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Relatório da Comissão ao Conselho sobre o futuro da Agência Europeia de Reconstrução

/* COM/2005/0710 final */
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52005DC0710

Relatório da Comissão ao Conselho sobre o futuro da Agência Europeia de Reconstrução /* COM/2005/0710 final */


[pic] | COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS |

Bruxelas, 23.12.2005

COM(2005) 710 final

RELATÓRIO DA COMISSÃO AO CONSELHO

SOBRE O FUTURO DA AGÊNCIA EUROPEIA DE RECONSTRUÇÃO

ÍNDICE

1. Antecedentes 3

2. Considerações de carácter político 4

3. Futuro da execução da assistência de pré-adesão no âmbito do IPA (2007-2013) 5

4. Aspectos relativos à transição 7

4.1. Considerações de natureza jurídica e financeira 7

4.2. Questões administrativas, de pessoal e orçamentais 7

5. Conclusão 8

RELATÓRIO DA COMISSÃO AO CONSELHO

SOBRE O FUTURO DA AGÊNCIA EUROPEIA DE RECONSTRUÇÃO

1. ANTECEDENTES

A Agência Europeia de Reconstrução (“AER” ou “Agência”) foi criada pelo Regulamento (CE) nº 2667/2000 do Conselho de 5 de Dezembro de 2000[1]. A AER foi concebida como um instrumento de apoio aos esforços de reconstrução da CE no Kosovo, na sequência da crise de 1999, e ao programa de ajuda de emergência na Sérvia, após o fim do regime de Milosevic em 2000[2]. O mandato da Agência foi alargado à Antiga República Jugoslava da Macedónia em 2001 a fim de apoiar a aplicação do Acordo de Ohrid.

A AER tem sede em Salónica e centros operacionais em Belgrado (Sérvia e Montenegro, Sérvia), Podgorica (Sérvia e Montenegro, Montenegro), Pristina (Sérvia e Montenegro, Kosovo, no âmbito da Resolução 1244 do Conselho de Segurança das Nações Unidas) e Skopje (Antiga República Jugoslava da Macedónia). Em 2005, a AER dispunha de um total de 312 efectivos, dos quais 114 agentes temporários e 198 agentes locais, pagos através das rubricas orçamentais de funcionamento.

A AER dispõe de um Conselho de Direcção composto por representantes de todos os Estados-Membros, por dois representantes da Comissão, um dos quais é presidente do Conselho de Direcção, e por um observador do Banco Europeu de Investimento. O controlo externo incumbe ao Tribunal de Contas.

Globalmente, a AER tem sido bem sucedida e eficaz na assistência prestada à reconstrução nos Balcãs Ocidentais, sendo por todos reconhecida como um instrumento eficiente e flexível, com resultados concretos em matéria de prestação de assistência.

Com a última redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CE) nº 2068/2004 de 29 de Novembro de 2004, o Regulamento (CE) nº 2667/2000 passou a ser aplicável até 31 de Dezembro de 2006.

O presente relatório é apresentado em cumprimento do compromisso legal da Comissão de, até 31 de Dezembro de 2005, apresentar ao Conselho um relatório sobre o futuro do mandato da AER, conforme previsto no artigo 14º do Regulamento (CE) nº 2667/2000[3].

2. CONSIDERAÇÕES DE CARÁCTER POLÍTICO

Com o objectivo de apoiar uma associação mais estreita e a futura adesão dos países dos Balcãs Ocidentais, a UE lançou o Processo de Estabilização e de Associação. A Agenda de Salónica, de Junho de 2003, confirmou que a política enriquecida de estabilização e de associação, incluindo os Acordos de Estabilização e de Associação, constituirá o quadro para a via europeia dos países dos Balcãs Ocidentais em direcção à sua futura adesão.

A aproximação entre o processo político, incluindo o diálogo político, e a assistência financeira e a sua execução tornou-se crucial. A preparação para a futura adesão implica também a preparação dos países beneficiários para assumirem as suas próprias responsabilidades financeiras pela execução da assistência da CE através de um avanço progressivo para sistemas de execução descentralizados, ficando a preparação e a execução dos programas sobretudo a cargo das instituições nacionais, primeiramente sob fiscalização (controlo ex-ante ) da Comissão e em seguida sob a própria responsabilidade desses países.

Além disso, a CE tem que ser coerente no que respeita aos instrumentos e aos mecanismos de execução que cria, tendo pois que alinhar a execução da assistência comunitária pelas práticas actuais noutros países candidatos ou potencialmente candidatos e pela experiência adquirida com o recente alargamento. É de ter em conta que, por razões históricas, a AER trabalha apenas na Sérvia e Montenegro, incluindo o Kosovo (no âmbito da Resolução 1244 do Conselho de Segurança das Nações Unidas), e na Antiga República Jugoslava da Macedónia, enquanto a assistência comunitária para os outros países, nomeadamente a Croácia, a Bósnia e Herzegovina e a Albânia, é actualmente aplicada pelas delegações da Comissão de forma directamente centralizada mas desconcentrada. A Comissão deverá, no entanto, acreditar as autoridades croatas para gerirem a assistência de forma descentralizada no primeiro trimestre de 2006.

Não há razão para que esta diferenciação seja mantida à luz das preparações para a futura adesão. A manutenção do actual status quo tornaria difícil justificar a diferenciação entre países e enviaria sinais pouco claros aos países da região.

3. FUTURO DA EXECUÇÃO DA ASSISTÊNCIA DE PRÉ-ADESÃO NO ÂMBITO DO IPA (2007-2013)

O último processo de alargamento demonstrou que a transferência de competências (desconcentração e descentralização progressiva) para as delegações da Comissão e administrações nacionais dos países beneficiários dos instrumentos de pré-adesão existentes foi bem sucedida. Esse processo constituiu uma forma eficiente de assistir os países beneficiários no seu percurso até à adesão, integrando-os progressivamente nas políticas da UE e prestando-lhes os ensinamentos necessários para que gerissem a ajuda financeira da UE de forma autónoma, como parte integrante da preparação para a sua futura participação nos fundos estruturais e de desenvolvimento rural após a adesão.

É altamente vantajoso aplicar o acervo e gerir a ajuda através de um interlocutor único, representado pelas delegações desconcentradas. A via para o estabelecimento de laços mais próximos com a UE e a eventual adesão requerem um relacionamento diário a nível local e uma aprendizagem dos métodos comunitários, o que só é possível com a proximidade e a responsabilização dos países. Através da transferência gradual das responsabilidades, os países adquirem competência para assumir a plena responsabilidade pela gestão dos fundos da UE, necessária para quando, após a sua adesão, tiverem a seu cargo a gestão dos fundos estruturais e de desenvolvimento rural. Essa transferência foi já coroada de êxito no passado com o programa PHARE, através de delegações desconcentradas. O regulamento sobre o Instrumento de Assistência de Pré-Adesão (IPA) foi concebido com esse objectivo.

Na sequência da experiência adquirida e tendo em conta anteriores recomendações do Tribunal de Contas, a Comissão melhorou, em relação às actuais disposições do regulamento PHARE, as disposições da proposta de regulamento IPA, a fim de apoiar e incentivar o progresso dos países beneficiários no sentido de uma gestão descentralizada da ajuda da UE e aproximar as suas estruturas de gestão daquelas de que o país deverá dispor aquando da adesão. No âmbito do IPA, foram criadas três componentes específicas, nomeadamente no que respeita ao desenvolvimento regional, ao desenvolvimento dos recursos humanos e ao desenvolvimento rural (semelhantes aos fundos estruturais e de desenvolvimento rural no caso dos Estados-Membros). Essas componentes, que só estão acessíveis aos países candidatos, apenas podem também ser aplicadas sob uma gestão descentralizada. Assim, será proporcionado um estímulo aos países elegíveis no âmbito do IPA – com o apoio da Comissão – para que reforcem as suas administrações a fim de as tornar elegíveis para essas componentes logo que possível após serem declarados países candidatos.

A força das administrações nacionais dos Balcãs Ocidentais é diferente de país para país, o que constitui mais uma razão para que a Comissão esteja especialmente presente e próxima delas, ajudando-as, através das delegações, a criar as instituições e capacidades necessárias para uma gestão descentralizada, tendo simultaneamente em conta cada situação específica.

É também de sublinhar que o Tribunal de Contas concluiu que, com o tempo, os sistemas de supervisão e controlo para a prestação da assistência de pré-adesão melhoraram, o que conduziu a uma declaração de fiabilidade positiva do Tribunal em relação à assistência de pré-adesão no âmbito da quitação orçamental relativa a 2004. O relatório do Tribunal de Contas referia, nesse contexto, que “os sistemas de supervisão e de controlo a nível dos serviços centrais e das delegações da Comissão e das autoridades de certificação estavam basicamente bem concebidos e funcionavam na prática”.

O processo conducente à plena descentralização da ajuda da UE pelos países beneficiários é um dos principais objectivos do IPA (como no passado para o programa PHARE), constituindo, para esses países, um processo de aprendizagem de muitos anos, durante o período de vigência de 2007/2013 do IPA. Para ser bem sucedido, esse processo terá que passar primeiramente por uma fase intermédia de descentralização parcial (com um controlo ex-ante pelas delegações em relação a concursos e contratos) durante vários anos. A descentralização parcial com controlo ex-ante pode ser conseguida num período relativamente curto de um a dois anos, como sucedeu com países anteriormente candidatos. A Croácia, por exemplo, onde a Comissão está actualmente a aplicar uma assistência desconcentrada através da sua delegação, começará a trabalhar em modo parcialmente descentralizado já em 2006, após 18 meses de preparação.

Esse processo de aprendizagem conducente a uma plena gestão da ajuda de pré-adesão pelos países beneficiários não pode ser conseguida com a AER por diversas razões.

Primeiramente, a execução da assistência pela AER deve ser considerada uma forma de gestão centralizada indirecta, na acepção do nº 2 do artigo 53º do Regulamento Financeiro, o que significa que a AER não pode delegar os poderes que lhe foram conferidos pela Comissão.

Em segundo lugar, a AER, criada antes da data de início de aplicação do actual Regulamento Financeiro (1 de Janeiro de 2003), não corresponde exactamente a nenhuma das entidades às quais a Comissão pode confiar certas tarefas em conformidade com o artigo 54º do Regulamento Financeiro. Com efeito, a AER foi criada por um regulamento do Conselho como um organismo comunitário na acepção do artigo 185º do Regulamento Financeiro, mas o seu funcionamento é mais o de uma agência executiva, que, em conformidade com o artigo 55º do Regulamento Financeiro, deve ser criada pela Comissão em conformidade com o estatuto das agências executivas. Esta situação não poderia ser mantida a longo prazo e, caso fosse decidido que a AER deveria continuar a existir, seria efectivamente necessário transformá-la em agência executiva. No entanto, uma agência executiva é também uma forma de gestão centralizada indirecta, não constituindo tão-pouco uma solução adequada.

O processo de descentralização é um processo de aprendizagem de muitos anos que deve ser imediatamente iniciado no âmbito do IPA. No âmbito do presente quadro regulamentar, o único instrumento disponível para esse efeito é a execução desconcentrada da assistência comunitária pelas delegações da Comissão.

Assim, a Comissão propõe, em relação ao futuro Instrumento de Assistência de Pré-Adesão, que a assistência seja aplicada, desde o início, de acordo com o modelo utilizado para o processo de adesão anterior, ou seja, através de delegações da Comissão desconcentradas, e que, em paralelo, os países sejam preparados para a futura execução descentralizada, que será possível quando os respectivos sistemas de gestão e de controlo estiverem suficientemente avançados para respeitar os critérios previstos pelo artigo 164º do Regulamento Financeiro, primeiramente sob o controlo ex-ante pelas delegações da Comissão e, por fim, sob a sua plena autonomia. Em relação à Turquia e à Croácia, essa situação já se verificará aquando do início do IPA em 2007, visto que a Turquia já pratica actualmente uma gestão descentralizada e a Croácia deverá brevemente ser acreditada para o efeito.

Actualmente, a execução do programa CARDS, que decorre até 2006, está confiada à AER. Assim, neste contexto, seria adequado suprimir progressivamente a AER durante um período relativamente curto após 2006, a fim de lhe permitir completar esse trabalho (ou pelo menos a sua maior parte), o que exigiria uma prorrogação da sua existência por mais dois anos, ou seja, até 31 de Dezembro de 2008.

4. ASPECTOS RELATIVOS À TRANSIÇÃO

4.1. Considerações de natureza jurídica e financeira

A tarefa da AER consiste em executar a assistência comunitária, no âmbito do regulamento CARDS, à Antiga República Jugoslava da Macedónia e à Sérvia e Montenegro, incluindo o Kosovo no âmbito da Resolução 1244 do Conselho de Segurança das Nações Unidas, na medida em que a Comissão tenha delegado na AER a execução dos programas CARDS relevantes. Com o fim da AER, as delegações pela Comissão nesta agência terminam também. Em consequência, quando a execução dos programas CARDS relevantes não estiver ainda concluída no final do período de vigência da AER, caberá à Comissão prosseguir essa execução.

No que respeita a terceiros, dado que a AER age em nome da Comunidade Europeia, caberá à Comunidade Europeia exercer directamente todos os seus direitos e respeitar todas as suas obrigações. Dado que a Comunidade Europeia é representada pela Comissão (artigo 282º do Tratado CE), incumbirá à Comissão, em todos os procedimentos legais, substituir a AER como requerente ou demandado.

A dissolução efectiva da AER (contratos do pessoal e liquidação dos activos) será tarefa para a própria AER. As decisões necessárias terão que ser adoptadas pelo director da AER ou pelo Conselho de Direcção, de acordo com os poderes respectivos.

As disposições relativas à transferência de processos e arquivos para os serviços da Comissão serão estabelecidas em devido tempo por um acordo administrativo entre os serviços da Comissão e o director da AER.

4.2. Questões administrativas, de pessoal e orçamentais

A supressão gradual da AER terá que ser acompanhada de uma integração paralela progressiva da execução da assistência comunitária de forma desconcentrada pelas delegações da Comissão nos países em causa. A transferência das responsabilidades financeiras para a Comissão exigirá a modernização das delegações na Sérvia e Montenegro e na Antiga República Jugoslava da Macedónia, bem como a criação de gabinetes em Podgorica e Pristina.

Tendo em conta a dupla abordagem, estão em curso preparativos para criar um gabinete de ligação da CE em Podgorica, que será uma antena da delegação da CE em Belgrado.

O gabinete de ligação da CE no Kosovo no âmbito da Resolução 1244 do Conselho de Segurança das Nações Unidas está operacional desde Setembro de 2004, situando-se nas instalações da Agência Europeia de Reconstrução em Pristina.

As economias resultantes do encerramento das actividades da AER nos Balcãs Ocidentais no final da fase de transição, ou seja 2009, seriam equivalentes às despesas administrativas suplementares das delegações/gabinetes, pois verificar-se-iam economias nas rubricas operacionais na sequência da dissolução da AER. No entanto, em 2007 e 2008 verificar-se-á um ligeiro aumento das despesas administrativas, devido à existência simultânea de delegações/gabinetes e da AER. Em 2009, essas despesas administrativas baixarão para níveis semelhantes aos de 2006.

5. CONCLUSÃO

Com base nas considerações atrás apresentadas, a Comissão tenciona propor ao Conselho, antes de 31 de Março de 2006, um projecto de regulamento com o seguinte objectivo:

Dissolver a AER mas prorrogar por dois anos, até 31 de Dezembro de 2008, o seu actual mandato e estatuto, para lhe possibilitar a supressão progressiva das suas actividades no âmbito do programa CARDS.

Ao mesmo tempo, a Comissão prepararia a aplicação do futuro regulamento IPA de forma desconcentrada, através das suas delegações nos países em causa, a partir de 2007.

A extensão do mandato da AER destina-se, pois, apenas a permitir-lhe finalizar os programas CARDS que gere actualmente. O principal objectivo consiste em permitir que a ajuda continue a ser concedida sem perturbações, com a máxima eficiência possível e de forma económica.

A supressão progressiva da AER até 31 de Dezembro de 2008 e a criação simultânea de delegações/gabinetes desconcentrados que serão responsáveis pela execução do IPA desde o início tornarão a presença da UE mais transparente e eficiente. Isto será especialmente relevante no caso do Kosovo, no contexto do reforço da futura presença da UE nesse território após o seu estatuto final estar assente.

A extensão do mandato da AER por dois anos possibilitaria a transferência de forma ordenada das suas responsabilidades para os serviços da Comissão, em especial para as delegações desta, permitindo à AER encerrar a maioria dos programas CARDS restantes e evitando, na medida do possível, a necessidade de transferir processos em aberto para a Comissão.

[1] JO L 306 de 7.12.2000, p. 7. Regulamento com a última redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CE) n° 2068/2004 (JO L 358 de 3.12.2004, p. 2).

[2] As tarefas de que a Agência está incumbida estão definidas no nº 1 do artigo 2º do regulamento:Artigo 2°

1. A fim de realizar o objectivo referido no segundo parágrafo do artigo 1°, a Agência, no âmbito das suas competências e em conformidade com as decisões tomadas pela Comissão, executa as tarefas seguintes:a) Recolha, análise e transmissão à Comissão de informações relativas:

i) aos danos, às necessidades relativas à reconstrução e ao regresso dos refugiados e das pessoas deslocadas, bem como às acções desenvolvidas nesse domínio pelos governos, pelas autoridades locais e regionais e pela comunidade internacional,

ii) às necessidades urgentes das populações em causa, tendo em conta as deslocações ocorridas e as possibilidades de regresso dessas populações,

iii) aos sectores e às zonas geográficas prioritários que necessitam de assistência urgente por parte da comunidade internacional;

b) Elaboração, segundo as orientações fornecidas pela Comissão, de projectos de programas para a reconstrução da República Federativa da Jugoslávia e para o regresso dos refugiados e das pessoas deslocadas;c) Execução da assistência comunitária referida no artigo 1°, na medida do possível em cooperação com a população local e recorrendo sempre que necessário a operadores seleccionados por concurso.

[3] Artigo 14º do Regulamento (CE) nº 2068/2004 do Conselho. Até 31 de Dezembro de 2005, a Comissão apresentará ao Conselho um relatório sobre o futuro do mandato da Agência. Qualquer eventual proposta de prorrogação do mandato da Agência para além de 31 de Dezembro de 2006 deverá ser apresentada pela Comissão ao Conselho até 31 de Março de 2006.

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