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Comunicação da Comissão ao Conselho, ao Parlamento Europeu, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões - Política de inovação: actualizar a abordagem da União no contexto da estratégia de Lisboa

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52003DC0112

Comunicação da Comissão ao Conselho, ao Parlamento Europeu, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões - Política de inovação: actualizar a abordagem da União no contexto da estratégia de Lisboa /* COM/2003/0112 final */


COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO, AO PARLAMENTO EUROPEU, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES - Política de inovação: actualizar a abordagem da União no contexto da estratégia de Lisboa

RELATÓRIO DE SÍNTESE

A inovação é uma pedra angular da estratégia de Lisboa, lançada pelo Conselho Europeu em Março de 2000 e destacada pelos Conselhos Europeus subsequentes, em particular pelo de Barcelona, em 2002.

A presente comunicação sobre a política de inovação, juntamente com a comunicação sobre política industrial numa Europa alargada e o Livro Verde sobre o espírito empresarial formam um quadro coerente para o desenvolvimento da política empresarial que impulsiona a competitividade das empresas e contribui para o crescimento da economia da Europa.

Constitui igualmente uma contribuição oportuna para o Conselho Europeu da Primavera, que se realizará em 20 e 21 de Março de 2003.

Embora reconheça a contribuição decisiva da investigação para a inovação e a importância da recente Comunicação "Mais investigação na Europa - Objectivo: 3% do PIB", a presente comunicação destaca a existência de muitas outras formas de inovação.

A inovação pode ser incremental ou radical; pode resultar de uma transferência de tecnologia ou do desenvolvimento de novos conceitos empresariais; pode ser tecnológica, organizacional ou em matéria de apresentação.

O objecto da comunicação é, em primeiro lugar, descrever as diversas vias para a inovação e analisar as suas consequências para a concepção da política de inovação e para os diferentes meios através dos quais essa política é aplicada, de forma a evitar que essas vias sejam prejudicadas por uma visão demasiado restritiva da inovação.

A referida análise é complementada pelo estudo dos desafios actuais que, consoante os casos, são mais ou menos específicos da UE, tendo em consideração que as estruturas, os problemas e as oportunidades em matéria de inovação não são necessariamente iguais nas principais áreas económicas mundiais. Os factores considerados incluem o desempenho inovador da União, persistentemente insuficiente, as implicações do alargamento, as tendências demográficas e a dimensão importante do sector público nas economias comunitárias.

Embora a política de inovação se realize maioritariamente aos níveis nacional e regional, é necessário que os Estados-Membros e a Comissão intensifiquem a sua cooperação para reforçar a inovação na UE, incluindo os mecanismos de coordenação e de avaliação para a aprendizagem mútua, assim como para registar o progresso alcançado. A comunicação apresenta propostas concretas sobre a forma como a Europa pode tirar partido da sua diversidade.

A comunicação sugere igualmente diversas direcções novas para o desenvolvimento da política de inovação da UE e, em particular, a interacção com outros domínios políticos. Frequentemente, a política de inovação tem de ser aplicada através de outras políticas, pelo que a comunicação sugere, nomeadamente, uma coordenação mais eficaz e um seguimento dinâmico por parte da Comissão e dos Estados-Membros.

A conclusão dá um resumo das principais medidas que deverão ser adoptadas pelos Estados-Membros, pela Comissão e por ambos, em cooperação.

ÍNDICE

1. Introdução

2. Actualizar o conceito de inovação: a natureza multidimensional do fenómeno da inovação e as implicações políticas

2.1. Vias diversas para a inovação

2.2. Implicações políticas

3. Âmbito de acção da política de inovação

4. Desafios actuais para a política de inovação da UE

4.1. Desempenho insuficiente

4.2. Alargamento

4.3. Escassez de competências

4.4. Características específicas do contexto económico e social da União

5. Quadro coordenado para a política de inovação no contexto da UE

6. Novos caminhos para o desenvolvimento da política de inovação europeia

6.1. Interacção com outros domínios políticos para melhorar o ambiente das empresas inovadoras

6.2. Estimular o dinamismo do mercado e explorar o conceito de mercados-piloto

6.3. Promover a inovação no sector público

6.4. Reforçar a dimensão regional da política de inovação

7. Conclusões

7.1. Resumo das acções decorrentes da comunicação

Anexo 1 Inobarómetro 2002

Anexo 2 Resumo das actuais actividades da UE para promover a inovação

1. INTRODUÇÃO

Alcançar um desempenho inovador, que faça da União Europeia uma referência mundial em matéria de inovação, representa uma enorme oportunidade que se poderá traduzir numa subida do nível de vida nos anos vindouros. Contudo, o progresso no sentido dessa economia europeia mais inovadora tem sido hesitante e frágil.

Reforçar a inovação é uma pedra angular da estratégia para atingir o objectivo acordado pelo Conselho Europeu de Lisboa, em Março de 2000, ou seja, que a União se torne na economia baseada no conhecimento mais competitiva e dinâmica até ao final da década. Contudo, o Relatório da Primavera [1] da Comissão, de 2003, que avalia o progresso no sentido de atingir o objectivo de Lisboa, sublinha que resta muito por fazer, particularmente no domínio do conhecimento e da inovação, considerado como a prioridade central para o próximo ano e para se poder avançar com a estratégia de Lisboa.

[1] COM(2003) 5.

Esta conclusão aparece também reflectida no Painel Europeu da Inovação de 2002, da Comissão [2], que mostra que o desempenho inovador da União continua pouco elevado em comparação com os Estados Unidos e o Japão.

[2] SEC(2002) 1349. O Painel Europeu da Inovação é publicado anualmente pela Comissão desde o Conselho Europeu de Lisboa.

A Comissão já apontou a insuficiência da actividade inovadora como um factor-chave subjacente ao desempenho inferior da Europa em termos de crescimento da produtividade [3]. As tendências positivas reveladas no painel são bem-vindas mas não são suficientes para garantir que o objectivo de Lisboa será alcançado dentro do calendário previsto.

[3] Produtividade: a chave para a competitividade das economias e das empresas europeias, COM(2002) 262.

Uma imagem semelhante surge do relatório sobre a competitividade global [4]. Sendo a sua cobertura dos países não europeus mais ampla do que a do painel, mostra que o desempenho inovador da maior parte dos Estados-Membros de UE ficou aquém do de diversos países, para além dos Estados Unidos e do Japão.

[4] Global Competitiveness Report 2002-2003, Fórum Económico Mundial.

Passados já três dos dez anos estabelecidos pelo calendário de Lisboa, a União deve rever as suas atitudes e abordagens relativamente à inovação.

A I&D é um factor essencial para o crescimento a longo prazo e para a prosperidade europeia. A despesa relativamente baixa da União em I&D explica parte da fraqueza da Europa em termos de inovação, tendo sido analisada recentemente na comunicação Mais investigação na Europa - Objectivo: 3% do PIB [5].

[5] COM(2002) 499. Cf. igualmente The 2002 Broad Economic Policy Guidelines, European Economy No 4, Serviço de Publicações Oficiais da UE, 2002.

Embora a investigação seja importante enquanto fonte de invenção, a inovação engloba mais do que a aplicação eficaz dos resultados da investigação. A evolução do conceito de inovação - do modelo linear, cujo ponto de partida é a I&D, ao modelo sistemático, em que a inovação surge de interacções complexas entre indivíduos, organizações e o seu respectivo quadro operacional - demonstra que as políticas de inovação devem alargar o seu âmbito para além da relação com a investigação.

O objectivo da política pública de incentivar e apoiar uma comunidade maior, mais eficaz e bem sucedida de empresas inovadoras, incluindo PME, baseia-se, actualmente, numa concepção da inovação que continua a ser bastante restrita.

É necessário que a União reconheça o âmbito do fenómeno da inovação em toda a sua integralidade. Para poder avaliar se, e como, a política pública deverá analisar os pontos fracos no sistema de inovação na Europa, terá de desenvolver uma compreensão melhor dos mecanismos de inovação no contexto europeu.

A União tem de se interrogar, nomeadamente, sobre o motivo pelo qual o progresso no sentido de atingir o desempenho inovador dos líderes mundiais tem sido tão lento, sobre a possibilidade de as condições de enquadramento europeias estarem a impedir a conversão de competências e conhecimentos em inovação, e averiguar se o processo de inovação no contexto europeu estará a ser compreendido correctamente. Deve investigar se existirão medidas que possam ser tomadas a nível europeu, que produzam um efeito dinamizador importante no desempenho inovador da União. Deve identificar respostas eficazes e implementá-las.

A presente comunicação dá início a essa avaliação, enquanto primeiro passo do processo de actualização da base para a política de inovação europeia, conferindo um novo ímpeto ao desejo de que a inovação ajude a realizar os objectivos de Lisboa. Tal deve assentar numa vontade política renovada dos Estados-Membros de enfrentar os obstáculos a uma Europa mais inovadora, vontade essa mostrada recentemente ao acordarem uma abordagem política comum sobre a patente comunitária, no Conselho "Competitividade" de 3 de Março de 2003.

2. ACTUALIZAR O CONCEITO DE INOVAÇÃO: A NATUREZA MULTIDIMENSIONAL DO FENÓMENO DA INOVAÇÃO E AS IMPLICAÇÕES POLÍTICAS [6]

[6] Algumas questões examinadas nesta parte e nas seguintes são consideradas em mais pormenor na publicação de Comissão Future directions of innovation policy in Europe. Proceedings of the Innovation Policy Workshop held in Brussels on 11 July 2002, Innovation papers No 31, 2003.

Uma definição concisa de inovação é produzir, assimilar e explorar com êxito a novidade nos domínios económico e social [7].

[7] Cf. COM(1995) 688, que apresenta igualmente uma definição mais pormenorizada: a inovação é a renovação e o alargamento da gama de produtos e serviços e dos mercados associados; a criação de novos métodos de produção, de aprovisionamento e de distribuição; a introdução de alterações na gestão, na organização do trabalho e nas condições de trabalho, bem como nas qualificações dos trabalhadores. Estas definições continuam a ser uma base válida para a nossa abordagem da política de inovação e são coerentes com a importância atribuída pelo Conselho Europeu de Lisboa à inovação e à competitividade.

Uma vez que é através das empresas que se obtém o benefício económico decorrente da exploração eficaz da novidade, a empresa encontra-se no centro do processo de inovação. O efeito final da política de inovação deve reflectir-se nas empresas: no seu comportamento, nas suas capacidades e no seu quadro operacional.

2.1. Vias diversas para a inovação

As empresas são incentivadas a inovar devido a pressões e desafios, nomeadamente, a concorrência e o desejo de criar um espaço de mercado novo.

A novidade, que é essencial à inovação, pode surgir de diversas formas.

- Sob a forma de uma invenção. A exploração da invenção que surge fora do laboratório de investigação constitui uma via importante e muito estudada para a inovação. A investigação contribui de forma importante para a inovação, gerando um fluxo de ideias técnicas que renova continuamente o acervo de competências técnicas.

- Uma empresa pode inovar aproveitando uma ideia de outro sector empresarial, adaptando-a para a utilizar nos seus processos de produção ou no seu mercado. Por exemplo, a utilização na indústria automóvel de materiais de elevado desempenho, originalmente desenvolvidos para aplicações aeroespaciais, ou a difusão dos projectos assistidos por computador nas indústrias têxtil e de vestuário. A inovação pode surgir em pequenas etapas sucessivas - inovação incremental - à medida que as empresas encontram formas de actualizar os seus produtos e processos. Os empresários são impelidos a inovar, como meio de reagirem a um concorrente inovador, utilizando a sua criatividade para tentarem ultrapassar a concorrência.

- A pesquisa de um espaço de mercado novo e por explorar é outra das forças motrizes. Essa pesquisa pode assentar na inovação tecnológica ou na reconfiguração de produtos e serviços existentes, com o objectivo de introduzir uma alteração radical que os clientes percepcionarão como um aumento ou uma melhoria de valor ("inovação em matéria de valor"). A "reinvenção" do relógio de pulso enquanto acessório de moda de baixo custo é um exemplo deste tipo de inovação, que se revelou pouco exigente em termos tecnológicos.

- A inovação pode surgir no seguimento da adopção de uma abordagem nova e abrangente de uma empresa, como no caso dos novos modelos empresariais dos retalhistas electrónicos, com o objectivo de criar um novo espaço de mercado ou de aumentar a rentabilidade num mercado existente.

A concorrência através da inovação parece ser tão importante quanto a concorrência de preços, enquanto reacção das empresas às pressões do mercado. Em muitos sectores empresariais, uma empresa que se deixe ficar para trás na corrida para gerar bens e serviços novos ou aperfeiçoados, e formas mais eficazes de os produzir ou operar, está a colocar em risco o seu futuro. Nestes sectores de grande mobilidade, as empresas novas com potencial de crescimento são, geralmente, as mais inovadoras, forçando as empresas estabelecidas a responder ao desafio, tornando-se também elas mais inovadoras. Incentivar a criação de novas empresas é um forte motor de inovação em muitos sectores.

Embora a investigação seja um contributo importante para a inovação, se não existir uma acção empresarial, não é criado um valor. É a empresa que organiza a criação de valor. Com a redução do ciclo de vida dos produtos, as empresas deparam-se com a necessidade de um investimento de capital mais intensivo, sendo obrigadas a conceder maior destaque à capacidade de reagir rapidamente. Para as empresas, a inovação é uma forma crucial de criar uma vantagem concorrencial e de aumentar o valor para o cliente. À excepção de certos tipos de empresas de base tecnológica, o ponto focal não são os aspectos tecnológicos do desenvolvimento de um produto novo, mas as formas inovadoras de melhorar a sua posição no mercado.

Assim, para além do termo inovação tecnológica, que abrange a inovação derivada da investigação, podem distinguir-se outras classificações. A inovação organizacional reflecte o reconhecimento de que formas novas de organizar o trabalho em domínios como a gestão da mão-de-obra (nomeadamente uma acção positiva destinada a envolver todos os empregados, a fim de transformar a organização do trabalho num recurso colectivo de inovação), a distribuição, o financiamento, a produção, etc., podem ter um efeito positivo na competitividade. Este termo pode, igualmente, incluir a inovação do modelo empresarial. A inovação em matéria de apresentação começa a ser utilizada enquanto noção abrangente que inclui a inovação em domínios como o design e o marketing.

A rapidez e a eficácia da difusão da inovação via economia são fulcrais para a produtividade e o crescimento económico. Pode descrever-se como sendo um processo em cascata. A concorrência e a imitação exercem uma força que desenvolve e aperfeiçoa a inovação inicial, de tal forma que o impacto na economia é francamente superior ao produzido pela primeira aplicação da inovação. O processo exige uma redistribuição constante de recursos às actividades que permitam aumentar a eficácia e o valor económico, razão pela qual a mobilidade profissional e geográfica da mão-de-obra é um factor importante para a inovação.

Os líderes em termos de desenvolvimento tecnológico não são necessariamente líderes em matéria de adopção de tecnologia. A contribuição económica mais importante não provém, necessariamente, de quem "adopta inicialmente" mas antes do "seguidor rápido", que adopta um design inovador que captura o mercado internacional.

2.2. Implicações políticas

As considerações que se seguem demonstram a diversidade da inovação e a consequente dificuldade em modelar os processos que conduzem à inovação.

As descrições do processo de inovação - inicialmente modelos lineares, que evoluíram mais tarde no sentido da visão sistémica actual - consideram a I&D como o factor inicial ou decisivo. Embora, actualmente, seja o modelo sistémico que domina os debates políticos [8], muitas medidas postas em prática com a intenção de promover a inovação parecem ainda radicar claramente na visão linear.

[8] Managing national innovation systems, OCDE, 1999.

Os modelos mencionados permitem-nos compreender melhor o caso especial da inovação tecnológica e justificam a preocupação com a despesa relativamente baixa em I&D na União [9]. Além disso, a progressão no sentido da visão sistémica marca uma apreciação crescente dos inúmeros factores e implicações que influenciam o processo de inovação. Contudo, o modelo sistémico não se reflecte ainda integralmente na forma como a política de inovação é concebida e aplicada, sendo necessário desenvolvê-lo de modo a que nos permita compreender outras formas de inovação, que complementem o nosso conhecimento da inovação tecnológica.

[9] Cf. a Comunicação da Comissão Mais investigação na Europa - Objectivo: 3% do PIB, COM(2002) 499.

Estes modelos também influenciam as medições do processo de inovação e do desempenho inovador, que são geralmente polarizadas para indicadores de inovação tecnológica. Presentemente, as estatísticas da inovação não conseguem registar integralmente as capacidades e o desempenho de formas de inovação não-tecnológicas, nem os factores de mercado, não sendo por isso objecto de análise tão frequente quanto a inovação relacionada com a investigação. Tal pode explicar, em parte, o motivo pelo qual os dados de alguns países que mostram um desempenho inovador excelente não são acompanhados de provas igualmente evidentes de um crescimento económico importante.

É muito provável que os pontos fracos da inovação organizacional em matéria de apresentação, de valor acrescentado e do modelo empresarial desempenhem um papel tão determinante no ritmo lento dos progressos para atingir os objectivos de Lisboa quanto o nível evidentemente baixo da despesa em I&D.

As empresas devem melhorar a respectiva capacidade de se adaptarem e tirarem partido da evolução, renovando e reorientando regularmente as suas actividades, e mostrando uma orientação empresarial mais forte.

É necessário que a União reconheça o âmbito do fenómeno da inovação na sua integralidade e desenvolva um conhecimento mais aprofundado sobre o seu funcionamento no contexto europeu para que a política pública possa assentar numa base sólida.

3. ÂMBITO DE ACÇÃO DA POLÍTICA DE INOVAÇÃO

Enquanto força motriz de inovação, a empresa opera em função de inúmeros factores determinantes, influenciados, em diferente grau, pela política pública.

- A inovação assenta na capacidade da empresa para reconhecer oportunidades de mercado, nas suas capacidades internas para responder de forma inovadora e na respectiva base de conhecimento.

Deve haver uma forte orientação empreendedora entre gestores e pessoal para que as empresas possam mostrar este tipo de capacidade dinâmica. A política deveria ajudar a promover o comportamento empreendedor, por exemplo, apontando modelos a seguir e proporcionando formas de formação específicas.

O espírito empresarial é, acima de tudo, uma atitude mental, como indicado no Livro Verde da Comissão Espírito Empresarial na Europa [10], a propósito das opções políticas para elevar os níveis de espírito empresarial europeus. Contudo, a grande maioria das novas empresas criadas por empresários é muito semelhante às empresas já existentes: não é criada qualquer novidade [11]. Para que o espírito empresarial contribua para a competitividade, criando empresas que crescem e geram mais emprego de qualidade, é necessário incentivar uma forma especial e altamente desenvolvida de força empreendedora.

[10] COM(2003) 27.

[11] Global Entrepreneurship Monitor, 2002 Summary Report. 93% dos empresários consideram que a sua empresa é uma réplica de uma actividade empresarial já existente.

- O quadro operacional imediato da empresa está estreitamente relacionado com este tema, fornecendo uma série de interacções com outras empresas, organizações e organismos públicos que são essenciais para a inovação. Factores como a menor longevidade dos ciclos de vida do produto e a combinação de diversas tecnologias num único produto ou serviço implicam que a empresa inovadora depende cada vez mais de contributos externos, sob a forma de competências, aconselhamento, tecnologias privativas, redes de cooperação, etc. Considerações desta natureza estão subjacentes à importância crescente das políticas de apoio aos agrupamentos - concentrações geográficas de empresas complementares e interdependentes, mas também concorrentes, respectivos fornecedores, prestadores de serviços e instituições associadas (cf. ponto 6.4).

- A procura de mercado, as condições de mercado e as atitudes do cliente influenciam fortemente o comportamento inovador das empresas.

- As condições de enquadramento determinam o ambiente global em que as empresas funcionam, afectando a sua propensão para inovar. A inovação exige mercados altamente competitivos, mercados de capital que funcionem eficazmente (incluindo capital de risco), um enquadramento regulamentar de apoio, bem como recursos humanos flexíveis, móveis e especializados.

- A base de conhecimentos, enquanto fonte de soluções para os problemas que a empresa não pode resolver recorrendo aos seus recursos internos, é um aspecto crucial das condições de enquadramento.

- O mesmo se aplica à educação e à formação, já que contribuem para criar as atitudes relativamente à inovação e para fornecer as competências necessárias a uma empresa inovadora. O conhecimento e as capacidades de aprendizagem das pessoas são decisivos para os processos de inovação, tanto quanto os seus poderes inventivos, de iniciativa e a sua motivação, determinando, em grande medida, a capacidade de inovação das organizações.

Um inquérito "Inobarómetro" recente apresenta os pontos de vista de gestores de empresas sobre o actual enquadramento das empresas inovadoras (cf. anexo 1).

Existem três "dimensões" principais nas políticas que produzem impacto sobre estas componentes da inovação e que são igualmente consideradas como factores a tomar em consideração no debate sobre a política industrial na Europa alargada [12]. As políticas para promover a inovação e o espírito empresarial partilham um espaço comum com a política industrial e, se forem eficazes, geram a renovação constante que permite à indústria melhorar o seu desempenho em termos de crescimento e competitividade.

[12] COM(2002) 714.

Em primeiro lugar, a dimensão de "governança política": a política que influencia as capacidades de inovação e o comportamento das empresas pode ser determinada a nível local, regional, nacional, comunitário ou mesmo a nível global. A coerência e a complementaridade entre os diferentes níveis são obviamente essenciais.

Em segundo lugar, a dimensão sectorial: muitos elementos que afectam a inovação são comuns a todos os sectores industriais, embora o seu peso relativo varie de acordo com as características de cada sector. Contudo, alguns sectores como as tecnologias da informação e das comunicações, a indústria têxtil e a biotecnologia têm características altamente específicas, deparando-se, por conseguinte, com questões específicas que podem exigir uma resposta política.

Em terceiro lugar, a interacção com outros domínios políticos: frequentemente, a política de inovação tem de ser aplicada através de outras políticas, de modo a ter em conta a diversidade de factores que influenciam a inovação das empresas. Os conceitos de inovação devem integrar um número cada vez maior de domínios políticos [13].

[13] No ponto 6.1 são apresentados exemplos.

A existência destas múltiplas dimensões confirma a natureza polivalente da política de inovação. Essa sua característica constitui o principal obstáculo a uma política eficaz - na verdade, a inovação está em todo o lado e em lado algum. As administrações públicas mostram-se, frequentemente, demasiado conservadoras no que diz respeito aos seus processos de desenvolvimento da política de inovação, ao aderirem rigidamente a definições ortodoxas de competência administrativa. Abordar uma política sem uma competência bem definida ou sem um domicílio administrativo é um desafio importante.

A União deve procurar desenvolver a referida estrutura multidimensional da política de inovação e, a partir dessa base, definir objectivos e prioridades claros, que terão um efeito dinamizador positivo no desempenho inovador de toda a União.

4. DESAFIOS ACTUAIS PARA A POLÍTICA DE INOVAÇÃO DA UE

O âmbito do fenómeno da inovação e a natureza polivalente da política de inovação não são os únicos desafios com que se depara a política de inovação europeia. O contexto económico, social e político levanta desafios igualmente significativos para os decisores políticos. As estruturas, os problemas e as oportunidades em matéria de inovação na União não são, necessariamente, iguais aos encontrados noutras áreas económicas importantes a nível mundial.

4.1. Desempenho insuficiente

O desempenho inovador insuficiente da União, no seu conjunto, constitui o principal desafio.

Muitos Estados que competem fortemente com a União nos mercados globais estão a aplicar estratégias para impulsionar a inovação semelhantes, em muitos aspectos, à estratégia da Lisboa. A UE terá de trabalhar afincadamente apenas para manter a sua posição relativa actual. Para alcançarmos o objectivo definido em Lisboa - sermos mais competitivos - teremos de multiplicar os nossos esforços.

Acima de tudo, é necessário superar a resistência à mudança estrutural, que se observa com frequência na Europa, quando esta constituir um obstáculo à inovação, especialmente se se dever apenas ao facto de a mudança desafiar os procedimentos existentes a que pessoas se habituaram [14].

[14] Cf. o relatório da Primavera de 2003, da Comissão [COM(2003) 5], que identifica prioridades-chave para os próximos doze meses, na perspectiva decenal da estratégia de Lisboa. Muitas dessas prioridades dizem respeito à finalização do processo de reformas estruturais dos mercados de trabalho, capitais, produtos e serviços e à melhoria da envolvente regulamentar para as empresas.

O desempenho inovador dos Estados-Membros, dos países candidatos e de certos outros Estados europeus, bem como da União no seu conjunto, é medido pelo Painel Europeu da Inovação, da Comissão. O painel demonstra quais são os pontos fracos na posição da União relativamente aos Estados Unidos e ao Japão.

Existem, todavia, algumas características encorajadoras no perfil inovador da Europa. Ambos os painéis de 2001 [15] e 2002 [16] mostram que, relativamente a muitos indicadores de inovação, os países líderes da União estão à frente dos Estados Unidos e do Japão [17]. Ambos os painéis demonstram, igualmente, a enorme variedade do desempenho inovador na União e a existência de diferentes tendências possíveis entre os Estados-Membros, no que diz respeito a alguns indicadores de inovação. Estas considerações sublinham as potencialidades de intercâmbio de boas práticas e de experiência na União, no âmbito do "método aberto de coordenação" definido no Conselho Europeu de Lisboa, e o desafio que a realização desse potencial constituirá.

[15] SEC(2002) 1349.

[16] SEC(2001) 1414.

[17] Contudo, deve ser tido em conta que o Painel Europeu da Inovação se centra na inovação em alta tecnologia. Embora inclua indicadores sobre a difusão da inovação, estes não são inteiramente adequados para registar a inovação decorrente da compra de tecnologias de produção avançadas ou do desenvolvimento de novos métodos de produção e entrega, presente nos sectores designados de "baixa" ou "média-baixa" tecnologia [cf. SEC(2002) 1349]. Assim, outro desafio para a União será o desenvolvimento de um painel da inovação que abranja mais cabalmente todas as formas de inovação.

4.2. Alargamento

O alargamento alterará significativamente o perfil inovador da União. Os factos conhecidos apontam para a existência de disparidades acentuadas entre as estruturas de inovação e o desempenho inovador dos países candidatos em comparação com os Estados-Membros. Por um lado, as pessoas e as empresas nos países candidatos mostraram uma capacidade assinalável para transformar as suas economias. Tal reflecte também uma apetência para a inovação que será benéfica para a UE alargada. Por outro lado, os obstáculos à inovação existentes nos países candidatos devem ser enfrentados imediatamente, de modo a melhorar o desempenho da União alargada, o que constitui um desafio acrescido para o método aberto de coordenação.

Muitos dos desafios enfrentados pelos países candidatos são semelhantes aos dos Estados-Membros, embora, frequentemente, sejam mais acentuados: a aversão ao risco, o baixo investimento em I&D, a cooperação limitada entre investigação e indústria, etc. Outros são mais específicos dos países candidatos. A herança das economias de plano centralizado deixou as suas marcas não apenas no quadro económico mas, também, nos respectivos quadros institucional, de ensino e social. Ausência de políticas da inovação de pleno direito, falta de coordenação entre os domínios políticos com implicações em termos de inovação, recursos humanos e financeiros limitados para a aplicação de iniciativas de inovação, assim como sistemas financeiros fracos e capacidade limitada das empresas para absorverem e aplicarem o conhecimento e para trabalharem em rede são desafios significativos em termos de reforço da capacidade de inovação, sendo necessárias respostas políticas adequadas por parte da UE [18].

[18] Cf. Innovation Papers No 16 e demais publicações, no âmbito desta série, sobre questões relativas à política de inovação nos países candidatos.

O espírito empresarial por necessidade - um termo que descreve os que criam uma empresa porque não conseguem encontrar formas de emprego alternativas - é raro em diversos Estados-Membros, mas pode desempenhar um papel mais preponderante nos países candidatos. É importante assinalar que muitos dos que se tornam empresários por necessidade são pessoas bem informadas e criativas, nas quais se incluem os empresários que criam novos mercados.

Para haver inovação, é necessário que o espírito empresarial seja incentivado nos Estados-Membros e nos países candidatos mediante políticas que tomem em consideração os diferentes modelos de espírito empresarial pertinentes nos diversos países e regiões.

4.3. Escassez de competências

A verdadeira riqueza - em termos de desempenho económico, de competitividade industrial e de emprego - provém não apenas da produção de bens materiais, mas da produção, da transformação e da exploração do conhecimento. Especialmente, tendo em conta o papel cada vez mais importante desempenhado pelo sector dos serviços na actividade económica, o conhecimento assume uma importância fundamental e estratégica para a inovação.

As competências do pessoal são fundamentais para a capacidade das empresas obterem e utilizarem o conhecimento para inovar. Na União, a escassez faz-se notar relativamente a certas competências específicas importantes para o processo de inovação. Um exemplo do que foi afirmado são os desfasamentos que ocorrem periodicamente entre a oferta de trabalho e a procura de mão-de-obra especializada em tecnologias da informação e das comunicações ou, entre os operadores de capital de risco, a procura das competências específicas em evolução constante, necessárias para avaliar e gerir investimentos em empresas inovadoras em novos campos tecnológicos.

A inovação exige, igualmente, a aquisição alargada de competências mais gerais. As competências no domínio do espírito empresarial terão de ser mais comuns do que até agora, o mesmo se aplicando às competências que permitam prosperar em situações de trabalho novas e em evolução.

As tendências demográficas na Europa indicam que as empresas irão possuir, proporcionalmente, mais pessoal de idade mais avançada. Na maior parte dos Estados-Membros, a população activa (15-64 anos) deixará de aumentar antes de 2012.

Essa tendência terá de ser tomada em consideração na organização do trabalho e nas políticas de recursos humanos. A organização do trabalho deve fornecer oportunidades adaptadas à última fase da vida activa, abrangendo acordos de flexibilidade do tempo de trabalho e participação na formação, por exemplo. Terão de ser concebidos métodos para actualizar continuamente as competências e os conhecimentos, e para assegurar a cooperação eficaz entre pessoal de idades diferentes, dessa forma tirando partido das competências das várias gerações. Os parceiros sociais, a todos os níveis, deverão trabalhar para criar um enquadramento que facilite a modernização da organização do trabalho, de uma forma que contribua para o desenvolvimento das competências de todos os grupos etários e para o prolongamento do contributo dos trabalhadores mais idosos em favor da actividade económica.

4.4. Características específicas do contexto económico e social da União

Existem diversas outras características específicas da União Europeia que desempenham um papel importante no desenvolvimento da política de inovação, por exemplo:

- A dimensão importante do sector público nas economias dos Estados-Membros determina a sua participação estreita na campanha para impulsionar a inovação. Enquanto grande utilizador dos produtos e serviços que as empresas fornecem, o sector público ocupa uma posição privilegiada para incentivar a inovação entre as empresas.

Enquanto fornecedoras de serviços de aconselhamento e de apoio, e sendo responsáveis pela aplicação das normas regulamentares e administrativas, as entidades públicas dispõem de muitas interfaces com empresas inovadoras. Serviços bem concebidos, a funcionarem eficazmente, contribuem para um ambiente propício à inovação, tal como a aplicação oportuna e eficiente das normas.

- A maioria dos europeus vive em áreas metropolitanas. Ao regenerar as nossas cidades, deveríamos desenvolver as suas capacidades de fornecer conhecimentos, competências, mão-de-obra altamente qualificada e relações geográficas, de modo a transformá-las em focos de inovação. As cidades que aspiram a ser centros de inovação devem tornar-se atraentes não só para as empresas mas também para indivíduos talentosos [19]. Tal significa dar as boas-vindas aos inovadores recém-chegados, incluindo trabalhadores nascidos no estrangeiro que, frequentemente, trazem consigo ideias novas e um espírito empresarial novo. Deve haver uma grande disponibilidade de emprego: muitas pessoas talentosas porão de parte a ideia de mudarem para uma cidade nova se não tiverem uma garantia razoável de aí encontrarem novo emprego quando o primeiro chegar ao fim ou desejarem mudar novamente de emprego. As cidades também têm de oferecer vários estilos de vida para atrair e reter o talento inovador.

[19] Competing in the Age of Talent: Quality of Place and the New Economy. R. Florida. Um relatório preparado para a Fundação R.K.Mellon, Heinz Endowments, e Sustainable Pittsburgh, 2000.

- A diversidade europeia traz consigo aspirações e atitudes diferentes em relação à inovação que têm de ser respeitadas. É provável que as atitudes denotem algumas diferenças, especialmente quando os desenvolvimentos inovadores tiverem um impacto social. A participação integral e genuína de todos os participantes no processo de inovação, incluindo o público em geral, deve ser assegurada.

Em resumo, o desafio consiste em desenvolver uma abordagem especificamente europeia da política de inovação, que constitua uma via para o aumento do crescimento económico.

5. QUADRO COORDENADO PARA A POLÍTICA DE INOVAÇÃO NO CONTEXTO DA UE

Através dos programas específicos de promoção da inovação dos sucessivos programas-quadro de investigação da UE, alcançou-se um progresso notável, no que diz respeito à ligações dos sistemas nacionais de inovação. A ligação em rede, à escala europeia, dos principais intervenientes no processo de inovação é uma realidade, sendo prestados serviços que incentivam a transferência de tecnologia transnacional. Instituiu-se um processo de aprendizagem mútua para decisores políticos, juntamente com a recolha e a análise de informação no qual este assenta. As actividades mencionadas, resumidas no anexo 2, prosseguem no âmbito do sexto programa-quadro (2002-2006) actual.

Trata-se também de uma evolução relativamente aos programas-quadro de investigação precedentes, uma vez que remete claramente para os beneficiários do investimento em investigação a responsabilidade de gerar inovação através das respectivas actividades financiadas pela UE. Esta obrigação é especialmente clara e determinante no caso dos projectos integrados e da investigação para impulsionar as capacidades tecnológicas das PME.

O progresso substancial registado na gestão da relação entre investigação e inovação, e na integração da promoção da inovação na política de investigação da UE deve ser complementado pela análise de outras interfaces políticas a nível de UE, pertinentes para o ambiente de inovação das empresas.

A Comunicação da Comissão, de 2000, A inovação numa economia assente no conhecimento [20] identificou cinco prioridades destinadas a orientar as acções dos Estados-Membros e a nível da UE para a promoção da inovação: (1) coerência das políticas de inovação, (2) um quadro regulamentar propício à inovação, (3) incentivo à criação e ao crescimento de empresas inovadoras, (4) melhoria das principais interfaces do sistema de inovação, e (5) uma sociedade aberta à inovação. O relatório Innovation policy in Europe, 2002 [21] inclui um comentário sobre o seguimento dado pelos Estados-Membros à referida comunicação.

[20] COM(2000) 567.

[21] Innovation papers No 29, Comissão Europeia, 2003.

Estas prioridades continuam a ser válidas actualmente. Contudo, a análise precedente demonstra que é necessário renovar os esforços para incentivar a inovação. Tal deveria tomar em consideração a grande amplitude do fenómeno da inovação, a diversidade das políticas públicas que influenciam ou podem potencialmente influenciar o desempenho inovador e a natureza específica do contexto europeu.

Os Estados-Membros e as instituições da UE devem actuar. Os elementos principais de um quadro coordenado são os seguintes.

- Os Estados-Membros devem construir e reforçar as suas estratégias de inovação nacionais, adoptando uma abordagem em coordenação com todos os órgãos da administração pública cujas áreas de responsabilidade tenham implicações para as condições necessárias à inovação. Deve ser assegurada a coordenação a um alto nível político para garantir o máximo empenhamento dos serviços envolvidos, exigindo o apoio administrativo de uma estrutura central "pouco pesada".

Na Finlândia, por exemplo, o conselho para a política científica e tecnológica é responsável pelo desenvolvimento e pela coordenação estratégicos da política científica e tecnológica, assim como pelo sistema de inovação nacional no seu conjunto. Presidido pelo primeiro-ministro, inclui sete outros ministros e dez membros que representam os intervenientes na inovação. Outro exemplo de uma estrutura do tipo "conselho da inovação" pode ser encontrado em Portugal, onde o governo implantou o programa integrado para a inovação - PROINOV, com uma estrutura de coordenação que envolve cinco ministérios responsáveis por políticas relacionadas com a inovação, sob a presidência do primeiro-ministro.

- O desenvolvimento de políticas sistémicas é também o desafio principal a nível da UE. No Conselho da UE, em 2002, os antigos conselhos "Mercado Interno", "Indústria" e "Investigação" foram fundidos numa nova formação do Conselho designada "Conselho Competitividade". Este desenvolvimento importante cria condições, ainda por explorar e aproveitar integralmente, para uma melhor integração da política de investigação, inovação e competitividade. No âmbito da Comissão, são organizadas reuniões regulares do grupo de comissários para o crescimento, a competitividade, o emprego e o desenvolvimento sustentável, oferecendo um âmbito ainda mais alargado para uma base sistémica da concepção da política de inovação.

- As Instituições da UE e os Estados-Membros devem garantir, em conjunto, que os mecanismos para a coordenação "vertical" funcionam correctamente, de modo a que as políticas se interliguem aos níveis comunitário, nacional e regional. As prerrogativas dos Estados-Membros relativamente à construção dos seus sistemas de inovação nacionais devem ser preservadas. Contudo, é necessário um quadro comum que assegure a coordenação e a coerência globais para auxiliar os sistemas nacionais a tirar o máximo partido possível da dimensão europeia. Deve igualmente trabalhar-se no sentido de reduzir a "separação pela inovação" na União, inclusive no contexto do alargamento e, desse modo, contribuir para uma melhoria importante do desempenho da União no seu conjunto.

- Os esforços a nível dos Estados-Membros e a nível comunitário devem ser apoiados melhorando o conhecimento da inovação, dos sistemas de inovação e do desempenho inovador através do aperfeiçoamento das estatísticas sobre inovação e através da análise. Por exemplo, a recolha de dados e a análise deveriam tomar em consideração as diferentes vias para chegar à inovação e a importância da difusão. Os Estados-Membros deveriam considerar o estabelecimento de objectivos para alguns indicadores, enquanto forma de assinalar mais facilmente o progresso no sentido da realização de objectivos nacionais específicos.

Os serviços nacionais de estatística deveriam ser incentivados nos seus esforços para recolher e fornecer dados estatísticos comparáveis no domínio da inovação. A Comissão aumentará a coerência dos vários exercícios de aferimento de desempenhos das políticas em curso, da competência do Conselho "Competitividade" (Painel Europeu da Inovação, Painel de Empresas e números-chave da ciência e da tecnologia). Além disso, as referidas estatísticas da inovação têm de ser coerentes com as normas internacionais, a fim de permitirem comparações significativas com outras áreas económicas importantes no mundo.

Este trabalho deverá conduzir a um melhor entendimento dos factores principais que influenciam o desempenho dos sistemas de inovação nacionais na Europa e à identificação de medidas com um efeito dinamizador importante sobre esses factores, que possam ser executadas adequadamente a nível europeu.

Este quadro deve ser complementado por algumas medidas de apoio:

- Os processos existentes que permitem aos Estados-Membros beneficiar da experiência de todos em matéria de desenvolvimento e aplicação da política de inovação serão reforçados. Será criado um quadro mais apropriado para o processo de aprendizagem mútua no Fórum Europeu para o aferimento de desempenhos e para o intercâmbio de boas práticas em política de inovação [22], e no Grupo de Altos Funcionários dos Estados-Membros e dos Países Associados, que assiste a Comissão nestas actividades.

[22] Este quadro, o Painel da Inovação na Europa, inclui a recolha, a actualização, a análise e a difusão das políticas de inovação e do desempenho inovador, a nível nacional e da UE. Uma das suas componentes é o Painel Europeu da Inovação.

- No âmbito da referida aprendizagem mútua, será lançada uma iniciativa-piloto para facilitar a transição suave para um nível de excelência na concepção e na execução de programas, mecanismos e agências de apoio especializadas em matéria de promoção da inovação.

A iniciativa-piloto permitirá avaliar de forma independente e facultativa os programas, os mecanismos e as agências mencionados, a fim de identificar as metodologias mais eficazes para promover a inovação entre as muitas medidas disponíveis nos Estados-Membros apoiadas pelas entidades públicas.

- Neste contexto, estabelecer-se-á igualmente uma plataforma para o intercâmbio de informação e experiência centradas especificamente no perfil de inovação dos países candidatos, para os apoiar no desenvolvimento rápido dos seus quadros para a inovação.

6. NOVOS CAMINHOS PARA O DESENVOLVIMENTO DA POLÍTICA DE INOVAÇÃO EUROPEIA

Para complementar este quadro global, deverão ser analisados diversos caminhos novos, susceptíveis de melhorar o desempenho inovador.

6.1. Interacção com outros domínios políticos para melhorar o ambiente das empresas inovadoras

Continuarão a ser desenvolvidos meios que permitam ter em conta o imperativo de inovação noutras políticas comunitárias. A partir da análise destinada a aprofundar o conhecimento das interfaces, por exemplo, com a concorrência, o comércio, o emprego e as políticas regional e ambiental, examinar-se-á e tomar-se-á sistematicamente em conta o impacto potencial das iniciativas legislativas e políticas no desempenho inovador da Europa.

A sensibilização e a compreensão relativamente às implicações a nível das várias interfaces políticas são essenciais. Em seguida, apresentam-se exemplos da diversidade de questões a ter em conta:

- A política de concorrência é claramente importante, uma vez que a concorrência é um dos principais motores da inovação. Do ponto de vista da política de inovação, é importante distinguir as diferentes formas que a concorrência pode assumir. Os produtos inovadores, por exemplo, surgirão mais facilmente no seguimento de uma procura sofisticada do que de uma concorrência com base apenas no preço. Cada vez mais se reconhecem os efeitos da concorrência e da cooperação em matéria de inovação. As empresas que inovam com eficácia são as que, com frequência, participam em redes com outras organizações. A interacção entre as políticas de concorrência e de inovação deveria ter como objectivo incentivar o fluxo de conhecimentos novos, reconhecendo que alguns acordos entre empresas podem ser interessantes para a promoção da inovação e, em última instância, conduzir a um aumento da concorrência [23].

[23] Cf., por exemplo, o Regulamento (CE) n.º 2659/2000 relativo aos acordos de investigação e de desenvolvimento (JO L 304 de 5.12.2000, p. 7) e as Orientações sobre a aplicação do artigo 81.º do Tratado CE aos acordos de cooperação horizontal (JO C 3 de 6.1.2001, p. 2).

- Existe uma outra interface importante com a política de mercado interno: um mercado interno que funcione correctamente, sem obstáculos ao comércio além fronteiras, incentiva a concorrência em matéria de bens, serviços e capital e a mobilidade demográfica. Este aumento da concorrência, por seu lado, promove a inovação em todas as suas dimensões, tanto no sector privado como no público, no que diz respeito a aspectos tão diversos quanto a publicidade, a organização e a gestão industrial, a formação, o serviço ao cliente, etc.

- A política regional é uma via importante de incentivo à inovação. O Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional contribui para a inovação ao financiar muitas actividades ou projectos inovadores que apoiam indirectamente actividades inovadoras. O reforço da dimensão regional da política de inovação é analisado novamente no ponto 6.4.

- O desenvolvimento de uma cultura empresarial inovadora e de nações competitivas depende fundamentalmente de políticas fiscais que criem um ambiente favorável ao investimento, à inovação, ao desenvolvimento empresarial e ao emprego. As políticas fiscais que contribuam para alcançar os objectivos mencionados deverão ser estudadas e adoptadas quando possível.

As empresas podem ser incentivadas a inovar, em conformidade com as regras da concorrência, se lhes for oferecido um desagravamento fiscal no que se refere à despesa em inovação. Em comparação com o apoio financeiro directo à inovação, a característica importante dos incentivos fiscais é que os sectores empresariais e as áreas geográficas que deles beneficiam são, de facto, decididos pelas forças de mercado, uma vez que são as próprias empresas que optam por efectuar a despesa elegível para desagravamento fiscal. O apoio financeiro directo, por seu lado, é mais adequado para as administrações públicas atingirem sectores e objectivos específicos. Ambos os métodos serão utilizados frequentemente, dependendo a combinação exacta dos objectivos nacionais, das condições e da estrutura industrial.

Até agora, as políticas fiscais de apoio à inovação têm incidido principalmente no desagravamento fiscal da despesa em I&D. A Espanha constitui uma excepção interessante, em que os incentivos fiscais se aplicam não apenas à despesa em I&D mas, também, à despesa em inovação tecnológica. Nos Países Baixos, são os recursos humanos para I&D que são visados, nomeadamente através do desagravamento fiscal dos custos dos salários do pessoal de I&D.

Pode explorar-se melhor a utilização da política fiscal para impulsionar componentes dos sistemas de inovação nacionais, para além da I&D. Para criar um sistema de incentivos fiscais correcto em termos de custo/eficácia, poderá ser necessário identificar as componentes-chave que terão de ser apoiadas e proceder à sua definição em termos precisos e operacionais. Além disso, são necessárias mais informações sobre a eficácia das medidas fiscais para permitir que os Estados-Membros ajustem as suas medidas e, dessa forma, maximizem os benefícios previstos em relação ao custo, em termos de rendimentos fiscais perdidos.

- Quando o desagravamento fiscal é concedido selectivamente, estamos claramente perante uma forma de auxílio estatal, e uma das tarefas da política europeia de concorrência é controlar os auxílios estatais, uma vez que o Tratado da Comunidade Europeia proíbe os auxílios que distorçam a concorrência intracomunitária. Contudo, poderão ser permitidos certos auxílios se, por exemplo, se destinarem a objectivos de interesse comum e não distorcerem a concorrência a um tal ponto que se tornem incompatíveis com esse interesse. Assim, a Comissão adoptou orientações que permitem regimes de auxílios estatais em domínios que incluem o apoio à investigação e ao desenvolvimento e o fornecimento de capital de risco, bem como regulamentos de isenção por categoria que permitem o auxílio às PME, ao emprego e à formação.

O auxílio estatal é um exemplo de um dos domínios da política de concorrência em que o alcance das medidas de apoio à inovação deve ser cuidadosamente considerado pelos Estados-Membros e pela Comissão, por forma a não contrariar o ambiente competitivo aberto que estimula as empresas a inovar.

- A rigidez do mercado de trabalho continua a ser um obstáculo importante à inovação na Europa, transformando a política de emprego noutro dos domínios com forte influência na capacidade inovadora. Alguns Estados-Membros já demonstraram a sua criatividade e obtiveram êxito estabelecendo a ligação entre a inovação e a criação de emprego. A inovação organizacional e das unidades de produção, que tenha como objectivo "postos de trabalho de grande confiança e de elevado desempenho" [24] enquanto forma de aproveitar integralmente os benefícios da produtividade decorrente das novas tecnologias, exige um diálogo industrial apoiado nas boas práticas existentes ou no desenvolvimento de novos métodos. Os mercados de trabalho que funcionem correctamente criarão os incentivos e a flexibilidade adequados para que as empresas e os trabalhadores aproveitem as oportunidades de inovação.

[24] Por exemplo, mediante a organização da mão-de-obra em grupos de trabalho auto-gestionários e autónomos.

A melhoria da mobilidade profissional e geográfica ajuda a aumentar a flexibilidade do mercado de trabalho. O Plano de Acção da Comissão para as Competências e a Mobilidade [25] e a respectiva reforma do sistema EURES de intercâmbio de ofertas de emprego em toda a Europa [26] foram concebidos para tornar mais acessíveis os mercados de trabalho europeus e para auxiliar a colmatar as lacunas em termos de competências.

[25] COM(2002) 72.

[26] Decisão 2003/8/CE da Comissão, de 23 de Dezembro de 2002 (JO L 5 de 10.1.2003, p. 16).

- A capacidade dos Estados Unidos para atrair estudantes, trabalhadores e investigadores altamente qualificados tem um impacto directo e positivo no seu potencial de inovação. A fuga de cérebros verificada na Europa pode afectar negativamente a sua capacidade de inovação. O objectivo fixado pelo Conselho Europeu da Barcelona de transformar os sistemas de educação e formação da Europa numa referência de qualidade à escala mundial até 2010 inscreve-se, nomeadamente, neste contexto [27].

[27] A proposta de Comissão relativa a um "Erasmus World" [COM(2002) 401] é também uma medida para tornar a Europa mais atraente para estudantes e investigadores. O mesmo se aplica às medidas da rubrica "Recursos Humanos e Mobilidade" do sexto programa-quadro de IDT, incluindo o apoio para a reintegração profissional de investigadores europeus altamente qualificados que regressem à Europa após um período de trabalho noutro local.

- A Europa é considerada o líder mundial em matéria de política ambiental. Cumprir os seus compromissos ambientais exige esforços de inovação enormes. O desafio da sustentabilidade não cria apenas novas pressões mas, também, mercados novos para produtos e processos. Foram introduzidas políticas ambientais dinâmicas e inovadoras a nível nacional (que conduziram, por exemplo, ao crescimento dinâmico das indústrias de energia eólica em Espanha e na Alemanha). Uma vez que as empresas europeias estão, cada vez mais, a assumir a responsabilidade dos respectivos impactos ambientais, a política ambiental europeia está, também, gradualmente a afastar-se da abordagem "exigir e controlar" em favor de uma abordagem que concede mais liberdade aos inovadores (por exemplo, a "política integrada relativa aos produtos" [28]).

[28] COM(2001) 68.

- A utilização de normas abertas em sectores de actividade diferentes reduz os custos, simplifica os processos e constitui um factor-chave para a difusão de inovações técnicas, administrativas e organizacionais em domínios como o desenvolvimento de produto, a produção, o marketing, etc. É possível apoiar a inovação, no sector ambiental, por exemplo, através de normas que não sejam restritivas, mas baseadas no desempenho. A interface com a política de normalização deve ser reforçada para que se possam enfrentar desafios futuros, como a difusão das tecnologias da informação e das comunicações em sectores industriais tradicionais.

- A criação de uma patente comunitária simples, pouco onerosa e fiável constitui um objectivo de difícil realização que, recentemente, conheceu bastantes progressos com a adopção, pelo Conselho, de uma abordagem política comum relativa aos principais aspectos da patente comunitária. As vantagens são evidentes: poupanças anuais no processamento e na administração dos direitos de propriedade intelectual estimadas em aproximadamente 0,5 mil milhões de euros, redução dos custos de contencioso e simplificação dos processos de execução [29].

[29] COM(2003) 5.

A nível da União, a nova formação do Conselho Competitividade e o grupo de comissários para o crescimento, a competitividade, o emprego e o desenvolvimento sustentável estão a contribuir para políticas de inovação baseadas em princípios sistémicos. Estes desenvolvimentos devem ser reforçados mediante o aprofundamento do conhecimento sobre as escolhas políticas em matéria de processos de inovação e desempenho inovador, e através de mecanismos que tomem em conta as considerações relativas à inovação sem aumentar a complexidade do processo de elaboração política.

6.2. Estimular o dinamismo do mercado e explorar o conceito de mercados-piloto

A criação de novos mercados e a aceitação de novos produtos pelos clientes são fundamentais para a inovação. O impacto do mercado na inovação crescerá no futuro e a maioria dos gestores espera que os mercados se tornem mais receptivos à introdução de produtos novos.

Neste contexto, é urgentemente necessária uma compreensão mais profunda da importância da dinâmica de mercado para a inovação, nomeadamente do conceito emergente de "mercado-piloto" [30].

[30] Cf., por exemplo, Lead Markets. Country-Specific Success Factors of the Global Diffusion of Innovations, Marian Beise, ZEW Economic Studies, Vol. 14, Heidelberg/Nova Iorque, 2001.

Existem muitos casos em que o país que desenvolve uma nova tecnologia não é aquele que a adopta em primeiro lugar. A receptividade dos mercados nacionais relativamente a uma determinada inovação é variável. A estrutura dos preços e dos custos de um mercado nacional pode ser encorajadora para certos tipos de inovação. Por exemplo, as tecnologias de automação desenvolvem-se mais rapidamente nos países em que o custo da mão-de-obra é relativamente elevado e as inovações que permitem economizar energia surgem nos países onde o preço da energia é mais alto.

Existem outros elementos que podem contribuir para o surgimento de vantagens ligadas à estrutura do mercado, como a regulamentação ou as regras em matéria de responsabilidade.

A compreensão das razões pelas quais determinados mercados nacionais na Europa se tornam mercados-piloto, oferecendo, dessa forma, inúmeras oportunidades aos inovadores de todos os Estados-Membros, é importante e contribui para a gestão da diversidade europeia. Os principais factores para que os mercados nacionais se tornem em mercados-piloto são os seguintes:

- Estão avançados relativamente a uma tendência global (em termos de estrutura das receitas, tendência demográfica, regulamentação, regras em matéria de responsabilidade, normas, etc.).

- Demonstram um elevado grau de abertura, sendo, por conseguinte, provável que reflictam as tendências globais.

A diversidade europeia, manifestada nas diferentes preferências de consumo, por exemplo, juntamente com a dimensão do mercado interno oferecem às empresas uma oportunidade única para a introdução de produtos e serviços inovadores. Propõe-se o prosseguimento da investigação sobre os parâmetros intervenientes na formação dos mercados-piloto, incluindo a análise, em conjunto com os representantes da indústria, da capacidade de certos sectores industriais para tirarem partido dos mercados-piloto europeus, a fim de reforçarem a sua presença no mercado internacional.

6.3. Promover a inovação no sector público

Os administradores do sector público reconhecem a importância da inovação, mas a sua contribuição para a melhoria do ambiente inovador é prejudicada por um conhecimento relativamente limitado das questões em jogo e dos factores interrelacionados que influenciam o desempenho inovador das empresas.

Além disso, uma vez que muitos domínios políticos "tradicionais" têm uma influência no enquadramento que determina o comportamento inovador das empresas, as administrações públicas são frequentemente obrigadas a arbitrar interesses contraditórios. É necessária uma boa compreensão do processo de inovação e dos compromissos políticos que poderá ser necessário aceitar.

O sector público desempenha um papel de destaque em todos os países europeus. Pode ser uma fonte de inovação e é, certamente, um consumidor importante de produtos e serviços inovadores. Uma contratação pública eficiente, aberta e competitiva pode ser um instrumento forte de incentivo à inovação. Para desenvolver o seu papel enquanto fonte de inovação, o sector público poderia promover novos tipos de serviços, bem como o recurso à administração pública, aos serviços de saúde e ensino electrónicos, etc. [31]

[31] Cf. o plano de acção eEurope 2005, COM(2002) 263.

6.4. Reforçar a dimensão regional da política de inovação

As medidas destinadas a melhorar o ambiente para que as empresas possam inovar estão, cada vez mais, a ser concebidas e aplicadas a nível regional para ter em conta os pontos fortes, os pontos fracos e as ambições específicos das regiões. Esta tendência implica o risco de que as regiões concebam e apliquem as suas estratégias isoladamente, sem tirar partido da experiência ganha noutros locais e sem aproveitar as oportunidades para tirar partido das redes transregionais ou transnacionais.

As entidades regionais devem ser alertadas para a importância crescente das políticas regionais de promoção da inovação. Ao conceber e aplicar políticas regionais de inovação, as entidades regionais devem ter inteiramente em conta a especificidade e as características sociais e económicas da região. Devem aprender com a experiência dos outros mas evitar a simples duplicação - devem descobrir individualmente a via para aumentar a capacidade de inovação, consoante o seu conjunto específico de circunstâncias individuais.

O desenvolvimento de agrupamentos de excelência, quando existir uma conjunção de factores como infra-estruturas, disponibilidade de competências e conhecimentos, centros de investigação e tecnologia, bem como empresas com potencial de inovação, assume uma importância fundamental para o desempenho inovador. Quando estas condições estão preenchidas, é importante incentivar as capacidades inovadoras, no sentido de desenvolverem e criarem competitividade a nível mundial.

Os "distritos industriais" italianos ilustram a forma como as regiões que se especializam em sectores específicos e são dominadas por empresas pequenas conseguem crescer rapidamente e desenvolver uma liderança global no respectivo sector [32]. Os distritos industriais são caracterizados por uma produtividade e uma especialização elevadas em fases de produção complementares, assentes na presença de empreiteiros e fornecedores de componentes e numa concorrência feroz entre eles. A acumulação de saber-fazer é um factor importante subjacente à competitividade duradoura destes agrupamentos.

[32] Cf. por exemplo, Les districts italiens. Un modèle de développement local exemplaire, F. Vidal, Futuribles n.º 256, Setembro de 2000.

Um exemplo conhecido é a região de Prato, perto de Florença, líder internacional na produção de fios para malhas, malhas e têxteis destinados às indústrias do vestuário, do mobiliário e a outras indústrias. O êxito é complementado pela construção de maquinaria têxtil orientada também, em grande medida, para a exportação.

Os "distritos industriais" italianos demonstram que é possível alcançar a liderança global através de uma interacção estreita e de modelos sectoriais específicos que misturam cooperação e concorrência ("coo-corrência") entre as PME e através de um tipo de criatividade que absorve as contribuições de I&D sem depender exclusivamente delas.

Os centros de aprendizagem desempenham igualmente um papel importante, uma vez que podem funcionar como núcleos de formação de agrupamentos, apoiando-se em produtos da investigação universitária e criando centros nevrálgicos de inovação.

A Comissão apoiará os esforços das entidades regionais e de outros intervenientes regionais no processo de inovação, no que diz respeito à elaboração e à aplicação de políticas de inovação de qualidade que integrem ligações a nível europeu. O apoio assentará nas redes de apoio à inovação já existentes e em outras actividades orientadas para o nível regional (como a rede de centros de ligação Innovation e o fórum de regiões Innovation) [33].

[33] O SEXTO PROGRAMA-QUADRO DE IDT PROPORCIONA MUITAS OPORTUNIDADES ÀS REGIÕES EUROPEIAS, EM TERMOS DE TRABALHO EM REDE, INTERCÂMBIO DE BOAS PRÁTICAS E DESENVOLVIMENTO DE INICIATIVAS NOVAS. ALÉM DE MEDIDAS ORIENTADAS PARA O NÍVEL REGIONAL, DESTINADAS A INCENTIVAR UM AMBIENTE MAIS FAVORÁVEL À INOVAÇÃO, AS ENTIDADES REGIONAIS PODEM RECORRER AOS NOVOS INSTRUMENTOS DO SEXTO PROGRAMA-QUADRO (REDES DE EXCELÊNCIA E PROJECTOS INTEGRADOS) E AO MECANISMO ERA-NET.

7. CONCLUSÕES

A diferença de produtividade entre a União e as principais regiões económicas como os Estados Unidos poderá não produzir, actualmente, efeitos globalmente visíveis, em termos de qualidade de vida. Tal não significa que possamos adiar a análise deste desafio cada vez maior que, em última instância, reflecte uma fraqueza na capacidade de inovação da Europa.

A longo prazo, a prosperidade europeia correrá perigo se a diferença de produtividade continuar a aumentar. Se continuarmos atrás dos nossos principais concorrentes neste domínio, poderemos reduzir a capacidade de oferecer os benefícios exigidos pelo modelo social europeu. Uma política de inovação eficaz poderia auxiliar a reduzir essa diferença e contribuir para o crescimento da riqueza nacional. A resistência à mudança, já mencionada como um obstáculo à inovação, deve ser encarada neste âmbito. Se a actividade inovadora diminuir e for insuficiente, a falta de recursos poderá obrigar a alterações que se processarão de forma menos controlada.

É necessário chegar a um compromisso entre a preservação das estruturas e práticas existentes e os custos de um fraco desempenho inovador. A Europa tem de encontrar o seu próprio método para conciliar interesses e prioridades em conflito.

Os Estados-Membros e a Comissão deveriam definir um quadro comum e um conjunto de prioridades e objectivos para as políticas de inovação nacional e europeia, respeitando as características dos sistemas de inovação nacionais e a diversidade na União Europeia. Deveriam apoiar-se no acervo comunitário (o mercado interno, o euro, etc.) e tomar em consideração o alargamento da União.

Por conseguinte, a Comissão convida o Conselho a alertar os Estados-Membros para o facto de a inovação continuar a ser uma questão importante, podendo uma melhor compreensão do processo de inovação no contexto europeu contribuir, potencialmente, para a melhoria do desempenho de todos os Estados-Membros.

7.1. Resumo das acções decorrentes da Comunicação

Os Estados-Membros devem comprometer-se a:

- criar e reforçar as suas estratégias de inovação nacionais, definir os seus próprios conjuntos de objectivos políticos, estabelecer os respectivos alvos e dispor de conjuntos de indicadores compatíveis com as estatísticas europeias e internacionais;

- cooperar com a Comissão disponibilizando informação sobre políticas de inovação e desempenho inovador, produzir mais dados e indicadores e estimular os institutos nacionais de estatística nos seus esforços para recolher e fornecer dados estatísticos comparáveis no domínio da inovação;

- participar activamente no processo de aprendizagem mútua iniciado pelo Painel da Inovação na Europa, bem como na análise do fenómeno da inovação.

A Comissão irá:

- aumentar a coerência dos vários exercícios de aferimento de desempenhos das políticas sob a competência do Conselho "Competitividade" (Painel Europeu da Inovação, Painel de Empresas e números-chave da ciência e da tecnologia);

- criar um quadro aperfeiçoado para o processo de aprendizagem mútua em matéria de política de inovação, com base no actual Painel da Inovação na Europa;

- cooperar com os Estados-Membros na análise do processo e das políticas de inovação, bem como dos desempenhos inovadores;

- lançar uma iniciativa-piloto que proporcione avaliações independentes (de carácter facultativo) de programas, mecanismos e agências de apoio para a promoção da inovação;

- estabelecer uma plataforma para o intercâmbio de informação e experiência centrada nos países candidatos, com o objectivo de os auxiliar a desenvolver rapidamente o seu próprio quadro para a inovação e alargar o Painel Europeu da Inovação, de modo a atribuir aos países candidatos uma cobertura idêntica à dos Estados-Membros actuais;

- apresentar, de dois em dois anos, um relatório sobre o progresso registado no reforço da política de inovação aos níveis nacional e comunitário;

- contribuir para a promoção da inovação no sector público através da:

- organização de intercâmbios de experiência em matéria de promoção e difusão de informação sobre inovação, a nível da administração e dos serviços públicos;

- promoção de actividades de formação e de sensibilização em matéria de políticas e factores que determinam o desempenho inovador das empresas;

- criação de um sítio na Web para difundir as iniciativas e a formação prática;

- promoção da difusão de boas práticas provenientes das entidades responsáveis pela contratação pública.

Os Estados-Membros e a Comissão devem:

- garantir que os mecanismos para a coordenação "vertical" funcionam correctamente, de modo a que as políticas se interliguem a nível comunitário, nacional e regional;

- reforçar os processos existentes, no quadro do Painel da Inovação na Europa, que permitem aos Estados-Membros beneficiar da experiência de todos em matéria de desenvolvimento e aplicação da política de inovação;

- intensificar a sua coordenação e criar um quadro comum para o reforço da inovação na UE, incluindo mecanismos de avaliação para registar o progresso alcançado.

Anexo 1 Inobarómetro 2002

O Inobarómetro 2002 [34], um inquérito realizado em Setembro de 2002 para a Comissão Europeia entre líderes empresariais nos quinze Estados-Membros da União Europeia, nos termos do sistema de sondagem Flash Eurobarómetro, indica que:

[34] A publicar.

- As empresas na União Europeia reforçaram lenta mas regularmente as suas actividades de inovação entre 2001 e 2002: a percentagem de produtos e serviços novos e renovados introduzida no decorrer dos dois últimos anos aumentou 2 pontos desde o inquérito de 2001 e representa actualmente, em média, 22% do volume de negócios das empresas.

- A percentagem do investimento canalizada para a inovação por todas as empresas aumentou ligeiramente desde 2001, representando actualmente, em média, mais de um quarto do investimento das empresas. O sector da transformação distingue-se, consagrando, em média, uma percentagem de 32% do investimento à inovação. As empresas de exportação e as "mais jovens" são também mais activas, no que diz respeito aos seus investimento em inovação.

- O conhecimento e as competências do pessoal são fundamentais para o desempenho inovador: os gestores atribuem a respectiva força inovadora, em primeiro lugar (49%), às qualificações e ao profissionalismo do seu pessoal. Os domínios prioritários da formação são a formação técnica e a aprendizagem (45%), seguidas da formação comercial. Contudo, o tempo efectivamente dedicado à formação varia consideravelmente consoante os países e as empresas: numa em cada quatro empresas, não existe qualquer compromisso de formação ou este é meramente simbólico, ou seja, ocupa 0 ou apenas 1-2 dias por empregado, por ano.

- A cooperação entre empresas está a tornar-se cada vez mais importante para aceder às tecnologias de ponta: os líderes empresariais dependem, em primeiro lugar, da colaboração activa com os seus fornecedores ou clientes (59%), em seguida, da aquisição de equipamento (41%) e, por último, da I&D interna ou contratada.

- A criação de novos mercados e a aceitação de novos produtos pelos clientes exigem cada vez mais um debate aberto com o público sobre a inovação. A maior parte das empresas parece estar pronta a participar no referido debate mas, para a maioria (48%), esses debates desenrolam-se internamente, a nível da empresa.

- A necessidade mais importante por satisfazer, no que diz respeito à inovação é, para um gestor em cada três, o acesso a clientes e/ou mercados inovadores. A maior parte dos gestores espera que os mercados se tornem mais receptivos à introdução de produtos inovadores nos próximos anos.

- Os líderes empresariais europeus consideram que o papel dos mercados abertos aos produtos inovadores é ainda mais crucial do que em 2001. Nos próximos anos, a inovação irá, segundo esperam, beneficiar particularmente da dimensão do mercado da União Europeia e das suas regras comuns. As empresas europeias muito inovadoras que surgem, mais frequentemente, entre as empresas de exportação, as jovens empresas e o sector industrial parecem estar já bem posicionados para beneficiar dessa oportunidade.

O Inobarómetro 2002 sublinha a vontade dos gestores europeus de reforçarem a sua posição competitiva através da inovação. As qualificações dos recursos humanos, as práticas de cooperação com fornecedores e clientes e, não menos importante, a dimensão europeia dos mercados inovadores desempenham um papel fundamental neste processo.

Anexo 2 Resumo das actuais actividades da UE para promover a inovação

Até agora, as actividades da UE destinadas a promover a inovação na Europa foram financiadas pelos programas-quadro de investigação e de desenvolvimento tecnológico (IDT), que incluem a observação da política de inovação e do desempenho inovador na Europa, bem como medidas práticas para melhorar o ambiente inovador.

Em seguida, apresenta-se um resumo das actuais actividades que, em grande parte, serão retomadas pelo sexto programa-quadro.

- O Painel da Inovação na Europa inclui a recolha, a actualização, a análise e a difusão da informação sobre as políticas de inovação, a nível nacional e da UE [35]. Funciona também como quadro de aplicação do "método aberto de coordenação", lançado em Lisboa, no domínio da política de inovação. O Painel da Inovação na Europa difunde as boas práticas, a fim de auxiliar os Estados-Membros a desenvolver as suas próprias políticas de inovação e a obter uma maior convergência relativamente aos objectivos de Lisboa.

[35] http://trendchart.cordis.lu/

Uma das componentes é o Painel Europeu da Inovação, uma apresentação anual de dados quantitativos sobre as condições de enquadramento, a base científica e tecnológica, o ambiente operacional das empresas e o comportamento das empresas em matéria de inovação.

A Comissão é assistida na gestão do Painel da Inovação na Europa por um Grupo de Altos Funcionários dos Estados-Membros e dos Países Associados (incluindo países candidatos).

- Os dados sobre o comportamento das empresas em matéria de inovação são recolhidos através do Inquérito Comunitário à Inovação, implementado pelo Eurostat e pelos institutos nacionais de estatística [36].

[36] http://www.cordis.lu/innovation-smes/src/ cis.htm

- Os Estudos analisam questões específicas em pormenor, frequentemente no domínio das condições de enquadramento [37]. Um tipo de inquérito menos complexo, o Inobarómetro, que se inscreve no sistema de sondagem do Eurobarómetro, analisa as atitudes das empresas relativamente à inovação [38].

[37] http://www.cordis.lu/innovation-policy/ studies/home.html

[38] http://www.cordis.lu/innovation-smes/src/ innobarometer.htm

- Diversas actividades centram-se no ambiente operacional das empresas. Os mecanismos de apoio às empresas inovadoras em fase de arranque e ao respectivo crescimento são objecto de especial atenção, nomeadamente através da ligação em rede de áreas económicas que registam bons resultados neste domínio do espírito empresarial (iniciativa PAXIS [39]). Estão também a ser criadas redes de intervenientes no financiamento da inovação e de gabinetes de contacto com as empresas em organizações de investigação públicas, a fim de reforçar as ligações entre os sectores público e privado (iniciativa Gate2growth [40]).

[39] PAXIS: Action of Excellence on Innovative Start-ups (acção-piloto de excelência em novas empresas inovadoras); http://www.cordis.lu/paxis/

[40] http://www.cordis.lu/finance/home.html

- A rede de Regiões Inovadoras na Europa propõe um mecanismo que permite partilhar experiências em matéria de desenvolvimento de estratégias de inovação, sendo pertinente, por conseguinte, tanto para o ambiente operacional das empresas como para as condições de enquadramento [41].

[41] http://www.innovating-regions.org/

- A rede de Centros de Ligação Innovation auxilia as empresas a estabelecer contactos com outras empresas e organizações, proporcionando um ponto de partida local que lhes permite desenvolver a cooperação e a transferência tecnológica transnacionais [42].

[42] http://irc.cordis.lu/

- Os projectos de inovação, também centrados no ambiente imediato das empresas, analisam os obstáculos genéricos à inovação assente no mercado [43]. É dedicada uma atenção especial aos aspectos não técnicos do processo, gerando um conhecimento que irá ser, em última instância, aplicado principalmente nas empresas.

[43] http://www.cordis.lu/innovation-smes/src/ projects.htm

- O serviço comunitário CORDIS de informação em linha sobre I&D e inovação [44], oferece um acesso à base científica e tecnológica, por exemplo, através do recentemente criado Mercado Tecnológico [45] de oportunidades empresariais decorrentes da investigação financiada pela UE e de outra investigação.

[44] http://www.cordis.lu/

[45] http://www.cordis.lu/marketplace/

Apesar de as referidas actividades estarem incluídas nos programas-quadro de IDT em termos orçamentais, o seu âmbito ultrapassa a promoção da inovação, das competências e do saber-fazer decorrentes do esforço de investigação europeu. Tendo em consideração a extraordinária envergadura do fenómeno da inovação, as abordagens de apoio à inovação têm de tomar em conta as formas de inovação que não dependem da investigação ou em que a investigação desempenha apenas um papel menor na génese dos benefícios económicos e sociais da inovação.

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