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Comunicação da Comissão - Primeiro Relatório Intercalar sobre a Coesão Económica e Social

/* COM/2002/0046 final */
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52002DC0046

Comunicação da Comissão - Primeiro Relatório Intercalar sobre a Coesão Económica e Social /* COM/2002/0046 final */


COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO - Primeiro Relatório Intercalar sobre a Coesão Económica e Social

Síntese e fases seguintes

Na reunião do Conselho da União Europeia de 11 de Junho de 2001, a Comissão registou as preocupações expressas pelos Estados-Membros e pelos países candidatos, em especial o memorando apresentado pela delegação espanhola, relativamente às consequências do alargamento para a coesão económica e social. A Comissão declarou formalmente que continuará o seu trabalho, informará regularmente o Conselho e preparará o Terceiro Relatório sobre a Coesão, com vista a elaborar as necessárias propostas para o prosseguimento da política de coesão após 2006. O presente relatório sobre os progressos alcançados no domínio da coesão tem dois objectivos principais:

- actualizar a análise da coesão económica e social apresentada no Segundo Relatório sobre a Coesão, de Janeiro de 2001, incluindo, pela primeira vez, uma análise das disparidades numa União a vinte e cinco, incluindo os dez novos Estados-Membros que, de acordo com as conclusões do Conselho de Laeken, estarão preparados para aderir à União em 2004, se as negociações continuarem ao ritmo actual;

- descrever o estado do debate sobre a política de coesão após 2006, lançado com a publicação do Segundo Relatório e preparar as fases seguintes.

Expõem-se a seguir os principais resultados alcançados quanto a estes dois pontos.

I. situação e tendências

Em termos de receitas regionais (PIB), a análise confirma uma quebra importante no nível médio do PIB por habitante com o alargamento da União para 25 ou 27 Estados-Membros e um aumento das disparidades regionais e territoriais numa escala sem precedentes em qualquer alargamento anterior. Numa União a 25 (excluindo a Roménia e a Bulgária, cujas posições negociais prevêem que a adesão ocorra numa fase posterior), as disparidades serão sensivelmente menores e o aumento da prosperidade relativa das regiões nos Quinze menos pronunciada, em comparação com a situação numa Europa a 27, analisada no Segundo Relatório. De acordo com os dados de 1999, na passagem da Europa a 15 para uma Europa a 27, o PIB por habitante registará uma quebra de 18%, sendo essa quebra de apenas 13% numa Europa a 25.

Em termos de taxas de emprego e de desemprego, o relatório confirma uma melhoria geral no conjunto dos quinze Estados-Membros actuais. Nos países candidatos, a situação é menos favorável devido aos ajustamentos em curso nos mercados de trabalho. Assim, enquanto a União registou um aumento líquido de 3 milhões de postos de trabalho em 2000, os países candidatos perderam cerca de 600 000.

Embora seja animador constatar que a taxa de crescimento a longo prazo registada nos países candidatos tender a superar a taxa dos Estados-Membros actuais em cerca de 1 ponto percentual por ano, em média, as grandes disparidades nos níveis de rendimento ou de emprego descritas no Segundo Relatório não deverão reduzir-se de forma sensível antes do longo prazo. Um factor adicional num futuro próximo, será o possível decréscimo do desempenho económico europeu. A extensão e a profundidade desse fenómeno dependerá, no entanto, de vários factores, como a evolução da economia internacional. É ainda demasiado cedo para tentar extrair conclusões sobre possíveis implicações nas tendências a longo prazo das disparidades regionais em termos de rendimento e emprego na Europa.

No que diz respeito aos recursos humanos, foram identificados vários desafios a que a futura política de coesão deverá dar resposta, em especial : a verdadeira escala dos desequilíbrios regionais no mercado de trabalho e no desenvolvimento económico após o alargamento, a polarização do mercado do trabalho e da sociedade, as necessidades crescentes de qualificação profissional , a persistência das desigualdades entre homens e mulheres, a necessária modernização dos sistemas económicos e sociais devido às evoluções demográficas e as pressões crescentes provocadas pelos fluxos migratórios e pela mobilidade.

II. Políticas de coesão após o período 2000-2006: Estado do debate

A experiência dos doze últimos meses confirma que o Segundo Relatório sobre a Coesão atingiu um dos seus principais objectivos, dando lugar a um intenso debate ao longo de 2001 sobre as futuras políticas europeias neste domínio, ou seja as que serão aplicadas durante o próximo período de programação (a partir de 2007). Retenha-se, a esse respeito, o grande sucesso do Fórum Europeu sobre a Coesão, que reuniu 1 800 participantes em Bruxelas em Maio de 2001, bem como as numerosas contribuições escritas recebidas das autoridades nacionais e regionais e de outros grupos de interesse, além de numerosos seminários e conferências organizados por entidades independentes. Os pareceres do Comité das Regiões e do Comité Económico e Social sobre o Segundo Relatório, assim como as muitas discussões havidas no Parlamento durante a preparação do parecer dessa instituição, confirmaram igualmente a posição central da coesão entre as políticas da União. É evidente que as políticas europeias de coesão são um factor catalisador do debate e do intercâmbio de ideias, virtualmente a todos os níveis, nos Estados-Membros e nos países candidatos, sobre as dificuldades e as vantagens da Europa em matéria económica e social.

O debate do ano passado centrou-se, em geral, nos principais temas identificados pela Comissão no Segundo Relatório. A escolha desses temas representou um esforço para encorajar o debate sobre a substância da futura política e para evitar que a discussão se centrasse, principal ou exclusivamente, em aspectos financeiros. Nesse sentido, a abordagem, idêntica à prevista como parte de um debate alargado em 2002 sobre a reforma institucional da União, procura determinar os objectivos que os Estados-Membros pretendem alcançar em conjunto neste domínio.

O debate encontra-se longe da sua conclusão. A título de exemplo, refira-se que muito poucos governos nacionais se comprometeram, até à data, com uma posição concreta, embora o Conselho de Ministros informal responsável pela política regional, realizado em Namur em Julho de 2001, tenha permitido identificar algumas das principais correntes de opinião. Não seria, por conseguinte, curial procurar dar aqui a impressão de ter sido decidida alguma das questões importantes. Pelo contrário, a Comissão confirma que formulará as suas propostas concretas ao Parlamento e o Conselho por ocasião do Terceiro Relatório sobre a Coesão (cujo calendário será pormenorizado mais adiante).

Todavia, o debate de 2001 parece ter já realçado determinados elementos que a Comissão terá seriamente em conta no Terceiro Relatório. Esses elementos encontram-se resumidos infra, em três rubricas, que seguem a estrutura das conclusões do Segundo Relatório. Na secção subsequente, é abordado o conceito de gestão e de eficácia como elemento essencial de uma política de coesão europeia funcional e credível.

Prioridades

A política europeia de coesão deve continuar a ter por alvo as regiões menos desenvolvidas. Não obstante terem sido avançadas várias formas alternativas de identificação dessas regiões, não parece existir um indicador sintético alternativo viável ao PIB por habitante, tal como é actualmente utilizado para o Objectivo nº 1.

Embora a necessidade de orientar a ajuda para as regiões dos países candidatos reúna um amplo consenso, as regiões do Objectivo nº 1 dos actuais quinze Estados-Membros - nomeadamente as que perderiam o seu estatuto prioritário à medida que a respectiva prosperidade relativa aumenta numa União alargada - não devem sofrer um corte abrupto nas ajudas, especialmente quando tal decorra do efeito estatístico do alargamento. Não existe, no entanto, um consenso claro sobre o modo como deve ser assegurada a igualdade de tratamento a essas regiões que ainda têm que concluir o processo de convergência económica. Neste contexto, será necessário ter em conta as necessidades específicas das regiões ultraperiféricas identificadas no artigo 299º do Tratado.

Particularmente ao nível regional, por razões tanto políticas como económicas, manifesta-se claramente a exigência de que a futura política se não centre exclusivamente nas regiões menos desenvolvidas, antes continue a ter em conta os problemas e oportunidades das zonas urbanas e daquelas que se encontrem em processo de reestruturação económica ou apresentem uma desvantagem natural permanente, assim como uma dimensão transfronteiriça. Tais intervenções devem centrar-se mais em prioridades comunitárias e ser postas em prática de forma mais descentralizada, de acordo com os princípios da boa governança.

A política de coesão deve ainda reforçar os vínculos existentes entre os objectivos estratégicos globais da União, adoptados pelo Conselho Europeu de Lisboa, e a intervenção dos Fundos Estruturais. Neste contexto, são essenciais os seguintes aspectos: mais e melhores postos de trabalho, maior integração social, igualdade de oportunidades e apoio à sociedade do conhecimento.

Os programas apoiados pela União devem acrescentar valor ao que é possível obter ao nível nacional. Várias contribuições responderam à questão levantada pela Comissão no Segundo Relatório sobre a melhor forma de resolver as necessidades crescentes ao nível europeu em termos de dimensão territorial da coesão. Assim, a ênfase é colocada no papel acrescido das ajudas comunitárias na conexão em rede de regiões e na promoção do desenvolvimento sustentável. Estas ajudas são vistas como meio de incentivar o desenvolvimento de um quadro de referência coerente para a política de coesão e a tomada em consideração da sua dimensão territorial. Além disso, outras contribuições sublinharam igualmente a importância da política de coesão para a estabilidade económica e financeira da União.

Sistema de execução

Muitos autores de contribuições entendem que as diferentes alterações do sistema de execução introduzidas no âmbito da Agenda 2000 tiveram apenas um efeito limitado na simplificação da gestão das intervenções da União.

O debate expôs a oposição entre, por um lado, as autoridades de gestão aos níveis nacional e regional, que, em geral, pretendem reduzir as despesas gerais de gestão das intervenções da União e, por outro, as instituições europeias, como o Conselho, o Parlamento e o Tribunal de Contas, que procuram reforçar os controlos relativos à utilização do dinheiro dos contribuintes europeus.

III. Fases seguintes e outras considerações

Calendário

Conforme foi já referido, a Comissão elaborará propostas concretas para a futura política de coesão no Terceiro Relatório sobre a Coesão. Este relatório deve, por seu turno, constituir uma contribuição para as propostas da Comissão em matéria de políticas comunitárias para o período posterior a 2006, com um novo quadro financeiro.

A Comissão propõe-se apresentar as suas propostas ao Parlamento Europeu e o Conselho suficientemente cedo para que a adopção dos regulamentos sobre os Fundos Estruturais permita começar a execução efectiva da nova geração de programas desde o início do novo período de programação. Este aspecto será igualmente tomado em conta no calendário da publicação do Terceiro Relatório sobre a Coesão.

Aspectos financeiros e de gestão

A Comissão está convencida de que a questão da simplificação dos programas europeus merece um exame suplementar, num esforço para identificar os mecanismos capazes de conciliar maior descentralização de responsabilidades com maiores incentivos à eficiência e uma gestão sã.

Esta convicção resulta não apenas do debate realizado no ano passado mas, também, da experiência directa dos programas de gestão. Neste contexto, a experiência de 2001 foi particularmente instrutiva, uma vez que correspondeu, por um lado, ao último ano dos pagamentos relativos à anterior geração de programas e, por outro, ao início efectivo da execução da maioria dos programas da nova geração para o período 2000-2006, incluindo a aplicação do instrumento de pré-adesão nos países candidatos.

O objectivo da Comissão deve consistir na manutenção e, sempre que necessário, no aumento dos esforços para assegurar a utilização eficaz de todos os recursos financeiros disponibilizados para as políticas de coesão. Neste contexto, vale a pena recordar que, no Segundo Relatório sobre a Coesão, a Comissão afirmou ser demasiado cedo para iniciar o debate sobre o nível desses recursos para o período pós-2006. Não obstante, um número considerável de contribuições ao longo do último ano confirmou que a discussão nesta matéria já começou, conduzindo a simulações que têm produzido uma variedade de números relativamente aos recursos que devem ser disponibilizados para futuras políticas, que se situam quer acima (nomeadamente nas contribuições das regiões) quer abaixo do equivalente a 0,45% do PIB da União. Este último número é o indicado pela Comissão no Segundo Relatório, correspondendo aos montantes alcançados em 1999 e aos previstos para 2006, conforme acordado no Conselho Europeu de Berlim de 1999, para cobrir as políticas de coesão dos Quinze, dos países candidatos à adesão e dos seis novos Estados-Membros.

Aos níveis actuais, as políticas de coesão representam uma transferência de recursos considerável, principal mas não exclusivamente, para os Estados-Membros com um número significativo de regiões elegíveis ao Objectivo 1 dos Fundos Estruturais. Os debates realizados em 2001 e os ensinamentos colhidos da gestão dos programas, incluindo os do ano passado, demonstraram que a utilização eficaz dos recursos constitui um importante desafio, a vários níveis, para as autoridades nacionais e regionais em causa:

- ao nível administrativo porque a boa gestão das intervenções e o prosseguimento dos seus objectivos pressupõem a existência de conhecimentos técnicos especializados para gerir uma estratégia de desenvolvimento económico, em termos de planeamento, execução, acompanhamento, avaliação e controlo;

- ao nível financeiro porque as intervenções europeias têm que ser co-financiadas por recursos gerados ao nível nacional. Trata-se de um dos princípios imutáveis dos Fundos Estruturais, destinado a promover a apropriação dos programas pelas autoridades locais, no interesse da eficiência e de uma boa gestão financeira. A concessão do co-financiamento necessário exige determinação política, especialmente quando os orçamentos nacionais apresentem um equilíbrio já de si delicado em termos de receitas e despesas;

- ao nível económico devido ao elevado montante dos investimentos financiados pela União, não devem substituir-se a investimentos nacionais, tanto públicos como privados, os quais seriam realizados de qualquer modo.

O desafio a vencer é particularmente significativo para os países e regiões que se tornam elegíveis para o Objectivo 1 (e, a nível nacional, para o Fundo de Coesão) primeira vez. Na União actual, os efeitos têm sido atenuados mediante o aumento progressivo das transferências. Consequentemente, nos três períodos sucessivos de programação financeira (1989-1993, 1994-1999 e 2000-2006), as transferências por ano e por habitante a título do Objectivo nº 1 progrediram, respectivamente, de EUR 143 para EUR 187 e deste montante para EUR 217.

À luz da experiência, a Comissão mantém uma fidelidade firme a três princípios:

- gestão sã e eficiente. Embora a gestão e o controlo financeiros constituam a primeira e mais importante responsabilidade dos Estados-Membros, a Comissão tem que continuar a assegurar-se da existência das capacidades necessárias. Nesta óptica, a Comissão deve procurar tornar-se num catalisador do intercâmbio de experiências e de boas práticas em relação à gestão e à administração das intervenções;

- transferências condicionadas por resultados. Foi dado um passo importante nesta direcção com a introdução da denominada «reserva de eficiência» para o período 2000-2006. Contudo, pode ser feito um esforço maior para condicionar à consecução dos objectivos quantificados os pagamentos efectuados pela União às regiões;

- correcta avaliação da capacidade de absorção. Todas as tentativas de concepção de um sistema de gestão mais simples e mais eficaz para as futuras políticas de coesão serão contrariadas se os recursos transferidos excederem o nível que pode ser absorvido administrativa, financeira e economicamente. Em conformidade com o tecto actualmente previsto pelo acervo comunitário, o total das transferências para um Estado-Membro não pode exceder 4% do PIB nacional. O debate que se seguiu à publicação do Segundo Relatório sobre a Coesão não pôs seriamente em causa a existência deste limite. No Segundo Relatório, a Comissão afirmou que, em certos casos, o limite poderia ser superado após 2006 para permitir, por exemplo, a realização de grandes projectos com especial interesse comunitário, financiados pelo Fundo de Coesão.

Introdução

O primeiro relatório intercalar sobre a coesão é apresentado no âmbito dos debates resultantes das análises e das propostas que constam do Segundo Relatório sobre a Coesão Económica e Social (COM 2001 -24), adoptado pela Comissão em 31 de Janeiro de 2001.

Aquando da reunião do Conselho (Assuntos Gerais) de 11 de Junho de 2001, a Comissão registou as preocupações expressas pelos Estados-Membros, actuais e futuros, nomeadamente o memorando apresentado pela delegação da Espanha, quanto às consequências do alargamento para a coesão económica e social. Declarou igualmente que prosseguirá os seus trabalhos, informará regularmente o Conselho e preparará o Terceiro Relatório sobre a Coesão, com vista a elaborar as propostas necessárias para o prosseguimento da política de coesão após 2006.

No presente relatório, a Comissão procede em primeiro lugar a uma actualização dos dados constantes do Segundo Relatório sobre a Coesão, em especial os que se referem às disparidades regionais aos níveis económico e social. Esta actualização baseia-se nos dados relativos ao PIB regional de 1999, assim como no emprego e no desemprego registados em 2000.

Dado o carácter estrutural das evoluções no domínio da coesão, a actualização destes números relativamente a um ano apenas não pode conduzir a uma mudança significativa da situação e das tendências indicadas no Segundo Relatório sobre a Coesão. Este relatório intercalar destaca, contudo, elementos novos relativos ao mercado do emprego e à sua evolução, bem como a certos factores de competitividade das regiões.

Além disso, o Conselho Europeu de Laeken (Dezembro de 2001) clarificou os calendários de adesão. Considerou que «se o ritmo actual de negociações [fosse] mantido, Chipre, a Estónia, a Hungria, a Letónia, a Lituânia, Malta, a Polónia, a República Eslovaca, a República Checa e a Eslovénia poderiam estar preparados para a adesão em 2004». Tal permite à Comissão apresentar igualmente neste primeiro relatório intercalar médias de PIB por habitante calculadas com base numa União de 25 Estados-Membros. Com efeito, afigura-se pouco provável que a Roménia e a Bulgária estejam em condições de aderir à União antes do fim do actual período de programação, tanto mais que as posições negociais destes dois países candidatos prevêem a adesão para 1 de Janeiro de 2007.

Na sua segunda parte, o presente relatório apresenta uma primeira síntese do debate sobre a futura política de coesão, pretendido pela Comissão com a adopção do Segundo Relatório sobre a Coesão e que, desde então, se faz de maneira intensiva. Aí se extraem as primeiras orientações, sem prejuízo das propostas que, em tempo útil, a Comissão apresentará para a futura política de coesão.

Por último, a Comissão apresenta, em anexo, os princípios e os meios da preparação administrativa que, nos países candidatos, será necessária à futura aplicação dos instrumentos estruturais. Como complemento deste primeiro relatório intercalar, será igualmente importante dar aos países candidatos as indicações necessárias para a preparação dos seus documentos de programação a título dos Fundos Estruturais.

1. Parte I: Situação e tendências nas regiões

A actualização das informações estatísticas constantes do Segundo Relatório sobre a Coesão Económica e Social, publicado em Janeiro de 2001, não implica, naturalmente, uma alteração significativa da situação e das tendências observadas em matéria de coesão económica, social e territorial. Como a Comissão sublinhou diversas vezes, tais evoluções apenas são observáveis a longo prazo.

Além disso, os dados disponíveis mais recentes relativos ao nível do PIB, que cobrem, a nível regional, o ano de 1999 e, a nível nacional, o de 2000, não permitem ter em conta as consequências regionais da deterioração conjuntural significativa que a economia da União conheceu em 2001. De acordo com as últimas previsões da Comissão, o crescimento económico da União limitar-se-á a 1,7% em 2001, o que representa uma forte baixa em relação aos 3,3% atingidos em 2000 [1].

[1] Economia europeia, Outono de 2001 - Previsões para 2001-2003, Novembro de 2001, disponível em http://europa.eu.int/comm/economy_finance .

Neste quadro, é útil, no entanto, actualizar as principais conclusões do Segundo Relatório sobre a Coesão, respeitantes aos quinze Estados-Membros actuais e à hipótese de uma União alargada a 27 membros [2]. Contudo, na medida em que se torna cada vez mais claro que, pelo menos, dois dos doze países candidatos não aderirão à União antes do início do próximo período de programação, pode ser avançada igualmente uma primeira avaliação da coesão económica a 25 Estados-Membros (cf. secção 1.5). A análise que se segue constitui uma actualização relativa aos domínios para os quais existem estatísticas económicas e sociais recentes.

[2] O Segundo Relatório sobre a Coesão incluiu uma parte separada específica sobre as características regionais da Turquia, país candidato com o qual as negociações de adesão ainda não começaram. «Estas regiões serão objecto de uma análise mais sistemática nos relatórios futuros, após o lançamento das negociações».

1.1. Coesão económica, um ano após o Segundo Relatório sobre a Coesão

1.1.1. Confirmação da convergência real na União actual

Embora as disparidades económicas entre os actuais Estados-Membros subsistam, elas reduziram-se sensivelmente desde 1988. A principal mudança verificou-se nos países da coesão, que se aproximaram de forma notável da média comunitária em termos de PIB por habitante. A Irlanda é disso o exemplo mais evidente dado que, entre 1988 e 2000, o seu PIB por habitante passou de 64% para 119% da média da União. O atraso inicial dos três outros países da coesão reduziu-se em cerca de um terço, de 68% para 79% (quadro 1 - crescimento do PIB e da população nos países da Coesão, 1988-2002 - e quadro 2 - PIB por habitante (em PPC) nas regiões do Objectivo nº 1, 1995-1999).

Além disso, confirma-se a diminuição das disparidades regionais, embora em menor escala do que a nível nacional (quadro 3 - disparidades do PIB por habitante, em PPC, nos Estados-Membros, segundo as regiões). Por vezes, verificou-se mesmo um agravamento dessas disparidades no interior dos Estados-Membros. No plano global, ainda que a situação socioeconómica de várias regiões mais fracas da União tenha evoluído positivamente, para a maioria, o processo de recuperação continua a ser um objectivo a longo prazo.

1.1.2. Três grupos de Estados numa União a 27

A nível nacional, poderiam distinguir-se três grupos de Estados numa União a 27 membros (gráfico 1 - PIB por habitante em PPC, 2000):

- o primeiro grupo, constituído por nove dos países candidatos (incluindo Malta, cujos dados relativos aos padrões de poder de compra se encontram já disponíveis), abrangeria 16% da população total da União. O PIB por habitante médio destes países situar-se-ia em 41% da média comunitária a 27;

- o segundo grupo, que incluiria três Estados-Membros actuais (EL, E e P) e três países candidatos (CY, SL e CZ), situar-se-ia em 87% da média futura da União;

- o terceiro grupo seria constituído pelos restantes Estados-Membros actuais, com um PIB por habitante médio largamente superior ao da União no seu conjunto.

Por último, nesta União alargada a 27, a relação entre os 10% de regiões mais ricas e os 10% de regiões menos desenvolvidas passaria para 5,8, sendo de apenas 2,6 na União actual (mapa 1 - PIB por habitante, por região (PPC), 1999).

A nível regional , passou a ser possível observar a evolução do PIB por habitante para o período 1995-1999, nos Estados-Membros e nos países candidatos (mapa 2 - Variação do PIB por habitante (em PPC), de 1995-1999). De maneira global, a taxa de crescimento nos doze países candidatos (3,2% por ano) foi superior à observada na União (2,4%) durante este período. As regiões marcadas por um crescimento mais importante situam-se sobretudo nos países candidatos, nomeadamente na Polónia, na República Checa e na Eslovénia. Existem, no entanto, vários núcleos de crescimento rápido nos actuais Estados-Membros. Situam-se em algumas regiões-capitais como Estocolmo, Helsínquia, Lisboa e Madrid, mas também em territórios mais vastos como a Irlanda, uma grande parte da Inglaterra e os Países Baixos.

1.2. Emprego e coesão social na União actual e nos doze países candidatos

1.2.1. Disparidades na União actual

O emprego aumentou de 1,8% em 2000, fazendo com que, nesse ano, houvesse mais três milhões de pessoas empregadas do que em 1999. A taxa de emprego atingiu 63,8%, ou seja, 1 ponto percentual mais do que em 1999. Em 2000, o número total de pessoas ocupadas excedia em cerca de 10 milhões o registado cinco anos antes. A parte dos postos de trabalho altamente qualificados no terciário no total dos postos de trabalho criados neste período fixou-se em mais 60%. A nível nacional, as taxas de emprego são, em toda a União, mais elevadas do que as do início dos anos 90, excepto na Alemanha, na Suécia e na Finlândia.

As disparidades em termos de taxas de emprego continuaram a atenuar-se (muito ligeiramente) na União, evolução imputável em parte às progressões relativamente importantes do emprego em Espanha, país onde a proporção das pessoas em idade de trabalhar que se encontram ocupadas é inferior à média. Em 2000, a taxa de emprego era inferior a 60% na Grécia, em Espanha e em Itália, enquanto na Dinamarca, nos Países Baixos, na Suécia e no Reino Unido era superior 70%, objectivo estabelecido para a União pelo Conselho Europeu de Lisboa, tendo como horizonte 2010.

A nível regional, as disparidades em termos de emprego continuam a ser mais pronunciadas entre as regiões do que entre os Estados-Membros da União. Em 2000, a taxa de emprego registada nas regiões mais bem posicionadas a esse respeito (ou seja, aquelas que apresentavam as taxas mais elevadas e que totalizavam 10% da população dos Quinze) era, em média, de 77,2%, enquanto a taxa de emprego registada nas regiões em piores posições (ou seja, que apresentavam as taxas mais baixas e que também totalizavam 10% da população) era inferior a 46% (mapa 3 - taxas de emprego, 2000, e quadro 4 - regiões com as taxas de emprego mais altas e mais baixas, respectivamente, 1999-2000). A amplitude dos desvios observados na União em termos de emprego continua a pesar no seu potencial económico. Este fenómeno é agravado por desigualdades que impedem certas categorias da população de aproveitar plenamente os benefícios do crescimento económico.

Entre 1999 e 2000, o desemprego caiu de 9,1% para 8,4% (7,6% em Agosto de 2001). No total, em 2000, encontravam-se desempregadas cerca de 14,5 milhões de pessoas ou seja menos 1,5 milhões de pessoas do que no ano anterior, a mais forte regressão no número de desempregados em dez anos.

A nível nacional, todos os Estados-Membros registaram uma regressão no desemprego em 2000. Em termos relativos, as descidas mais importantes verificaram-se na Bélgica, em Espanha e em França, onde a taxa de desemprego diminuiu cerca de 1,7%. A evolução do mercado do emprego tornou-se menos favorável devido ao abrandamento do crescimento observado em 2001. A Áustria, Portugal e a Alemanha viram a sua taxa de desemprego aumentar ligeiramente em 2001. Neste contexto, a taxa de desemprego, em 2000, fixou-se em apenas 2,4% no Luxemburgo, tendo sido de 14,4% em Espanha, a mais elevada da União, apesar da impressionante diminuição do número de desempregados desde há alguns anos.

As disparidades regionais em termos de desemprego continuam a ser importantes (mapa 4 -Taxas de desemprego por região, 2000). A taxa de desemprego registada nas regiões mais bem posicionadas (aquelas que totalizam 10% da população total dos Quinze) era, em média, de 2,7% em 2000, mas atingia 21,9% nas regiões em piores posições (incluindo os departamentos franceses ultramarinos). Em comparação com 1999, estes dois grupos de regiões beneficiaram de um crescimento substancial do emprego. De facto, o grupo das regiões em piores posições viu o desemprego diminuir mais fortemente do que as regiões mais bem posicionadas (gráfico 2 - Taxas de desemprego por país e valores extremos regionais, 2000).

Em certos Estados-Membros, os desvios entre regiões continuam a ser importantes. É em Itália que esses desvios são mais acentuados, sendo a taxa de desemprego registada na região mais desfavorecida a esse respeito, a Calábria, superior em cerca de 25 pontos percentuais à observada na região em que ela era mais baixa, nomeadamente o Trentino-Alto Adige.

A diminuição do desemprego teve por corolário uma melhoria da situação no que diz respeito aos desempregados de longa duração na quase totalidade dos Estados-Membros. Em comparação com 1999, o número de desempregados há, pelo menos, um ano caiu de 46% para 44,8% do número total de desempregados em 2000 (excluindo a Irlanda). As disparidades entre Estados-Membros quanto à proporção de desempregados de longa duração continuaram, no entanto, a ser importantes, situando-se os correspondentes números entre 19% na Dinamarca e mais de 60% em Itália (mapas 5a, b e c, com as taxas relativas aos desempregados de longa duração, aos jovens e às mulheres, respectivamente).

O desemprego de longa duração é claramente mais elevado nas regiões com uma forte taxa de desemprego global; em relação a 1999, praticamente não sofreu regressão nas regiões com atraso, apesar da diminuição do desemprego global. Este fenómeno traduz, nas regiões em causa, a persistência de problemas estruturais, como a inadequação entre os empregos oferecidos e as competências disponíveis no mercado de trabalho.

A taxa de desemprego dos jovens com menos de 25 anos também continuou a diminuir. Em 2000, foi, na União, de 16,1 %, contra 17,9% em 1999. Na população activa, a probabilidade de se ficar sem emprego é, no entanto, cerca de duas vezes superior para os menores de 25 anos do que para as restantes pessoas. Tal como o desemprego de longa duração, o desemprego dos jovens também é claramente mais elevado nas regiões com uma importante taxa de desemprego global. Nas regiões com as mais baixas taxas de desemprego, a taxa média de desemprego dos jovens não excedia 5,5%, sendo de 41,8% nas mais afectadas pelo desemprego.

Em 2000, a taxa de desemprego das mulheres caiu para menos de 10% pela primeira vez desde o início dos anos 90, valor, aliás, notavelmente inferior ao registado em meados dessa década (12,6% em 1994). Subsiste, no entanto, em muitos Estados-Membros e regiões, um desvio importante entre o desemprego dos homens e o das mulheres.

A coesão social é uma questão que tem sido tratada em várias reuniões do Conselho Europeu desde o de Lisboa, de Março de 2000. Os Estados-Membros subscreveram diversos compromissos para intensificar os esforços conjuntos para pôr em prática a estratégia europeia para o emprego, fixando objectivos a atingir neste domínio, e para lutar contra a exclusão, promovendo um crescimento económico sustentável, melhorando a situação do emprego e diminuindo, assim, o risco de agravamento da pobreza e da exclusão.

Apesar da regressão relativa do desemprego, os dados mais recentes confirmam que a pobreza e a exclusão sociais se encontram ainda largamente espalhadas nos Estados-Membros [3]. Cerca de 18% da população, ou seja, mais de 60 milhões de pessoas, vivem em agregados que dispõem de menos de 60% do rendimento equivalente médio (número que corresponde ao limiar de pobreza), situação que, para metade dessas pessoas, se mantém desde há três anos (gráfico 3 - População com rendimentos abaixo do limiar de pobreza). Quanto à distribuição do rendimento, verifica-se que os 20% da população que beneficiam do rendimento mais elevado na UE ganham cerca de 5,7 vezes mais do que os 20% com os rendimentos mais baixos. Existem, naturalmente, grandes disparidades entre Estados-Membros, mas os números não são menos reveladores da amplitude das desigualdades sociais e da insuficiência da coesão social.

[3] Cf. igualmente o relatório conjunto sobre a inclusão social.

1.2.2. Desemprego numa União a 27

Numa União a 27 Estados-Membros, a taxa de desemprego seria, em média, de 9,3% em 2000, ou seja um número melhor do que o de 1999 (9,6% ). Essa taxa é, contudo, ligeiramente pior do que a observada para os Quinze (8,4% em 2000).

Apesar da melhoria do crescimento económico, o emprego nos países candidatos ainda sofreu uma regressão de 1,4 % em 2000, o que equivale a uma perda nítida de cerca de 600 000 postos de trabalho. A Hungria e a Eslovénia foram os únicos países que em 2000 registaram taxas de emprego superiores às de 1999. Globalmente, o desvio entre as taxas de emprego respectivas da União e dos países candidatos agravou-se ainda mais em 2000, embora o ritmo da degradação pareça ter abrandado no segundo semestre. Seria necessário criar cerca de 3 milhões de novos postos de trabalho para alinhar a taxa média de emprego dos países candidatos com a da União Europeia. Ao mesmo tempo, são de esperar perdas de emprego no sector agrícola e na indústria transformadora. No que diz respeito aos serviços, o emprego progrediu indubitavelmente e de forma significativa em todos os países candidatos, mas mantém-se um desvio importante dado que a taxa de emprego no sector terciário representa apenas três quartos da média registada na União. O emprego terciário - finanças, comércio, prestações de serviços, etc. - representa certamente uma oportunidade que os países candidatos não devem desperdiçar.

O desemprego continuou a aumentar na maior parte dos países candidatos, excedendo 12%, em média, para o conjunto destes países, com valores nacionais que oscilam entre 6,9%, na Eslovénia, e mais de 19%, na Eslováquia. Em 2000, foi na Polónia, na Eslováquia e na Bulgária que o desemprego aumentou mais. A Hungria e a Eslovénia viram a sua taxa de desemprego diminuir nesse ano. As disparidades regionais em termos de desemprego nos países candidatos também continuaram a agravar-se. Em 10% das regiões mais bem posicionadas, a taxa média de desemprego era de 4,9%, enquanto 10% das regiões em pior posição apresentavam 23,4%.

Pode observar-se uma tendência semelhante no que diz respeito ao desemprego de longa duração e ao desemprego dos jovens. Em relação a 1999, o número de pessoas desempregadas há, pelo menos, um ano passou de 44,3% para 48,2% do número total de desempregados. O desemprego dos jovens nos países candidatos aumentou de 3%, atingindo 26% em 2000 (contra 16% na União), com taxas superiores a 35% n a Bulgária, na Polónia e na Eslováquia. Ao contrário do que se passa na União, onde o desemprego é geralmente mais elevado entre as mulheres do que entre os homens, a taxa de desemprego dos homens era, em 2000, mais elevada do que a das mulheres na maior parte dos países candidatos.

A participação das mulheres no mundo do trabalho é actualmente mais elevada do que nos Estados-Membros, situação que poderá alterar-se tendo em conta a amplitude da reestruturação. De facto, contrariamente ao que se passou em 1999, o emprego sofreu uma regressão tanto para as mulheres como para os homens.

1.3. Novos dados sobre os factores que determinam a convergência real

No que diz respeito aos factores de competitividade das regiões, os elementos do Segundo Relatório sobre a Coesão encontram-se confirmados nos domínios da produtividade e do emprego por sector. Observa-se, nomeadamente, uma persistência das disparidades na distribuição do emprego entre os três sectores da economia. Em diversas regiões, em especial dos países candidatos, a forte dependência da agricultura e das indústrias tradicionais (mapas 6a, b, e c - Emprego por sector, 2000; mapa 7 - PIB por pessoa empregada, 1999) deixa prever, tendo em conta as reconversões e reestruturações esperadas nestes dois sectores, novas mutações económicas, mesmo após o alargamento.

Em termos de infra-estruturas de transporte, as evoluções são diferenciadas. Se, para a dotação em auto-estradas, a recuperação das regiões elegíveis para o Objectivo nº 1 (nomeadamente em Espanha) é significativa, a situação está longe de ser satisfatória em termos de estradas (gráfico 4 - índice de dotação em auto-estradas - e gráfico 5 -índice de dotação em estradas). Os dados sobre os caminhos-de-ferro ou as operações intermodais não se alteraram significativamente desde o Segundo Relatório sobre a Coesão, mas serão tomadas em consideração nas análises do terceiro relatório.

A evolução demográfica na União actual, os níveis de educação e a preparação para a sociedade do conhecimento merecem uma atenção especial.

1.3.1. Tendências demográficas muito diversificadas

No âmbito geral do abrandamento do crescimento demográfico e do envelhecimento da população da União, as tendências a nível regional são mais diversificadas (mapa 8 - Taxas de crescimento da população por região NUTS II, 1995-1999).

No período 1995-1999 [4], o aumento anual da população foi mais acentuado nas regiões inglesas, irlandesas, belgas, neerlandesas e gregas, bem como no sul de França e no norte da Alemanha. Pelo contrário, a diminuição da população afecta mais fortemente as regiões do norte da Finlândia, do centro e do norte da Suécia e, de maneira geral, os países candidatos, com excepção de algumas regiões polacas. É igualmente notória no sul de Itália, nas regiões do centro de França, na Escócia, no norte de Espanha e no Alentejo, em Portugal.

[4] São tidos em conta apenas estes anos na medida em que, a partir de 1995, cessou, praticamente, o aumento acentuado da população verificado nas regiões alemãs após a unificação e as mudanças políticas nos países candidatos.

Por último, as regiões cuja população aumenta mais todos os anos são frequentemente as que já apresentam uma densidade mais elevada do que a média. De igual modo, as regiões cuja população diminui são as que já conhecem uma fraca densidade (mapa 9 - densidade populacional por região NUTS III, 1999). Ao nível da União, os fenómenos de concentração demográfica regional parecem, por conseguinte, continuar a agravar-se e completam o diagnóstico do Segundo Relatório sobre a Coesão em matéria de desequilíbrio do desenvolvimento territorial.

1.3.2. Aumento geral do nível de instrução

Os dados de 2000 indicam um aumento geral do nível de instrução da população entre os 25 e os 59 anos. Com efeito, em comparação com os dados de 1999, a parte da população com um baixo nível de instrução passou de 33% para 31,5% , enquanto os níveis médios e superiores aumentaram respectivamente de 47,6% para 48,3% e de 19,4% para 20,2% (mapas 10a, b e c - níveis de instrução, 2000).

A população com um baixo nível de instrução continua concentrada no sul da União (Portugal, Espanha, Itália e Grécia), na Irlanda e num núcleo situado entre Norte-Pas-de-Calais e a Picardia, em França, assim como no Hainaut e em Liège, na Bélgica [5].

[5] Estas regiões não se contavam entre as que, no Segundo Relatório sobre a Coesão, apresentavam um baixo nível de instrução. Mas o aumento do nível médio de instrução entre 1999 e 2000, bem como a descida do limiar da última classe do mapa (de 46% para 44%), fez com que passassem a integrar-se nesta categoria - cf. quadro relativo aos principais indicadores regionais.

A população com instrução média situa-se tendencialmente no centro e no leste da União, encontrando-se as mais elevadas taxas de instrução nos países nórdicos, Reino Unido, Alemanha e Benelux, bem como em Paris, Madrid e no País Basco.

1.3.3. Sociedade do conhecimento - subsistência de importantes disparidades

O factor humano será, sem dúvida, decisivo para colmatar o atraso das regiões menos desenvolvidas da União. Por isso, a educação e a formação constituem dois desafios importantes. Trata-se, nomeadamente, de assegurar a todos os Europeus possibilidade de adquirir o saber e as competências necessários para viver e trabalhar na sociedade do conhecimento e actualizá-los ao longo da vida. Mas a preparação para a sociedade do conhecimento deve passar também por medidas que ajudem as regiões a reforçar as suas infra-estruturas técnicas e capacidade de inovação e de investigação [6].

[6] Em 3 de Outubro de 2001, a Comissão adoptou um documento estratégico relativo à dimensão regional do espaço europeu da investigação, COM (2001) 549 final. Este documento visa incitar as autoridades locais ou regionais, nomeadamente as das regiões menos desenvolvidas, a explorar as novas possibilidades oferecidas pelo espaço europeu da investigação e a abrir novas perspectivas, tanto para a política de investigação como para a política regional da União Europeia.

O nível de acesso à Internet (percentagem de agregados com acesso à Internet a partir de casa) tende a manter-se inferior a 30% nos países da coesão, enquanto os países nórdicos e os Países Baixos se situam-se à volta de 60% (dados FLASH Eurobarómetro 112 de Novembro de 2001). Os prazos para a actualização nestes domínios das tecnologias da informação e da comunicação podem ser menos longos do que para infra-estruturas mais clássicas, no domínio dos transportes ou da energia. É necessário, contudo, que exista uma real vontade política que se traduza numa estratégia coerente e em medidas concretas e ambiciosas, em conformidade com os objectivos do plano de acção «eEurope 2002» [7].

[7] «eEurope -Uma Sociedade da Informação para Todos», comunicação relativa a uma iniciativa da Comissão para o Conselho Europeu extraordinário de Lisboa de 23 e 24 de Março de 2000 (http://europa.eu.int/eeurope).

Do mesmo modo, a parte das despesas de investigação e desenvolvimento no PIB é inferior a 1% nos países do Sul e supera os 3% nos países nórdicos. Confirma-se que o número de pedidos de patentes apresenta as mesmas disparidades (inferior a 20 por milhão de habitantes nos países da coesão e superior a 300 por milhão de habitantes nos países nórdicos).

1.4. A componente territorial da coesão

Por último, o Segundo Relatório sobre a Coesão examinara vários aspectos da componente territorial da coesão. A este respeito, a Comissão manifestou [8] a intenção de responder às conclusões da reunião de ministros informal havida em Tampere [9], co-financiando a instalação na União de um observatório em rede do ordenamento do território (ORATE). Este programa, que deverá ser adoptado em breve, fornecerá conhecimentos úteis para promover um desenvolvimento harmonioso da União e precisar a noção de coesão territorial, conforme definida no artigo 16º do Tratado. A Comissão considera, pois, oportuno que o programa ORATE possa reunir resultados susceptíveis de servir de base às propostas que tenciona apresentar no Terceiro Relatório sobre a Coesão relativamente à dimensão territorial da coesão.

[8] Declaração da Comissão aquando da adopção das orientações para a iniciativa comunitária INTERREG III.

[9] A reunião de ministros informal realizada em Tampere (Outubro de 1999) fixou um programa de doze acções que visa uma primeira aplicação do PDEC, adoptado na reunião de ministros informal realizada em Potsdam (Maio de 1999).

De momento, a actualização dos dados confirma as análises do Segundo Relatório, nomeadamente a muito forte concentração territorial das actividades num triângulo compreendido entre o Yorkshire Norte (Reino Unido), o Franco Condado (França) e Hamburgo (Alemanha). Confirmam-se igualmente os dados relativos à situação socioeconómica das regiões transfronteiriças e o forte aumento do seu peso na União alargada, bem como a importância do território comunitário situado em zonas de montanha, regiões costeiras e marítimas, ilhas e arquipélagos. Por essa razão, a Comissão leva actualmente a efeito diversos estudos relativos às zonas que sofrem de graves desvantagens geográficas ou naturais. Assim, encetou já dois estudos, o primeiro, relativo às regiões insulares [10] (incluindo as regiões ultraperiféricas), o segundo, sobre as zonas de montanha [11] (incluindo as zonas árcticas). Está prevista igualmente a extensão do campo do estudo da situação económica e social nas zonas urbanas da União, objecto de uma primeira publicação em 2000.

[10] As regiões insulares são definidas como um território com, pelo menos, 1 Km de superfície, habitado permanentemente por uma população estatisticamente significativa (pelo menos 50 habitantes), não ligada ao continente por estruturas permanentes, separada do continente europeu por uma distância de, pelo menos, de 1 Km e em que se não encontre situada a capital de um Estado-Membro.

[11] Este estudo prevê um trabalho suplementar de desenvolvimento ou actualização de uma definição dos critérios para delimitar estas zonas.

Estes estudos têm como primeiro objectivo constituir uma base de dados específica para estes territórios, mobilizando o conjunto das informações estatísticas disponíveis a diversos níveis (local, regional, nacional e comunitário) sobre a temática do desenvolvimento sustentável dessas zonas (indicadores socioeconómicos, ambientais, demográficos, etc.).

Além disso, essa base deverá permitir efectuar um diagnóstico objectivo da situação das regiões em causa, com uma aferição e uma avaliação das suas desvantagens, uma descrição das suas necessidades específicas e uma análise das acções e das políticas desenvolvidas pelos Estados-Membros e pela União para combater os seus eventuais atrasos de desenvolvimento.

Zonas afectadas por graves desvantagens geográficas ou naturais

Os territórios insulares da União apresentam uma extrema diversidade, tanto pela sua população, pela sua superfície e pelo seu nível de autonomia como pelo seu nível de vida, com um PIB por habitante variável entre 45% e 110% da média comunitária. Três factores exógenos - o ambiente marítimo, a dimensão da ilha e a distância das outras terras emersas -induzem toda uma cadeia de causalidades que limitam o desenvolvimento económico e social de uma ilha. Este desenvolvimento é tanto mais díspar entre as ilhas quanto estas são, por natureza, heterogéneas, acumulando, algumas, duas ou mesmo três desvantagens (zonas insulares, montanhosas e pouco povoadas).

A análise dos programas comunitários e nacionais nas cinco ilhas-piloto do estudo - Bornholm (DK), Creta (EL), Baleares (E), Açores (P) e Western-Isles (UK) - revela, contudo, prioridades recorrentes:

- o desenvolvimento das telecomunicações, essencial para lutar contra o isolamento e os riscos a este ligados (programas específicos na Dinamarca e em Creta);

- a promoção das energias limpas (Dinamarca, Creta, Açores) e/ou a ligação das ilhas ao continente por um cabo eléctrico submarino (Grécia), para resolver os problemas de abastecimento energético;

- a gestão eficaz dos desperdícios, cuja complexidade caminha a par com a pequena dimensão e a fragilidade ecológica das ilhas. Na Dinamarca, está previsto um programa de ajudas financeiras para instaurar soluções «ecológicas» no âmbito da «lei da ajuda às ilhas»;

- o abastecimento suficiente em água potável, problema específico das ilhas mediterrânicas e das regiões ultraperiféricas. As Baleares optaram pela dessanilização da água do mar;

- a diversificação económica, necessária para dinamizar o desenvolvimento insular e orientá-lo para outros sectores de actividades diferentes da pesca e do turismo.

Os projectos desenvolvidos no âmbito destes programas assentam na existência de sólidos agentes locais.

1.5. Disparidades socioeconómicas numa União a 25

Com base no actual acervo, a lista das regiões com atraso de desenvolvimento para o próximo período de programação será decidida tomando-se como referência a média dos Estados-Membros no momento em que a decisão for tomada. Os futuros documentos de programação poderão, assim, ser adoptados antes do início do próximo período de programação.

A Comissão não dispõe ainda, naturalmente, das estatísticas que serão utilizadas para estabelecer tal lista, mas é possível examinar a situação com base nos dados mais recentes (mapa 11 - Regiões com um PIB por habitante inferior a 75% da média, 1997-1998-1999).

Na hipótese de uma União constituída por 25 Estados-Membros e perante os números dos três últimos anos disponíveis (1997-1998-1999), as regiões cujo PIB por habitante é inferior ao limiar do acervo de 75% da média comunitária corresponderiam a 115 milhões de habitantes, ou seja, 25% da população total. Entre estes, quatro em cada dez cidadãos ainda pertencem a regiões dos quinze Estados-Membros actuais; os outros seis pertencem aos países candidatos, o que demonstra a profunda reorganização geográfica das disparidades após o alargamento.

As regiões actualmente beneficiárias do Objectivo nº 1 que, após o alargamento, se situarão acima do limiar de 75%, representarão 37 milhões de habitantes. Para cerca de dois terços da população dessas regiões, essa situação resultará do efeito mecânico de exclusão devido a uma diminuição da média comunitária em cerca de 13%. O último terço encontra-se já acima do limiar de 75%, independentemente de qualquer alargamento, o que realça a convergência real de várias regiões dos Quinze [mapa 11 - Regiões com um PIB por habitante inferior a 75% da média, 1997-1998-1999, e quadro 5 - Regiões com PIB por habitante inferior a 75% do da UE, 1999 (síntese estatística)].

Os desvios entre as regiões mais prósperas e as menos prósperas seriam, naturalmente, menos acentuados numa União a 25 do que numa União a 27. Assim, os 10% de regiões mais desenvolvidas teriam um PIB por habitante igual a 170% da média comunitária, enquanto os 10% de regiões menos prósperas se situariam à volta de 38%. A relação entre os dois grupos seria, por conseguinte, de 4,5 (5,8 numa União 27) (quadro 6 - regiões mais prósperas e menos prósperas).

Disparidades menos acentuadas a 25 do que a 27

As regiões búlgaras e romenas, que constituem a maioria das regiões mais prósperas numa União a 27, cederiam o lugar, numa União a 25, a regiões polacas e húngaras, nomeadamente. Além disso, a região menos desenvolvida da União actual (Epiro, na Grécia) deixaria de constar da lista dos 10% menos prósperos da União a 25 (quadros 7 a e b - listas das regiões mais prósperas e menos prósperas).

2. Parte II: Primeiro balanço dos debates sobre o futuro da política de coesão

2.1. Debates no Fórum Europeu sobre a Coesão e nas instituições

O Segundo Relatório sobre a Coesão, adoptado pela Comissão em 31 de Janeiro de 2001, «apresenta uma série de conclusões e recomendações destinadas a para abrir um debate sobre o futuro da política de coesão após 2006, no contexto da União alargada».

Esse debate já começou ao nível das instituições comunitárias, dos Estados-Membros, das regiões e dos parceiros económicos e sociais. Várias tomadas de posição foram formalmente transmitidas à Comissão, tendo o Segundo Relatório sobre a Coesão sido apresentado em numerosas reuniões, tanto em Bruxelas como nas regiões.

2.1.1. Segundo Fórum Europeu sobre a Coesão

Este fórum, realizado em 20 e 21 de Maio de 2001, marcou o início dos debates sobre o tema da coesão. Reuniu mais de 1 800 responsáveis políticos de toda a Europa envolvidos na concepção e na aplicação das políticas estruturais que visam resolver os problemas regionais e sociais da União.

Na sua introdução, o presidente da Comissão, Romano Prodi, sublinhou a importância da «solidariedade entre os Povos, os Estados e as Regiões da Europa». A política de coesão assenta neste princípio fundamental. É um «instrumento indispensável para levar a efeito a integração das regiões e dos cidadãos» na União alargada de amanhã, na medida em que reduz os desvios em termos de riqueza e de oportunidades e permite promover uma convergência económica efectiva.

Com efeito, o fórum permitiu uma primeira tomada de posição pública por parte de responsáveis dos Estados-Membros da União, dos países candidatos - que participaram pela primeira vez em tal acontecimento, em igualdade de circunstâncias com os Estados-Membros - e das regiões, na perspectiva da futura política de coesão. As actas do fórum [12] foram publicadas no início de 2002.

[12] Disponíveis em Inforegio http://www.inforegio.cec.eu.int/temporum/forcom_fr.htm

As intervenções, assim como os temas abordados, permitiram verificar que:

a. com o alargamento da União, os Estados-Membros e as regiões sentem uma necessidade acrescida relativamente à política de coesão [13].

[13] Síntese do Fórum, apresentada por Michel Barnier.

Existe consenso quanto ao aumento das disparidades, relacionado com o alargamento, e quanto à intensificação do esforço de coesão que se impõe. Como recordaram muitos participantes, a política de coesão não beneficia unicamente as regiões que recebem assistência financeira, mas igualmente todas as outras, na medida em que estimula a procura de bens e serviços e reforça a competitividade global da União - logo, as oportunidades de crescimento sustentado.

A política de coesão é, assim, a expressão da solidariedade da União, que se não reduz a um grande mercado, antes deve, igualmente, preservar um modelo social específico. Por essa razão, a síntese dos trabalhos do fórum registou que «o esforço de 0,45% do PIB da União representa um nível mínimo abaixo do qual a credibilidade da política de coesão futura seria posta em causa».

Por último, a coesão não deve limitar-se à política estrutural. As outras políticas comunitárias, nomeadamente a política agrícola e o desenvolvimento rural, as políticas do ambiente e dos transportes, devem contribuir igualmente, de modo mais eficaz, para a coesão;

b. a União tem necessidade de uma política de coesão que se dirija a três categorias de regiões e de problemas estruturais [14].

[14] Síntese do Fórum, apresentada por Michel Barnier.

- As regiões com atraso de desenvolvimento, que se encontram maioritária mas não exclusivamente nos países candidatos. Por ocasião do fórum, os seus representantes pediram mais flexibilidade no que diz respeito às taxas de co-financiamento e exprimiram a vontade de respeitar a co-responsabilidade financeira, assim como a confiança na capacidade de absorção das dotações comunitárias, mesmo para além do actual tecto de 4% do PIB nacional. Importará determinar, numa fase transitória, o equilíbrio entre regionalização e real capacidade de gestão ao nível descentralizado, para assegurar a absorção dos fundos comunitários;

- as regiões dos Quinze que não concluíram o processo de convergência real constituem o segundo grupo. Convirá encontrar, na altura própria, um tratamento equitativo para estas regiões;

- outras regiões conhecem também dificuldades estruturais graves, nomeadamente as zonas urbanas, as zonas rurais, ainda muito dependentes da agricultura, e as zonas montanhosas, insulares ou outras, que sofrem de desvantagens naturais ou demográficas; neste terceiro grupo inserem-se também as zonas afectadas pelas reconversões industriais ou com dificuldades no sector dos serviços.

A política de coesão deve prosseguir os objectivos estratégicos mais amplos fixados pela Comunidade e promover a sua realização. Existe já uma evidente correlação entre os objectivos estratégicos adoptados pelo Conselho Europeu e as contribuições concedidas pelos Fundos Estruturais. Entre as prioridades essenciais neste domínio, importa citar o aumento do número de postos de trabalho e o melhoramento da sua qualidade, a luta contra a exclusão e o prosseguimento dos esforços centrados no desenvolvimento da sociedade da informação. O fórum confirmou globalmente estas quatro prioridades horizontais, que têm a sua razão de ser em todas as regiões da União e nos países candidatos. No entanto, muitas prioridades podem requerer uma acção coordenada aos níveis nacional e da União, para uma melhor eficácia na aplicação dos Fundos Estruturais, por exemplo na elaboração do quadro em que funcionam o ensino e a formação num Estado-Membro [15];

[15] Intervenção de Anna Diamantopoulou no Fórum.

c. as expectativas de parceria real das regiões e das autarquias locais são fortes [16].

[16] Síntese do Fórum, apresentada por Michel Barnier.

Os interlocutores regionais consideram necessário ir mais longe na descentralização e no esclarecimento dos papéis, nomeadamente entre os Estados e as regiões, para que a parceria se não confine nem confisque a nível nacional. Uma parceria eficaz, que associe sector privado, institutos de investigação, autoridades públicas, parceiros sociais e outros agentes da vida local, constitui a chave de uma estratégia de desenvolvimento regional bem sucedida.

Foram expressas numerosas propostas que pediram à Comissão que esteja mais atenta, não apenas às iniciativas regionais e locais, mas também àquelas que visam uma maior cooperação transfronteiriça (grandes zonas de cooperação geográfica) a nível transnacional e inter-regional.

A União entrou na era da sociedade do conhecimento, mas de maneira variável, consoante as regiões. A política de coesão deve, por conseguinte, favorecer a conexão em rede dos agentes do desenvolvimento regional e evitar criar uma fractura, nomeadamente numérica, com os grupos mais desfavorecidos da nossa sociedade.

A exigência de transparência e de eficácia incentiva a Comissão a definir mais correctamente a divisão das responsabilidades e a concentrar-se apenas nas acções com um forte valor acrescentado comunitário. Tal deverá conduzir ao estabelecimento de uma relação mais forte entre as subvenções financeiras da União, o valor acrescentado das acções comunitárias e os resultados obtidos. As intervenções no âmbito do fórum transmitiram à Comissão uma mensagem de confiança.

Em ligação com o fórum, organizou-se em 26 de Março de 2001 [17] um diálogo na Internet, tendo sido aberto em Março de 2001 um fórum de discussão no sítio Internet da Direcção-Geral da Política Regional [18].

[17] Acta: http://www.inforegio.cec.eu.int/temporum/chat_fr.htm

[18] http://www.inforegio.cec.eu.int/temporum/forum_fr.cfm

2.1.2. Nível institucional

O grupo de trabalho «Acções Estruturais», do Conselho, reuniu-se várias vezes sob a presidência sueca, enquanto a reunião de ministros informal, realizada em 13 e 14 de Julho de 2001 em Namur, por iniciativa da presidência belga, centrou as suas reflexões no «desafio da coesão económica, social e territorial na perspectiva do alargamento».

Muitos participantes congratularam-se com o início antecipado deste debate e com o interesse e a qualidade dos elementos contidos no Segundo Relatório sobre a Coesão. Estabeleceu-se um amplo consenso sobre a necessidade de manter uma política de coesão forte e a prioridade a dar às regiões com atraso de desenvolvimento, tanto nos futuros Estados-Membros como nos actuais Quinze.

Em contrapartida, no que diz respeito às outras regiões, o debate incidiu essencialmente na procura de maior eficácia, que poderia ser obtida através da concentração das intervenções nas acções com maior valor acrescentado comunitário e das sinergias possíveis com as outras políticas comunitárias.

Além disso, foram comunicadas à Comissão várias tomadas de posição dos Estados-Membros. Nomeadamente, o memorando que o presidente do Governo espanhol dirigiu à Comissão, e documentos de trabalho ou estudos elaborados a pedido de ministérios dos governos da Lituânia, de Itália, dos Países Baixos e da Alemanha.

O parecer do Parlamento Europeu sobre o Segundo Relatório sobre a Coesão (Relatório Musotto) será adoptado em Fevereiro de 2002. Quatro comissões parlamentares emitiram pareceres destinados à comissão competente, o que demonstra o interesse que este tema merece por parte dos deputados europeus.

O Comité Económico e Social emitiu um primeiro parecer em 25 de Abril de 2001, a tempo de ser tido em consideração no âmbito do Segundo Fórum Europeu sobre a Coesão, estando a ser elaborados pareceres complementares. O parecer do CES incide essencialmente no papel da política de coesão e responde às «questões para o debate», que se encontram no final das «conclusões e recomendações» do Segundo Relatório.

Ao focalizar o seu parecer nas questões levantadas no relatório, o CES desenvolve, em especial, as quatro opções relativas ao tratamento das regiões actualmente elegíveis para o Objectivo nº 1 e que deixarão de o ser na União alargada, devido à descida da média do PIB por habitante. Sobre esta questão, o CES pronuncia-se a favor do aumento do actual limiar de 75% e do prosseguimento da concentração da ajuda comunitária nestas regiões. A posição adoptada pelo CES dá, por conseguinte, preferência à terceira opção. O Comité adere à posição da Comissão sobre a necessidade de recursos financeiros adequados para fazer face às necessidades resultantes do novo contexto, assim como no que se refere às dez prioridades comunitárias propostas no relatório.

Por último, o Comité das Regiões emitiu também, em Novembro de 2001, um parecer a respeito do Segundo Relatório sobre a Coesão. O CdR «conclui que é conveniente reforçar a dimensão regional da política de coesão» e que a política regional deve ser encarada como uma política horizontal com incidência no conjunto das actividades da União. Sublinha a necessidade de um empenho mais marcado dos Estados-Membros na política de coesão.

O CdR considera que «as regiões que, sem o alargamento, teriam sido elegíveis para o Objectivo nº 1 deveriam conservar esta elegibilidade no âmbito de uma União alargada» e que nenhuma região deveria ser privada de forma brusca da ajuda dos Fundos Estruturais. De qualquer modo, é conveniente prever uma «rede de segurança ou um sistema de cessação progressiva». A aplicação destes princípios, acrescenta o CdR, «pressupõe que se tenham em conta as especificidades das regiões com desvantagens geográficas permanentes: regiões insulares, de montanha, com fraca densidade populacional e periféricas, como se tem verificado até ao presente».

No que diz respeito aos aspectos financeiros, o CdR «rejeita o tecto de 0,45% fixado pelo Conselho Europeu de Berlim em 1999 para o financiamento das políticas de coesão».

Por último, o CdR pronuncia-se a favor de um «desenvolvimento policêntrico do território da Comunidade (...) que permita abordar os desequilíbrios territoriais entre as macro-regiões europeias e dentro destas».

2.1.3. Restantes debates

O tema da futura política de coesão no contexto do alargamento constituiu o objecto principal de mais de uma centena de seminários e conferências organizados em Bruxelas (com a participação de delegações provenientes das regiões) e em muitos Estados-Membros e regiões. Em diversos casos, o tema foi igualmente objecto de reuniões com os parceiros económicos e sociais.

Em algumas regiões, por ocasião de reuniões organizadas a nível europeu, os debates conduziram à adopção de posições escritas, transmitidas à Comissão. Foram igualmente elaborados estudos sobre as consequências que do alargamento advirão para a União, nomeadamente para a política de coesão. Esses estudos apresentam as primeiras estimativas financeiras efectuadas por peritos ou centros de reflexão, relativos ao período pós-2006.

2.2. Temas mais debatidos

O Segundo Relatório sobre a Coesão comportava, no fim da parte «conclusões e recomendações», dez perguntas para ajudar a estruturar os debates sobre a futura política de coesão. Contudo, foram amplamente abordados outros temas, como o dos recursos financeiros. Esta primeira síntese das contribuições até agora expressas é realizada e estruturada de acordo com os principais temas relacionados com a política de coesão.

2.2.1. Prioridade ao atraso de desenvolvimento

Existe unanimidade na constatação do agravamento das disparidades regionais e, por conseguinte, nas necessidades acrescidas em matéria de coesão após o alargamento. O mesmo se aplica ao reconhecimento da importância da acção comunitária a favor das regiões menos desenvolvidas da União actual e aos graves problemas que a maior parte das regiões dos países candidatos enfrenta [19]. A discussão incide, portanto, mais na questão de saber até onde deve ir a definição das regiões com atraso de desenvolvimento e que critérios utilizar para essa definição.

[19] Cf., nomeadamente, a síntese da presidência da reunião de ministros informal (Namur, 13 e 14 de Julho de 2001) e os pareceres das instituições sobre o Segundo Relatório sobre a Coesão Económica e Social.

O apoio financeiro às regiões menos avançadas da União e, posteriormente, às dos países que aderirão, deve caminhar a par com a definição do conteúdo da política de coesão. A União deve dar o seu apoio aos factores que desempenham um função decisiva na promoção da competitividade e ajudam a reduzir os profundos desequilíbrios que afectam o território. Tal é essencial para garantir uma utilização dos fundos susceptível de contribuir para assegurar um desenvolvimento económico sustentável nas regiões em causa. O elemento central da política de coesão «deve, por conseguinte, ser constituído por factores estruturais que melhoram o contexto e permitem o desenvolvimento das regiões menos desenvolvidas (...) A política de coesão obtém os seus melhores resultados quando visa a qualidade das intervenções e a qualidade do desenvolvimento que concretiza» [20].

[20] Intervenção do presidente do Conselho de Ministros de Itália, Giuliano Amato, no Segundo Fórum Europeu sobre a Coesão.

As transferências regionais devem ser utilizadas no âmbito de uma estratégia coerente de desenvolvimento, que se integre numa estratégia de crescimento e de estabilidade mais ampla, fundada na Estratégia Europeia para o Emprego, em políticas macroeconómicas sãs e no apoio activo dos grupos de interesses em causa, nomeadamente os parceiros sociais [21].

[21] Cf., nomeadamente, as conclusões do Segundo Fórum Europeu sobre a Coesão.

A questão da adaptação dos objectivos da política de coesão às disparidades regionais mais importantes que se apresentarão na União alargada, bem como às novas realidades do desenvolvimento económico e social, foi suscitada várias vezes. Com efeito, várias contribuições parecem indicar que os domínios de intervenção actuais poderão já não ser adequados quando se tratar de enfrentar os graves problemas de transição económica e de recuperação dos países candidatos [22].

[22] Cf., por exemplo, o Memorando de Eurada, Resposta às Dez Perguntas do Segundo Relatório sobre a Coesão Económica e Social: «The approach whereby the regions of the Accession Countries are offered Objective 1 status without prior consideration of the appropriateness of the concept in regions of the typology and state of economic development encountered in those countries seems to lack ambition».

2.2.2. Abordagem regional ou abordagem nacional

Certos estudos preconizam uma abordagem nacional em vez de regional, tanto no que diz respeito à elegibilidade dos países candidatos para o Objectivo nº 1 como à estratégia de desenvolvimento a seguir, à distribuição dos fundos comunitários ou à eventual criação de estruturas políticas e administrativas nas regiões [23].

[23] Estudo do instituto alemão D.I.W., Deutsches Institut für Wirschaftsforchung «Reformbedarf bei den Eu-Politiken in Zuge der Osterweiterung», Berlim e Göttingen, Maio de 2001. Estudo IBO, «The financing of the EU structural policy in the context of the enlargement of the EU" Setembro de 2001».

Certos argumentos pesam a favor de uma abordagem nacional, que teria, entre outros méritos, o de permitir aos Estados-Membros maior flexibilidade para organizar a aplicação das intervenções a nível regional e à escala local no país. Tal abordagem poderia, pois, permitir que os pólos de crescimento nos Estados-Membros, geralmente mais prósperos, fossem abrangidos por programas europeus de desenvolvimento regional susceptíveis de ter, um pouco por toda a parte, repercussões importantes no crescimento da economia, globalmente considerada.

Conjugadas com uma parceria ambiciosa, as abordagens regionais ou locais oferecem, além disso, maior flexibilidade e são mais capazes de responder às necessidades no terreno e de incentivar a inovação. Nos países candidatos, a criação de estruturas políticas regionais e locais tem um papel importante a desempenhar, de incitamento dos cidadãos à participação activa no funcionamento das suas jovens democracias. Muitas contribuições saudaram igualmente a importância institucional das organizações regionais de cooperação transfronteiriça, inter-regional e transnacional criadas no contexto da aplicação dos Fundos Estruturais.

Além disso, a abordagem nacional pressuporia a utilização de um critério de elegibilidade aparentemente difícil de conciliar, quer com o texto do Tratado [24] quer com o acervo comunitário dele derivado. Seria um tratamento diferente do até agora aplicado aos actuais Estados-Membros, para os quais, no passado, foram, por vezes, defendidos os mesmos argumentos relativos à prosperidade nacional [25].

[24] O artigo 158º do Tratado dispõe que, para reforçar a sua coesão económica e social, a Comunidade procurará reduzir a disparidade entre os níveis de desenvolvimento das diversas regiões e o atraso das regiões e das ilhas menos favorecidas.

[25] Intervenção da ministra do Planeamento de Portugal, Elisa Ferreira, no Segundo Fórum Europeu sobre a Coesão: «O nível global da prosperidade nacional portuguesa requer ainda o apoio significativo da Europa».

Por último, os defensores da abordagem nacional pronunciam-se contra a criação «artificial» de regiões nos países candidatos, que os serviços da Comissão estariam, segundo eles, a levar a efeito [26]. Importa reter a este respeito que a Comissão não impõe a criação de regiões. Esta instituição considera, de resto, que muitos países candidatos, como os Estados bálticos, a Eslovénia, Chipre e Malta, não têm dimensão que justifique a criação das várias unidades territoriais do nível NUTS II. Entre os restantes países candidatos, a criação de unidades territoriais com uma dimensão comparável às existentes na União actual levantou poucas dificuldades.

[26] Documento de trabalho ESRC, Economic and social research council, Sussex, European Institute «Regional Deficit in Eastward Enlargement of the European Union: Top down policies and bottom up reactions», 2001.

2.2.3. Regiões com atraso de desenvolvimento nos actuais Estados-Membros

Não houve propostas para limitar aos novos Estados-Membros as ajudas comunitárias. Pelo contrário, mesmo entre os países candidatos se detectam posições tendentes à manutenção do apoio estrutural às regiões visadas pelo Objectivo nº 1 nos Estados-Membros actuais [27]. Se, no início do debate, algumas intervenções ainda colocavam a questão dos dois limiares (opção 4 do Segundo Relatório sobre a Coesão), neste momento, esta última já não recolhe, aparentemente, apoios. O receio de favorecer o desenvolvimento de duas políticas regionais diferentes não é, aparentemente, estranha a esta evolução das posições [28].

[27] Intervenções do primeiro-ministro da Polónia, sr. Buzek, e do ministro do Desenvolvimento Regional da República Checa, Sr. Lachnit, no Segundo Fórum Europeu sobre a Coesão.

[28] Cf. as duas intervenções citadas na nota anterior e o documento não oficial da República da Lituânia, Maio de 2001.

A maior parte das regiões actualmente elegíveis para o Objectivo nº 1 coloca naturalmente a questão da descida estatística do limiar de elegibilidade devido ao alargamento e do risco de perda de estatuto que daí decorreria, sem que por isso se resolvessem os problemas de convergência real [29].

[29] Memorando do presidente do Governo espanhol transmitido ao presidente Prodi, Abril de 2001; Intervenção da ministra do Planeamento de Portugal, Elisa Ferreira, no Segundo Fórum Europeu sobre a Coesão; Ponto de vista da Associação das Regiões Mineiras, Novembro de 2001; Resolução da RETI (Associação das Regiões Europeias de Tecnologia Industrial), Abril de 2001; Comentários do COPA e do COGECA sobre o Segundo Relatório sobre a Coesão Económica e Social, Novembro de 2001; Posição da Assembleia do País de Gales, Janeiro de 2002.

Várias intervenções voltaram a referir os debates em torno da Agenda 2000, relativos à limitação das ajudas aos Estados menos desenvolvidos do que a média da União (frequentemente, em ligação com as posições que privilegiam a abordagem nacional) [30].

[30] Cf. nota nº 23.

No que diz respeito aos critérios de elegibilidade e de distribuição financeira, se alguns pretendem completar o critério do PIB por habitante com outros critérios, forçoso é verificar que nenhuma proposta alternativa concreta para definir a elegibilidade das regiões com atraso de desenvolvimento foi apresentada até agora [31].

[31] Excepto o memorando da Itália sobre a coesão económica e social, Junho de 2001. Aí se considera que o objectivo da política de coesão «será aumentar a competitividade das regiões dos países candidatos e dos Estados-Membros actuais, valorizando os seus recursos endógenos - naturais, culturais e humanos - promovendo os potenciais de desenvolvimento locais». O memorando propõe «a utilização de indicadores sólidos, capazes de medir o subemprego dos recursos (como a taxa de emprego) ou as características geográficas».

2.2.4. Apoios às outras regiões intermédias da União actual

Muitas regiões actualmente beneficiárias, fora do Objectivo nº 1, lamentam o pouco reconhecimento demonstrado pela sua experiência [32]. O intercâmbio de experiências com outras regiões em situação semelhante, bem como os projectos transnacionais, são frequentemente citados como elementos úteis neste aspecto [33].

[32] Posição da Assembleia Regional do Noroeste de Inglaterra, Maio de 2001; Fórum sobre o Futuro da Europa no Museu do Ar e do Espaço - Le Bourget, organizado pela Prefeitura de Seine-Saint-Denis em 25 de Setembro de 2001.

[33] Resumo dos debates do Segundo Fórum Europeu sobre a Coesão.

Ainda que se admita largamente que o actual sistema de «subdivisão directa em zonas» decidido pela Comissão, fora do Objectivo nº 1, não deve ser mantido, revelam-se receios quanto à atribuição dos poderes de decisão sobre as zonas elegíveis apenas aos governos centrais [34]. A tomada em consideração de critérios comunitários em matéria de delimitação das zonas elegíveis é frequentemente apresentada como necessária.

[34] Cf., nomeadamente, o parecer do CES, Abril de 2001, a posição da Assembleia Regional e da Agência de Desenvolvimento da Região de Anglia Este, o parecer da CRPM (Conferência das Regiões Periféricas e Marítimas da Europa), primeiro parecer sobre o Segundo Relatório sobre a Coesão, Fevereiro de 2001. Em sentido oposto, cf. a Associação das Zonas Mineiras (que declarou, em Novembro de 2001: «EUR-ACOM é a favor da discrição dos Estados-Membros, em consulta com as autoridades locais e regionais adequadas aquando da selecção das suas próprias zonas do Objectivo nº 2») e RETI (em Abril de 2001).

O debate sobre a identificação das acções de elevado valor acrescentado comunitário, nas quais se deveria concentrar a ajuda comunitária, não teve realmente lugar até agora. Tal explica-se, por um lado, por o debate incidir essencialmente n os temas prioritários, por outro, por a maior parte das regiões a que este tema diz respeito considerar as ajudas comunitárias uma contribuição adicional, cujo montante não é geralmente suficiente para alterar as suas prioridades nacionais ou regionais.

2.2.5. Recursos financeiros para a política de coesão futura

O Segundo Relatório sobre a Coesão não abordou as implicações financeiras do alargamento para a política de coesão. Limitou-se a recordar que o Conselho Europeu de Berlim havia previsto a consagração de um montante equivalente a 0,45% do PIB da União à política de coesão em 2006, altura em que serão incluídos os recursos previstos para as políticas estruturais a favor dos países candidatos, antes e após o alargamento.

Diversos responsáveis políticos e de organizações europeias deram, contudo, prioridade ao debate sobre as implicações financeiras, por vezes com o objectivo de avaliar as contribuições dos Estados-Membros para o orçamento comunitário, nomeadamente para as despesas estruturais [35].

[35] É o caso, nomeadamente, dos estudos DIW e IFO e das contribuições da CRPM.

Algumas tomadas de posição consideram que as necessidades de coesão requerem um aumento substancial dos recursos para além dos 0,45%, para que a política de coesão possa ser estendida a outras regiões além das consideradas menos desenvolvidas [36].

[36] CRPM, «Rumo a uma nova política regional», Maio de 2001, documento onde se escreve que o esforço comunitário deve situar-se entre 0,55% e 0,65% do PIB comunitário; Yorkshire and the Humber European strategy board, Novembro de 2001: « The current limit on the budget for cohesion -0.45% - is inadequate given the extent of the problems faced by the Accession States and the on-going problems that exist within the current EU 15 that will not be resolved by 2006»; Summary of views from the regions of Eastern Finland, Agosto de 2001; EUROCITIES, Resposta ao Segundo Relatório sobre a Coesão, Julho de 2001; Nota de trabalho da Região da Bretanha, Abril de 2001.

Em diversos estudos recentemente transmitidos à Comissão, as propostas apresentadas visam reduzir fortemente as despesas estruturais, essencialmente pela supressão do apoio comunitário fora das regiões menos desenvolvidas e pela aplicação sem excepção do tecto de 4% do PIB nacional às transferências dos Fundos Estruturais e de Coesão.

2.2.6. Simplificação

Um dos objectivos anunciados na Agenda 2000 consistia em simplificar o sistema de aplicação dos Fundos Estruturais. A realidade não parece ter evoluído suficientemente no sentido anunciado. As controvérsias sobre o grau de pormenor dos elementos a comunicar à Comissão neste período de início de programação, as exigências dos «complementos de programação», as contradições entre os regulamentos, que devolveram uma parte da responsabilidade aos Estados-Membros, e a necessidade de aceitação prévia pelos serviços da Comissão, sob pena de bloqueio das transferências financeiras, são alguns exemplos dos temas levantados nos debates, nomeadamente pelos Estados-Membros [37].

[37] A reunião de ministros informal de Namur debateu o estado da programação e o balanço das negociações relativas ao Objectivo nº 1 para o período 2000-2006: «Os representantes dos Estados-Membros exprimiram, no entanto, uma preocupação principal quanto ao risco de não se atingir o objectivo de uma maior simplificação associada à descentralização, devido à aplicação das regras de gestão financeira e de controlo pela Comissão».

Foi sublinhado várias vezes que os ganhos gerados pela política de coesão não resultavam unicamente da assistência financeira concedida às regiões mais fracas, sendo igualmente inerentes aos procedimentos aplicados para gerir as transferências e à natureza dos programas de aplicação. Em particular, considera-se geralmente que o sistema de execução dos fundos dá uma contribuição essencial para o reforço das políticas e das estruturas administrativas em toda a União, dado que pressupõe [38]:

[38] Cf., nomeadamente, a síntese das discussões do Segundo Fórum Europeu sobre a Coesão.

- a formulação de programas e projectos coerentes para resolver os problemas de natureza social, ambiental e regional;

- a aplicação plurianual dos meios necessários para a realização desses programas e projectos;

- a formação de parcerias aos níveis local e regional;

- um acompanhamento eficaz e uma avaliação das medidas tomadas.

A assistência técnica e as possibilidades de conexão em rede dos gestores e dos beneficiários das intervenções constituem igualmente um elemento da mais-valia comunitária33.

2.2.7. Relações com as outras políticas comunitárias

Um dos temas mais debatidos nas regiões é o da contribuição das outras políticas comunitárias para a coesão ou, mesmo, as eventuais consequências positivas ou negativas de certas políticas no desenvolvimento regional equilibrado [39].

[39] Cf., nomeadamente, a síntese da presidência da reunião de ministros informal de Namur, o parecer do CES, o projecto de pareceres do Parlamento Europeu, o primeiro parecer do CRPM, Fevereiro de 2001, bem como os comentários do COGECA que «sublinham as vantagens consideráveis decorrentes do apoio da PAC, tanto para os sectores a montante e a jusante como para as empresas dependentes da produção agrícola e, ainda, o importante papel da agricultura na gestão das zonas rurais e das paisagens, que contribui directamente para a qualidade de vida da população europeia em geral».

As políticas mais frequentemente evocadas são a política agrícola comum [40], as políticas dos transportes [41] e a energia [42] (nomeadamente as redes transeuropeias), a concorrência (em especial o papel dos auxílios estatais [43]), do ambiente, da investigação e do desenvolvimento [44]. Em geral, considera-se que estas políticas poderiam ter mais em conta os problemas regionais.

[40] No Segundo Relatório sobre a Coesão, tomava-se em consideração os efeitos da reforma da PAC de 1992 e apresentava-se a contribuição positiva da PAC para a coesão a nível nacional e os impactos a nível regional, mais contrastados. Cf. também o estudo realizado a pedido da Direcção-Geral da Política Regional, «Impacto das políticas comunitárias no território e o custo da ausência de coordenação», Junho de 2001, nomeadamente as «Conclusões e Recomendações».

[41] A Comissão adoptou, em 12 de Setembro de 2001, o «Livro Branco - a Política Europeia dos Transportes no Horizonte 2010: a hora das opções», COM (2001) 370 final, que sublinha a necessidade de uma melhor articulação entre os instrumentos financeiros como o Fundo de Coesão e a rubrica orçamental das Redes Transeuropeias (pp. 58 e 59).

[42] Cf. a este respeito a Comunicação da Comissão «Infra-estruturas Energéticas Europeias», COM (2001) 775 final.

[43] Cf. a este respeito a tomada de posição da UNICE relativamente ao Segundo Relatório da Comissão sobre a Coesão Económica e Social na União Europeia, Novembro de 2001: «A UNICE renova o seu apoio firme ao prosseguimento de uma política de coesão económica e social... as ajudas europeias (como as dos Estados, de resto) com vocação para permitir às regiões e/ou aos países com atraso no desenvolvimento colmatarem o seu atraso de competitividade territorial devem ser mantidas durante um período suficiente... devem ser reforçadas as condições que garantem uma concorrência leal e não prejudicial, em especial pela redução contínua e activa dos auxílios estatais».

[44] «A política de coesão deve ser coordenada para esforços em matéria de infra-estruturas, investigação, educação e desenvolvimento dos conhecimentos", Declaração de princípio Europaforum Suécia Setentrional, Outubro de 2001.

No que diz respeito aos recursos humanos, foi possível apreender de melhor forma a futura política de coesão graças à identificação de diversos desafios: a verdadeira dimensão dos desequilíbrios regionais quanto ao mercado de trabalho e ao desenvolvimento económico após o alargamento; a polarização do mercado do emprego e da sociedade; a necessidade de competências acrescidas; a persistência das desigualdades entre homens e mulheres; a necessária modernização dos sistemas económicos e sociais devido às evoluções demográficas; as pressões crescentes exercidas pelos fluxos migratórios e pela mobilidade [45]. As políticas em matéria de comunicações electrónicas, educação e formação são essenciais para a coesão no contexto do advento da sociedade do conhecimento.

[45] Grupo de Alto Nível sobre o Futuro do Fundo Social Europeu, presidido por Anna Diamantopoulou, comissária europeia.

De notar, neste contexto, que o Conselho Europeu de Gotemburgo, de Junho de 2001, se pronunciou a favor de uma estratégia capaz de conciliar desenvolvimento económico, social e ambiental a longo prazo, refreando as tendências contrárias (riscos para a saúde, diminuição da biodiversidade e saturação nos transportes). Tal deverá permitir uma melhor delimitação dos contornos de um «novo» modelo de desenvolvimento regional, compatível com o objectivo da União que visa promover um desenvolvimento equilibrado.

Para certas políticas, o impacto na coesão deveria ser tomado em consideração desde a fase de concepção, por exemplo, no momento da análise das diferentes alternativas [46].

[46] Cf., por exemplo, a contribuição complementar do CEEP, «Que lugar para a coesão social na política comunitária do pós-Lisboa-», Março de 2001 e o Memorando de EURADA.

O livro branco sobre a governança europeia apresentado pela Comissão [47] aborda esta questão e propõe o estabelecimento de um método que permita uma maior coordenação das políticas comunitárias com impacto no ordenamento do território e na intervenção dos parceiros aos níveis regionais e locais. Desenvolvem-se igualmente esforços notáveis para melhorar a governação no domínio do ambiente [48].

[47] Cf. «Governança Europeia - um livro branco», COM (2001) 428 final de 25 de Julho de 2001. Cf., nomeadamente, ponto 3.1 «Reforço da participação».

[48] Cf. «Livro Branco da Comissão sobre a Governança e suas Implicações no Ambiente», conferência realizada em Bruxelas em 3 e 4 de Dezembro de 2001.

Por último, muitos preocupam-se com as dificuldades que os países candidatos terão para respeitar o acervo comunitário em todos estes domínios e interrogam-se sobre se não deveria determinar-se uma tomada em conta mais clara da dimensão regional de cada uma destas políticas.

2.3. Continuação dos debates

A Comissão organizará no decurso de 2002 seminários consagrados às prioridades territoriais e horizontais, conforme anunciado no Segundo Fórum Europeu sobre a Coesão.

Os debates não terão por objecto os problemas gerais relacionados com a elegibilidade nem os recursos financeiros. O objectivo dos seminários consistirá em identificar, dentro de cada prioridade, acções de elevado valor acrescentado comunitário que constituirão, futuramente, o domínio de intervenção dos Fundos Estruturais. Os resultados dos seminários serão uma primeira contribuição para os estudos que seguidamente se efectuarão sobre estes mesmos temas.

No que diz respeito às seis prioridades territoriais citadas no Segundo Relatório sobre a Coesão, o seminário realizar-se-á em fins de Maio. Os temas serão agrupados de modo a estruturar a discussão em torno do atraso de desenvolvimento, da reestruturação e da integração das regiões. Este seminário será seguido de um segundo, sobre as prioridades horizontais, nomeadamente o emprego e a inserção social.

A Comissão tenciona também organizar, no segundo semestre de 2002, um seminário consagrado à gestão e à simplificação da aplicação das acções estruturais, em torno dos seguintes temas: parceria público-privado e engenharia financeira, sistema de programação (incluindo o número de fundos e a coerência com o Fundo de Coesão e os outros instrumentos financeiros comunitários), modo de gestão, acompanhamento, controlo financeiro e parceria. Com efeito, o Segundo Relatório sobre a Coesão concluiu que este novo sistema de aplicação era demasiado recente para que a Comissão pudesse proceder a um primeiro balanço do mesmo. Este seminário constituirá a ocasião para tal análise, tendo em vista o próximo relatório sobre a coesão.

A Comissão convidará peritos e representantes dos Estados-Membros, das regiões mais directamente interessadas e dos países candidatos para participar nestes seminários.

As quatro opções para a elegibilidade das regiões com atraso de desenvolvimento e o apoio transitório do Segundo Relatório sobre a Coesão

As conclusões e recomendações do Segundo Relatório sobre a Coesão [49] preconizam que «à luz do que precede, a solidariedade comunitária relativamente às regiões com atrasos de desenvolvimento poderia ser organizada segundo uma das quatro modalidades seguintes:

[49] Segundo Relatório sobre a Coesão, COM (2001) 24 final, página xxxi das conclusões e recomendações.

1. A aplicação do limiar actual de 75% seja qual for o número de países que aderirem. Esta opção, sem outra medida, eliminaria um grande número de regiões dos 15. De futuro, a sua elegibilidade para um apoio comunitário dependeria das prioridades e dos critérios para um apoio fora das regiões menos desenvolvidas.

2. A mesma abordagem mas, neste caso, todas as regiões actualmente elegíveis para o objectivo nº 1 mas que se situassem acima desse limiar deveriam beneficiar de um apoio transitório (phasing out) tanto mais generoso quanto o seu PIB se aproximasse do limiar. Poderiam ser considerados dois níveis de apoio transitório: um para as regiões que, devido à sua convergência no final do período 2000-2006, não fossem já consideradas como com atrasos de desenvolvimento numa União a 15; o outro, mais generoso, para as regiões que se situariam abaixo de 75% se não fosse o alargamento.

3. A fixação de um limiar de elegibilidade mais elevado que 75%: o novo limiar poderia ser fixado de modo a reduzir ou mesmo apagar o efeito mecânico de saída das regiões dos 15, devido à diminuição do PIB médio por habitante da União após o alargamento. Todavia, deveria ser excluído que o novo limiar permitisse manter elegíveis as regiões dos 15 que, sem o alargamento, já não seriam consideradas como sendo regiões com atrasos de desenvolvimento no final do actual período de programação.

4. A fixação de dois limiares de elegibilidade, um para as regiões dos quinze e um para os países candidatos, levando, de facto, a duas categorias de regiões com atrasos de desenvolvimento. Isto poderia ter as mesmas consequências financeiras que a solução anterior em que a intensidade da ajuda por habitante dos Fundos comunitários depende da prosperidade regional.».

ANEXO

Preparar o alargamento até ao fim de 2006

Até 2006, os países candidatos participarão na política regional e de coesão com base no acervo existente. É necessário levar a efeito esta preparação administrativa exigente recorrendo a todas as possibilidades de simplificação oferecidas por esse acervo, o que inclui as adaptações técnicas necessárias. Neste quadro, a Comissão apresentou ao Conselho, em Novembro de 2001, uma nota de informação que evoca os princípios que deverão orientar as negociações de adesão relativas à política regional. Esses princípios devem também assegurar que o resultado das negociações se manterá independente do debate sobre o futuro da política de coesão após 2006.

A nota de informação especifica as expectativas da Comissão em relação aos países candidatos, em termos de preparação do quadro administrativo para a aplicação dos instrumentos estruturais. Além disso, propõe critérios para o encerramento provisório deste capítulo e um método para determinar a elegibilidade dos novos Estados-Membros para os três objectivos dos Fundos Estruturais e para o Fundo de Coesão. Por último, propõe um método para tratar a questão das subvenções financeiras ao abrigo dos Fundos Estruturais nos novos Estados-Membros, na pendência de uma decisão global sobre o quadro financeiro proposto em Berlim.

Na hipótese de uma adesão de novos Estados-Membros em 2004, a elegibilidade das regiões para o Objectivo nº 1 será determinada pela Comissão com base nos dados do PIB por habitante relativos aos três últimos anos disponíveis (actualmente 1997, 1998 e 1999), calculados a partir da média EUR15 (cf. mapa 12 e quadro 8, PIB por habitante das regiões dos países candidatos). A instauração de uma política de desenvolvimento a favor destas regiões é uma tarefa nova para as autoridades dos países candidatos, que dispõem de meios limitados. A concepção de uma política de desenvolvimento a nível nacional e a actualização administrativa revestem, por conseguinte, uma importância crucial. Por esta razão, são objecto de uma assistência específica com a contribuição do programa PHARE.

Foram já realizados progressos importantes neste domínio, mas muitos problemas continuam por resolver na maior parte dos países candidatos. Exceptuada a definição de uma organização territorial NUTS aprovada pela Comissão, é necessário ainda, nomeadamente, que os países candidatos definam as responsabilidades em termos de programação e gestão dos Fundos Estruturais (cooperação interministerial, designação das autoridades de gestão e pagamento, clarificação do papel das regiões, etc.), para preparar os primeiros documentos de programação.

O primeiro período de programação terá uma duração muito limitada, o que requer, muito antes do seu início, uma preparação importante e uma mobilização permanente das autoridades responsáveis nos países candidatos. Por essa razão, a Comissão preparou recomendações e um roteiro específico para a preparação dos países candidatos para a gestão dos Fundos Estruturais. Estes podem-se resumir como segue:

- tendo em conta necessidade de estabelecer as estruturas de programação e de gestão dos Fundos Estruturais para um primeiro e curto período de programação, o número de documentos de programação deverá também ser tão limitado quanto possível;

- as autoridades em causa (autoridades de gestão e de pagamento), assim como a descrição das competências a delegar noutros organismos (mantendo-se a responsabilidade perante a Comissão ao nível das autoridades centrais), deverão ser determinadas desde já;

- cada país candidato é convidado a transmitir à Comissão, antes da assinatura do tratado de adesão, um plano (ou um projecto de documento único de programação) que inclua programas operacionais conformes às disposições do regulamento geral [50] sobre os Fundos Estruturais, para cada um dos objectivos prioritários para que será elegível;

[50] Regulamento (CE) nº 1260/1999 do Conselho.

- o período entre a assinatura dos tratados de adesão e a sua ratificação deverá, portanto, ser aproveitado para finalizar todos os documentos de programação, de modo que os procedimentos formais de adopção dos diferentes documentos de programação a título dos Fundos Estruturais possam estar concluídos nos primeiros meses que se seguirem à adesão.

Todas estas disposições são objecto de seminários nos países interessados e de um acompanhamento permanente em conjunto com as autoridades de cada país candidato, os serviços da Comissão e os peritos dos Estados-Membros. Além disso, a Comissão proporá em breve aos países candidatos orientações indicativas gerais, adaptadas à sua situação, para os ajudar na preparação da programação das intervenções comunitárias.

As necessidades específicas das economias em transição e a experiência do Programa PHARE na preparação dos países candidatos, levam a Comissão a propor que a política de coesão nos futuros Estados-Membros dê particular ênfase [51] à continuação e ao reforço da capacidade institucional desses países no que diz respeito à administração nacional e regional (que inclui o aparelho estatístico), necessários à aplicação dos Fundos Estruturais. Estes deverão também ajudar as empresas a vencer os desafios do mercado interno e a responder às normas de qualidade comunitárias.

[51] Em complemento dos três domínios principais actuais: infra-estruturas, recursos humanos e investimento produtivo. A ponderação do peso de cada um dependerá, como actualmente, da situação concreta dos países beneficiários e das prioridades inscritas nos seus documentos de programação.

É necessário levar a efeito esta preparação administrativa exigente recorrendo a todas as possibilidades de simplificação oferecidas pelo acervo existente. A este respeito, a consagração de um terço dos recursos estruturais ao Fundo de Coesão, conforme anunciado no Segundo Relatório sobre a Coesão e proposto na nota de informação de Novembro de 2001, e a redução, tanto quanto possível, do número de intervenções comunitárias constituem elementos necessários para facilitar a aplicação das acções estruturais até ao fim de 2006.

p.m. quadro 9 - Principais indicadores regionais [52]

[52] Os mapas, gráficos e quadros que contêm dados sobre Chipre referem-se apenas à parte sul do território, não se encontrando ainda disponíveis os números respeitantes à parte norte.

Indice

Síntese e fases seguintes

I. Situação e tendências

II. Políticas de coesão após o período 2000-2006: Estado do debate

III. Fases seguintes e outras considerações

Introdução

1. Parte I: Situação e tendências nas regiões

1.1. Coesão económica, um ano após o Segundo Relatório sobre a Coesão

1.1.1. Confirmação da convergência real na União actual

1.1.2. Três grupos de Estados numa União a 27

1.2. Emprego e coesão social na União actual e nos doze países candidatos

1.2.1. Disparidades na União actual

1.2.2. Desemprego numa União a 27

1.3. Novos dados sobre os factores que determinam a convergência real 13

1.3.1. Tendências demográficas muito diversificadas

1.3.2. Aumento geral do nível de instrução

1.3.3. Sociedade do conhecimento - subsistência de importantes disparidades

1.4. A componente territorial da coesão

1.5. Disparidades socioeconómicas numa União a 25

2. Parte II: Primeiro balanço dos debates sobre o futuro da política de coesão

2.1. Debates no Fórum Europeu sobre a Coesão e nas instituições

2.1.1. Segundo Fórum Europeu sobre a Coesão

2.1.2. Nível institucional

2.1.3. Restantes debates

2.2. Temas mais debatidos

2.2.1. Prioridade ao atraso de desenvolvimento

2.2.2. Abordagem regional ou abordagem nacional

2.2.3. Regiões com atraso de desenvolvimento nos actuais Estados-Membros

2.2.4. Apoios às outras regiões intermédias da União actual

2.2.5. Recursos financeiros para a política de coesão futura

2.2.6. Simplificação

2.2.7. Relações com as outras políticas comunitárias

2.3. Continuação dos debates

Preparar o alargamento até ao fim de 2006

LISTA DAS ILUSTRAÇÕES

LISTA DOS MAPAS

Mapa 1 PIB por habitante, por região (PPC), 1999

Mapa 2 Variação do PIB por habitante (PPC), de 1995-1999

Mapa 3 Taxa de emprego, 2000

Mapa 4 Taxa de desemprego por região, 2000

Mapa 5 Desemprego, 2000

Mapa 6 Emprego por sector, 2000

Mapa 7 PIB por pessoa empregada (EUR), 1999

Mapa 8 Taxas de crescimento da população por região NUTS II, 1995-1999

Mapa 9 Densidade populacional por região NUTS III, 1999

Mapa 10 Níveis de instrução, 2000

Mapa 11 Regiões com um PIB por habitante inferior a 75% da média (1997-1998-1999)

Mapa 12 PIB por habitante (PPC) das regiões dos países candidatos à adesão, média 1997-1998-1999

LISTA DOS GRÁFICOS

Gráfico 1 PIB por habitante (PPC), 2000

Gráfico 2 Taxas de desemprego por país e extremos regionais, 2000

Gráfico 3 População com rendimentos abaixo do limiar de pobreza, 1997

Gráfico 4 Índice das auto-estradas, 1988 e 1998

Gráfico 5 Índice das estradas, 1988 e 1998

LISTA DOS QUADROS

Quadro 1 Crescimento do PIB e da população nos países da coesão, 1988-2002

Quadro 2 PIB por habitante (em PPC) nas regiões do Objectivo nº 1 (1994-1999), 1995-1999

Quadro 3 Disparidades do PIB por habitante em PPC nos Estados-Membros, segundo as regiões, 1989-1999

Quadro 4a Regiões com as taxas de emprego mais baixas, UE15, 1999/2000

Quadro 4b Regiões com as taxas de emprego mais altas, UE15, 1999/2000

Quadro 5 Regiões com PIB por habitante inferior a 75% do da UE, 1999 (síntese estatística)

Quadro 6 Regiões mais prósperas e menos prósperas na União, 1989-1999

Quadro 7a PIB por habitante (em PPC) nas regiões mais ricas e mais pobres, UE-27, 1999

Quadro 7b PIB por habitante (em PPC) nas regiões mais ricas e mais pobres, UE-25, 1999

Quadro 8 PIB por habitante (PPC) das regiões dos países candidatos, 1997-1998-1999

Quadro 9 Principais indicadores por região

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