção de dados.

Os progressos efectuados nesta matéria pelos países da Parceria Oriental são variáveis, tendo alguns já ratificado as convenções internacionais em vigor e adoptado a legislação necessária, ao passo que outros ainda têm de criar um enquadramento jurídico sólido em matéria de protecção de dados. A aplicação eficaz dos instrumentos de protecção de dados continua a constituir um desafio para toda a região.

A UE deve incentivar os países da Parceria Oriental a ratificar as convenções internacionais em vigor , adoptar normas adequadas em matéria de protecção de dados e garantir a sua aplicação efectiva , de modo a assegurar o direito das pessoas à protecção dos seus dados pessoais, nomeadamente através da criação de autoridades independentes para supervisionar a protecção desses dados .

CONCLUSÕES

A cooperação permanente e assente na confiança no âmbito da Parceria Oriental, tanto a nível estratégico como operacional , é essencial para aumentar a mobilidade e promover os contactos entre as populações , enquanto se enfrenta, simultaneamente, os desafios e ameaças que não conhecem fronteiras, designadamente o terrorismo, a criminalidade organizada, a corrupção e o tráfico de seres humanos, e se ajuda os países vizinhos da UE a consolidarem os valores e os princípios essenciais dos direitos humanos, da democracia e do Estado de direito .

A UE e os Estados-Membros deverão aumentar a assistência técnica e financeira concedida aos países da Parceria Oriental, de modo a consolidarem o processo de reformas no domínio da Justiça e dos Assuntos Internos recentemente lançado.

A Comissão está confiante de que o conjunto de orientações proposto permitirá à UE e aos países da Parceria Oriental reforçarem ainda mais a cooperação política e operacional no âmbito da Parceria Oriental no domínio da JAI e aproximarem-se tendo em vista a criação de um Espaço Comum de JAI , em consonância com as conclusões e recomendações formuladas na comunicação conjunta da Comissão e da Alta Representante, de 25 de Maio de 2011, sobre « Uma nova estratégia para uma vizinhança em mutação » e nas conclusões do Conselho sobre Política Europeia de Vizinhança, de Junho de 2011.

Anexo

Panorâmica geral das estruturas de diálogo e de cooperação entre a UE e os países da Parceria Oriental no domínio da JAI

1. Estruturas de diálogo e de cooperação existentes a nível bilateral

O diálogo e a cooperação entre a UE e os países da Parceria Oriental têm uma longa tradição e abrangem uma grande variedade de domínios. Assentam essencialmente nos acordos de parceria e de cooperação assinados com a Ucrânia, a Moldávia, a Geórgia, a Arménia e o Azerbaijão e, designadamente, nos subcomités competentes e nos diálogos sectoriais regulares. As questões relativas à Justiça e aos Assuntos Internos (JAI), incluindo os direitos humanos, foram sempre um elemento importante deste quadro, tendo sido levada a cabo uma vasta gama de iniciativas nesse contexto. As principais instâncias de diálogo com os países da Parceria Oriental são os subcomités JAI e os diálogos sobre direitos humanos [17]. Os acordos de parceria e cooperação serão futuramente substituídos por acordos de associação, cujas negociações se encontram actualmente em curso. Além disso, foi também instituída uma série de diálogos onde se debatem assuntos da JAI, como as parcerias para a mobilidade (em vigor com a República da Moldávia e com a Geórgia, desde 2008 e 2009, respectivamente), os diálogos em matéria de vistos com a Ucrânia e com a Moldávia e as estruturas e reuniões correspondentes em cada um destes contextos.

As parcerias para a mobilidade são um instrumento da Abordagem Global das Migrações, sendo inspiradas por esta. Constituem o quadro político para um diálogo e cooperação reforçados com os países terceiros, feitos à medida, no domínio da migração legal, das migrações e desenvolvimento, e da luta contra a migração clandestina, incluindo a readmissão.

O diálogo em matéria de vistos constitui o enquadramento adequado para discutir as condições para a liberalização do regime de vistos, permitindo deslocações de curta duração isentas de visto entre a UE e o país em causa. Está dependente da aplicação efectiva de uma série de parâmetros de referência pelo país parceiro, que abrangem uma vasta gama de assuntos JAI, seguindo um pormenorizado plano de acção, em duas fases, elaborado à medida. Até à data, a UE já apresentou dois planos de acção sobre a liberalização do regime de vistos com países da Parceria Oriental, designadamente a Ucrânia, em Novembro de 2010, e a Moldávia, em Janeiro de 2011. Esses planos de acção centram-se nos principais domínios JAI, nomeadamente a segurança dos documentos, a gestão das fronteiras e das migrações, a política de asilo, a ordem e a segurança públicas, incluindo a luta contra a criminalidade organizada e o tráfico de seres humanos, bem como as relações externas e os direitos fundamentais. Contêm um primeiro conjunto de critérios relativos ao enquadramento político (legislação e planeamento) e um segundo conjunto de critérios de avaliação mais específicos, que avaliam a execução eficaz e sustentável das medidas destinadas a produzir resultados no terreno.

Em 2001, foi acordado entre a UE e a Ucrânia um plano de acção JAI , revisto em 2007. Além disso, a UE e a Ucrânia reúnem-se todos os anos a nível ministerial para debaterem questões no domínio da JAI.

É mantido regularmente com a Ucrânia um diálogo político bilateral sobre a droga. A Presidência polaca organizou pela primeira vez diálogos políticos com a Arménia, a Moldávia, o Azerbaijão e a Geórgia.

Além disso, a UE desenvolveu relações contratuais específicas com alguns países da Parceria Oriental no domínio da JAI, mediante a conclusão de acordos de readmissão e de facilitação de vistos (Moldávia, Geórgia e Ucrânia[18]), tendo sido criados comités mistos no âmbito desses acordos. As negociações para a conclusão de novos acordos, mais vastos, em matéria de facilitação de vistos com a Moldávia e a Ucrânia tiveram início em Maio de 2011.

A Bielorrússia participa nas actividades multilaterais no âmbito da Parceria Oriental. Está a será elaborado um plano provisório comum para este país. Além disso, as questões JAI figuram na ordem de trabalhos de diversas instâncias a nível regional, envolvendo todos ou apenas alguns dos países da UE e da Parceria Oriental.

A análise das diferentes estruturas bilaterais de diálogo e de cooperação entre a UE e os países da Parceria Oriental no domínio da JAI revela um panorama multifacetado , com as mesmas questões a serem debatidas em diferentes enquadramentos. A complexidade é ainda maior pelo facto de alguns desses enquadramentos terem um carácter juridicamente vinculativo (acordos de parceria e de cooperação, acordos de readmissão, acordos de facilitação de vistos) e outros terem um carácter mais operacional (por exemplo, as plataformas de cooperação) ou mesmo uma natureza mista: simultaneamente política (diálogos políticos a nível ministerial) e operacional (parcerias para a mobilidade, diálogo em matéria de vistos e respectivo plano de acção). Alguns desses enquadramentos abrangem apenas uma parte da agenda JAI (parcerias para a mobilidade), enquanto outros se integram numa estrutura de diálogo mais vasta (subcomités JAI).

2. Estruturas de diálogo e de cooperação existentes a nível regional e multilateral

Algumas instâncias regionais que reúnem os Estados-Membros e os países da Europa Oriental podem proporcionar plataformas para o intercâmbio de informações e de melhores práticas, assim como para a execução de iniciativas transnacionais concretas. Existe, contudo, algum grau de sobreposição entre estas estruturas no que se refere ao seu âmbito de aplicação e cobertura geográfica .

No que respeita às questões relativas às migrações , tanto a UE como os países da Parceria Oriental se encontram envolvidos num número considerável de processos. Um desses processos, que abrange todos os países da Parceria Oriental e alguns Estados-Membros da UE, é o Processo de Söderköping , criado em 2001 com o objectivo de facilitar a partilha de experiências em matéria de asilo, protecção internacional, migrações e gestão das fronteiras entre alguns dos países da UE e, de início, a Moldávia, a Ucrânia e a Bielorrússia e, posteriormente, também a Arménia, o Azerbaijão e a Geórgia.

Todos os países da Parceria Oriental participam igualmente no Processo de Praga («Construir Parcerias de Migração») , juntamente com os Estados-Membros da UE e outros países da Europa Oriental e do Sudeste, assim como da Ásia Central. Este processo destina-se a reforçar a cooperação entre os Estados participantes em matéria de gestão das migrações em todas as suas dimensões. Nos próximos dias 3 e 4 de Novembro de 2011 terá lugar em Poznań, na Polónia, uma importante conferência ministerial, na qual os Estados participantes deverão adoptar um plano de acção.

O Processo de Budapeste é um fórum consultivo em que participam Estados-Membros da UE, países da Europa Oriental e do Sudeste, assim como da Ásia Central, bem como os Estados Unidos, o Canadá e a Austrália. O seu principal objectivo é o intercâmbio de informações e de experiências em matéria de imigração, legal ou clandestina, asilo, emissão de vistos, controlo das fronteiras, tráfico de seres humanos ou de imigrantes clandestinos, readmissão e repatriamento.

A luta contra a criminalidade transnacional é uma das questões debatidas no âmbito da Sinergia do Mar Negro , que tem por objectivo reforçar a cooperação entre os países desta região. Um país da Parceria Oriental, a Moldávia, participa no Centro Regional de Luta contra a Criminalidade Transfronteiras da Iniciativa para a Cooperação na Europa do Sudeste (SECI) , que é uma organização regional que reúne as autoridades policiais e aduaneiras de 13 países do Sudeste da Europa. Apoia as entidades nacionais aduaneiras e os organismos responsáveis pela aplicação da lei mediante a partilha de informações, o desenvolvimento dos conhecimentos, o planeamento conjunto e a realização de acções comuns em matéria de criminalidade transnacional.

No âmbito da Parceria Oriental, foram criadas várias plataformas multilaterais . Três dessas plataformas, em matéria de « democracia, boa governação e estabilidade» (plataforma 1), « integração económica e convergência com as políticas da UE» (plataforma 2) e « contactos entre as populações» (Plataforma 4) procuram resolver algumas questões em matéria de justiça e assuntos internos. No âmbito da Plataforma 1 foram criados três painéis específicos, dedicados nomeadamente à «gestão integrada das fronteiras», à «luta contra a corrupção» e à «melhoria do funcionamento do sistema judicial».

O Painel «Gestão integrada das fronteiras» permite aos países da Parceria Oriental e aos Estados-Membros da União Europeia partilharem experiências e dar conta dos progressos alcançados em matéria de estratégias de gestão integrada das fronteiras e dos planos de acção. Permite assegurar que as actividades de formação são enquadradas numa abordagem estratégica e de programação da gestão integrada das fronteiras, diferenciadas adequadamente, em função dos progressos efectuados por cada parceiro na definição de uma estratégia de gestão integrada das fronteiras. Para melhorar as práticas de gestão das fronteiras, o painel tem também apoiado medidas de avaliação do grau de satisfação dos cidadãos com o funcionamento dos controlos nas fronteiras nos países da Parceria Oriental.

O Painel «Luta contra a corrupção» destina-se a facilitar o intercâmbio de informações e de melhores práticas em matéria de integridade, prevenção e repressão da corrupção nos países da Parceria Oriental mediante uma abordagem multilateral, com vista a uma melhor satisfação dos compromissos internacionais, nomeadamente os estabelecidos pelo Conselho da Europa e na Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção. Entre os participantes encontram-se países da Parceria Oriental, Estados-Membros, instituições da UE, o Conselho da Europa e representantes da sociedade civil. A iniciativa em matéria de «direitos humanos, democracia e Estado de direito», financiada pela Comissão e concretizada pelo Conselho da Europa, inclui a luta contra a corrupção entre os seus domínios de cooperação.

O Painel «Melhoria do funcionamento do sistema judicial» foi estabelecido com o apoio do Conselho da Europa no âmbito do quadro multilateral da Parceria Oriental para responder a essas necessidades. O painel e as suas actividades específicas visam facilitar o intercâmbio de informações e de melhores práticas quanto ao exercício eficiente da justiça, a fim de promover o cumprimento pelos países da Parceria Oriental das normas internacionais em vigor, em particular as formuladas nas convenções do Conselho da Europa e das Nações Unidas.

[1] «Programa de Estocolmo — Uma Europa aberta e segura que sirva e proteja os cidadãos» 17024/09.

[2] Comunicação Conjunta ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões – Uma nova estratégia para uma vizinhança em mutação, de 25 de Maio de 2011, COM(2011) 303.

[3] Foram assinadas duas parcerias para a mobilidade com países da Parceria Oriental (Moldávia e Geórgia), devendo ser assinada em breve uma terceira (Arménia) (ver anexo).

[4] Trata-se dos seguintes painéis: «Gestão integrada das fronteiras», «Luta contra a corrupção» e «Melhoria do funcionamento do sistema judicial».

[5] O projecto HIMS (« Household International Migration Surveys ») foi desenvolvido durante o programa Medstat de assistência técnica aos países meridionais da PEV com o objectivo de recolher dados sobre as migrações, incluindo as suas causas e consequências.

[6] Dados sobre as remessas da emigração do Banco Mundial, 2011.

[7] O Instrumento Europeu de Vizinhança e Parceria irá financiar igualmente, em 2011, dois projectos-piloto que se destinam a: a) reforçar a capacidade de vigilância e a cooperação transfronteiriça na fronteira entre a Bielorrússia e a Ucrânia e b) reforçar a capacidade de gestão das fronteiras entre a Geórgia e a Arménia.

[8] A «Estratégia Europeia de Segurança: Uma Europa Segura num Mundo Melhor» foi adoptada em 2003 e revista em 2008.

[9] Comunicação da Comissão ao PE e ao Conselho: «A Estratégia de Segurança Interna da UE em Acção: cinco etapas para uma Europa mais segura», COM/2010/0673 final.

[10] http://www.unodc.org/documents/Global_Report_on_TIP.pdf.

[11] Avaliação da Ameaça da Criminalidade Organizada (AACO) de 2011.

[12] Assinados, respectivamente, em 4 de Dezembro de 2009 e 12 de Fevereiro de 2007.

[13] Plano de acção contra o contrabando de cigarros e bebidas alcoólicas ao longo da fronteira oriental da UE, de 24 de Junho de 2011, SEC(2011) 791 final.

[14] Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho e ao Comité Económico e Social Europeu: «Luta contra a corrupção na UE», de 6 de Junho de 2011, COM(2011) 308 final.

[15] A título de exemplo, o desembolso da ajuda macrofinanceira da UE depende do respeito permanente do Estado de direito, da democracia e dos direitos humanos pelas autoridades do país parceiro.

[16] Os aspectos da cooperação com os países da Parceria Oriental neste domínio serão mais desenvolvidos numa comunicação da Comissão sobre a dimensão externa da justiça, prevista para o final 2011.

[17] A UE instituiu verdadeiros diálogos consagrados aos direitos humanos com alguns dos países da Parceria Oriental (Arménia, Bielorrússia, Geórgia e Moldávia). No caso do Azerbaijão, as questões de direitos humanos são tratadas pelo subcomité misto JAI e DH num dia inteiramente dedicado às discussões sobre direitos humanos. No caso da Ucrânia, a partir de 2011 é dedicado um dia inteiro aos direitos humanos no âmbito do subcomité JAI.

[18] Assinados em 10 de Outubro de 2007, 22 de Novembro de 2010 e 18 de Junho de 2007, respectivamente. A Comissão foi também autorizada a negociar um acordo desse tipo com a Bielorrússia e apresentará em breve uma proposta para obter uma autorização análoga no que respeita ao Azerbaijão e à Arménia.