52005DC0046

Bruxelas, 16.2.2005

COM(2005) 46 final

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO

R eforçar os direitos dos passageiros no interior da União Europeia

EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS

ÍNDICE

INTRODUÇÃO

I. BALANÇO DA LEGISLAÇÃO E PROPOSTAS ACTUAIS

1. Sector do transporte aéreo

2. Sector do transporte ferroviário

II. DESENVOLVER UMA POLÍTICA DE DIREITOS DOS PASSAGEIROS

1. Medidas específicas a favor das pessoas com mobilidade reduzida

2. Soluções automáticas e imediatas em caso de interrupção da viagem

3. Responsabilidade em caso de morte ou lesão corporal dos passageiros

4. Tratamento de queixas e meios de recurso

5. Informação dos passageiros

6. Direito à bilhética integrada

7. Direitos dos passageiros em caso de falência da transportadora aérea

8. Avaliação e supervisão

CONCLUSÕES

Anexos

INTRODUÇÃO

Nos últimos trinta anos, a mobilidade eclodiu na Europa. Para milhões de cidadãos, viajar tornou-se uma realidade ou mesmo um direito. Na verdade, o transporte de passageiros aumentou para mais do dobro desde 1970 (tendo passado de 2 118 milhões, em 1970, para 4 993 milhões de passageiros-quilómetros, em 2002). Convém recordar que, em 1970, cada pessoa percorria 17 quilómetros por dia; essa média é actualmente de 34 quilómetros. Este fenómeno resulta de uma série de factores mas, sobretudo, do crescimento económico, da redução do preço do transporte e dos progressos proporcionados por um “espaço sem fronteiras internas” (artigo 2º do Tratado da União Europeia). Os primeiros sectores a beneficiar deste aumento foram o transporte rodoviário, para o transporte de mercadorias, e o aéreo, para o de passageiros.

O sector do transporte aéreo sofreu uma série de transformações: o aparecimento de companhias de custos reduzidos, a reestruturação das outras companhias, a abertura de novas rotas, a disponibilização de informações ou bilhetes na Internet com uma redução geral dos preços. Milhões de pessoas viajaram de avião graças à criação de um mercado interno da aviação. Os progressos realizados no sector ferroviário permitiram, especialmente nos trajectos em que a interoperabilidade já é uma realidade, o aumento do número das viagens intracomunitárias. A abertura dos mercados marítimos conduziu ao aumento da oferta a preços cada vez mais baixos para os destinos turísticos.

A eliminação das fronteiras e o crescimento do sector dos transportes nem sempre foram acompanhados por medidas suficientes de protecção dos direitos dos passageiros. Paralelamente ao aumento do seu número, é forçoso constatar que, por vezes, os passageiros tiveram que enfrentar situações penosas, como anulações, sobrerreservas, perdas de bagagem, atrasos, etc. Simultaneamente, estão sujeitos a deveres muito estritos (controlo, registo, reserva) já depois de pago o seu contrato de transporte.

Os acordos voluntários, como o compromisso assumido em 2002 pelos grandes intervenientes no sector do transporte aéreo, são muito importantes. Contudo, na ausência de legislação comunitária, em certas circunstâncias difíceis, os passageiros são confrontados com um conjunto de regras nacionais pouco eficazes. Às vezes não beneficiam de qualquer protecção legal efectiva e são-lhes impostas obrigações rigorosas num contexto que não lhes é normalmente muito familiar, longe de casa, tendo que fazer valer os seus direitos numa língua estrangeira. Por outro lado, não têm soluções eficazes ao seu dispor porque as que existem, especialmente o recurso aos tribunais nacionais, são frequentemente morosas, incertas e dispendiosas. Ora, um passageiro deve poder beneficiar de um mínimo de protecção em qualquer ponto da Europa. É um direito cujo exercício deve ser facilitado pela Comunidade Europeia, responsável pela livre circulação.

Neste contexto, é inquietante constatar que a nível europeu não existe, para nenhum modo de transporte, uma associação de passageiros que possa defender os direitos e expressar as expectativas dos utilizadores de todos os modos de transporte.

Por enquanto, a União Europeia centrou os seus esforços no sector do transporte aéreo, tendo iniciado a sua acção neste domínio com um regulamento sobre a recusa de embarque. Foram adoptados outros textos relativos ao mesmo sector e a Comissão acaba de apresentar uma proposta de regulamento relativo à protecção dos passageiros dos serviços ferroviários internacionais. Resta assegurar a protecção dos utilizadores dos outros modos de transporte. Esta protecção só pode ser eficaz se for realizada a nível comunitário, tendo nomeadamente em conta a dimensão do sector e o grau de utilização desses modos de transporte pelo público europeu[1].

A Comissão assumiu compromissos nesse sentido no seu Livro Branco “A política europeia de transportes no horizonte 2010: a hora das opções”[2]: “ A próxima etapa é tornar extensivas as medidas comunitárias de protecção dos passageiros aos outros modos de transporte, nomeadamente ao caminho-de-ferro e à navegação marítima e, na medida do possível, aos serviços de transportes urbanos. São necessárias novas acções específicas para todos os modos de transporte no domínio dos direitos dos utentes, para que estes, seja qual for o modo utilizado, possam conhecer os seus direitos e fazê-los valer .”

Para tal, é importante começar por fazer o balanço das medidas já adoptadas e das propostas actualmente em análise pelas instituições comunitárias (parte I), antes de apresentar as iniciativas políticas que podem ser consideradas (parte II).

I. BALANÇO DA LEGISLAÇÃO E PROPOSTAS ACTUAIS

O acervo comunitário no domínio da protecção dos passageiros limita-se ao sector do transporte aéreo. A Comunidade começou a empenhar-se na protecção dos direitos dos passageiros em 1991, ao adoptar legislação sobre a indemnização em caso de recusa de embarque no sector do transporte aéreo. Seguidamente, em 1997, aumentou a protecção dos passageiros aéreos através da adopção de um regulamento que introduz um regime moderno de responsabilidade das transportadoras aéreas em caso de acidente, alterado em 2002 e completado por outro relativo às exigências em matéria de seguros.

Em 2004, a Comissão propôs a extensão desta política ao sector ferroviário através de uma proposta de regulamento relativo aos direitos e às obrigações dos passageiros dos serviços ferroviários internacionais. Esta proposta abrange, nomeadamente, a indemnização e assistência em caso de interrupção da viagem, a responsabilidade das empresas ferroviárias em caso de acidente e os direitos das pessoas com mobilidade reduzida.

1. Sector do transporte aéreo

A regulamentação existente protege os passageiros nos seguintes casos:

Recusa de embarque, anulação ou atraso considerável dos voos

As razões que levaram à adopção de um regulamento sobre a recusa de embarque são conhecidas: os sistemas informatizados de reserva permitem às companhias aéreas conhecer exactamente o número de reservas aceites e de bilhetes efectivamente emitidos relativamente ao número limitado de lugares por voo e aplicar uma prática tarifária em função do número de lugares existentes (gestão da receita unitária, “ yield management ”).

As companhias generalizaram uma prática que consiste em vender um número de bilhetes superior ao de lugares reais (fenómeno conhecido como "sobrerreserva” ou " overbooking "). Esta prática foi adoptada devido à flexibilidade de certos bilhetes de avião que os passageiros podem mudar ou anular mediante reembolso. Para compensarem o risco de não conseguirem vender um lugar para o qual existe efectivamente procura, as companhias jogam com a possibilidade de uma parte dos passageiros munidos de um título de transporte não se apresentarem no momento do registo.

Em 2002, quando a Comissão apresentou a sua nova proposta de regulamento[3], foi recusado o embarque a cerca de 250 000 passageiros. Com a sua regulamentação, o legislador europeu não pôs em causa uma prática comercial estabelecida mas a amplitude do problema, a sua escala comunitária e os inegáveis incómodos anualmente causados a milhares de passageiros impunham o seu melhor enquadramento para proteger de forma eficaz os direitos dos cidadãos.

O novo regulamento, que entrará em vigor em 17 de Fevereiro de 2005, destina-se a ajudar os passageiros a fazer face a essa contrariedade, graças ao aumento substancial do nível das indemnizações. O regulamento impõe às companhias aéreas, em caso de recusa de embarque, o pagamento de uma compensação financeira aos passageiros[4], a assistência para a organização de um novo plano de viagem, dando-lhes a escolher entre o reencaminhamento e o reembolso do seu bilhete de avião, e a cobertura dos custos de alojamento e alimentação. As indemnizações são pagas nos seguintes montantes:

250 euros para voos com trajectos inferiores a 1 500 km;

400 euros para voos com trajectos superiores a 1 500 km no interior da UE e para os restantes voos com trajectos superiores a 1 500 km e inferiores a 3 500 km;

600 euros para voos com trajectos superiores a 3 500 km fora da EU.

A principal inovação do novo regulamento consiste na concessão de direitos semelhantes aos passageiros vítimas de anulação.

As companhias aéreas intentaram uma acção (C-344/04 IATA, European Low Fares Airline Association and Hapag – Lloyd Express ), actualmente em curso no Tribunal de Justiça, contra certos elementos do novo regulamento com base, nomeadamente numa eventual incompatibilidade com o direito internacional. Nas vésperas da sua entrada em vigor, as companhias aéreas continuam a manifestar fortes reticências relativamente ao regulamento.

Protecção dos passageiros em caso de acidente

Uma das principais realizações da Comunidade foi a introdução de um regime moderno de responsabilidade no domínio do transporte aéreo, bastante mais favorável para os passageiros do que a convenção internacional existente (Convenção de Varsóvia) e aplicável quer aos voos internacionais quer aos voos domésticos assegurados pelas transportadoras comunitárias[5]. Esta iniciativa levou a comunidade internacional a negociar um novo acordo, a Convenção de Montreal, assinada em 1999, na qual a Comunidade Europeia é Parte Contratante. A nova convenção entrou em vigor para a Comunidade em 28 de Junho de 2004, ao mesmo tempo que o novo regulamento comunitário que submete as transportadoras comunitárias às regras de Montreal sobre a responsabilidade em caso de morte ou lesão corporal, atraso e litígio relativo à bagagem[6]. Consequentemente, os passageiros de uma companhia aérea comunitária estão bem protegidos, seja qual for o destino e o voo, internacional ou doméstico.

Requisitos de seguro para as transportadoras aéreas e os operadores de aeronaves

Até à data, apesar de obrigarem as transportadoras a subscrever um seguro para cobrir a responsabilidade que cada uma lhes confere, as convenções internacionais pertinentes (Convenção de Montreal de 1999 e Convenção de Roma de 1952) não oferecem um nível muito definido de protecção ou nem sequer são aplicáveis na Comunidade.

Por outro lado, as regras comunitárias relativas à responsabilidade das transportadoras (Regulamento (CE) n.º 2027/97 do Conselho, de 9 de Outubro de 1997, relativo à responsabilidade das transportadoras aéreas em caso de acidente, com a redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CE) n.° 889/2002) não deixaram suficientemente claro o nível necessário de seguro.

Neste contexto, na sequência dos ataques terroristas perpetrados em 11 de Setembro de 2001 nos Estados Unidos e da insuficiência da cobertura da responsabilidade perante passageiros e terceiros (provocada pela evolução do mercado dos seguros no domínio do transporte aéreo registada pouco depois dos referidos ataques), a Comunidade adoptou, em 2004, um regulamento mais preciso sobre os requisitos de seguro para as transportadoras e os operadores do sector que estabelece os requisitos mínimos de seguro no que respeita aos passageiros, à bagagem, ao correio, à carga e a terceiros[7]. O elemento essencial deste acto legislativo, que será aplicável a partir de 30 de Abril de 2005, é o nível dos montantes mínimos, bastante superior aos previstos nas convenções internacionais e correspondentes à prática no mercado dos seguros tanto no que se refere aos riscos gerais como aos riscos de guerra e terrorismo.

Informação dos passageiros

Para melhor os informar dos seus direitos, uma vez que as companhias aéreas se recusavam frequentemente a fazê-lo, a Comissão publicou, há quatro anos, uma primeira versão da carta dos direitos conferidos pela Comunidade aos passageiros do transporte aéreo. Esta carta está actualmente afixada na maioria dos aeroportos da União Europeia.

A Comunidade estabeleceu direitos de informação que são úteis para ajudar os passageiros a escolher os voos ou as viagens desejadas e a saber exactamente qual o produto que reservam e pelo qual pagam. Os regulamentos relativos aos sistemas informatizados de reserva garantem a informação neutra e precisa do passageiro que procura informações sobre um voo ou que efectua uma reserva[8]. A directiva relativa às viagens organizadas[9] garante aos passageiros que compram uma viagem organizada (ou seja, uma viagem que inclui um serviço de transporte e outras prestações como a reserva de hotel, excursão, automóvel...) na União Europeia a prestação de informações precisas sobre a mesma pelo organizador.

2. Sector do transporte ferroviário

A seguir ao transporte aéreo, foi no sector do transporte ferroviário que a Comissão tomou iniciativas para a protecção dos direitos dos passageiros. Nas últimas décadas, os serviços internacionais de transporte ferroviário de passageiros sofreram perdas de partes importantes de mercado, à excepção dos comboios de alta velocidade. Vários estudos realizados a nível internacional apresentaram a falta de pontualidade e informação como as principais causas desse desinteresse dos passageiros.

A proposta de regulamento apresentada pela Comissão em Março de 2004[10] destina-se a estabelecer regras mínimas sobre a informação dos passageiros dos serviços internacionais antes e durante a viagem e a problemática da interrupção da viagem, a fixar as regras a respeitar em caso de atraso, assim como a regular o tratamento das queixas e a assistência às pessoas com mobilidade reduzida. No que se refere à resolução de conflitos, esta proposta prevê a criação de organismos independentes.

A proposta institui igualmente um regime de responsabilidade das empresas ferroviárias em caso de acidente. Esse regime é mais ambicioso do que o previsto na Convenção relativa aos transportes internacionais ferroviários (COTIF). A proposta impõe igualmente às empresas ferroviárias a subscrição de um seguro a um nível que garanta o respeito das exigências que impõe.

A proposta da Comissão obriga as empresas ferroviárias a definir critérios para a qualidade do serviço no que respeita aos serviços internacionais e a aplicar um sistema de gestão da qualidade[11]. Estes elementos poderão servir de base a um sistema comunitário de relatórios sobre o desempenho dessas empresas.

Aumentar a protecção dos passageiros do transporte ferroviário e, simultaneamente, melhorar a qualidade do serviço pode inverter a tendência para a perda de partes de mercado desse sector e, dessa forma, permitir alcançar o objectivo de aumentar a quota global de mercado do transporte ferroviário. As reticências do sector no que respeita à oferta voluntária de mais direitos aos passageiros demonstram que meros compromissos unilaterais não bastam para melhorar a situação actual. Contudo, convém registar que algumas companhias (por exemplo, a Thalys) instituíram sistemas de indemnização. Os compromissos voluntários das companhias também não permitiriam resolver os litígios apresentados aos tribunais nacionais.

II. DESENVOLVER UMA POLÍTICA DE DIREITOS DOS PASSAGEIROS

O balanço das medidas já propostas ou adoptadas permite identificar os direitos que devem ser reforçados através de acções comunitárias, independentemente do meio de transporte escolhido. Estas acções abrangem:

as medidas específicas a favor das pessoas com mobilidade reduzida;

as soluções automáticas e imediatas em caso de interrupção da viagem;

a responsabilidade em caso de morte ou lesão corporal dos passageiros;

o tratamento de queixas e meios de recurso;

a informação dos passageiros;

outras iniciativas.

1. Medidas específicas a favor das pessoas com mobilidade reduzida

Uma política de protecção dos passageiros deve abranger medidas específicas de protecção das pessoas com mobilidade reduzida. Muitas vezes, o acesso efectivo ao transporte é necessário para a participação activa na vida económica e social e a integração de muitos cidadãos com mobilidade reduzida pode ser seriamente comprometida pela falta desse acesso. O número de cidadãos com mobilidade reduzida aproxima-se dos 45 milhões, ou seja, cerca de 10 % da população europeia[12]. Este universo não abrange exclusivamente as pessoas com deficiência, cobrindo igualmente, por exemplo, as pessoas incapazes de viajar sem assistência devido à sua idade, a uma capacidade intelectual reduzida ou a doença, etc. O envelhecimento da população provocará, sem dúvida, o aumento do número dessas pessoas e as suas necessidades serão cada vez mais importantes.

As pessoas com mobilidade reduzida devem poder contar com um tratamento equitativo, tendo a Comissão recebido inúmeras queixas a esse respeito. As pessoas deverão ter garantias de que receberão uma assistência adequada, independentemente do seu destino e do modo de transporte utilizado, para poderem viajar com confiança na União Europeia. Nunca lhes deverá ser recusado um transporte ou uma reserva com fundamento na sua mobilidade reduzida. Além disso, deverão receber gratuitamente a assistência de que necessitam tanto nos aeroportos como nas estações de comboio e nos portos e a bordo do meio de transporte utilizado.

Como acima referido, a proposta de regulamento relativo aos direitos dos passageiros dos serviços internacionais de transporte ferroviário prevê disposições específicas para melhorar a acessibilidade desses serviços para as pessoas com mobilidade reduzida. Essas disposições conferem às pessoas com mobilidade reduzida o direito de acesso aos serviços internacionais de transporte ferroviário, que não pode ser recusado pela empresa ferroviária ou pelo operador turístico. Prevêem igualmente obrigações de assistência nas estações de comboio para facilitar o acesso aos comboios e às correspondências. Além disso, no que respeita à informação antes da viagem, o regulamento exige às empresas ferroviárias que forneçam informações completas sobre as condições de acessibilidade para as pessoas com mobilidade reduzida ao longo do trajecto. Por fim, o desempenho das empresas ferroviárias neste domínio é um dos sete critérios de avaliação da qualidade do serviço para os quais deve ser instituído um sistema de gestão da qualidade.

No que respeita ao transporte aéreo, a Comissão foi alertada para a existência de casos em que pessoas com deficiência e mesmo crianças foram privadas dos serviços e das atenções a que têm direito. A consulta das partes interessadas revelou um apoio generalizado à adopção de legislação comunitária[13]. A proposta de regulamento em apreço destina-se, em primeiro lugar, a assegurar o tratamento equitativo das pessoas com mobilidade reduzida, impedindo as transportadoras ou os organizadores de viagens de recusar o transporte com fundamento na mobilidade reduzida (salvo por motivos de segurança justificados). Seguidamente, a proposta exige às entidades gestoras dos aeroportos e às transportadoras que ofereçam assistência gratuita, respectivamente nos aeroportos e a bordo dos aviões. O regulamento aplicar-se-á às partidas dos aeroportos situados no território dos Estados-Membros e às chegadas e ao trânsito nesses aeroportos.

A Comissão apresenta, com a presente comunicação, uma proposta de regulamento relativo aos direitos das pessoas com mobilidade reduzida no transporte aéreo. A Comissão tenciona analisar a forma de garantir os direitos das pessoas com mobilidade reduzida no transporte marítimo, bem como nos serviços internacionais de transporte em autocarro.

2. Soluções automáticas e imediatas em caso de interrupção da viagem

Quando um serviço é interrompido por um atraso, uma anulação ou recusa de embarque, os passageiros devem ter direito a soluções automáticas para fazer face às dificuldades que enfrentam, independentemente do meio de transporte utilizado. Podem sempre interpor acções judiciais contra as transportadoras mas, atendendo aos custos e à morosidade de tais acções, muito raramente conseguirão retirar algum proveito dessa iniciativa. Seja como for, uma acção interposta meses depois do acontecimento não pode reparar as dificuldades imediatas que este representa. Essas acções não podem garantir ao passageiro o transporte de substituição em caso de anulação nem o alojamento caso o atraso implique uma espera até ao dia seguinte para a continuação da viagem.

Em situações dessa natureza, nomeadamente na sequência de uma recusa de embarque ou anulação, a protecção adequada poderá assumir a forma de uma compensação financeira, utilizando como modelo a solução adoptada para o transporte aéreo e proposta para o transporte ferroviário. Essas soluções não só beneficiam directamente os passageiros como também contribuem para melhorar a qualidade do serviço, desencorajando as recusas de embarque e as anulações sem aviso.

Certas companhias de navegação marítima já prevêem oferecê-las numa base voluntária mas esse tipo de soluções deveria estar disponível nas mesmas modalidades em toda a Comunidade. Em caso de interrupção da viagem, os utilizadores dos serviços internacionais de transporte em autocarro deveriam igualmente beneficiar de uma protecção equivalente à concedida aos restantes passageiros, na medida do possível.

À luz dos resultados das soluções oferecidas pelas companhias de transporte marítimo, a Comissão estudará a forma de assegurar a indemnização e a assistência em caso de interrupção da viagem no transporte marítimo, assim como no transporte internacional em autocarro.

3. Responsabilidade em caso de morte ou lesão corporal dos passageiros

Seja qual for o modo de transporte, a legislação comunitária deve assegurar uma cobertura mínima elevada em caso de morte ou lesão corporal na sequência de um acidente e assegurar a cobertura dos passageiros tanto nos trajectos domésticos como nos internacionais, tendo em conta as obrigações da Comunidade decorrentes da sua adesão às convenções internacionais.

É igualmente importante que as transportadoras possam suportar financeiramente as suas responsabilidades. Por conseguinte, a subscrição de um seguro tornou-se uma necessidade. Apesar de, em geral, as transportadoras subscreverem seguros contra o risco de danos físicos causados a passageiros e terceiros, as legislações nacionais impõem níveis de exigência muito variáveis a esse respeito. À excepção do sector do transporte aéreo, nada garante um nível de seguro suficiente e uniforme em todas as circunstâncias.

No que respeita ao transporte marítimo, a Convenção de Atenas relativa ao Transporte de Passageiros e Bagagens por Mar, de 1974, foi alterada há dois anos, tendo as Partes concluído um novo protocolo sobre a responsabilidade. Segundo a Comissão, o Protocolo de Atenas de 2002 pode servir de base a novas regras comunitárias. A Comissão já propôs que a Comunidade e os Estados-Membros se tornem rapidamente Partes Contratantes no Protocolo[14]. No entanto, as disposições do Protocolo não serão aplicáveis aos serviços exclusivamente nacionais. Por isso, será necessário estendê-las a todos os serviços de transporte marítimo comunitário.

A Comissão analisará as possibilidades de instituir um regime homogéneo de responsabilidade e seguro em caso de morte ou lesão corporal dos passageiros do transporte marítimo, independentemente do pavilhão do navio.

Os passageiros do transporte rodoviário em autocarro também não estão protegidos por um acordo nacional sobre a responsabilidade. Quando exigem indemnizações por morte ou lesão corporal[15], esses passageiros são confrontados com regras nacionais divergentes e não sabem a que tribunal apresentar a sua queixa. Levanta-se ainda a questão de saber se os operadores têm uma cobertura de seguro suficiente para fazer face a todas as queixas que podem ser contra eles apresentadas.

A Comissão analisará a forma de garantir um nível de seguro adequado e uma abordagem uniforme no que respeita à responsabilidade no sector dos transportes internacionais em autocarro.

4. Tratamento de queixas e meios de recurso

Depois de consciencializados os passageiros dos direitos que lhes assistem, o exercício desses direitos deve ser facilitado o mais possível. Compete aos Estados-Membros instituir sistemas de recurso. Por sua vez, a Comunidade pode garantir que os Estados-Membros adoptam sanções adequadas e definem claramente a responsabilidade pela aplicação da legislação e pelo tratamento das queixas para que os passageiros saibam a quem devem dirigir-se. A designação destes organismos pelos Estados-Membros, que já está prevista para os sectores do transporte aéreo e ferroviário, ajudará os cidadãos a fazer valer os seus direitos.

Como anteriormente salientado, os processos judiciais são normalmente onerosos ou excessivamente longos. Daí a utilidade de mecanismos extrajudiciais de resolução de litígios que oferecem vantagens importantes: celeridade, transparência, razoabilidade de custos e flexibilidade. A Comissão fez os possíveis por generalizar o recurso à resolução extrajudicial de litígios. Adoptou duas recomendações sobre os princípios a aplicar nestes casos[16] e criou uma rede europeia de organismos nacionais destinada a facilitar o acesso aos procedimentos extrajudiciais para a resolução de litígios transfronteiras[17]. Além disso, para estes litígios, os consumidores beneficiarão brevemente da fusão da rede extrajudicial europeia (rede EJE) e da rede de Centros Europeus do Consumidor (conhecidos sob a designação “ Euroguichets ”). As novas entidades proporcionarão aos consumidores da UE um “balcão único” que proporá um serviço completo, da informação geral à resolução dos litígios.

5. Informação dos passageiros

5.1 Identidade da transportadora

O primeiro direito de um passageiro consiste em saber, quando compra o seu bilhete, qual será o operador que assegurará efectivamente o trajecto. A insuficiência de informações concretas sobre a identidade da transportadora aérea que efectua a viagem impede os passageiros de fazer uma escolha avisada sobre a companhia com a qual vão voar. Os passageiros devem não só conhecer a identidade da transportadora que realizará o voo mas também ter a certeza de que as informações susceptíveis de influenciar a segurança da transportadora e que, por esse motivo, podem afectá-los, são objecto de uma comunicação rápida e eficaz entre os Estados para que estes possam tomar as medidas de protecção e, eventualmente, de proibição necessárias em caso de incumprimento. Estes problemas foram salientados na sequência do trágico acidente da Flash Airlines, de 3 de Janeiro de 2004. A proposta de regulamento apresentada destina-se nomeadamente a assegurar:

que o passageiro é informado, no momento da conclusão do contrato de transporte, da identidade da companhia aérea que efectuará o voo e que é mantido ao corrente, antes da partida, de uma eventual mudança de transportadora;

o reforço da transparência das informações relativas à segurança das transportadoras aéreas e a publicidade adequada dessas informações: os Estados-Membros são obrigados a publicar e trocar as informações de que dispõem relativas ao nível de segurança das transportadoras aéreas que aterram nos aeroportos situados nos seus territórios.

A Comissão apresenta, com a presente comunicação, uma proposta de regulamento relativo à informação dos passageiros sobre a identidade da transportadora aérea e à comunicação de informações de segurança pelos Estados-Membros. A Comissão analisará igualmente em que medida a disponibilização desta informação proporciona um nível adequado de protecção dos passageiros.

5.2 Direito à informação comparativa

Poderia ser instituído um sistema de informação sobre a qualidade dos serviços oferecidos pelas diferentes transportadoras através do estabelecimento de um sistema de indicadores pertinentes. Os resultados destas comparações deveriam ser publicados e amplamente divulgados. Esta prática encorajaria a melhoria dos desempenhos das transportadoras, uma vez que os passageiros teriam a possibilidade de fazer a sua escolha com conhecimento de causa.

A Comissão já desenvolveu um sistema de indicadores que permitirá aos passageiros do transporte aéreo aceder a informações fundamentais sobre a qualidade do serviço para compararem, de forma simples e imediata, o desempenho das transportadoras. Entre os indicadores previstos contam-se, nomeadamente, os atrasos, a recusa de embarque, as anulações e a má gestão da bagagem (ver, no anexo 2, um exemplo das informações a fornecer). A Comissão lançou um projecto-piloto no âmbito do qual as companhias aéreas fornecem informações numa base voluntária mas a taxa de participação nesse projecto continua a ser decepcionante.

A Comissão realizará mais esforços, juntamente com a indústria, para melhorar o projecto-piloto e aumentar a sua taxa de participação. Caso persistam as dificuldades, a Comissão estudará a oportunidade de apresentar uma proposta de acto legislativo para generalizar a disponibilização pelas companhias aéreas das informações necessárias à publicação de relatórios que permitam comparar a qualidade do serviço.

5.3 Direito de conhecer os seus direitos

Só valerá a pena criar novos direitos a favor dos passageiros se estes forem correctamente informados dos mesmos para os poderem fazer valer. Se não os conhecerem, não os poderão exercer. A consciencialização dos passageiros dos direitos que lhes assistem reveste-se da maior importância e deve ser reforçada. A afixação desses direitos nas instalações dos prestadores de serviços e das agências de viagens, bem como nas estações de comboio e nos aeroportos, favorecerá a sua publicidade.

A Comissão prosseguirá a sua campanha de informação para que os direitos criados pela legislação comunitária sejam tornados públicos. A Comissão actualizou a Carta dos Direitos dos Passageiros Aéreos para incluir a nova legislação comunitária sobre a recusa de embarque, as anulações e os atrasos significativos dos voos e sobre a responsabilidade das transportadoras aéreas (ver anexo 1).

Seguindo a mesma abordagem, a Comissão publicará uma carta dos direitos e obrigações dos utilizadores do transporte ferroviário assim que o regulamento nessa matéria for adoptado a nível comunitário. Essa carta será afixada nas grandes estações e pontos de venda dos caminhos-de-ferro na União Europeia.

A Comissão publicará uma carta enunciando os direitos e as obrigações dos passageiros do transporte ferroviário, depois de adoptado o regulamento que os estabelece.

5.4 Direito à informação em tempo real

Um último elemento é a disponibilização de informações adequadas e em tempo real sobre as interrupções de serviço (atrasos, anulações, alterações de horário, etc…). Na verdade, quando a viagem não decorre como previsto, os passageiros não são normalmente informados do facto, apesar de as anulações e os atrasos serem aceites mais facilmente se forem rapidamente divulgadas informações completas. Contudo, nos aeroportos, nas estações de comboio e nos portos, os passageiros são frequentemente mantidos na ignorância, não lhes sendo dadas explicações sobre as causas das anomalias nem sobre o prazo previsto de reposição da normalidade do serviço. Fornecer, em tempo real, informações claras e precisas aos passageiros, antes e durante a viagem, deve passar a ser prática corrente. Deverá existir um ponto central em todos os aeroportos, estações de comboio e portos principais para recolher imediatamente e comunicar aos passageiros as informações sobre as interrupções de serviço.

Todavia, por força do princípio da subsidiariedade, a Comissão considera que não é apropriado intervir a este respeito através de um regulamento. Compete às autoridades competentes e aos operadores assegurar a informação adequada em tempo real dos passageiros.

6. Direito à bilhética integrada

A combinação de diversos modos de transporte num trajecto deveria ser simples para os passageiros mas a organização tradicional do transporte por sectores constitui um entrave à intermodalidade. O passageiro é muito frequentemente dissuadido de combinar os diferentes meios de transporte na mesma viagem e tem dificuldades, nomeadamente para obter informações e encomendar bilhetes, quando o seu trajecto implica a utilização de diferentes modos de transporte. No entanto, na Alemanha e na Suiça já foram conseguidas as primeiras realizações no domínio da bilhética integrada. Da mesma forma, os passageiros que utilizam o serviço combinado Thalys-Air France compram os seus bilhetes na mesma transacção. Tal como salientado no Livro Branco “A política Europeia de transportes no horizonte 2010: a hora das opções”, “ A criação de sistemas de bilhética integrados [...] deve ser incentivada, para facilitar a passagem de uma rede a outra ou de um modo a outro” . Um recente relatório de peritos[18] identificou as possibilidades técnicas que permitem melhorar as práticas actuais, alargando bastante as possibilidades da bilhética integrada.

A Comissão reunirá os representantes das companhias aéreas e ferroviárias para obter, da sua parte, um compromisso voluntário para a criação de sistemas integrados de bilhética.

7. Direitos dos passageiros em caso de falência da transportadora aérea

Os passageiros arriscam-se a perdas superiores em caso de falência de uma transportadora aérea do que de outra companhia porque podem ter efectuado pagamentos adiantados de montantes consideráveis e ficar entregues a si próprios, longe de casa. O passageiro pode, nesse caso, ser forçado a pagar um bilhete de regresso, provavelmente a uma tarifa superior à inicialmente paga.

Os passageiros que compram uma viagem integrada num pacote já estão protegidos pela Directiva 90/314/CEE relativa às viagens organizadas[19], que obriga o organizador a apresentar garantias suficientes para assegurar o reembolso ou a repatriação em caso de insolvência. A Comissão lançou um estudo sobre a protecção dos restantes passageiros aéreos contra a falência da transportadora, cujos resultados são aguardados para meados de 2005. Este mostrará, em primeiro lugar, em que escala e medida os passageiros são afectados por falências e, em seguida, comparará os diferentes meios de protecção.

Na sequência desse estudo, em ligação com a indústria, a Comissão analisará as possibilidades de reforçar os direitos dos passageiros em caso de falência das companhias aéreas.

8. Avaliação e supervisão

A política comunitária para a protecção dos passageiros deverá basear-se numa visão dinâmica da evolução. Para determinar se são necessárias mais iniciativas além das anunciadas na presente comunicação, a Comissão lançará um estudo sobre as tendências das exigências dos passageiros, da qualidade dos serviços e do tratamento dos passageiros, que cobrirá os diferentes modos de transporte. É igualmente necessário verificar os resultados dos compromissos voluntários assumidos pelos sectores da aviação e do transporte ferroviário para melhorar os serviços prestados aos passageiros. A Comissão encorajará as companhias aéreas e as empresas aeroportuárias e ferroviárias a realizar uma análise da situação relativa aos acordos voluntários e a apresentar relatórios sobre a sua própria conformidade.

A Comissão lançará um estudo sobre as tendências das exigências dos passageiros, da qualidade dos serviços e do tratamento dos passageiros e convidará as companhias aéreas, os aeroportos e as empresas ferroviárias a apresentar uma análise relativa ao respeito dos seus compromissos voluntários sobre a qualidade dos serviços.

CONCLUSÕES

A Comissão insta o Parlamento Europeu e o Conselho a adoptarem rapidamente a proposta de regulamento apresentada em Março de 2004 sobre os direitos e as obrigações dos passageiros do transporte ferroviário e a examinar, tendo em vista a sua adopção, as duas propostas de regulamento juntas à presente comunicação referentes, respectivamente, aos direitos das pessoas com mobilidade reduzida no transporte aéreo e à necessidade de informar os passageiros da identidade da transportadora aérea.

Em conformidade com o compromisso assumido no seu Livro Branco, a Comissão examinará, em 2005, após a realização do estudo de impacto, a melhor forma de reforçar e garantir os direitos dos passageiros nos outros modos de transporte.

Anexo 1

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Anexo 2

Pontualidade

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Recusa de embarque

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[1] A este respeito, cumpre constatar que a utilização dos caminhos-de-ferro na UE a 25 Estados-Membros pode ser avaliada em 346 000 milhões de passageiros-quilómetros por ano. Em 2001, as estatísticas à disposição do EUROSTAT revelavam um total de 383 milhões de passageiros de ferry na Europa. A importância do sector rodoviário, com o transporte em autocarro, também é considerável, representando uma média total anual de 485 000 milhões de passageiros-quilómetros.

[2] A política europeia de transportes no horizonte 2010: a hora das opções - COM(2001) 370 de 12.9.2001.

[3] JO L 140 de 30.5.2002. Regulamento (CE) n.° 261/2004 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de Fevereiro de 2004, que estabelece regras comuns para a indemnização e a assistência aos passageiros dos transportes aéreos em caso de recusa de embarque e de cancelamento ou atraso considerável dos voos e que revoga o Regulamento (CEE) n.° 295/91 - JO L 46 de 17.2.2004.

[4] 250, 400 ou 600 euros, conforme a distância, face ao montante de 150 ou 300 euros previstos no regulamento anterior.

[5] Regulamento (CE) n.º 2027/97 do Conselho, de 9 de Outubro de 1997, relativo à responsabilidade das transportadoras aéreas em caso de acidente - JO L 285 de 17.10.1997.

[6] Regulamento (CE) n.° 889/2002 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de Maio de 2002, que altera o Regulamento (CE) n.° 2027/97 do Conselho relativo à responsabilidade das transportadoras aéreas em caso de acidente - JO L 140 de 30.5.2002.

[7] Regulamento (CE) n.° 785/2004 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de Abril de 2004, relativo aos requisitos de seguro para transportadoras aéreas e operadores de aeronaves - JO L 138 de 30.4.2004.

[8] Regulamento (CEE) n.º 2299/89 do Conselho, de 24 de Julho de 1989, relativo a um código de conduta para os sistemas informatizados de reserva, com a redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CEE) n.º 3089/93, de 29 de Outubro de 1993, e pelo Regulamento (CE) n.º 323/1999, de 8 de Fevereiro de 1999 - JO L 220 de 29.7.1989; JO L 278 de 11.11.1993; JO L 40 de 13.2.1999.

[9] Directiva 90/314/CEE do Conselho, de 13 de Junho de 1990, relativa às viagens organizadas, férias organizadas e circuitos organizados - JO L 158 de 23.6.1990.

[10] Proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo aos direitos e obrigações dos passageiros dos serviços ferroviários internacionais - COM(2004) 143 de 3.3.2004.

[11] Informações e bilhetes; pontualidade dos serviços internacionais e princípios gerais em caso de perturbações dos serviços; anulação de serviços internacionais; higiene do material circulante e das instalações das estações (qualidade do ar nas carruagens, asseio das instalações sanitárias, etc.); inquérito à satisfação dos clientes; tratamento de queixas, reembolsos e indemnizações por não-observância das normas de qualidade; assistência às pessoas com mobilidade reduzida.

[12] Uma Europa sem barreiras para as pessoas com deficiência - COM (2000) 284 de 12.5.2000.

[13] “Contrats des compagnies aériennes avec les passagers”, documento de consulta da Direcção-Geral da Energia e dos Transportes, de 21.6.2002. O documento de consulta, as respostas e a síntese pormenorizada das reacções estão disponíveis na Internet, no endereço: http://europa.eu.int/comm/transport/air/rights/consult_contract_en.htm.

[14] Proposta de Decisão do Conselho relativa à conclusão pela Comunidade Europeia do Protocolo de 2002 à Convenção de Atenas de 1974.

[15] Segundo as informações disponíveis junto do EUROSTAT, na Europa perdem anualmente a vida 100 pessoas, em média, em acidentes de autocarro em trajectos internacionais.

[16] Recomendação 98/257/CE da Comissão, de 30 de Março de 1998, relativa aos princípios aplicáveis aos organismos responsáveis pela resolução extrajudicial de litígios de consumo - JO L 115 de 17.4.1998; Recomendação 2001/310/CE da Comissão, de 4 de Abril de 2001, relativa aos princípios aplicáveis aos organismos extrajudiciais envolvidos na resolução consensual de litígios do consumidor, JO L 109 de 19.4.2001.

[17] Ver: http://europa.eu.int/comm/consumers/redress/index_en.htm.

[18] Ver :http://europa.eu.int/comm/transport/intermodality/raiff/index_en.htm.

[19] Directiva 90/314/CEE do Conselho, de 13 de Junho de 1990, relativa às viagens organizadas, férias organizadas e circuitos organizados - JO L 158 de 23.6.1990, p. 59.