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Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu - Actualização semestral do painel de avaliação para exame dos progressos realizados na criação de um espaço de "liberdade, segurança e justiça" na União Europeia (segundo semestre de 2001)

/* COM/2001/0628 final */
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52001DC0628

Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu - Actualização semestral do painel de avaliação para exame dos progressos realizados na criação de um espaço de "liberdade, segurança e justiça" na União Europeia (segundo semestre de 2001) /* COM/2001/0628 final */


COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU - ACTUALIZAÇÃO SEMESTRAL DO PAINEL DE AVALIAÇÃO PARA EXAME DOS PROGRESSOS REALIZADOS NA CRIAÇÃO DE UM ESPAÇO DE "LIBERDADE, SEGURANÇA E JUSTIÇA" NA UNIÃO EUROPEIA (SEGUNDO SEMESTRE DE 2001)

PREFÁCIO

A presente edição do Painel de Avaliação segue o mesmo modelo que as três edições anteriores. Apresenta de forma pormenorizada os inúmeros objectivos e prazos fixados em Tampere; os instrumento necessários para os atingir; as responsabilidades atribuídas em cada caso para lançar, desenvolver e completar o processo; e a quem caberá dar o impulso para manter a dinâmica criada em Tampere. Na presente edição, foi acrescentada depois da presente introdução uma enumeração que sintetiza as principais realizações concretizadas desde Tampere para ajudar o leitor a interpretar a apresentação do quadro.

Esta edição do "Painel de Avaliação", que antecede o Conselho de Laeken, constitui também uma oportunidade para alargar a análise para além de um simples exercício mecânico de medição dos progressos em termos de apresentação e adopção (ou não adopção) dos diversos instrumentos necessários. Procura com efeito apresentar a avaliação da própria Comissão dos progressos realizados como contributo para o debate do Conselho Europeu.

ÍNDICE

Introdução

1. Resumo

2. Uma política europeia comum em matéria de asilo e migração

2.1. Parceria com os países de origem

2.2. Regime comum europeu de asilo

2.3. Tratamento equitativo dos nacionais de países terceiros

2.4. Gestão dos fluxos migratórios

3. Um verdadeiro Espaço Europeu de Justiça

3.1. Melhor acesso à justiça na Europa

3.2. Reconhecimento mútuo das decisões judiciais

3.3. Maior convergência no domínio do direito civil

4. Luta contra a criminalidade à escala da União

4.1. Prevenção da criminalidade a nível da União

4.2. Intensificação da cooperação na luta contra a criminalidade

4.3. Luta contra determinadas formas de criminalidade

4.4. Acção específica contra o branqueamento de capitais

5. Questões relativas à política em matéria de fronteiras internas e externas da União e em matéria de vistos, execução do artigo 62° do Tratado CE e conversão do acervo de Schengen

6. Cidadania da União

7. Cooperação no domínio da luta contra a droga

8. Uma acção externa mais forte

9. Outras iniciativas em curso

Introdução

Revisão intercalar de Laeken

As conclusões da Presidência do Conselho Europeu de Tampere de 15-16 de Outubro de 1999 referem, no terceiro parágrafo da sua página introdutória, o desejo claramente expresso dos Chefes de Estado e de Governo de que os seus grandes objectivos de criação de um espaço de liberdade, segurança e justiça fossem atingidos de acordo com o ambicioso calendário fixado pelo Tratado de Amesterdão, tal como desenvolvido em Tampere. Deixaram também bem claro o seu interesse em serem mantidos pessoalmente informados sobre o grau e o ritmo a que o programa por eles acordado estava a ser executado. Para o efeito, previram um duplo mecanismo:

* um "Painel de Avaliação", a elaborar de forma regular pela Comissão, que permitisse acompanhar os progressos realizados a nível da adopção e aplicação do número impressionante de medidas necessárias para atingir as metas fixadas pelo Tratado e pelo Conselho Europeu;

* um encontro, marcado para Dezembro de 2001, em que os Chefes de Estado e de Governo realizariam um debate aprofundado para avaliar os progressos realizados.

Se ainda houvesse dúvidas quanto a este compromisso assumido ao mais alto nível, estas seriam imediatamente dissipadas pelo teor das conclusões do Conselho Europeu extraordinário de 21 de Setembro convocado em resposta aos trágicos acontecimentos de 11 de Setembro. Nessa ocasião, os Chefes de Estado e de Governo não só reafirmaram a importância do programa de Tampere e do seu calendário, como foram mais longe, dando "instruções" no sentido de este programa ser aplicado na íntegra e o mais rapidamente possível. A mensagem transmitida às instituições e aos Estados-Membros da União não podia ser mais clara.

Os dois mecanismos acima referidos foram associados de uma forma muito concreta no contexto da preparação do Conselho de Laeken. A reunião do Conselho Europeu de Laeken constituirá, com efeito, o "encontro" previsto em Tampere: a presente edição do "Painel de Avaliação" da Comissão proporciona aos Chefes de Estado e de Governo uma visão actualizada dos progressos realizados na aplicação do programa por eles estabelecido há dois anos.

Avaliação global

A mensagem do Painel de Avaliação ao Conselho Europeu é em geral positiva: desde que os esforços se mantenham e intensifiquem, as perspectivas de atingir os objectivos de Tampere continuam a ser boas. A iniciativa tomada em Tampere produziu sem dúvida os seus frutos e na parte final desta Introdução são dados alguns exemplos concretos dos progressos já realizados. Ao dedicarem toda uma reunião à implementação das disposições relevantes do Tratado de Amesterdão, os Chefes de Estado e de Governo deram um sinal claro da sua determinação em prosseguir uma estratégia global de longo prazo com objectivos bem definidos e estruturados. Desde Tampere, as três Instituições têm trabalhado em conjunto, num espírito de União e com uma única finalidade em mente: a criação de um espaço de liberdade, de segurança e de justiça.

Existe, de facto, um reconhecimento generalizado (tanto público como político) de que os problemas mais agudos que a nossa sociedade enfrenta, como a migração e a criminalidade, só podem ser abordadas de forma adequada a nível da União e não dos Estados-Membros agindo isoladamente. Além disso, a criação de redes conduziu a uma nova cultura de cooperação europeia, tanto a nível político como operacional.

Por outro lado, desde Tampere que a União se tem posicionado como um elemento importante na cena internacional no dom'nio da justiça e dos assuntos internos, enquanto componente das políticas externas da União em geral. A resposta da União aos acontecimentos de 11 de Setembro de 2001, tanto a nível interno como externo, demonstrou a sua capacidade para tomar medidas em conjunto.

Por último, Tampere constituiu um momento importante do desenvolvimento do projecto da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia ao determinar os mecanismos que deviam presidir à sua elaboração. Ao assegurar que estes princípios fundamentais são respeitados, a Carta, que foi proclamada em Dezembro de 2000 à margem do Conselho Europeu de Nice, tornou-se uma componente essencial do espaço de liberdade, de segurança e de justiça.

Dois anos depois do Conselho de Tampere, pode dizer-se que as questões levantadas pelo Conselho Europeu estão todas sobre a mesa com o grau de pormenor adequado. Graças às iniciativas tomadas pela Comissão e/ou pelos Estados-Membros, não existe qualquer dúvida sobre o que há a fazer se se pretender atingir os objectivos fixados em Tampere. Laeken constituirá a oportunidade, programada pelos próprios Chefes de Estado e de Governo, para reafirmarem o que disseram em Tampere, confirmado firmemente em Bruxelas em 21 de Setembro de 2001, o que permitirá conferir o necessário sentido de urgência à execução das suas instruções.

Tal mensagem pode contar com o pleno apoio da Comissão. Ninguém iria compreender se Laeken baixasse o nível de ambição revelado em Tampere, tanto em termos de conteúdo como de calendário, já que isso sugeriria um reconhecimento de que as dificuldades, que são reais, em ajustar as abordagens nacionais destas questões delicadas implicam refrear e/ou diluir os objectivos comuns estabelecidos no Tratado. Pelo contrário, tudo o que não seja acelerar os marcos de Tampere desapontará profundamente uma opinião pública que reclama constantemente novas realizações nesta área.

Analisemos as áreas essenciais uma a uma:

* Reconhecimento mútuo

Um progresso importante desde Tampere foi a aceitação geral da noção de reconhecimento mútuo das decisões judiciais como uma forma de ultrapassar na prática as bem enraizadas diferenças entre as tradições e estruturas judiciárias dos Estados-Membros. Uma vez aceite este princípio, tanto no que se refere ao domínio civil como penal, é a vontade dos Estados-Membros de levarem até ao fim as medidas de execução pormenorizadas que é posta à prova.

No domínio civil, este princípio cristalizou-se já em dois instrumentos comunitários de referência: os regulamentos ditos "Bruxelas I" e "Bruxelas II". Estes instrumentos, juntamente com outros actos legislativos já adoptados (por exemplo, os regulamentos relativos à citação ou notificação dos actos e à obtenção de provas), constituem uma base sólida para se avançar em termos de reconhecimento mútuo e da concretização do objectivo de longo prazo de suprimir completamente o "exequatur".

No domínio penal, um indício chave do empenhamento dos Estados-Membros neste aspecto da cooperação judicial será a medida em que o Conselho poderá cumprir a instrução do Conselho Europeu no sentido de adoptar no prazo de dois meses as propostas relativas a um mandado de captura europeu.

* Legislação penal

No que se refere ao direito penal, surgiram dificuldades na execução dos pedidos de Tampere em relação às definições, incriminações e sanções comuns em diversas áreas prioritárias. Os principais problemas estão ligados ao nível das sanções. Isto não impediu, no entanto, o Conselho de chegar a um acordo sobre as sanções a aplicar à contrafacção do euro, nem de adoptar instrumentos legais sobre a responsabilidade dos contrabandistas. Outra evolução recente encorajadora foi o acordo a que se chegou no Conselho Justiça e Assuntos Internos de 28 de Setembro sobre a decisão-quadro relativa ao crime do tráfico de seres humanos. A resposta do Conselho à insistência do Conselho Europeu de 21 de Setembro sobre uma adopção expedita da recente proposta da Comissão relativa a uma definição comum de actos terroristas constituirá um importante indicador nesta área. É de esperar, de qualquer modo, que com este tipo de mensagem dada ao mais alto nível todas as áreas prioritárias identificadas no ponto 48 das conclusões de Tampere (por exemplo, no domínio da luta contra o tráfico de droga, a exploração sexual de crianças e os crimes de alta tecnologia), beneficiarão desta nova dinâmica que seria útil confirmar em Laeken.

* Legislação noutras áreas

Mais decepcionante foi o fracasso em respeitar os prazos de Tampere em certos domínios que envolvem a adopção de legislação. As conclusões de Tampere apelam sem ambiguidades no sentido de políticas comuns num certo número de domínios claramente definidos. Ao fazer tal apelo, os Chefes de Estado e de Governo não ignoravam certamente que não se pode construir políticas comuns sem um mínimo de ajustamentos nas políticas nacionais. Não obstante, o teor das discussões no Conselho sobre diversas propostas legislativas específicas revela uma determinação constante por parte dos Estados-Membros no sentido de assegurarem que as políticas comuns implicam o menor número possível de ajustamentos às abordagens nacionais de cada país. Tal atitude é compreensível até um certo ponto e durante um período de tempo limitado, mas inviável na prática, em especial quando se está perante prazos apertados. Quando mais tempo demorar a chegar a acordo sobre uma política comum, maior será o perigo de este ou aquele Estado-Membro construir a sua própria política em função de considerações essencialmente nacionais e sem ter em conta o contexto europeu em que se inserirá. Se tal acontecer, aumentará o número daqueles que porão em questão o valor acrescentado de políticas à escala europeia em áreas que ocupam um lugar de destaque nas suas preocupações quotidianas.

* Imigração e asilo

Os domínios da imigração e do asilo constituem um bom exemplo deste fenómeno. A decisão tomada em Amesterdão de transferir estes domínios do terceiro para o primeiro "pilar" do Tratado destinava-se, em parte, a permitir que estes domínios beneficiassem do maior dinamismo que caracteriza o processo comunitário de tomada de decisões, incluindo o pleno envolvimento do Parlamento Europeu e do Tribunal de Justiça. Além disso, as conclusões de Tampere enumeravam com grande precisão as medidas consideradas essenciais para construir as políticas comuns nestes domínios interligados. As propostas necessárias, algumas das quais consistem numa reformulação na linguagem de Amesterdão de elementos já em discussão no âmbito das regras de Maastricht, foram apresentadas pela Comissão e integradas numa abordagem geral apresentada em duas comunicações ao Conselho e ao Parlamento.

Seria gratificante comunicar ao Conselho Europeu que a "mudança de pilar" produziu um maior sentido de urgência e uma maior flexibilidade em relação à situação anterior à entrada em vigor do Tratado de Amesterdão, em especial à luz dos prazos claros fixados ao mais alto nível. Infelizmente ainda não o podemos fazer. Existem, como é evidente, alguns desenvolvimentos positivos como a criação do Fundo Europeu dos Refugiados, a adopção da directiva relativa à protecção temporária e a criação do sistema Eurodac. No entanto, as discussões no Conselho sobre diversos outros projectos de propostas revelam o fenómeno familiar de um ou mais Estados-Membros estarem mais do que relutantes em considerar a hipótese de ajustarem a sua política nacional para permitir chegar a acordo sobre uma política comum, situação que nos lembra a época pré-Amesterdão. Num domínio em que quase todas as decisões têm ainda que ser tomadas por unanimidade, não existe uma pressão eficaz para proceder às necessárias concessões. Trata-se de um aspecto no qual, se a necessária vontade política não descer até ao nível das negociações pormenorizadas, a Comissão convida os Chefes de Estado e de Governo a reflectirem cuidadosamente sobre se estão a tirar plenamente partido das possibilidades dos Tratados actuais; sobre a forma como utilizarão os melhoramentos proporcionados pelo Tratado de Nice; e sobre as alterações a nível institucional e de tomada de decisões que serão necessárias no futuro Tratado, incluindo o eventual abandono da regra da unanimidade em áreas em que se registam bloqueios.

* Organismos/estruturas existentes e novos

Podemo-nos congratular com a dinâmica gerada pela realização do desejo do Conselho Europeu de ver melhorado ou criado um certo número de estruturas de cooperação a que fizeram referência em Tampere. Apesar de nesta fase da sua existência, estas diversas estruturas diferirem consideravelmente em termos do seu estádio de desenvolvimento, da sua base no Tratado e da clareza dos respectivos mandatos, todas elas deverão desempenhar, ou desempenham já, o papel que lhes foi atribuído em Tampere. Deve continuar a ser prestada atenção ao desenvolvimento de uma capacidade efectiva, baseada no Tratado, para cada um destes diferentes organismos. Não menos importante, no entanto, será a tarefa de assegurar a coordenação entre si, por forma a que cada um deles tenha uma missão bem definida, o que permitirá assegurar a sua complementaridade e evitar riscos de duplicação ou de contradição nos esforços desenvolvidos. A sua resposta, mesmo nesta primeira fase da existência de alguns deles, aos acontecimentos de 11 de Setembro, constituirá um primeiro teste desta coordenação necessária. Os organismos em causa são:

§ EUROPOL: Tanto Amesterdão como Tampere prevêem um reforço do papel e da capacidade da Europol. Este aspecto foi firmemente reiterado no Conselho Europeu extraordinário realizado em 21 de Setembro, que realçou, entre outras coisas, a necessidade de transmissão à Europol de forma rápida e sistemática das informações de que precisa sobre o terrorismo e a necessidade de este organismo ser reforçado com especialistas no combate ao terrorismo.

§ EUROJUST: A Eurojust caracterizou-se por um arranque muito rápido com a instalação precoce da sua formação provisória. Deverá entrar numa segunda fase, mais completa, em 2002.

§ Task Force dos Chefes da Polícia: Esta Task Force reuniu-se uma vez durante cada Presidência desde Tampere. O seu papel operacional e a sua relação com a Europol devem ainda ser definidos, mas o primeiro trabalho de terreno já foi feito.

§ Academia Europeia de Polícia: As discussões iniciais confirmaram o entusiasmo dos profissionais, mesmo se persistem alguns argumentos (ultrapassáveis) de carácter orçamental e institucional, incluindo a questão da criação do seu Secretariado.

A estes, podem acrescentar-se:

§ O pedido do Conselho Justiça e Assuntos Internos de 20 de Setembro para que sejam realizadas reuniões regulares dos Chefes dos serviços de segurança e de informação dos Estados-Membros;

§ Uma eventual nova estrutura relativa à gestão das fronteiras, em especial para proporcionar formação conjunta, intercâmbios e coordenação dos controlos nas fronteiras entre os serviços responsáveis nos Estados-Membros, talvez na perspectiva da criação, a longo prazo, de uma instituição comum responsável pelo controlo das fronteiras comuns.

* Dimensão externa, incluindo o alargamento

O facto de o calendário de Tampere e o do processo de alargamento coincidirem faz com que estes dois processos estejam intrinsecamente ligados. Ao estabelecer as medidas legislativas e de cooperação necessárias previstas em Tampere, a União está com efeito a criar um novo acervo em constante evolução que terá consequências potencialmente importantes para os países candidatos. Terão que fazer um árduo esforço para compreenderem estas alterações e estarem prontos para as introduzir. Com novos domínios de intervenção da União, surgirão inevitavelmente novos desafios. Novos conceitos, como o reconhecimento mútuo, poderão exigir especial atenção no contexto do alargamento.

A evolução da situação internacional desde Tampere demonstrou o acerto do apelo do Conselho Europeu no sentido do reforço da acção externa da União no domínio da Justiça e dos Assuntos Internos. Este aspecto foi particularmente realçado pelos acontecimentos de 11 de Setembro que, para além de mobilizarem o Diálogo Transatlântico, demonstraram sem ambiguidades a necessidade de desenvolver as relações da União com toda uma série de outros países terceiros.

Mensagens-chave

A apreciação da Comissão para o Conselho de Laeken dos progressos realizados desde Tampere pode ser resumida da seguinte forma:

* O processo lançado em Tampere tem-se revelado globalmente positivo, provocando uma compreensão e apoio generalizados ao programa adoptado nessa altura pelo Conselho Europeu;

* O êxito em última análise do projecto de Tampere dependerá do nível de apoio do público de que continuará a beneficiar; este aspecto requer, por seu turno, que seja prosseguido com um máximo de visibilidade e transparência para que os cidadãos se possam identificar com ele, considerando-o como uma resposta às suas preocupações quotidianas;

* Em algumas áreas, podem citar-se avanços concretos, principalmente a boa vontade geral demonstrada em princípio pelos Estados-Membros de adoptarem uma abordagem baseada no reconhecimento mútuo no sentido de ultrapassarem as evidentes dificuldades de uma harmonização completa;

* A transferência de certos domínios, em especial da imigração e do asilo, para o pilar comunitário do Tratado não teve, no entanto, os resultados esperados em termos de maior flexibilidade e urgência. Esta relutância em avançar poderá ser ultrapassada através de uma importante nova dose de impulso político;

* Os novos organismos previstos em Tampere para melhorar a cooperação (EUROJUST; Task Force dos Chefes da Polícia; Academia Europeia da Polícia) encontram-se em diferentes fases do processo de criação. Estes êxitos deverão ser seguidos do exame da possibilidade de criar novos organismos comparáveis para gerir a formação e os intercâmbios para todos quantos participam (incluindo nos países candidatos) na gestão da fronteira externa.

Em contrapartida, o progresso realizado no sentido de permitir que a EUROPOL desempenhe o papel reforçado que lhe é atribuído pelo Tratado de Amesterdão e Tampere foi lento, mesmo se se pode esperar que os acontecimentos de 11 de Setembro venham a acelerar a tomada das decisões necessárias;

* Não se pode perder de vista a articulação que existe entre o processo de Tampere e o processo de alargamento. Por um lado, existem todas as vantagens em dispor de um espaço de liberdade, segurança e justiça o mais completo possível na altura do alargamento; por outro lado, o acervo em constante evolução poderá introduzir novos elementos potencialmente difíceis a que os países candidatos deverão ajustar-se à medida que avançam as negociações de adesão;

* O Conselho Europeu de Laeken deverá, acima de tudo, manter e reforçar a dinâmica de Tampere, e estabelecer a ligação com o outro debate sobre o futuro da Europa, de forma a que a próxima Conferência Intergovernamental possa introduzir as alterações institucionais e a nível do processo de decisão que se venham eventualmente a justificar para criar um verdadeiro espaço de liberdade, de segurança e de justiça.

ACTUALIZAÇÃO SEMESTRAL DO PAINEL DE AVALIAÇÃO PARA EXAME DOS PROGRESSOS REALIZADOS NA CRIAÇÃO DE UM ESPAÇO DE "LIBERDADE, SEGURANÇA E JUSTIÇA" NA UNIÃO EUROPEIA (SEGUNDO SEMESTRE DE 2001)

1. RESUMO

Na presente secção apresenta-se uma enumeração resumida das principais realizações desde Tampere, tal como são indicadas pormenorizadamente nos quadros que se seguem.

Uma política europeia comum em matéria de asilo e de migração

Em matéria de asilo, o Conselho já está na posse de todas as propostas legislativas necessárias à realização da primeira fase, respectivamente no que diz respeito ao estabelecimento de normas mínimas para os procedimentos de asilo e às condições de acolhimento dos requerentes, à determinação do Estado-Membro responsável pela apreciação de um pedido de asilo, bem como à definição da noção de refugiado e à aproximação das formas subsidiárias de protecção.

Além disso, a Comissão apresentou, em Novembro de 2000, uma comunicação em que propõe simultaneamente objectivos, opções e uma metodologia para a passagem à segunda fase do regime comum europeu de asilo, caracterizados pela introdução de um procedimento comum e de um estatuto uniforme.

Constituem os primeiros marcos de uma gestão comunitária da protecção internacional a adopção pelo Conselho, por proposta da Comissão, do Fundo Europeu para os Refugiados, aplicado nos exercícios de 2000 e 2001, do sistema EURODAC, que está neste momento em desenvolvimento, e, por último, da Directiva relativa à protecção temporária, que dota a Comunidade e os seus Estados-Membros de um quadro comum em caso de afluxo maciço de refugiados e pessoas deslocadas.

No que diz respeito à imigração, a Comissão apresentou, na sua comunicação de Novembro de 2000, o método proposto para contribuir para o desenvolvimento de uma política comum. Esta abordagem inclui a criação, por um lado, de um quadro normativo destinado a fixar as condições de entrada e de residência dos nacionais de países terceiros e, por outro, de um mecanismo de coordenação aberto susceptível de favorecer uma convergência progressiva das políticas dos Estados-Membros. As iniciativas legislativas necessárias relativas ao reagrupamento familiar, ao direito dos nacionais de países terceiros residentes de longa duração e à admissão para efeitos de emprego, foram apresentadas ao Conselho, que já adoptou, sob proposta da Comissão, uma série de medidas de luta contra a discriminação e assegurou a inscrição da luta contra a exclusão social na Agenda Social Europeia.

A luta contra a imigração ilegal constitui outra dimensão importante de uma política comum em matéria de gestão dos fluxos migratórios. Registaram-se diversos progressos a nível da cooperação operacional e foram adoptados os primeiros instrumentos legislativos no que diz respeito, por um lado, à repressão da ajuda à entrada e residência ilegais, por outro, ao reconhecimento mútuo das decisões de afastamento.

Estão em curso outras iniciativas destinadas a consolidar as bases desta política comum, especialmente no que diz respeito à melhoria do conhecimento do fenómeno migratório, com a preparação de um novo plano de acção estatística, ou à criação de um observatório (virtual) das migrações e à cooperação administrativa que deverá ser reforçada no âmbito do novo programa ARGO.

Por último, prosseguiu a cooperação com os países terceiros de origem e de trânsito, nomeadamente através da integração progressiva das questões relativas à migração e ao asilo no diálogo político e na cooperação com os países terceiros, do mesmo modo que com a ASEM, o Mediterrâneo (no contexto do Processo de Barcelona e do Programa MEDA), a China, os Balcãs Ocidentais e alguns dos países em relação aos quais foram elaborados planos de acção pelo Grupo de Alto Nível sobre a Imigração e o Asilo. A criação de um novo instrumento financeiro pela autoridade orçamental deverá contribuir para facilitar este processo, em complemento das acções dos Estados-Membros.

Um verdadeiro Espaço Europeu de Justiça

Em matéria civil e comercial, foi criada uma rede judiciária europeia que tem em vista o intercâmbio permanente de informação entre as autoridades nacionais. Foi igualmente criada uma rede extrajudiciária europeia destinada a ajudar os consumidores na resolução de diferendos. Além disso, para o reconhecimento mútuo das decisões judiciais em matéria civil foi adoptado um programa que tem por base os Regulamentos de Bruxelas I e II (regulamentos que dizem respeito ao reconhecimento e à execução das decisões em matéria civil e comercial, bem como em matéria de direito da família) e que tem em vista, a prazo, suprimir o «exequatur» relativamente a todas as decisões em matéria civil e comercial. Este programa, que se centra nas decisões judiciais, deverá ser alargado ao reconhecimento de certos procedimentos e documentos administrativos que, para além dos procedimentos judiciários, constituem actualmente uma fonte de dificuldades para os cidadãos em questão.

No domínio penal, salienta-se a criação de uma rede judiciária penal. Por outro lado, em conformidade com os compromissos de Tampere, o Conselho e a Comissão adoptaram um programa de medidas destinado a aplicar o princípio do reconhecimento mútuo às decisões penais. O reconhecimento mútuo deve ser procurado em todas as etapas do procedimento penal, ou seja, antes, durante ou após a decisão de condenação. No âmbito da sua contribuição para as medidas prioritárias, a Comissão apresentou uma proposta de decisão-quadro do Conselho relativa ao mandado de captura europeu e aos procedimentos de entrega entre os Estados-Membros da União Europeia. O Conselho Europeu extraordinário de 21 de Setembro de 2001 deu o seu acordo à instauração do mandado de prisão europeu que permitirá a extradição directa das pessoas procuradas pela autoridade judiciária à autoridade judiciária e substituirá o sistema actual de extradição entre Estados-Membros.

No que diz respeito à protecção das vítimas, foi adoptada pelo Conselho uma decisão-quadro. A Comissão lançou igualmente um processo de consultas públicas através da publicação de um Livro Verde, no domínio da indemnização das vítimas de crimes.

Luta contra a criminalidade à escala da União

Um aspecto importante solicitado por Tampere diz respeito à harmonização penal no âmbito de uma série de sectores prioritários, para os quais foi solicitado o estabelecimento de definições, de incriminações e de sanções comuns. O Conselho adoptou as iniciativas apresentadas pela França sobre os passadores (directiva e decisão-quadro). Foi igualmente alcançado um acordo de princípio no Conselho de 27 e 28 de Setembro último sobre a proposta de decisão-quadro apresentada pela Comissão relativa à luta contra o tráfico de seres humanos. Prosseguem no Conselho os trabalhos sobre a proposta de decisão-quadro relativa à luta contra a exploração sexual das crianças e a pornografia infantil e a luta contra a criminalidade informática. Além disso, a Comissão apresentou uma proposta de decisão-quadro em matéria de luta contra o terrorismo e tenciona apresentar uma proposta em matéria de racismo e de xenofobia. Por outro lado, as decisões necessárias para assegurar uma protecção eficaz do Euro, nomeadamente em matéria de contrafacção, estão em vias de finalização.

No que respeita ao desenvolvimento de medidas a favor da prevenção do crime, o Conselho decidiu criar uma rede para a prevenção da criminalidade, tendo esta incluído no seu programa de acção os domínios prioritários identificados em Tampere relativamente à delinquência juvenil, à criminalidade urbana e à criminalidade ligada à droga.

Em matéria de cooperação judiciária penal, a decisão relativa à criação definitiva da unidade EUROJUST é aguardada para o final de 2001. A sua criação será um elemento importante para assegurar uma boa coordenação entre as autoridades nacionais encarregadas das acções judiciais e dar um contributo para as investigações relativas aos processos em matéria de crime organizado. Em matéria de cooperação aduaneira, continua em curso o processo de ratificação das convenções SID e Nápoles II.

No que diz respeito à cooperação policial, foi apresentada uma proposta conjunta belgo-sueca relativamente ao alargamento das competências da Europol a todas as formas de criminalidade. Por outro lado, em Setembro de 2001, foi apresentada por quatro Estados-Membros uma iniciativa sobre a criação de equipas comuns de investigação. Este tipo de cooperação reveste-se de uma acuidade especial depois do Conselho Europeu extraordinário de 21 de Setembro sobre o terrorismo. Além disso, a criação em Outubro de 2000 da Task Force dos comandantes de polícia permitirá melhorar a cooperação operacional entre os serviços de polícia, enquanto a criação da Academia Europeia de Polícia (CEPOL) permitirá a formação policial.

Em matéria de luta contra o branqueamento de capitais, Tampere solicitava um reforço significativo das medidas a tomar, tendo em conta a importância deste aspecto para a luta contra a criminalidade organizada. O mesmo é igualmente válido para a luta contra o terrorismo e o seu financiamento, como recordado nas conclusões do Conselho Europeu extraordinário de 21 de Setembro último. No que se refere, de um modo mais geral, à luta contra a criminalidade financeira, o Conselho de Outubro de 2001 expressou a sua concordância com uma directiva que altere a de 2001 relativa à prevenção da utilização do sistema financeiro para efeitos de branqueamento de capitais, que devia ser adoptada formalmente até ao final do ano; por outro lado, os Estados-Membros assinaram o projecto de protocolo à Convenção de Maio de 2000 relativa à assistência mútua judiciária penal e comprometeram-se a ratificar este protocolo o mais tardar até ao final do ano de 2002. Em matéria de protecção dos interesses financeiros da Comunidade, os Estados-Membros têm ainda de proceder às necessárias ratificações de vários instrumentos legislativos do Terceiro Pilar. A Comissão apresentou, por sonseguinte, uma proposta de directiva neste domínio em Maio de 2001. Além disso, até ao final de 2001, a Comissão irá apresentar um Livro Verde sobre a protecção no âmbito da legislação penal dos interesses financeiros da Comunidade e a criação da figura do Procurador Europeu. Por último, a adopção da decisão-quadro relativa ao congelamento dos bens é aguardada até ao final do ano.

No plano multilateral, foi concluída uma etapa importante com a assinatura, por parte dos Estados-Membros e da Comunidade, da Convenção das Nações Unidas contra a criminalidade organizada transfronteiras e respectivos protocolos adicionais.

Questões relativas à política em matéria de fronteiras internas e externas da União e em matéria de vistos, aplicação do artigo 62º do Tratado CE e conversão do acervo de Schengen

A integração do acervo de Schengen teve um impacto significativo sobre os trabalhos da União. Os Estados-Membros e a Comissão apresentaram propostas sobre determinados aspectos legislativos necessários quer para a transposição de Schengen para o direito comunitário clássico, quer para o seu desenvolvimento. Estas diferentes propostas estão actualmente em discussão no Conselho; o desenvolvimento de uma prática comum, nomeadamente em matéria de vistos e de controlos nas fronteiras externas, deverá prosseguir.

Cidadania da União

A Comissão apresentou uma proposta de directiva destinada a introduzir uma reforma de conjunto dos textos comunitários em vigor em matéria de direito de circulação e de residência. Estas disposições destinam-se a assegurar uma transparência acrescida e a flexibilizar certos aspectos do regime actual.

Cooperação no domínio da luta contra a droga

A Comissão apresentou em Junho de 2001 uma comunicação sobre a aplicação do Plano de Acção de Luta contra a Droga (2000-2004). A fim de contribuir para a realização dos objectivos específicos do Plano de Acção, apresentou igualmente uma proposta de decisão-quadro relativa às regras mínimas referentes aos elementos constitutivos do tráfico ilegal de droga e respectivas sanções.

Uma acção externa mais forte

A adopção por parte do Conselho Europeu da Feira de Junho de 2000 do relatório elaborado pelo Conselho e pela Comissão sobre as relações externas no domínio da JAI, permitiu aprovar uma série de prioridades e de objectivos políticos. No quadro do alargamento, estão a decorrer as negociações sobre os aspectos da justiça e assuntos internos. Além disso, a Comunidade apoiou os países candidatos através de projectos específicos no âmbito da programação PHARE, de acordos de parceria e através da participação nos programas JAI. Nos Balcãs Ocidentais, os Acordos de Estabilização e de Associação concluídos entre a União e os Estados da região incluem uma vasta componente JAI (por exemplo, Programa CARDS). No plano internacional, os Estados-Membros e a Comunidade assinaram a Convenção das Nações Unidas sobre a criminalidade organizada e os protocolos sobre os passadores e sobre o tráfico de seres humanos. Procede-se actualmente à ratificação destes instrumentos. Por outro lado, ainda no âmbito das Nações Unidas, os Estados-Membros e a Comunidade preparam-se para a assinar o protocolo contra o tráfico de armas de fogo e participam nos trabalhos preparatórios sobre a Convenção em matéria de luta contra a corrupção. Além disso, os Estados-Membros e a Comunidade já se encontram na fase final dos trabalhos sobre a Convenção do Conselho da Europa em matéria de luta contra a criminalidade informática.

2. Uma política europeia comum em matéria de asilo e migração

Prioridades de Tampere:

Para os domínios distintos, mas estreitamente ligados, do asilo e das migrações, é necessário conceber um política europeia comum

2.1. Parceria com os países de origem

A União Europeia tem necessidade de uma abordagem global das migrações que contemple os aspectos políticos, os direitos humanos e as questões de desenvolvimento nos países e regiões de origem e de trânsito. A parceria com os países terceiros em questão será também um elemento determinante do êxito desta política, com o objectivo de promover o co-desenvolvimento.

Objectivo: Avaliação dos países e regiões de origem e de trânsito a fim de formular uma abordagem integrada, especificamente adaptada a cada país ou região

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

2.2. Regime comum europeu de asilo

O objectivo consiste em garantir a aplicação integral e global da Convenção de Genebra e assegurar deste modo que ninguém será reenviado para onde possa ser novamente perseguido, ou seja, mantendo o princípio da não repulsão.

A prazo, deverá ser instaurado um procedimento comum de asilo e um estatuto uniforme, válido em toda a União, para a concessão de asilo.

Os movimentos secundários dos requerentes de asilo entre os Estados-Membros devem ser restringidos.

Serão intensificados os esforços no sentido de se obter um acordo sobre um regime de protecção temporária das pessoas deslocadas baseado na solidariedade entre os Estados-Membros.

Objectivo: Determinação do Estado responsável pelo exame de um pedido de asilo

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Objectivo: Um procedimento de asilo equitativo e eficaz

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Objectivo: Estatuto uniforme para os beneficiários do direito de asilo em toda a União

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Objectivo: Adopção de medidas destinadas aos refugiados e pessoas deslocadas com o objectivo de proporcionar um estatuto adequado a qualquer pessoa que necessite de protecção internacional

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Objectivo: Assegurar um equilíbrio entre os esforços desenvolvidos pelos Estados-Membros para acolher refugiados e pessoas deslocadas e suportar as consequências desse acolhimento

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2.3. Tratamento equitativo dos nacionais de países terceiros

As condições de admissão e de residência dos nacionais de países terceiros serão objecto de uma aproximação, com base numa avaliação comum, tanto da evolução económica e demográfica da União como da situação nos países de origem.

Uma política de integração deverá ter por ambição assegurar aos nacionais de países terceiros que residem legalmente no território dos Estados-Membros (e, em especial, aos residentes de longa duração) direitos e obrigações comparáveis aos dos cidadãos da União Europeia, bem como promover a não discriminação e a luta contra o racismo e a xenofobia.

Objectivo: Luta contra todas as formas de discriminação, em especial o racismo e a xenofobia [1]

[1] As medidas destinadas a favorecer a não discriminação e a luta contra o racismo e a xenofobia são geralmente aplicáveis a todas as pessoas que se encontrem no território da União Europeia, sendo especialmente relevantes em relação aos nacionais de países terceiros.

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Objectivo: Aproximação das legislações nacionais sobre as condições de admissão e de residência dos nacionais de países terceiros

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Objectivo: Aproximação do estatuto jurídico dos nacionais de países terceiros

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2.4. Gestão dos fluxos migratórios

É necessário melhorar em todas as suas fases a gestão dos fluxos migratórios no âmbito de uma estreita cooperação com os países de origem e de trânsito.

A luta contra a imigração ilegal deve ser reforçada, combatendo as redes criminosas envolvidas nesta actividade e garantindo, simultaneamente, os direitos das vítimas.

Objectivo: Melhorar o intercâmbio de estatísticas e informações sobre o asilo e a imigração (este intercâmbio deverá incluir estatísticas e informações sobre as legislações e políticas nacionais)

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Objectivo: Incrementar a luta contra o tráfico de seres humanos e a exploração económica dos migrantes

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Objectivo: Ajuda aos países de origem e de trânsito

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Objectivo: Estabelecimento de uma política coerente da União Europeia em matéria de readmissão e de regresso

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3. Um verdadeiro Espaço Europeu de Justiça

Prioridades de Tampere :

O objectivo consiste em dar aos cidadãos um sentimento comum de justiça em toda a União Europeia. A justiça deve ser considerada um meio para facilitar a vida quotidiana das pessoas e para pedir contas àqueles que ameaçam a liberdade e a segurança dos indivíduos e da sociedade. Isto implica um melhor acesso à justiça e uma plena cooperação judiciária entre os Estados-Membros.

O Conselho Europeu de Tampere solicitou, em primeiro lugar, que sejam tomadas medidas concretas para melhorar o acesso à justiça na Europa e sejam criados mecanismos de protecção dos direitos das vítimas. Em segundo lugar, solicitou a criação de sistemas de reconhecimento mútuo das decisões judiciais.

3.1. Melhor acesso à justiça na Europa

Um verdadeiro espaço de justiça deve permitir que os particulares e as empresas recorram aos tribunais e às autoridades de todos os Estados-Membros em condições análogas às do seu próprio país, sem que a complexidade dos sistemas jurídicos e administrativos dos Estados-Membros os impeça ou dissuada de exercerem os seus direitos.

Objectivo: Garantir a segurança jurídica e a igualdade no acesso à justiça

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Objectivo: Protecção dos direitos de indemnização e de assistência das vítimas

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3.2. Reconhecimento mútuo das decisões judiciais

Um verdadeiro espaço de justiça deve assegurar a segurança jurídica aos particulares e aos operadores económicos. Para este efeito, as sentenças e as decisões judiciais devem ser respeitadas e executadas em toda a União.

A generalização do reconhecimento mútuo das sentenças e decisões judiciais e a necessária aproximação da legislação facilitariam a cooperação entre as autoridades e a protecção judicial dos direitos individuais. Por conseguinte, o princípio do reconhecimento mútuo deve tornar-se a pedra angular da cooperação judiciária na União Europeia, tanto em matéria civil como penal.

Em matéria civil:

Objectivo: Reforço do reconhecimento mútuo das sentenças e outras decisões judiciais e a necessária aproximação das legislações a fim de facilitar a cooperação entre as autoridades e a protecção judicial dos direitos individuais [2]

[2] Ver igualmente o quadro "Maior convergência no domínio do direito civil".

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Em matéria penal:

Objectivo: Assegurar que os infractores sejam perseguidos em todo o lado

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Objectivo: Assegurar que as decisões proferidas num Estado-Membro produzam efeitos em toda a União

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3.3. Maior convergência no domínio do direito civil

A fim de facilitar a cooperação judiciária e melhorar o acesso ao direito, é conveniente alcançar uma maior compatibilidade e convergência entre os sistemas jurídicos.

Objectivo: Eliminar os obstáculos criados pelas disparidades entre legislações e instrumentos processuais

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4. Luta contra a criminalidade à escala da União

Prioridades de Tampere e estratégia para o novo milénio :

Importa criar de maneira equilibrada à escala da União medidas de luta contra todas as formas de criminalidade, incluindo as formas graves de criminalidade organizada e transnacional, protegendo simultaneamente a liberdade e os direitos que a lei garante aos particulares e aos operadores económicos. Neste contexto, deve ser dada atenção particular à "estratégia da União Europeia para o início do novo milénio" sobre prevenção e controle do crime organizado. Neste capítulo foram introduzidas certas acções complementares que ultrapassam as conclusões de Tampere e pedidas nas recomendações de estratégia.

4.1. Prevenção da criminalidade a nível da União

Para ser eficaz, uma política de luta contra todas as formas de criminalidade, organizada ou não, deve compreender igualmente medidas de prevenção com carácter multidisciplinar.

Convém integrar os aspectos ligados à prevenção nas acções e programas contra a criminalidade a nível da União e dos Estados-Membros.

A cooperação entre as organizações nacionais de prevenção deve ser encorajada, determinando os domínios de acção prioritários.

Objectivo: Prevenção da criminalidade através da redução das oportunidades para cometer uma infracção

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Objectivo: Facilitar a cooperação entre os Estados-Membros

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4.2. Intensificação da cooperação na luta contra a criminalidade

Num verdadeiro espaço de justiça, os infractores não deverão ter qualquer possibilidade de explorar as disparidades entre os sistemas judiciais dos Estados-Membros.

Um grau elevado de protecção dos cidadãos implica uma maior cooperação entre as autoridades responsáveis pela aplicação da lei. Para este efeito, a cooperação entre as autoridades dos Estados-Membros na investigação de casos transfronteiras deve ser a mais frutuosa possível.

O Tratado de Amesterdão, ao conferir competências suplementares à Europol, reconheceu o papel essencial e central deste organismo no reforço da cooperação europeia em matéria de prevenção e de luta contra a criminalidade organizada.

Objectivo: Coordenação e, quando necessário, centralização dos processos

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Objectivo: Assegurar a assistência mútua em toda a medida do possível

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Objectivo: Protecção dos direitos das vítimas e concessão de assistência às vítimas

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Objectivo: Desenvolver a cooperação operacional entre os serviços de polícia e a formação dos serviços responsáveis pela aplicação da lei a nível da UE

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Objectivo: Reforçar a cooperação aduaneira na luta contra a criminalidade e no que respeita à utilização das tecnologias da informação

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Objectivo: Encorajar a cooperação internacional na luta contra a criminalidade transnacional organizada

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Objectivo: Reforçar o papel da Europol para facilitar a cooperação europeia na prevenção e luta contra a criminalidade, dotando-a dos necessários apoios e recursos.

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4.3. Luta contra determinadas formas de criminalidade

No que diz respeito ao direito penal nacional, os esforços para se alcançar um acordo sobre definições, incriminações e sanções comuns deverão incidir em primeiro lugar num número limitado de sectores de particular importância. Devem ser estabelecidos acordos sobre definições, incriminação e sanções comuns relativamente às formas graves de criminalidade organizada e transnacional, a fim de proteger a liberdade dos particulares e dos operadores económicos e os direitos que a lei lhes reconhece.

Objectivo: Adoptar uma abordagem comum na UE sobre a criminalidade transfronteiras

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Objectivo: Adoptar uma abordagem comum na UE sobre criminalidade transfronteiras

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4.4. Acção específica contra o branqueamento de capitais

O branqueamento de capitais está no cerne da criminalidade organizada. Por esta razão, devem ser tomadas medidas para que seja erradicado onde quer que ocorra e garantir que sejam tomadas medidas concretas para detectar, congelar, apreender e confiscar os produtos do crime.

Objectivo: Confiscar os produtos do crime aos infractores

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Objectivo: Reforçar os conhecimentos e as capacidades para lutar contra as práticas de branqueamento de capitais

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5. Questões relativas à política em matéria de fronteiras internas e externas da União e em matéria de vistos, execução do artigo 62° do Tratado CE e conversão do acervo de Schengen

Objectivo: Desenvolvimento de uma política comum em matéria de vistos

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Objectivo: Desenvolvimento de uma política comum em matéria de documentos falsos

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Objectivo: Controlo nas fronteiras externas da União

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Objectivo: Conversão e desenvolvimento do acervo de Schengen

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6. Cidadania da União

Objectivos: Reforçar o direito de circular e de residir livremente dos cidadãos da União Europeia

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Objectivo: Informação sobre a aplicação dos direitos ligados à cidadania da União

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7. Cooperação no domínio da luta contra a droga

Prioridades da estratégia da União Europeia contra a droga :

O problema da droga, que constitui simultaneamente uma ameaça colectiva e individual, deve ser tratado de forma global, multidisciplinar e integrada. A Estratégia de luta contra a droga na UE para 2000-2004 será igualmente objecto de uma avaliação intermédia e no seu termo, em conjugação com o Observatório Europeu da Droga e da Toxicodependência (OEDT) e a Europol.

Objectivo: Aplicação da estratégia da UE de luta contra a droga (2000-2004) aprovada pelo Conselho Europeu de Helsínquia

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8. Uma acção externa mais forte

Prioridades dos Conselhos Europeus de Tampere e da Feira :

A União Europeia salienta que todas as competências e todos os instrumentos de que dispõe a União, em particular a nível das relações externas, deverão ser utilizados de forma integrada e coerente para que se possa criar um espaço de liberdade, segurança e justiça. As questões de justiça e assuntos internos devem ser integradas na definição e realização das outras políticas e acções da União.

Objectivo: Todas as competências e todos os instrumentos de que dispõe a União, em particular a nível das relações externas, deverão ser utilizados de forma integrada e coerente para que se possa criar um espaço de liberdade, de segurança e de justiça. A justiça e os assuntos internos devem ser integrados na definição e realização das outras políticas e actividades da União

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9. Outras iniciativas em curso

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