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Relatório da Comissão - Relatório de 2004 sobre os instrumentos Phare, de pré adesão e de transição {SEC(2005) 1773}

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52005DC0701

Relatório da Comissão - Relatório de 2004 sobre os instrumentos Phare, de pré adesão e de transição {SEC(2005) 1773} /* COM/2005/0701 final */


[pic] | COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS |

Bruxelas, 23.12.2005

COM(2005) 701 final

RELATÓRIO DA COMISSÃO

RELATÓRIO DE 2004 SOBRE OS INSTRUMENTOS PHARE,DE PRÉ-ADESÃO E DE TRANSIÇÃO {SEC(2005) 1773}

RESUMO

Em conjunto com dois outros instrumentos financiados pelas Comunidades Europeias, nomeadamente o ISPA (Instrumento Estrutural de Pré-Adesão) e o SAPARD (Programa Especial de Adesão para a Agricultura e o Desenvolvimento Rural), o Programa Phare tem por objectivo prestar apoio aos países candidatos e aos países em vias de adesão nos preparativos com vista à sua adesão à União Europeia. Em 2004, na sequência da adesão dos dez novos Estados-Membros, o Programa Phare prestou apoio aos restantes países candidatos, ou seja, a Bulgária e a Roménia. A Turquia continuou a receber apoio ao abrigo do seu próprio instrumento de assistência de pré-adesão.

Os objectivos da assistência de pré-adesão Phare consistem em prestar apoio aos países candidatos e aos países em vias de adesão nos seus esforços para reforçar as respectivas administrações e instituições públicas para que estas funcionem de modo eficiente no quadro da União Europeia, promover a convergência com a legislação da Comunidade Europeia, reduzir a necessidade de estabelecer períodos de transição e incentivar a coesão económica e social.

A programação baseou-se nas directrizes Phare, que foram revistas em 2004 com vista a acompanhar a prossecução do alinhamento do Regulamento de cooperação transfronteiriça (CBC) pelo programa INTERREG, a ter em conta a abordagem específica requerida em matéria de segurança nuclear e a insistir na transição para o Sistema de Execução Descentralizada Alargada (EDIS).

A programação e a execução da assistência de pré-adesão à Turquia seguem globalmente os procedimentos e o teor do Programa Phare. A fim de preparar a gestão descentralizada dos programas estabelecida no quadro dos fundos estruturais, a Comissão Europeia tem vindo a reforçar o apoio à Bulgária e à Roménia para permitir a transferência de mais responsabilidades de gestão e de execução do Programa Phare para as autoridades nacionais.

O presente relatório inclui também informações sobre o instrumento de transição para os novos Estados-Membros que foi introduzido para que se pudesse continuar a apoiar o reforço das instituições a fim de consolidar as capacidades institucionais e administrativas necessárias à aplicação do acervo comunitário. A programação assenta nas necessidades identificadas no Relatório Global de Acompanhamento da Comissão (Novembro de 2003).

1. O ANO EM REVISTA

1.1. Principais desenvolvimentos do processo de alargamento em 2004

Em 1 de Maio de 2004, a Europa dos 25 tornou-se uma realidade. A adesão de dez novos Estados-Membros representou o maior alargamento da história da União Europeia.

É óbvio que o processo de alargamento continua. Em 6 de Outubro de 2004, a Comissão adoptou o seu “ pacote alargamento” , que compreende relatórios periódicos sobre a Bulgária, a Roménia e a Turquia, um documento de estratégia sobre o alargamento e uma avaliação de impacto relativa às questões levantadas pela perspectiva da adesão da Turquia à União Europeia.

Foram concluídas as negociações de adesão com a Bulgária e a Roménia para permitir a adesão de ambos os países à UE em 2007. Em Dezembro, o Conselho Europeu aprovou o encerramento das negociações com vista à assinatura do Tratado de Adesão o mais cedo possível em 2005.

Tendo em conta uma recomendação da Comissão, de 6 de Outubro de 2004, o Conselho Europeu decidiu também dar início às negociações de adesão com a Turquia em Outubro de 2005. Com esta decisão, o Conselho Europeu reconheceu os progressos realizados pela Turquia a nível das reformas, sob condição de, antes da abertura das negociações, a Turquia promulgar textos legislativos fundamentais e assinar o Protocolo que alarga o Acordo de Ancara aos novos Estados-Membros[1].

Em 20 de Abril de 2004, a Comissão recomendou a abertura de negociações de adesão com a Croácia . Com base nesta recomendação, o Conselho Europeu de Junho decidiu convocar uma conferência intergovernamental bilateral com a Croácia para o início de 2005, a fim de dar início às negociações[2].

Relativamente ao financiamento, a Comissão propôs, em 29 de Setembro de 2004, paralelamente às suas propostas sobre as Perspectivas Financeiras para 2007-2013, a criação de um instrumento de assistência de pré-adesão (IPA) para substituir os programas Phare, ISPA, Sapard e CARDS e abranger os candidatos actuais e futuros. No âmbito desta decisão, a Comissão propôs igualmente a criação de um programa de vizinhança ao longo das fronteiras externas da UE e dos países candidatos, prevendo o seu financiamento no quadro da cooperação transfronteiriça do programa Phare, do programa TACIS e da iniciativa Interreg. Para o período de 2004 – 2006, o Conselho definiu uma abordagem geral para a reafectação das verbas ainda disponíveis no quadro dos programas Sapard e ISPA. No quadro da estratégia de pré-adesão para a Croácia, a Comissão propôs que este país tivesse acesso aos três instrumentos de pré-adesão existentes.

1.2. Conclusões principais dos Conselhos Europeus de 2004

Conselho Europeu de Bruxelas de17 e 18 de Junho de 2004:

O Conselho Europeu salientou que a Bulgária e a Roménia fazem parte integrante do processo de alargamento em curso e recordou que os princípios que nortearam as negociações de adesão com os dez novos Estados-Membros continuam a ser aplicáveis à Bulgária e à Roménia, que fazem parte do mesmo processo de alargamento, inclusivo e irreversível.

O Conselho Europeu congratulou-se com os progressos significativos realizados pela Turquia no âmbito do processo de reformas, incluindo as alterações constitucionais importantes e de longo alcance que foram aprovadas em Maio. Congratulou-se igualmente com os esforços contínuos do Governo turco no sentido de preencher os critérios políticos de Copenhaga. A União reafirmou o seu compromisso de encetar sem demora negociações de adesão com a Turquia se, em Dezembro de 2004, o Conselho Europeu decidir que a Turquia cumpre os critérios políticos de Copenhaga.

Conselho Europeu de Bruxelas de 4 e 5 de Novembro de 2004:

O Presidente da Comissão Europeia fez uma exposição oral ao Conselho Europeu sobre os relatórios intercalares , o documento de estratégia relativo ao alargamento e as recomendações relativas aos Estados candidatos, bem como sobre o estudo das questões levantadas pela perspectiva da adesão da Turquia, publicado pela Comissão em 6 de Outubro de 2004.

Conselho Europeu de Bruxelas de 16 e 17 de Dezembro de 2004:

O Conselho Europeu congratulou-se com as conclusões e recomendações apresentadas em 6 de Outubro de 2004 pela Comissão nos seus relatórios periódicos sobre a Bulgária, a Roménia e a Turquia, no documento de estratégia sobre o alargamento, na sua recomendação sobre a Turquia e no documento sobre as questões decorrentes da perspectiva de adesão da Turquia.

O Conselho Europeu recordou que a capacidade da União para absorver novas adesões, mantendo simultaneamente a dinâmica da integração europeia, constitui um importante elemento a ter em conta, tanto no interesse geral da União como dos países candidatos.

O Conselho Europeu considerou que a Bulgária estará em condições de assumir todas as obrigações decorrentes da adesão na data prevista, se der continuidade aos seus esforços nesse sentido e concluir com êxito e atempadamente todas as reformas necessárias cumprindo simultaneamente os compromissos assumidos em todas as áreas do acervo. Serão previstas nas cláusulas de salvaguarda medidas para resolver problemas graves que possam surgir antes da adesão ou nos três anos após a adesão.

O Conselho Europeu registou com agrado que os progressos alcançados pela Roménia na implementação do acervo e os compromissos assumidos no que diz respeito, em especial, à justiça e assuntos internos e à concorrência, tornaram possível encerrar formalmente, em 14 de Dezembro de 2004, todos os capítulos pendentes com este país candidato e declarou, em conformidade, esperar dar-lhe as boas-vindas como Estado-Membro em Janeiro de 2007.

O Conselho Europeu recordou conclusões anteriormente formuladas em Helsínquia sobre a Turquia , nas quais acordou em que a Turquia era um Estado candidato cuja adesão à União se deverá realizar com base nos mesmos critérios aplicados aos restantes Estados candidatos. O Conselho Europeu solicitou ao Conselho que aprove um quadro de negociações, a apresentar pela Comissão, com vista a dar início às negociações em 3 de Outubro de 2005.

O Conselho Europeu acordou em que as negociações de adesão com cada um dos Estados candidatos se basearão num quadro de negociações . Cada quadro, definido pelo Conselho sob proposta da Comissão, terá em conta a experiência do quinto processo de alargamento e a evolução do acervo e contemplará os elementos a seguir indicados, de acordo com os méritos próprios e a situação e características específicas de cada Estado candidato.

2. PROGRAMAÇÃO E EXECUÇÃO DOS PROGRAMAS: PANORAMA GERAL

2.1. Programa Phare e instrumento de pré-adesão para a Turquia e pacote de assistência especial para a parte setentrional de Chipre

A partir de 2004, os oito países da Europa Central e Oriental e os dois países mediterrânicos que aderiram à UE em 1 de Maio de 2004 deixaram de beneficiar da assistência de pré-adesão. Contudo, foi estabelecido um mecanismo especial de retirada progressiva do Programa Phare para um período máximo de 15 meses, a fim de permitir uma transferência harmoniosa da gestão dos Programas Phare pela delegação da UE para as autoridades nacionais.

A Bulgária e a Roménia foram os únicos beneficiários do Programa Phare em 2004.

Ao abrigo das actuais directrizes Phare, cerca de 65% dos recursos Phare são afectados ao reforço das capacidades institucionais e aos investimentos que lhes estão associados (dos quais 30%, no mínimo, são utilizados para o reforço das capacidades institucionais). Os principais instrumentos destinados ao reforço da capacidade institucional e à transferência de know-how são a geminação e a geminação parcial . Estes instrumentos prevêem o destacamento de peritos das administrações públicas dos Estados-Membros para as administrações correspondentes nos países candidatos a fim de ajudar a desenvolver a capacidade de executar aspectos específicos do acervo. 35 % dos recursos, no máximo, são afectados a investimentos destinados a incentivar a coesão económica e social.

Além dos programas nacionais e dos elementos de cooperação transfronteiriça financiados pelo Phare, foram realizados vários programas horizontais plurinacionais. Esses programas abrangem a segurança nuclear, a cooperação estatística e a participação em agências, um sistema de conexão em rede, as operações TAIEX e um programa de informação e comunicação.

A Turquia beneficia do seu próprio instrumento de pré-adesão, através do qual participa igualmente nos programas horizontais plurinacionais. O programa de assistência financeira de pré-adesão de 2004 a favor da Turquia centrou-se principalmente nos critérios políticos de Copenhaga, no alinhamento pelo acervo comunitário, no reforço da administração pública, no domínio da justiça e dos assuntos internos e na coesão económica e social. O programa contemplava igualmente o co-financiamento da contribuição turca para a participação no Sexto Programa-Quadro e nos programas comunitários no domínio do ensino.

A decisão da Comissão sobre o pacote de assistência especial para a parte setentrional de Chipre em 2003 foi alterada em 11 de Agosto de 2004 (Decisão da Comissão C(2004)3030) a fim de reorientar o programa de assistência após o resultado dos referendos de Abril de 2004, aumentando os recursos destinados à assistência TAIEX e a estudos de viabilidade. A assistência concedida ao abrigo deste programa é gerida de forma centralizada pela Comissão. Em finais de 2004, foram assinados contratos com o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) e o British Council no valor total de 10,3 milhões de euros.

O financiamento concedido em 2004 estava em conformidade com as conclusões do Conselho Europeu de Copenhaga que subscreveu o roteiro revisto para a Bulgária e a Roménia e a transferência da assistência à Turquia para a rubrica 7 (assistência de pré-adesão).

As autorizações operacionais Phare elevaram-se, no total, a 757,7 milhões de euros, incluindo:

Programas nacionais | 577,8 milhões de euros |

Desactivação de instalações nucleares (Kozloduy) | 85,0 milhões de euros |

Cooperação transfronteiriça | 64 milhões de euros |

Programas plurinacionais/horizontais | 28,4 milhões de euros |

(N.B.: Os restantes 2,5 milhões de euros representam autorizações Phare a favor da Fundação Europeia para a Formação Profissional, que é gerida no quadro da política de educação e cultura.)

Os programas nacionais foram repartidos do seguinte modo:

Bulgária | 172,5 milhões de euros |

Roménia | 405,3 milhões de euros |

Programa de assistência de pré-adesão para a Turquia:

Turquia | 245,9 milhões de euros |

Este programa inclui o programa nacional (236,7 milhões de euros) e medidas horizontais que englobam as despesas TAIEX e de apoio.

No anexo do presente relatório (Parte I: Secção relativa a cada país) são apresentadas informações pormenorizadas sobre o Programa Phare em cada país e sobre a assistência financeira de pré-adesão a favor da Turquia.

2.2. Instrumento de transição

Pela primeira vez em 2004, os dez países beneficiários da assistência financeira de pré-adesão no âmbito do programa Phare (ou de instrumentos específicos de pré-adesão, no caso de Chipre e de Malta) passaram a beneficiar de um instrumento de transição especial para o reforço da capacidade institucional que tem por objectivo permitir aos dez novos Estados-Membros reforçar e consolidar as capacidades institucionais e administrativas necessárias à aplicação do acervo comunitário, prosseguindo, assim, as medidas de reforço da capacidade institucional iniciadas ao abrigo do programa Phare.

O instrumento de transição foi criado pelo artigo 34º do Acto de Adesão como instrumento financeiro de pós-adesão temporário. A programação assenta nas necessidades identificadas no Relatório Global de Acompanhamento da Comissão (Novembro de 2003). O referido artigo enuncia uma lista não exaustiva de exemplos de áreas essenciais do acervo em que continuam eventualmente a existir deficiências, mas exclui todas as áreas elegíveis para um financiamento ao abrigo dos fundos estruturais. Para garantir a continuidade do apoio financeiro concedido ao abrigo do programa Phare para reforçar as capacidades institucionais, uma parte de cada verba anual do instrumento de transição foi afectada a determinados programas com vários beneficiários.

As autorizações elevaram-se, no total, a 189,6 milhões de euros, incluindo:

Programas nacionais | 166,6 milhões de euros |

Programas horizontais, plurinacionais e outros | 23,0 milhões de euros |

Os programas nacionais foram repartidos do seguinte modo:

Chipre | 9 milhões de euros |

República Checa | 17,1 milhões de euros |

Estónia | 8,4 milhões de euros |

Hungria | 18,4 milhões de euros |

Malta | 11,8 milhões de euros |

Letónia | 6,7 milhões de euros |

Lituânia | 22,4 milhões de euros |

Polónia | 49,9 milhões de euros |

Eslovénia | 8,7 milhões de euros |

Eslováquia | 14,2 milhões de euros |

2.3. Coordenação da assistência comunitária de pré-adesão

O SAPARD [3] (Programa Especial de Adesão para a Agricultura e o Desenvolvimento Rural) tem como objectivo ajudar os países candidatos a resolver os problemas de ajustamento estrutural nos respectivos sectores agrícolas e nas zonas rurais, bem como a aplicar o acervo comunitário relativo à PAC (Política Agrícola Comum) e a legislação conexa. Podem ser obtidas informações pormenorizadas sobre as actividades do SAPARD no relatório anual SAPARD de 2004.

O objectivo principal do ISPA [4] (Instrumento Estrutural de Pré-Adesão) é alinhar as normas dos países candidatos em matéria de infra-estruturas pelas normas comunitárias. Financia igualmente importantes infra-estruturas nos sectores do ambiente e dos transportes. Podem ser obtidas informações pormenorizadas sobre as actividades do ISPA no relatório anual ISPA de 2004.

O Comité de Coordenação da Comissão para os três instrumentos de pré-adesão reuniu-se uma vez em 2004 a nível dos directores.

Em 10 de Junho de 2004, foi apresentado aos Estados-Membros, no âmbito do Comité de Gestão Phare, um Documento Geral no domínio da assistência, no qual a Comissão fornecia informações ao Comité de Gestão Phare sobre a coordenação da assistência de pré-adesão em 2004 e, em especial, sobre as dotações financeiras indicativas por país relativas aos três instrumentos, sobre a coordenação com o BEI e as IFI e sobre os progressos e perspectivas da gestão descentralizada. Um relatório anual específico sobre a coordenação da assistência de pré-adesão apresenta informações mais pormenorizadas sobre a coordenação entre o Phare, o ISPA e o SAPARD.

2.4. Cooperação com o Banco Europeu de Investimento (BEI) e com as Instituições Financeiras Internacionais (IFI)

Tal como nos anos anteriores, em 2004 a cooperação com o BEI e com as outras instituições financeiras internacionais prosseguiu no quadro do Memorando de Entendimento sobre a cooperação no domínio da assistência de pré-adesão.

Os serviços da Comissão organizam reuniões periódicas com o BEI e as outras IFI para coordenar temas relacionados com a programação e a execução, bem como questões processuais. A fim de organizar o processo de transição entre o apoio de pré-adesão e a adesão de pleno direito à UE para os países que aderiram em Maio de 2004, a Comissão presidiu igualmente, em 26 de Março de 2004, ao grupo de trabalho CE/IFI e ao grupo de alto nível CE/IFI que reúnem os altos representantes da CE e de todas as IFI.

Tendo em conta que os grandes projectos de infra-estruturas objecto de co-financiamento internacional são agora financiados pelo ISPA, o co-financiamento a título do Phare foi limitado.

O principal instrumento de co-financiamento em 2004 foi novamente o mecanismo em favor das PME em que participam o BEI, o BERD e o Banco de Desenvolvimento do Conselho da Europa/”Kreditanstalt für Wiederaufbau” (KfW). O objectivo é continuar a co-financiar o reforço da capacidade do sector financeiro para desenvolver o financiamento das PME (através do mecanismo PME) e dos municípios (através do mecanismo de financiamento dos municípios). Para obter informações suplementares sobre estes instrumentos, ver o anexo, Parte II.

3. GESTÃO DOS PROGRAMAS

3.1. Passagem para um Sistema Alargado de Execução Descentralizada (EDIS)

O princípio subjacente ao processo de acreditação EDIS consiste em facilitar a total descentralização da gestão e da execução dos fundos da UE para as administrações dos países candidatos. Uma vez instaurado o EDIS, a Comissão deixará de realizar controlos ex ante sistemáticos sobre as transacções individuais e passará a realizar apenas um controlo ex post , embora continue a assumir a responsabilidade final pela execução do orçamento geral.

Relativamente aos dez novos Estados-Membros, a obrigação de concluir a restauração do EDIS até à data da adesão está prevista no Acto de Adesão (artigo 33º) e incentivou manifestamente os países então aderentes a ultimarem os preparativos para atingirem esse objectivo. Assim, os preparativos para a adopção do EDIS nos dez novos Estados-Membros foram concluídos em 2004. Em finais de 2004, o EDIS foi oficialmente reconhecido (por decisão da Comissão mediante a qual este renuncia a um controlo ex ante da gestão dos fundos de pré-adesão) em nove dos dez Estados-Membros (Chipre, Eslováquia, Eslovénia, Estónia, Hungria, Letónia, Lituânia, Malta e República Checa) . A Polónia foi o único Estado-Membro que não recebeu a acreditação EDIS em 2004, embora se aguardasse uma decisão nesse sentido nas primeiras semanas de 2005[5]. Os pormenores sobre a decisão EDIS em cada um dos dez Estados-Membros podem ser consultados no ponto 1 das secções nacionais.

No final de 2004, a situação da Bulgária e da Roménia era a seguinte: ambos os países tinham concluído a fase 1 (avaliação das lacunas) e iniciado a fase 2 (medidas de correcção) com o objectivo de passar para o sistema EDIS durante o primeiro semestre de 2006. A Comissão e as administrações nacionais destes países continuaram a acompanhar o processo através dos grupos de trabalho de alto nível criados em 2002 em todos os países Phare a fim de supervisionar e acompanhar a transição para o sistema EDIS.

A Turquia adoptou um sistema de execução descentralizada (DIS) em Outubro de 2003, tendo por objectivo indicativo a introdução do sistema EDIS em 2007.

3.2. Acompanhamento e avaliação

A função de acompanhamento e avaliação tem por principal objectivo acompanhar e avaliar a eficácia da assistência financeira concedida aos países beneficiários na consecução dos seus objectivos de pré-adesão, através da avaliação dos resultados dos programas e da experiência adquirida. O segundo objectivo consiste em apoiar o desenvolvimento das capacidades de acompanhamento e avaliação a nível local de forma a reforçar a capacidade dos Estados para gerir e controlar a assistência de pré-adesão.

3.2.1. Avaliação ex ante

Em 2004, prosseguiram as discussões sobre a avaliação interna ex ante realizada em 2003 sobre os mecanismos de programação Phare para 2004 e anos seguintes, que se centraram nas únicas recomendações ainda pendentes, ou seja, as recomendações relativas à introdução de um mecanismo de controlo da qualidade mais sistemático e formal.

3.2.2. Acompanhamento e avaliação

Em 2004, os sistemas de avaliação intercalar externa deram origem a cerca de 45 relatórios de avaliação nacionais, sectoriais, ad hoc ou temáticos relativos ao programa Phare e a outros instrumentos financeiros de pré-adesão, bem como a um relatório consolidado sucinto sobre as medidas de apoio Phare concedidas em 1999-2002 e aplicadas até Novembro de 2003.

Entre as acções concretas desenvolvidas nesta área figuram, nomeadamente a organização, na maioria dos países candidatos, de grupos de trabalho para melhorar a concepção de programas ou projectos, bem como um seminário especial que contou com a participação das partes envolvidas no projecto de geminação a fim de identificar acções que permitam reforçar o instrumento de geminação.

3.2.3. Avaliação ex post

A unidade de avaliação lançou um concurso com vista à realização de um vasto exercício de avaliação ex post externa dos programas nacionais Phare que beneficiaram de apoio em 1999-2001. Esse exercício deverá ter início no primeiro trimestre de 2005 e estar concluído em finais de 2006, sendo a sua duração prevista de 20 meses.

3.3. Outras actividades

Os serviços da Comissão desenvolveram outras actividades destinadas a melhorar a qualidade dos programas para 2004, bem como a apoiar o desenvolvimento da capacidade de acompanhamento e de avaliação a nível local. As acções concretas são descritas na Parte II.23.3 do Anexo.

[1] O Conselho Europeu de 17 de Dezembro de 2004 aceitou a recomendação da Comissão e decidiu dar início às negociações com a Turquia em 3 de Outubro de 2005, sob condição de o Protocolo que adapta o Acordo de Ancara à composição actual da União Europeia ser assinado antes dessa data. A assinatura teve lugar em 29 de Julho de 2005, tendo sido adoptada, em 3 de Outubro de 2005, uma decisão formal sobre o início das negociações.

[2] Em 3 de Outubro, no Luxemburgo, os Estados-Membros da UE decidiram iniciar as negociações de adesão com a Croácia. A abertura das negociações de adesão só foi possível pelo facto de o Conselho de Ministros ter considerado que a Croácia estava a cooperar plenamente com o Tribunal Penal Internacional da Haia para a ex-Jugoslávia (TPIJ) criado pelas Nações Unidas.

[3] Para obter informações de carácter geral sobre o SAPARD, consultar o sítio Internet da DG Agricultura http://europa.eu.int/comm/agriculture/external/enlarge/index_en.htm

[4] Para obter informações de carácter geral sobre o ISPA, consultar o sítio Internet da DG Política Regional http://europa.eu.int/comm/regional_policy/funds/ispa/ispa_en.htm

[5] A Polónia recebeu a acreditação EDIS em Janeiro de 2005.

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