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Relatório da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho - Relatório geral sobre a assistência de pré-adesão (Phare - Ispa - Sapard) em 2004 {SEC(2006) 378}

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52006DC0137

Relatório da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho - Relatório geral sobre a assistência de pré-adesão (Phare - Ispa - Sapard) em 2004 {SEC(2006) 378} /* COM/2006/0137 final */


[pic] | COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS |

Bruxelas, 24.3.2006

COM(2006) 137 final

RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO

RELATÓRIO GERALSOBRE A ASSISTÊNCIA DE PRÉ-ADESÃO(PHARE - ISPA - SAPARD)EM 2004{SEC(2006) 378}

1. RESUMO

O presente relatório é o quinto apresentado ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre os três instrumentos de pré-adesão e sua coordenação, nos termos do artigo 13º do Regulamento (CE) nº 1266/99 do Conselho[1], relativo à coordenação da assistência de pré-adesão (a seguir designado por “Regulamento de Coordenação”).

O Phare diz respeito às medidas prioritárias relativas à adopção do acervo comunitário , quer através da melhoria das capacidades administrativas quer através do apoio ao investimento. Este instrumento inclui igualmente uma componente de coesão económica e social.

O ISPA (Instrumento Estrutural de Pré-Adesão) financia grandes projectos de infra-estruturas nos sectores do ambiente e dos transportes.

O SAPARD (Programa Especial de Adesão para a Agricultura e o Desenvolvimento Rural) financia o desenvolvimento agrícola e rural.

Podem ser obtidas informações pormenorizadas sobre as actividades de cada um destes instrumentos de pré-adesão em 2004, através dos respectivos relatórios anuais PHARE, ISPA e SAPARD.

Os dados financeiros relativos aos instrumentos de pré-adesão são apresentados no ponto 5 «Quadro financeiro».

A coordenação dos três instrumentos é assegurada por uma repartição de responsabilidades entre os mesmos. Um comité ao nível da Direcção garante a coordenação entre os serviços competentes da Comissão. Em Junho de 2005, foi apresentado ao Comité de Gestão PHARE, que apoia a Comissão na coordenação dos três instrumentos, um “Documento Geral de Assistência” relativo a todos os instrumentos. A nível nacional, a Comissão incentivou os países candidatos a promoverem a coordenação interministerial, considerada uma condição prévia essencial para o êxito da futura gestão dos Fundos estruturais.

2. DESCRIÇÃO GERAL DOS MECANISMOS DOS INSTRUMENTOS DE PRÉ-ADESÃO

2.1. Autorizações e transferência de fundos

Antes de se poderem transferir fundos da UE, é necessário o seguinte: (1) uma decisão da Comissão, para que os mesmos sejam inscritos no orçamento; (2) um acordo-quadro; e (3) um acordo ou protocolo de financiamento bilateral anual que especifique o montante do compromisso financeiro da Comunidade destinado ao país beneficiário para a medida em causa, ou seja, que fixe os direitos e as obrigações de ambas as partes. No entanto, os procedimentos de decisão e de autorização dos fundos variam consoante os instrumentos. No Anexo 1.1 são fornecidas informações pormenorizadas sobre os procedimentos de financiamento para cada instrumento.

2.2. Estruturas de execução nos países candidatos

Os fundos dos três instrumentos de pré-adesão são canalizados através de um fundo nacional, criado em cada país pelo Ministério das Finanças, sob a responsabilidade do gestor nacional. A execução concreta dos programas PHARE e ISPA é da competência de agências de execução (tais como a Unidade Central de Financiamento e Contratação - CFCU) que recebem os fundos do Fundo Nacional[2]. No caso do SAPARD, a execução é da competência da respectiva agência SAPARD, que recebe os fundos do Fundo Nacional.

2.3. Descentralização da execução, nos termos do artigo 12º do Regulamento de Coordenação[3]

A descentralização é o processo através do qual a gestão dos fundos comunitários é transferida para as administrações dos países candidatos.

Na Bulgária e na Roménia, no que respeita aos programas PHARE e ISPA, esse processo foi regido, em 2004, pelo Sistema de Execução Descentralizada (DIS). No âmbito deste sistema, os procedimentos de gestão de medidas ou projectos financiados pelos programas PHARE e ISPA requerem um controlo ex ante , o que significa que as decisões relativas à adjudicação dos contratos são tomadas pela autoridade adjudicante e enviadas para aprovação à delegação da CE no país beneficiário. As delegações da CE são responsáveis pela aprovação da documentação relativa aos contratos públicos antes do lançamento dos concursos ou da assinatura dos contratos.

Por outro lado, o programa SAPARD é executado numa base completamente descentralizada (EDIS = Sistema de Execução Descentralizada Alargada). O EDIS representa a descentralização total da gestão e execução da ajuda comunitária, ou seja, o processo através do qual a gestão dos fundos comunitários de pré-adesão é transferida para as administrações dos países candidatos e no âmbito do qual a Comissão, embora continue a assumir a responsabilidade final pela execução do orçamento geral, deixa de realizar controlos ex ante sistemáticos das transacções individuais, limitando-se a realizar um controlo ex post .

Essa delegação da responsabilidade de gestão exige que cada país candidato instaure sistemas de gestão e de controlo adequados, aprovados a nível nacional pelo gestor nacional. Uma vez preenchidas estas condições, a Comissão verifica o cumprimento das mesmas antes de tomar uma decisão sobre a atribuição da gestão da assistência da UE.

Tanto para Bulgária como para Roménia, a Comissão está a apoiar os esforços destes países na sua transição para o EDIS durante o primeiro semestre de 2006. Para mais informações sobre o EDIS, ver Anexo 1.2.3. Além disso, a obrigação de aplicar o EDIS antes da data de adesão foi consagrada no Acto de Adesão (artigo 27º) e proporciona um claro incentivo a que estes países concluam os preparativos para realizar este objectivo. Não obstante, este processo sofreu alguns atrasos.

No que respeita aos programas PHARE e ISPA, a transição para o EDIS é efectuada em quatro fases, que são descritas no documento de trabalho da Comissão intitulado “Preparação para o Sistema de Execução Descentralizada Alargada” e no documento “Roteiro EDIS para o ISPA e para o PHARE”. Este último descreve as diversas fases processuais que antecedem uma decisão EDIS. As três primeiras fases são da responsabilidade dos países candidatos e incluem a avaliação das deficiências, a sua eliminação e a avaliação de conformidade dos sistemas de gestão e de controlo. A quarta fase consiste na preparação da decisão da Comissão, sendo da responsabilidade desta última. Essa decisão é tomada em função de uma análise aprofundada (que inclui uma auditoria de verificação in loco ) dos sistemas de gestão e de controlo, tal como descrito no pedido de participação no EDIS, apresentado à Comissão pelo gestor nacional.

3. ACOMPANHAMENTO E AVALIAÇÃO

3.1. PHARE

A execução do programa PHARE está sujeita a um processo de acompanhamento e de avaliação estruturado. O Comité Misto de Acompanhamento (CMA) existente em cada país é apoiado por subcomités sectoriais de acompanhamento que se reúnem duas vezes por ano.

Em 2004, entrou em vigor nos novos Estados-Membros um mandato revisto para o Comité Misto de Acompanhamento. O seu objectivo principal é continuar a aperfeiçoar as funções de acompanhamento, mediante a introdução de um relatório sobre o estado de execução das actividades do CMA, que reforce as suas actividades, assim como as pertinentes obrigações de informação à Comissão. O mandato anterior continua a ser aplicável à Bulgária e à Roménia. Embora a função de avaliação intercalar continue a ser gerida de forma centralizada para estes dois países, no que respeita aos novos Estados-Membros já foi descentralizada.

Em 2004, os sistemas de avaliação intercalar externa deram origem a 45 relatórios de avaliação nacionais, sectoriais, ad hoc ou temáticos relativos ao programa PHARE e a outros instrumentos financeiros de pré-adesão, bem como a um relatório consolidado sucinto sobre as medidas de apoio PHARE autorizadas em 1999-2002 e executadas até Novembro de 2003. No conjunto, os resultados da avaliação intercalar permitiram concluir que o desempenho do Programa PHARE foi bastante oscilante. A maioria destes resultados revela três deficiências no seu desenvolvimento. Em primeiro lugar, registaram-se carências a nível das necessidades de análise e concepção. Em segundo lugar, os progressos dos objectivos do programa e do projecto foram apenas suficientes. Em terceiro lugar, apesar de se observarem melhorias, a sua aplicação padece de problemas de eficiência persistentes. No entanto, dada a complexidade dos objectivos de pré-adesão e a período de execução muito limitado, os resultados alcançados graças ao apoio PHARE podem ser considerados extraordinários.

3.2. ISPA

Todos os projectos ISPA estão sujeitos às disposições previstas no Regulamento ISPA e no Acordo de financiamento em matéria de acompanhamento e de avaliação. Os progressos realizados a nível da execução são sempre analisados duas vezes por ano e periodicamente pelos serviços da Comissão, nomeadamente através dos comités de acompanhamento.

A obrigação de proceder a uma avaliação ex post está prevista na Secção XIII do Anexo ao Protocolo de Financiamento celebrado, para cada projecto, entre a Comissão e o país beneficiário do programa ISPA. Essa secção prevê que, após a conclusão de um projecto, a Comissão e os países beneficiários avaliem o seu impacto e o modo como este foi executado. A avaliação ex post ainda não colocou problemas, na medida em que, nesta fase, não há nenhum projecto concluído.

3.3. SAPARD

A execução do programa SAPARD está sujeita às disposições dos acordos de financiamento plurianuais em matéria de acompanhamento e de avaliação. A partir de 2001, foram criados Comités de Acompanhamento SAPARD em cada país beneficiário, que funcionaram em larga medida de acordo com as normas dos Fundos Estruturais e nos quais a Comissão participa na qualidade de observador.

Apesar de oito dos dez países beneficiários se terem tornado novos Estados-Membros em 1 de Maio de 2004, continuaram a realizar contratos para projectos SAPARD com os beneficiários finais até poderem passar para os programas de pós-adesão. Por conseguinte, até ao final de 2004, as agências SAPARD aprovaram mais de 37 000 projectos, num montante total de 2,2 mil milhões de euros ao abrigo da contribuição comunitária.

A Comissão continuou a colaborar estreitamente com os países beneficiários no que respeita à adaptação e ao funcionamento dos sistemas de acompanhamento e de avaliação. As 18 reuniões do Comité de Acompanhamento realizadas em 2004 proporcionaram uma boa oportunidade para debater e decidir sobre: (i) o acompanhamento e a execução dos programas (ii) a aprovação das alterações a introduzir nos programas, nomeadamente as resultantes dos exercícios de avaliação intercalar efectuados em 2003 e (iii) a aprovação dos relatórios anuais sobre os progressos obtidos na execução dos projectos SAPARD, antes da sua apresentação oficial à Comissão.

4. COORDENAÇÃO

4.1. Considerações gerais

Tal como previsto no Regulamento de Coordenação, a Comissão assegura uma estreita coordenação entre os três instrumentos de pré-adesão. O regulamento especifica claramente os domínios em que cada um dos instrumentos presta assistência, minimizando assim o risco de eventuais sobreposições entre os diferentes instrumentos.

As Parcerias para a Adesão estabelecem o quadro geral da assistência prestada no âmbito dos três instrumentos de pré-adesão. No caso do PHARE, as referidas parcerias são completadas pelos planos nacionais de desenvolvimento e, no caso do ISPA, pelas estratégias nacionais para o ambiente e os transportes. Os projectos SAPARD são seleccionados com base nos programas de desenvolvimento rural para 2000-2006, elaborados a partir dos planos estabelecidos pelos países candidatos e aprovados pela Comissão, em 2000, para cada um desses países.

O Comité de Gestão PHARE desempenha um papel fundamental a nível da coordenação geral. Nos termos do artigo 9º do Regulamento de Coordenação, a Comissão é assistida por este comité na coordenação das intervenções ao abrigo dos três instrumentos em causa, informando-o sobre as dotações financeiras indicativas, por país e por instrumento de pré-adesão, assim como sobre as acções desenvolvidas no que se refere à coordenação com o Banco Europeu de Investimento, com os outros instrumentos financeiros comunitários e com as instituições financeiras internacionais.

4.2. Coordenação a nível da Comissão

O programa PHARE e a coordenação dos instrumentos são da responsabilidade da Direcção-Geral do Alargamento, apoiada pelo Comité de Gestão PHARE. O programa ISPA é da responsabilidade da Direcção-Geral da Política Regional e o SAPARD da Direcção-Geral da Agricultura.

A coordenação da programação é efectuada através de consultas interserviços alargadas. Além disso, foi também criado, nos serviços da Comissão competentes, um comité de coordenação dos instrumentos de pré-adesão, a nível dos directores. Este comité dedica especial atenção à preparação do EDIS dos programas PHARE e ISPA.

Para evitar a duplicação de esforços, a Comissão clarificou a interface entre o PHARE e o SAPARD, tendo em conta as disposições do Regulamento de Coordenação. No que respeita ao acompanhamento dos projectos, a coordenação é assegurada pelo Comité Misto de Acompanhamento, que é responsável pela coordenação do acompanhamento de cada um dos instrumentos de pré-adesão e pela avaliação dos progressos gerais da assistência financeira da UE nos países beneficiários. Sempre que necessário, o Comité formula recomendações dirigidas ao Comité ISPA ou à Comissão.

Os serviços da Comissão organizaram reuniões periódicas (DG Alargamento, Relações Externas e Política Regional) com os peritos das delegações responsáveis pelo PHARE e ISPA, a fim de debater questões de programação e execução, em especial as relativas aos concursos e adjudicações de contratos.

4.3. Coordenação nos países candidatos

A Comissão incentiva vivamente os países candidatos a promoverem a coordenação interministerial, condição prévia fundamental para o êxito da gestão futura dos Fundos Estruturais pelo países candidatos e, a curto prazo, para a execução do programa Phare de coesão económica e social. Em vários países essa coordenação interministerial tem de ser melhorada.

Dado que a gestão descentralizada está prevista desde o início (no caso do SAPARD), ou será alargada progressivamente (no caso do Phare e do ISPA), os países candidatos deverão assumir gradualmente a responsabilidade pela coordenação correcta das operações que beneficiam de apoio de pré-adesão e pela prevenção das duplicações.

Por conseguinte, a Comissão insta os países a adoptarem as medidas necessárias para assegurar uma coordenação eficaz. A lista de controlo enviada aos países candidatos e às delegações da Comissão, que permite verificar se a agência de execução está à altura de garantir uma gestão sólida e eficaz de um "projecto" PHARE de coesão económica e social, especifica que deve ser feita uma avaliação para apurar se os mecanismos de coordenação são adequados e se foram criados os mecanismos adequados para garantir que não há sobreposição entre os outros instrumentos comunitários, sobretudo a cooperação transfronteiriça CBC, SAPARD e ISPA.

4.4. Coordenação com o BEI e com as instituições financeiras internacionais (IFI)

Tal como nos anos anteriores, em 2004, a cooperação com o BEI e com as outras instituições financeiras internacionais prosseguiu no quadro do Memorando de Entendimento sobre a cooperação no domínio da assistência de pré-adesão. Os dados disponíveis para o período de 2000 a 2004 revelam que as operações das instituições financeiras internacionais ascendem a 6,9 mil milhões de euros em empréstimos assinados com Bulgária e a Roménia para o período em causa. Trata-se de um montante importante que demonstra igualmente o efeito de alavanca da assistência de pré-adesão da Comunidade, a qual tem vindo a ser reforçada desde 2000.

Os serviços da Comissão organizam reuniões periódicas com o BEI e as outras IFI para coordenar questões relativas à programação e à execução, bem como questões processuais. A fim de organizar o processo de transição do apoio de pré-adesão para a adesão de pleno direito à UE dos países que aderiram em Maio de 2004, a Comissão presidiu igualmente, em 26 de Março de 2004, ao grupo de trabalho CE/IFI e ao grupo de alto nível CE/IFI que reúnem os altos representantes da CE e de todas as IFI.

Tendo em conta que os grandes projectos de infra-estruturas, normalmente objecto de co-financiamento internacional, são agora financiados pelo ISPA, o co-financiamento ao abrigo do PHARE foi limitado. Em termos de implementação, o principal instrumento de co-financiamento em 2004 foi novamente o mecanismo em favor das PME em que participam o BEI, o BERD e o Banco de Desenvolvimento do Conselho da Europa/”Kreditanstalt für Wiederaufbau” (KfW). O objectivo é continuar a co-financiar o reforço da capacidade do sector financeiro para desenvolver o financiamento das PME (através do Mecanismo PME) e dos municípios (através do Mecanismo de Financiamento dos Municípios). Para mais informações sobre estes instrumentos, ver Anexo, Parte II.

Dado que os grandes projectos no domínio dos transportes e do ambiente são sobretudo realizados no âmbito do ISPA, a Direcção-Geral da Política Regional é o principal parceiro para o co-financiamento com o BEI e o BERD.

O Mecanismo de Financiamento dos Municípios centra-se nas medidas financeiras e de reforço das capacidades dos bancos locais, com vista a alargar as suas operações de empréstimo aos municípios.

O BEI e a Comissão criaram um mecanismo para as regiões fronteiriças, a pedido do Conselho Europeu de Nice, tal como sublinhado na Comunicação da Comissão sobre as regiões fronteiriças [COM (2001) 437 final de 25 de Julho de 2001]. Este projecto incide na implementação de infra-estruturas dos pequenos municípios nas regiões fronteiriças para promover a integração com as actuais regiões da UE.

Estão igualmente em curso as discussões sobre a dimensão relativa à coesão económica e social do PHA

5. QUADRO FINANCEIRO

Dotações por país para os programas PHARE, ISPA e SAPARD, em 2004 (em milhões de euros)

PHARE | SAPARD | ISPA | TOTAL |

Bulgária | 294 | 68 | 136 | 497 |

Roménia | 433 | 159 | 317 | 907 |

Outros[4] | 31 | - | - | 31 |

Total | 758 | 227 | 453 | 1435 |

[1] Publicado no JO L 161 de 26 de Junho de 1999, p. 68.

[2] A menos que o Fundo Nacional seja o organismo pagador, em nome da agência de execução.

[3] O artigo 12º do Regulamento de Coordenação constitui assim uma base jurídica para que a Comissão possa “estabelecer derrogações da exigência de aprovação prévia no caso da selecção dos projectos e respectivos concursos e adjudicações pelos países candidatos”.

[4] Programas multinacionais, incluindo o TAIEX, a segurança nuclear, as estatísticas, a participação em agências e criação de redes. Contempla igualmente 2,5 milhões de euros de contribuição PHARE para a Fundação Europeia para a Formação.

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