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Relatório ao Conselho Europeu de Laeken - Serviços de interesse geral

/* COM/2001/0598 final */
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52001DC0598

Relatório ao Conselho Europeu de Laeken - Serviços de interesse geral /* COM/2001/0598 final */


RELATÓRIO AO CONSELHO EUROPEU DE LAEKEN - Serviços de interesse geral

(Apresentado pela Comissão)

ÍNDICE

1. Introdução

2. Garantir serviços de interesse geral economicamente viáveis no mercado interno

2.1. A compensação financeira das obrigações de serviço público à luz das disposições que regem os auxílios estatais

2.1.1. O enquadramento comunitário

2.1.1.1. A compensação qualificada de auxílio

2.1.1.2. Condições de compatibilidade

2.1.1.3. Notificação

2.1.2. Medidas para aumentar a segurança jurídica.

2.1.2.1. Uma abordagem em duas fases

2.1.2.2. Ulteriores medidas para aumentar a transparência

2.2. Aplicação da regulamentação comunitária na selecção dos prestadores

3. Garantir serviços de interesse geral de alto nível aos cidadãos europeus e às empresas

3.1. Avaliar com eficácia os desempenhos dos serviços de interesse geral

3.1.1. A elaboração de relatórios sectoriais

3.1.2. Avaliação anual no âmbito do processo de Cardiff

3.1.3. Avaliar comparativamente outras áreas dos serviços de interesse geral

3.2. Desenvolver os princípios do artigo 16º

4. Conclusão

ANEXO

1. Introdução

1. Os serviços de interesse geral constituem um alicerce essencial do modelo de sociedade europeu no actual contexto de mudança. Os cidadãos europeus e as empresas exigem ter à disposição uma vasta gama de serviços de interesse geral com qualidade e a preços acessíveis. Estes serviços contribuem para a qualidade de vida dos cidadãos, ao mesmo tempo que constituem um pressuposto para o pleno exercício de muitos direitos fundamentais. O acesso aos serviços de interesse geral por parte de todos os cidadãos é um valor comum partilhado por todas as sociedades europeias. Os serviços de interesse geral contribuem para a competitividade da indústria europeia e reforçam a coesão social e territorial da UE. Constituem ainda um elemento vital da política comunitária de defesa do consumidor. Para os países candidatos à adesão, a existência de serviços de interesse geral que funcionem correctamente é fundamental para que a sua integração na União Europeia se possa fazer sem grandes dificuldades.

2. A importância que os cidadãos e as empresas conferem à preservação e ao desenvolvimento de tais serviços é devidamente considerada nas várias políticas da União Europeia. Aliás, o papel dos serviços de interesse económico geral está devidamente consagrado no artigo 16º do Tratado CE, introduzido pelo Tratado de Amesterdão. O acesso aos serviços de interesse económico geral conta-se agora entre os direitos fundamentais da União Europeia estabelecendo o artigo 36º da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia [1], solenemente proclamada no Conselho Europeu de Nice, que:

[1] OJ C 364, 18.12.2000, p. 1

"A União reconhece e respeita o acesso a serviços de interesse económico geral tal como previsto nas legislações e práticas nacionais, de acordo com o Tratado que institui a Comunidade Europeia, a fim de promover a coesão social e territorial da União."

3. As leis do mercado funcionam bem em matéria de provisão de serviços de interesse geral a vastas categorias sociais. Todavia, por vezes o mercado não é capaz de cumprir objectivos de carácter social, pelo que certos serviços não são prestados com a necessária abrangência. Esta situação pode, por exemplo dever-se (i) ao facto de o indivíduo ou o mercado não conseguirem avaliar correctamente todos os benefícios esperados no futuro ou gerados pela sociedade em geral (p.ex. a educação), (ii) à vontade da sociedade no sentido de incentivar a oferta e a utilização de bens de interesse social ("merit goods", "club goods"), tais como os museus ou (iii) à pretensão da sociedade em garantir a todos os indivíduos, incluindo aos mais pobres, acesso a determinados serviços de uma dada qualidade. Quando assim é, pode ser necessária a intervenção do sector público.

4. A Comissão apresentou os princípios políticos bem como os objectivos que pretende alcançar nesta área em duas comunicações complementares sobre "Serviços de Interesse Geral na Europa" em 1996 e em 2000 [2]. Na Comunicação de 1996, a Comissão sublinhou que a observância das disposições do Tratado CE e, em especial, as relativas à concorrência e ao mercado interno, era plenamente compatível com a garantia de fornecimento de serviços de interesse geral. Reconhecendo a necessidade de aumentar a segurança jurídica, quer para os Estados-Membros, quer para os operadores em questão, a Comunicação de 2000 clarifica tanto o âmbito como os critérios de aplicação das normas do Tratado relativas ao mercado interno e à concorrência.

[2] JO C 281 de 26. 9. 1996, p. 3, e JO C 17 de 19. 1. 2001, p. 4.

5. O Conselho Europeu de Nice, de 7, 8 e 9 de Dezembro de 2000, registou "que a Comissão tenciona ponderar, em estreita cooperação com os Estados-Membros, os meios de assegurar uma maior previsibilidade e uma segurança jurídica acrescida na aplicação do direito de concorrência em matéria de serviços de interesse geral" e aprovou a Declaração adoptada pelo Conselho do Mercado Interno de 28 de Setembro de 2000, a qual exprime duas preocupações:

- A aplicação das regras do mercado interno e da concorrência deve permitir aos serviços de interesse económico geral exercer as suas missões em condições de segurança jurídica e de viabilidade económica que garantam, nomeadamente, os princípios da igualdade de tratamento, de qualidade e de continuidade desses serviços. A este respeito, deve, nomeadamente, especificar-se a articulação dos modos de financiamento dos serviços de interesse económico geral com a aplicação das regras relativas às ajudas de Estado. Em especial, deverá ser reconhecida a compatibilidade das ajudas destinadas a compensar os custos suplementares decorrentes do cumprimento da missão de serviço de interesse económico geral com a plena observância do disposto no nº 2 do artigo 86º.

- O contributo dos serviços de interesse económico geral para o crescimento económico e o bem-estar social justificam plenamente uma avaliação regular, na observância do princípio de subsidiariedade, da forma como asseguram as respectivas missões, nomeadamente em termos de qualidade de serviço, acessibilidade, segurança e preço, de modo equitativo e transparente. Essa avaliação poderá exercer-se com base no intercâmbio de boas práticas ou na avaliação pelos pares, em contributos dos Estados-Membros e nos relatórios da Comissão, ao nível apropriado, por exemplo no âmbito do processo de Cardiff. Poderá também efectuar-se a consulta aos cidadãos e aos consumidores através, entre outros, de fóruns como "O Mercado Interno ao Serviço dos Cidadãos e das Empresas".

6. O presente relatório, que não pretende oferecer uma panorâmica global das políticas nesta matéria ao nível da Comunidade, nem tão-pouco substituir as Comunicações de 1996 e 2000, responde à solicitação do Conselho Europeu para que a Comissão procedesse a uma análise da problemática dos serviços de interesse geral, a apresentar ao Conselho Europeu de Laeken, em Dezembro de 2001... Tais Comunicações, e em particular as definições, os princípios e os objectivos nelas consagrados, permanecem pois válidos [3]. O presente relatório serve o propósito mais restrito de completar as já referidas comunicações relativamente a uma série de questões específicas suscitadas pelo Conselho Mercado Interno e tendo em consideração as observações adicionais formuladas pelos Estados-Membros e diversas partes interessadas acerca da Comunicação de Setembro de 2000.

[3] Para facilitar as referências, incluem-se em anexo as definições utilizadas nas Comunicações de 1996 e 2000.

2. Garantir serviços de interesse geral economicamente viáveis no mercado interno

7. Em geral, o direito comunitário deixa ao critério das administrações nacionais o cuidado de decidirem se providenciam os serviços públicos, directa ou indirectamente (através de outras entidades públicas), ou se confiam essa tarefa a terceiros [4]. Sempre que se trata do exercício de uma actividade económica de dimensão comunitária, o cumprimento das normas e dos princípios do Tratado que visam garantir igualdade de tratamento e concorrência leal entre os operadores (públicos e privados) que reúnem as condições estabelecidas, garante que a gestão desses serviços decorre nas condições economicamente mais favoráveis no mercado.

[4] Excepto quando o direito comunitário preceitua em contrário, tal como acontece em relação ao sector dos transportes.

8. Os serviços de interesse geral deveriam poder desempenhar o seu papel em condições de equilíbrio financeiro. Todavia, se bem que haja actualmente serviços de interesse geral que podem ser eficazmente prestados em condições de mercado, sem requerer apoio adicional, outros serviços deste tipo carecem de apoio para poderem ser viáveis. A fronteira entre estas duas categorias não está bem definidas, podendo variar em função da evolução tecnológica e da situação económica.

9. Independentemente do facto de os fundos comunitários, designadamente os Fundos Estruturais e as RTE, poderem contribuir para o seu financiamento, cabe aos Estados-Membros garantir a estabilidade financeira dos serviços de interesse geral. Todavia, o Tratado permite que os Estados-Membros dêem o necessário apoio financeiro a serviços de interesse geral que de outro modo não seriam economicamente viáveis. Acresce que as directivas especiais em matéria de serviços de interesse económico geral permitem a instituição de fundos e de outros mecanismos de compensação para financiar a provisão de tais serviços. Em princípio, as possibilidades de os Estados-Membros financiarem a provisão de serviços de interesse económico geral podem ser restringidas pela regulamentação comunitária aplicável aos auxílios estatais mas, na prática, este quadro do Tratado tem-se revelado suficientemente flexível para permitir o financiamento de serviços de interesse geral pelos Estados-Membros, sempre que tal foi necessário.

10. Dada a diversidade destes serviços, da respectiva organização e dos modos de financiamento, a aplicação das regras de concorrência e do mercado interno suscita, por vezes, questões complexas. Na Comunicação de Setembro de 2000, a Comissão comprometeu-se a prosseguir a sua reflexão sobre a forma de melhor utilizar os instrumentos de que dispõe para aumentar a segurança jurídica e tomou, desde então, várias medidas neste domínio, que são igualmente relevantes para os serviços de interesse geral [5].

[5] Em 12 de Janeiro de 2001, a Comissão aprovou um pacote de três regulamentos que consagram disposições derrogatórias em matéria de auxílios estatais à formação, auxílios de minimis e auxílios estatais a favor das pequenas e médias empresas (OJ L 10, 13.1.2001, p. 20, 30, 33). A Comissão aprovou ainda orientações relativas aos auxílios estatais a favor do ambiente (OJ C 37, 3.2.2001, p. 3), bem como uma comunicação intitulada "Metodologia de análise dos auxílios estatais ligados a custos ociosos" no sector da electricidade, (http://www.europa.eu.int/comm/competition/state_aid/legislation/aid3.html

electricity) e uma Comunicação relativa à aplicação das regras em matéria de auxílios estatais ao serviço público de radiodifusão (C(2001) 3063, 17.10.2001). Na Comunicação intitulada "Certos aspectos jurídicos respeitantes às obras cinematográficas e outras obras audiovisuais" (COM(2001) 534 final, 26.09.2001) a Comissão formula orientações gerais relativamente aos auxílios estatais na indústria cinematográfica. Além disso, a Comissão adoptou entretanto o Painel de avaliação dos auxílios estatais 2001 (COM(2001) 412, 18.7.2001) e tornou público o seu registo dos auxílios estatais.

11. Todavia, os debates subsequentes à adopção da Comunicação de Setembro de 2000 mostraram que era necessário analisar especificamente a problemática da aplicação da regulamentação comunitária em matéria de selecção de uma ou mais entidades prestadoras de serviços de interesse geral e a questão da compensação financeira das obrigações de serviço público, de acordo com as disposições relativas aos auxílios estatais.

2.1. A compensação financeira das obrigações de serviço público à luz das disposições que regem os auxílios estatais

12. Muitas entidades prestadoras de serviços de interesse geral beneficiam de um financiamento público como forma de compensação das obrigações de serviço público que lhes são confiadas. As autoridades públicas dos Estados-Membros, os prestadores de serviços de interesse geral e outras partes interessadas precisam pois de garantias quanto à aplicação das regras relativas aos auxílios estatais a essas compensações.

2.1.1. O enquadramento comunitário

13. O enquadramento geral consagrado pelo mercado interno bem como as regras de concorrência já foram devidamente explicitados na Comunicação da Comissão de Setembro de 2000. Em consequência, a presente secção limita-se a recordar alguns princípios básicos aplicáveis, por força das disposições comunitárias relativas aos auxílios estatais, às compensações concedidas para o cumprimento de missões de serviço público [6] .

[6] Os serviços da Comissão prepararam um documento de trabalho sobre a aplicação das disposições em matéria de auxílios de Estado às indemnizações compensatórias.

2.1.1.1. A qualificação da compensação enquanto auxílio

14. Uma compensação financeira concedida pelo Estado ao prestador de um serviço de interesse geral constitui uma vantagem económica na acepção do disposto no nº 1 do artigo 87º. Uma vez que o nº 1 do artigo 87º não distingue as medidas estatais em função das causas ou dos objectivos das intervenções em questão, mas define-as em função dos respectivos efeitos, o Tribunal de Primeira Instância confirmou que um benefício financeiro concedido a uma empresa pelas autoridades públicas para compensar o custo das obrigações de serviço público constitui um auxílio na acepção do nº1 do artigo 87º [7] . Sob reserva de ulterior desenvolvimento da jurisprudência do Tribunal, ao pagamento de indemnizações compensatórias deverão ser aplicadas as disposições em matéria de auxílios de Estado, sempre que estiverem reunidas as outras condições previstas no nº 1 do artigo 87º [8].

[7] TPI, Acórdão de 27 de Fevereiro de 1997, Fédération Française des Sociétés d'Assurances (FFSA) e outros v. Comissão, Processo T-106/95, [1997] CJ II-229; confirmado TJCE, 25 de Março de 1998, Processo C-174/97 P, [1998] ECR I-1303; CFI, Acórdão de 10 de Maio de 2000, SIC - Sociedade Independente de Comunicação SA v Comissão, Processo T-46/97 [2000] ECR II-2125

[8] Estas condições estão expostas na Comunicação da Comissão de Setembro de 2000, JO C 17, 19.1.2001, p.4

2.1.1.2. Condições de compatibilidade

15. O pagamento de uma indemnização compensatória abrangido pela proibição geral de auxílios estatais por força do nº1 do artigo 87º pode no entanto ser compatível com o direito comunitário. Com efeito, a tal pagamento podem ser aplicáveis uma das isenções previstas nos nº 2 e 3 do artigo 87º ou no artigo 73º em relação aos transportes terrestres ou uma derrogação por força do nº 2 do artigo 86º do Tratado. Ainda que a aplicação dos nº 2 e 3 do artigo 87ª não tenha suscitado problemas específicos na área dos serviços de interesse geral e que o direito derivado [9] explicite a aplicação do artigo 73º, a aplicação do nº 2 do artigo 86º clarifica a questão [10].

[9] Regulamentos 1191/69 e 1107/70 actualmente objecto de propostas de actualização (COM(2000) 7 e 5 de 26.7.2000 respectivamente)

[10] Para efeitos de avaliação da compatibilidade das indemnizações compensatórias a empresas públicas de radiodifusão, é oportuno fazer referência ao Protocolo relativo ao serviço público de radiodifusão nos Estados-Membros, que foi anexado ao Tratado que institui a Comunidade Europeia pelo Tratado de Amesterdão (em vigor desde 1 de Maio de 1999), JO C 340, 100.11.1997, p. 109 e à Comunicação da Comissão relativa à aplicação das regras em matéria de auxílios estatais ao serviço público de radiodifusão de 17.10.2001.

"As empresas encarregadas da gestão de serviços de interesse económico geral ou que tenham a natureza de monopólio fiscal ficam submetidas ao disposto no presente Tratado, designadamente às regras de concorrência, na medida em que a aplicação destas regras não constitua obstáculo ao cumprimento, de direito ou de facto, da missão particular que lhes foi confiada". O desenvolvimento das trocas comerciais não deve ser afectado de maneira que contrarie os interesses da Comunidade.

16. De acordo com esta disposição, o auxílio concedido a um prestador de serviços de interesse geral é, em princípio, compatível com o Tratado desde que seja necessário ao desempenho das obrigações de serviço público. No Acórdão proferido no Processo FFSA, o Tribunal de Primeira Instância estabeleceu que a concessão de auxílio de Estado " é susceptível, nos termos do artigo 90._, n._ 2, do Tratado, de escapar à proibição do seu artigo 92._, desde que o auxílio em questão vise apenas compensar os custos suplementares provocados pelo cumprimento da missão especial que incumbe à empresa responsável pela gestão de um serviço de interesse económico geral e a sua concessão seja necessária para que a empresa possa garantir as suas obrigações de serviço público em condições de equilíbrio económico (acórdão Corbeau, já referido, n.os 17 a 19). A apreciação da necessidade do auxílio implica uma avaliação global das condições económicas em que a empresa em questão executa as actividades decorrentes do sector reservado, sem ter em conta eventuais lucros que pode retirar dos sectores abertos à concorrência." (par. 178) [11] ..

[11] A numeração dos artigos do Tratado foi alterada pelo Tratado de Amesterdão. O artigo a que o Tribunal faz referência é agora o nº2 do artigo 86º.

17. A metodologia do Tribunal consiste em avaliar os custos adicionais decorrentes das obrigações de serviço público e comparar este montante com o auxílio concedido. Se o montante do auxílio não exceder o total dos custos adicionais, o auxílio é admissível com base no nº 2 do artigo 86º [12].

[12] A Comissão aplicou este princípio em duas decisões aprovadas em 1999. Nestas decisões, verificou-se que o montante das indemnizações compensatórias não excedia o custo da provisão do serviço público, pelo que as mesmas eram compatíveis com o disposto no nº 2 do artigo 86º (Decisão de 24.2.1999, Kinderkanal Processo NN 70/98, e Decisão de 29.9.1999 BBC News, Processo NN 88/98)

18. No que se refere aos meios para assegurar a compensação, os Estados-Membros dispõem de ampla margem de manobra, podendo as empresas em questão beneficiar de subsídios anuais, tratamento fiscal preferencial, redução de contribuições sociais, etc., consoante as suas necessidades específicas. , O elemento decisivo para a Comissão reside no facto de o valor dos benefícios concedidos não poder exceder os custos adicionais para as empresas decorrentes da prestação de serviços de interesse económico geral. Da mesma forma, de harmonia com o artigo 295º, a Comissão adopta uma postura de neutralidade em relação à natureza pública ou privada das empresas em causa, sendo essa escolha deixada ao critério dos Estados-Membros.

19. Se a declaração de interesse geral decorre de um procedimento justo, transparente e não discriminatório [13], no que se refere aos serviços a prover e ao montante da indemnização compensatória, esta última é geralmente considerada compatível com os requisitos do nº 2 do artigo 86º, desde que o procedimento tenha respeitado as regras da concorrência.

[13] Designadamente com base num concurso público, de acordo com o que prevê a legislação em vigor.

20. A experiência da Comissão revela que na prática se verificam relativamente poucos casos de contestação ou de apresentação de queixas em relação ao montante das indemnizações compensatórias. Estes problemas ocorrem geralmente em sectores parcial ou totalmente liberalizados, como as telecomunicações, os transportes ou os serviços postais, havendo também casos a registar no audiovisual. Entre as questões suscitadas, contam-se possíveis subvenções cruzadas de actividades de serviço público para outras que não sejam de serviço público, bem como o montante das indemnizações. Neste contexto, a Comissão reputa necessário que sejam rigorosamente cumpridos os requisitos da Directiva 80/723/CEE da Comissão, de 25 de Junho de 1980, relativa à transparência das relações financeiras entre os Estados-Membros e as empresas públicas, bem como no que se refere à transparência financeira em certas empresas [14]. Os Estados-Membros devem instituir os mecanismos de salvaguarda necessários para evitar que o auxílio concedido para a provisão de serviços de interesse económico geral seja de facto canalizado, mesmo que só em parte, para subsidiar actividades que não sejam de serviço público. Subvenções cruzadas desta natureza não podem ser aceites.

[14] JO L 195, 29.7.1980, p. 35, alterada pela Directiva 2000/52/CE de 26 de Julho de 2000, JO L 193, 29.7.2000, p. 75

21. A aplicação destes princípios requer todavia que as obrigações impostas à empresa encarregada de assegurar o serviço constem de um acto emanado de uma autoridade pública ou de um contrato celebrado com a autoridade pública competente [15]. O montante dessa indemnização deverá sempre ser determinado com base em disposições claras, transparentes e não discriminatórias. Refira-se a título de exemplo que o Regulamento 1191/69 isenta da obrigação de notificação prévia as indemnizações compensatórias assentes numa fórmula pré-determinada em vez de recorrer a uma ulterior correcção dos défices [16]

[15] Artigo 4º do Regulamento 3577/92 relativo à aplicação do princípio da livre prestação de serviços aos transportes marítimos internos nos Estados-Membros.

[16] Regulamento 1169/69 n.° 1191/69 do Conselho, de 26 de Junho de 1969, relativo à acção dos Estados-Membros em matéria de obrigações inerentes à noção de serviço público no domínio dos transportes ferroviários, rodoviários e por via navegável, JO L 156, 28.6.1969, p.1 (Edição especial portuguesa: Capítulo 8 Fascículo 1 P. 131)

22. Uma derrogação das disposições do nº 2 do artigo 86º do Tratado não deve ter uma incidência prejudicial aos interesses da Comunidade no desenvolvimento das trocas comerciais.

23. Importa ainda ter presente que a Comissão não pode autorizar auxílios de Estado que sejam contrários a outras disposições do direito comunitário [17] Neste contexto, considera que o cumprimento dos requisitos da Directiva 92/50/CEE e o respeito dos princípios e das disposições consagrados no Tratado, nos termos expostos na Comunicação interpretativa da Comissão sobre as concessões em direito comunitário dos contratos públicos [18], reduzirá significativamente o risco de que o processo de adjudicação infrinja outras disposições do Tratado, que não os artigos 86º a 88º.

[17] TPI, Acórdão de 27 de Setembro de 2000, BP Chemicals v. Commission, Processo T-148/97, [2000] CJ II-3145 (para. 55, 77)

[18] OJ C 121, 29.4.2000, p. 2

2.1.1.3. Notificação

24. Em princípio, qualquer indemnização compensatória que preencha as condições exigidas para ser classificada como auxílio deve ser notificada. De acordo com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, a obrigação de notificação prévia estabelecida no artigo 88º é um obrigação de carácter geral que abrange todos os auxílios, no intuito de prevenir operações de auxílio contrárias ao Tratado [19]. Por conseguinte, os auxílios devem ser notificados à Comissão antes de serem concedidos, mesmo quando preenchem as condições de derrogação e são compatíveis com o Tratado.

[19] Processo C-332/98 Coopérative d'Exportation du Livre Français (CELF) [2000] CJ I-4833

25. No presente contexto jurídico, há apenas duas grandes excepções a esta obrigação: a primeira, sempre que se trate de auxílios de minimis que cumpram os requisitos do Regulamento da Comissão 69/2001 de 12 de Janeiro de 2001 [20]; a segunda, quando os auxílios são concedidos em conformidade com os requisitos do Regulamento (CEE) n.° 1191/69 do Conselho, de 26 de Junho de 1969, relativo à acção dos Estados-Membros em matéria de obrigações inerentes à noção de serviço público no domínio dos transportes ferroviários, rodoviários e por via navegável [21]. Acresce que a Comissão irá propor um ajustamento da metodologia de notificação dos auxílios de Estado em casos relacionados com a compensação de obrigações de serviço público nas ligações com as regiões periféricas e insulares da Comunidade [22] .

[20] JO L 10, de 13.1.2001, p.30.

[21] JO L 156 de 28.6.1969, p.1.

[22] Livro Branco da política europeia de transportes no horizonte 2010 COM(2001)370 final, 12.9.2000

26. Importa sublinhar que à semelhança de outras áreas onde incidem os auxílios estatais, os Estados-Membros podem notificar projectos de compensação individuais ou regimes de compensação. Sempre que tais regimes hajam sido aprovados pela Comissão, os auxílios individuais concedidos ao abrigo dos mesmos não têm normalmente de ser notificados à Comissão.

2.1.2. Medidas para aumentar a segurança jurídica.

2.1.2.1. Uma abordagem em duas fases

27. A Comissão comprometeu-se a continuar a procurar formas de reforçar a segurança jurídica dos serviços de interesse geral e a garantir simultaneamente uma aplicação eficaz das disposições aplicáveis aos auxílios estatais, tendo organizado em 7 de Junho de 2001 uma reunião com representantes dos Estados-Membros a fim de melhor apreender as respectivas dificuldades em matéria de financiamento dos serviços de interesse geral. Com base nas discussões encetadas com os Estados-Membros e diversas partes interessadas e na sua própria experiência, a Comissão está a considerar uma estratégia em duas fases.

28. Numa primeira etapa, que se prolongará durante o ano de 2002, a Comissão pretende definir em estreita colaboração com os Estados-Membros, um enquadramento comunitário para os auxílios de Estado concedidos às empresas encarregadas de assegurar serviços de interesse económico geral. Um tal quadro servirá para informar os Estados-Membros e as empresas acerca das condições em que a Comissão poderá autorizar a concessão de auxílios estatais enquanto compensação pela imposição de obrigações de serviço público, podendo também servir para clarificar as condições de autorização de regimes de auxílios de Estado pela Comissão, o que permitiria simplificar a obrigação de notificação para os auxílios individuais.

29. Na segunda fase, a Comissão irá avaliar a experiência maturada com a aplicação deste quadro geral e, caso venha a entender oportuno, apresentará uma proposta legislativa para isentar de notificação prévia certos tipos de auxílios no sector dos serviços de interesse económico geral. No âmbito desta isenção denominada "por categoria", será necessário indicar as circunstâncias em que o financiamento público não será considerado auxílio de Estado na acepção do Tratado por não estarem reunidas as condições previstas no nº 1 do artigo 87º e/ou definidos os critérios exactos para garantir que, sendo tal financiamento considerado auxílio de Estado, é compatível com o Tratado. Um exemplo de critério poderia ser a provisão de um serviço de interesse económico geral atribuído segundo um processo de selecção justo, transparente, não-discriminatório e competitivo [23]. O regulamento poderá abranger todos os domínios dos serviços de interesse geral ou circunscrever-se a alguns sectores específicos. Poderia também ser utilizado para reforçar a segurança jurídica em determiandos domínios tais como os serviços locais e sociais de interesse geral. No intuito de preparar a eventual adopção de um regulamento de isenção "por categoria", a Comissão terá de apresentar oportunamente uma proposta de alteração do Regulamento (CE) nº 994/98 do Conselho [24].

[23] Outro exemplo pode ser encontrado na proposta de Regulamento relativo aos auxílios concedidos para a coordenação dos transportes ferroviários, rodoviários e por via navegável, COM(2000)5, 26.7.2000

[24] JO L 142 de 14.5.1998, p.1

2.1.2.2. Ulteriores medidas para aumentar a transparência

30. Uma vez que, conforme já fora explicitado na Comunicação de Setembro de 2000, nem todos os serviços de interesse geral que não constituem uma actividade económica estão sujeitos às regras da concorrência e do mercado interno, sugeriu-se que a Comissão apresentasse uma lista de serviços de interesse geral que são de natureza não económica. No que se refere à distinção entre actividades económicas e não-económicas, decorre da jurisprudência do Tribunal de Justiça que "Uma actividade económica consiste em oferecer bens e serviços num determinado mercado" [25]. Na prática, na maior parte dos casos de serviços de interesse geral, esta distinção não suscita problemas. Todavia, a definição abstracta do conceito de serviço "não-económico" tem-se revelado muito difícil. Acresce que a gama de serviços que podem ser prestados no mercado é função da evolução tecnológica, económica e social, pelo que muda com o tempo. Assim, ainda que pudesse ser elaborada uma lista de exemplos [26], não seria viável estabelecer a priori uma lista definitiva de todos os serviços de interesse geral que devem ser considerados como não-económicos.

[25] Acórdão do Tribunal de Justiça, Processos apensos C-180/98 a C-184/98 Pavel Pavlov and Others v Stichting Pensioenfonds Medische Specialisten [2000] CJ I-6451

[26] Cf. Comunicação da Comissão de Setembro de 2000, em especial parágrafos 28 - 30 e o documento de trabalho referido na nota 6.

31. Porém, a fim de conferir maior transparência em matéria de política de concorrência e de serviços de interesse geral, a Comissão tenciona incluir no relatório anual sobre política de concorrência um novo capítulo sobre serviços de interesse geral no qual definirá as grandes linhas de aplicação da política de concorrência a estes serviços.

32. A Comissão irá também proceder a um levantamento dos casos relacionados com serviços de interesse geral no registo de auxílios estatais, de forma a facilitar o acesso às práticas actuais [27].

[27] http://www.europa.eu.int/comm/competition/state_aid/register/

2.2. Aplicação da regulamentação comunitária na selecção dos prestadores [28]

[28] As regras e os princípios explicitados no presente capítulo dizem respeito ao enquadramento geral e não têm em conta a legislação comunitária sectorial ou a legislação nacional compatível com o direito comunitário, eventualmente aplicáveis.

33. Cabe aos Estados-Membros determinar a forma como o serviço deverá ser funcionar bem como decidir sobre a prestação de um dado serviço público directa ou indirectamente (através de outras entidades públicas). Todavia, sempre que decidem confiar essa prestação a uma entidade terceira, têm de cumprir determinadas regras e determinados princípios aplicáveis à subsequente selecção da entidade prestadora, conforme exposto a seguir.

34. Estas normas e estes princípios emanam do Tratado e aplicam-se a todos os contratos celebrados pelas administrações públicas relativos à provisão de actividades económicas na acepção do Tratado, independentemente da respectiva classificação no direito nacional. Todavia, o Tratado prevê algumas excepções. Assim, estão excluídas da aplicação destas regras as actividades relacionadas com o exercício da autoridade pública ao mesmo tempo que se prevêem derrogações ditadas por imperativos de ordem, segurança ou saúde pública. As actividades de natureza não económica na acepção do Tratado também estão excluídas do âmbito de aplicação destas normas e princípios [29]. Acresce que as normas e os princípios que o Tratado consagra não obstam à possibilidade de os Estados-Membros concederem direitos especiais ou exclusivos de gestão de serviços de interesse económico geral, sempre que estiverem cumpridas as condições previstas no artigo 86º, em particular no respectivo nº 2 [30] .

[29] Cf. parágrafo 30.

[30] No sector do audiovisual, de referir o Protocolo relativo ao serviço público de radiodifusão nos Estados-Membros, que foi anexado ao Tratado que institui a Comunidade Europeia pelo Tratado de Amesterdão (em vigor desde 1 de Maio de 1999).

35. Um contrato por via do qual uma autoridade pública confia a gestão de um serviço de interesse geral a terceiros, que cumpre as condições estipuladas nas directivas comunitárias em matéria de contratos de direito público [31], constitui um contrato de direito público na acepção dessas directivas, devendo a sua adjudicação respeitar as disposições previstas nas mesmas.

[31] Cf. Directivas 92/50/CEE, 93/37/CEE, 93/36/CEE, e 93/38/CEE

36. Acresce que, de acordo com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, a adjudicação de contratos não abrangidos pelas disposições das directivas em matéria de contratos de direito público, devem no entanto cumprir as normas e os princípios relevantes do Tratado, designadamente as disposições sobre liberdade de prestação de serviços e liberdade de estabelecimento, princípios da transparência, igualdade de tratamento, proporcionalidade e reconhecimento mútuo. O respeito destes princípios implica, regra geral, salvo em relação a serviços aos quais as normas e os princípios do Tratado não se apliquem nas situações descritas no parágrafo 34 supra, que seja salvaguardada a favor de todos os potenciais concorrentes, um grau de publicidade adequado para garantir a abertura à concorrência dos contratos de serviços, bem como o controlo da imparcialidade dos processos de adjudicação [32] .

[32] Ver Acórdão de 7 de Dezembro de 2000 processo Telaustria, C-324/98 (para. 62)

37. É este o caso quando se trata de concessões de serviços ou de outras formas de parceria sector público/sector privado não abrangidas pela Directiva 92/50/CEE. Estas parcerias cobrem geralmente todos os tipos de cooperação entre o sector público e o sector privado para a gestão de serviços destinados ao público. A Comissão define as concessões como os actos imputáveis ao Estado, através dos quais uma autoridade pública confia a terceiros a responsabilidade pela gestão de serviços que normalmente seriam da sua tutela e os riscos inerentes a essa gestão. No caso da concessão de serviços, o operador assume os riscos inerentes à prestação dos serviços em questão, obtendo em contrapartida uma parte significativa dos resultados da exploração através dos seus utentes [33] ..

[33] Cf. Comunicação interpretativa da Comissão sobre as concessões em direito comunitário dos contratos públicos (JO C 121, 29.4.2000, p.2)

38. A Comissão considera que a aplicação destas normas e destes princípios à selecção do prestador só pode ter efeitos benéficos para os utentes e para os operadores económicos. Desta forma se garante uma melhor operacionalidade dos serviços de interesse económico geral, na medida em que os mesmos são prestados por um operador que cumpre os requisitos necessários e oferece as condições de mercado mais favoráveis. Os consumidores terão à disposição serviços de alta qualidade aos melhores preços no mercado.

39. A Comissão analisará a oportunidade de tomar medidas complementares no sentido de clarificar as normas e os princípios comunitários aplicáveis à selecção dos prestadores de serviços de interesse geral.

3. Garantir serviços de interesse geral de alto nível aos cidadãos europeus e às empresas

40. Em linha com o princípio da subsidiariedade, cabe geralmente aos Estados-Membros definir os requisitos específicos a que estes serviços devem responder e garantir o cumprimento dos mesmos. No plano da União Europeia, a realização do mercado interno e a abertura à concorrência contribuíram para melhorar o desempenho de um certo número de serviços de interesse económico geral, tendo sido empreendidas iniciativas comunitárias a diferentes níveis. Primeiramente, a integração de serviços ao nível da UE é por vezes um elemento essencial para garantir bons resultados na prestação de um serviço. Exemplos disto encontram-se na resolução dos problemas de congestionamento do tráfego aéreo e na organização de infra-estruturas e acordos de mercado necessários ao funcionamento do mercado interno da energia. A Comissão propôs e continuará a promover acções nos domínios em que a provisão de serviços de interesse económico geral reveste uma clara dimensão comunitária. Em segundo lugar, na medida em que este tipo de serviços se rege por legislação europeia, a Comunidade definiu o quadro necessário para garantir que a prestação destes serviços responde a objectivos políticos bem definidos. A fim de que este quadro possa rapidamente ser adaptado em função das novas evoluções tecnológicas, económicas e sociais, a Comissão irá reforçar o controlo sectorial e horizontal dos serviços de interesse geral.

3.1. Avaliar com eficácia os desempenhos dos serviços de interesse geral

41. Com base numa proposta da Comissão, formulada na Comunicação de Setembro, o Conselho Europeu apelou a uma avaliação mais sistemática dos serviços de interesse geral, a fim de ter em devida conta o seu contributo para o crescimento económico e o bem-estar social. Esta questão vai directamente ao encontro das conclusões que a Comissão traçou no Livro Branco da Governança Europeia [34]:

[34] COM(2001) 428, 25.7.2001

"é necessária uma cultura mais forte de avaliação e análise das reacções, por forma a tirar partido dos êxitos e dos erros do passado. Evita-se assim que as propostas regulamentem excessivamente e garante-se que as decisões são adoptadas e executadas ao nível adequado."

42. No domínio dos serviços de interesse geral, o desenvolvimento de uma cultura desta natureza torna-se particularmente importante, uma vez que, para além do desempenho económico destes serviços, é necessário também conhecer os resultados obtidos em relação a outros objectivos políticos. Uma avaliação eficaz do desempenho dos serviços de interesse geral permite apurar em que medida os objectivos políticos estão a ser cumpridos ao mesmo tempo que facilita a adaptação e ou a reorientação das políticas à luz da evolução tecnológica, das novas necessidades dos consumidores e das novas exigências em termos de interesse público. A avaliação do desempenho cabe às autoridades competentes, ao nível adequado. Na maior parte dos casos, cabe às autoridades nacionais, regionais ou locais responder pela monitorização e a avaliação do funcionamento destes serviços. Todavia, sempre que existe enquadramento específico ao nível da Comunidade, as instituições comunitárias também devem avaliar o desempenho dos serviços em questão. Em resposta ao Conselho Europeu, a Comissão entende:

- reforçar a elaboração de relatórios sectoriais

- proceder a avaliações anuais horizontais no âmbito do processo de Cardiff

- contribuir sempre que necessário e em áreas não cobertas por processos de análise sectorial ou avaliação anual, para a avaliação comparativa da eficiência das medidas lançadas nos Estados-Membros a fim de atingir um desempenho adequado dos serviços de interesse geral.

3.1.1. A elaboração de relatórios sectoriais

43. A Comissão já avaliou o desempenho de serviços de interesse económico geral em alguns sectores regidos por legislação comunitária específica e os respectivos relatórios sectoriais revelaram-se instrumentos úteis para avaliar e conceber políticas em domínios específicas. Permitem, em particular, aprofundar questões específicas a cada sector e adaptar os relatórios às exigências da agenda política sectorial. A Comissão continuará a melhorar o trabalho de elaboração de relatórios sectoriais e, sempre que tal se revelar necessário, a reforçar a tónica nos serviços de interesse geral.

Exemplos de relatórios sectoriais

No sector das telecomunicações, a Comissão começou em 1997 a elaborar periodicamente relatórios sobre a execução das medidas legislativas aprovadas com vista à plena liberalização do sector [35]. Estes relatórios dão conta dos principais desenvolvimentos no mercado, analisam a implementação das normas regulamentares abrangidas pela legislação comunitária e tiram conclusões quanto à evolução política futura. São elaborados em consulta com os Estados-Membros e atendem à informação recolhida junto de inúmeros operadores, associações e organizações do sector.

[35] Cf. Sexto Relatório sobre a Aplicação do Pacote Regulamentar das Telecomunicações, COM(2000) 814 final, de 7.12.2000.

No sector da energia, a Comissão avaliou o funcionamento do mercado interno da electricidade numa Comunicação de 16 de Maio de 2000 [36]. Num documento posterior (13 de Março de 2001), a Comissão avaliou a situação legislativa e de mercado nas indústrias europeias do gás e da electricidade, analisando entre outros aspectos a consecução dos objectivos de serviço público e o desenvolvimento do emprego [37]. Esta Comunicação foi precedida de ampla consulta das partes interessadas, i.e., parceiros sociais, produtores de electricidade, de gás, operadores de sistemas de transmissão, distribuidores, consumidores e outras organizações. Na preparação da Comunicação, a Comissão organizou uma audição pública que contou com a participação de 120 associações e empresas.

[36] COM(2000) 297 final de 16.5.2000.

[37] COM(2001) 125 final, 13.3.2001.

No sector dos serviços postais, por força da Directiva 97/67, Comissão deve apresentar um relatório sobre a aplicação da directiva com informações adequadas sobre a evolução do sector, especialmente quanto aos aspectos económicos, sociais, do emprego e tecnológicos, bem como sobre a qualidade do serviço. Em Maio de 2000, a Comissão apresentou uma proposta de alteração desta directiva [38]. O documento foi elaborado com base em vários estudos circunstanciados [39] . A Comissão apresentará a avaliação antes do final do ano.

[38] COM(2000) 319 final de 30.5.2000.

[39] A consultar no seguinte endereço: http://europa.eu.int/comm/internal_market/en/postal/evolframe/studies/index.htm

No sector dos transportes ferroviários, a Directiva 01/12 requer da Comissão um acompanhamento sistemático do mercado [40]. Neste contexto, a Comissão seguirá de perto, entre outros aspectos, a qualidade dos serviços prestados aos passageiros dos caminhos de ferro e o financiamento do mercado neste sector [41] .

[40] JO L 75 de 15.3.2001, p.1

[41] Outubro de 2001: audição da Comissão junto das organizações de utentes dos caminhos de ferro para discutir o nível dos serviços e avaliar a necessidade de elaboração da uma carta de direitos dos passageiros dos caminhos de ferro, à semelhança do que foi feito para os transportes aéreos.

No sector dos transportes marítimos, o Regulamento 3577/92 insta a Comissão a apresentar um relatório sobre a aplicação dos regulamento relativo à cabotagem, designadamente no que se refere às obrigações de serviço público impostas como condição para a oferta de serviços regulares de cabotagem [42] . O quarto relatório será apresentado em 2002.

[42] JO L 364 de 12.12.1992, p.1

3.1.2. Avaliação anual no âmbito do processo de Cardiff

44. Com o intuito de responder ao repto de uma avaliação regular dos serviços de interesse geral, a Comissão apresentará um documento de trabalho que será anexado ao relatório sobre o funcionamento dos mercados de produtos e de capitais (Relatório de Cardiff), para adopção no início de Dezembro.

Este trabalho assenta em estudos recentemente promovidos pela Comissão, questionários enviados às autoridades nacionais e entidades legisladoras em diferentes sectores e ainda numa intensa consulta dos consumidores nos 15 Estados-Membros. A avaliação consistirá num acompanhamento horizontal de certos serviços de interesse económico geral abrangendo três domínios.

(1) Controlo das estruturas e dos desempenhos do mercado

A avaliação incidirá sobre a evolução dos preços, a concentração do mercado, as entradas de empresas no sector, fusões e aquisições e outras variáveis que determinam o desempenho económico dos sectores relevantes, tendo em conta diferentes tipos de consumidores e de utentes. Incluirá actualizações dos indicadores já existentes e a produção de novos indicadores na sequência de trabalhos efectuados por vários serviços da Comissão.

(2) Avaliação económica e social das obrigações de serviço público

A avaliação incidirá sobre o cumprimento de três grandes categorias de obrigações de serviço público nos vários países e sectores: obrigações de acesso, obrigações de serviço universal, em especial regulação de preços e acessibilidade das tarifas e ainda aspectos qualitativos e sociais da provisão de serviços. Serão ainda considerados os diferentes métodos de determinação de custos e de financiamento e respectivo impacto na concorrência bem como outras dimensões do desempenho do mercado. Esta avaliação basear-se-á na informação existente sobre o enquadramento legislativo, na aplicação por parte dos Estados-Membros da legislação comunitária e nacional bem como noutros elementos recolhidos pela Comissão quando do acompanhamento da aplicação das directivas e dos regulamentos da Comunidade.

(3) A opinião dos cidadãos sobre o impacto da liberalização dos serviços de interesse económico geral

Foi realizado um vasto inquérito junto de determinados "grupos-alvo", para recolher informação qualitativa sobre o que os cidadãos pensam dos serviços de interesse geral que lhes são prestados. Esta informação completará o inquérito Eurobarómetro do ano passado. Para o exercício deste ano, foram identificados três grupos: altos rendimentos, baixos rendimentos e um terceiro grupo composto por pessoas especialmente sensíveis à prestação de serviços de interesse geral (pensionistas, consumidores que vivem em zonas afastadas, etc.). O exercício tem um propósito duplo:

- apreender com maior rigor a importância que os cidadãos conferem aos diferentes aspectos da provisão destes serviços;

- obter dados mais exactos quanto ao que as pessoas pensam relativamente ao impacto do processo de liberalização, em especial no que se refere às obrigações de universalidade e de serviço público.

A cobertura sectorial das três partes desta avaliação horizontal esteve condicionada pela disponibilidade de dados.

45. A Comissão pretende nos próximos anos melhorar e reforçar o acompanhamento horizontal no contexto do processo de Cardiff. Irá desenvolver e aperfeiçoar, em estreita cooperação com os Estados-Membros, um conjunto de instrumentos analíticos e a metodologia necessária para proceder a uma avaliação dos serviços de interesse económico geral, o que ajudará a apreciação e a orientação do processo de elaboração das políticas ao nível comunitário.

46. Neste contexto, poderá ser necessário alargar a gama de temas actualmente abrangidos. Para além das obrigações de serviço universal e de serviço público, outras questões importantes podem exigir um tratamento mais aprofundado, como a integração destes mercados ao nível da UE ou o impacto a mais longo prazo da liberalização (designadamente na produtividade, no emprego, no crescimento e na coesão social e territorial), o que não é possível fazer com as informações e as fontes actualmente disponíveis. Poderá também ser necessário criar um mecanismo permanente para auscultar as opiniões dos cidadãos e alargar esse acompanhamento a outros utentes e partes que o processo de liberalização envolve. Em linha com os princípios de uma cultura reforçada de consulta e diálogo que o Livro Branco da Governança consagra, a avaliação deve ter em conta uma ampla base de informação. Em consequência, todos os agentes deveriam ser consultados sobre as questões específicas. A Comissão apresentará no próximo ano uma Comunicação na qual dará conta da sua metodologia para avaliar os serviços de interesse económico geral ao nível da Comunidade.

3.1.3. Avaliar comparativamente outras áreas dos serviços de interesse geral

47. Nas áreas dos serviços de interesse geral que não estão abrangidas pelos relatórios sectoriais ou pela avaliação horizontal no contexto do processo de Cardiff, a Comissão está disposta a trabalhar com os Estados-Membros e outras autoridades públicas para criar um sistema de avaliação comparativa da eficiência das medidas tomadas para garantir o bom desempenho destes serviços. Em causa estão sobretudo os serviços de interesse económico geral cuja prestação está sujeita a direitos especiais ou exclusivos ou que se processa em condições de monopólio natural, visto que tais serviços deverão ser objecto de supervisão regulamentar. Em muitos casos a avaliação comparativa do desempenho dos sistemas regulamentares induzirá uma mais-valia à escala comunitária para aproveitar a vasta gama de técnicas regulamentares em vigor em toda a Europa e fornecerá aos Estados-Membros pistas para possíveis melhorias.

3.2. Desenvolver os princípios do artigo 16º

48. Para muitos serviços de interesse económico geral, a abertura dos mercados revelou-se a melhor forma de dar resposta às necessidades dos cidadãos e das empresas. Nos sectores liberalizados por medidas comunitárias, a concorrência induziu maior liberdade de escolha e preços mais baixos para os consumidores e para as empresas.

49. Ao abrir um dado sector à concorrência, a Comunidade optou por uma abordagem gradual e estruturada da liberalização, para dar continuidade aos serviços e permitir que os operadores se adaptem à nova envolvente de mercado. As medidas comunitárias proporcionaram períodos de transição ou derrogações adicionais para determinados Estados-Membros, sempre que era necessário ter em conta circunstâncias especiais. Por exemplo, a Directiva que abriu à concorrência o mercado comunitário das telecomunicações previa períodos de transição adicionais até cinco anos para os Estados-Membros com redes muitos pequenas ou menos desenvolvidas [43]. A Directiva 96/92/CE que estabelece regras comuns para o mercado interno da electricidade previa um período de transição adicional que podia ir até dois anos para alguns Estados-Membros, para ter em conta certas características técnicas específicas das respectivas redes de electricidade [44]. Também a Directiva 98/30/CE relativa a regras comuns para o mercado do gás natural prevê, em certos casos, a possibilidade de derrogações temporárias [45] .

[43] Directiva 96/19/CE da Comissão de 13 de Março de 1996 que altera a Directiva 1990/338/CEE no que respeita à introdução da plena concorrência nos mercados das telecomunicações, JO L 74 de 22.3.1996, p. 13.

[44] Directiva 96/92/CE do Parlamento Europeu e do Conselho de 19 de Dezembro de 1996 que estabelece regras comuns para o mercado interno da electricidade, JO L 027 de 30/01/1997, p.20

[45] Directiva 98/30/CE do Parlamento Europeu e do Conselho de 22 Junho 1998 que estabelece regras comuns para o mercado interno da electricidade, JO L 027 de 21.7.1998, p.1

50. A legislação em matéria de liberalização adoptada ao nível da Comunidade nunca se limitou a uma mera abertura à concorrência. As medidas tomadas comportaram sempre salvaguardas para garantir que os serviços continuassem dentro dos padrões de qualidade exigidos e os instrumentos de liberalização prevêm igualmente, sempre que necessário, a adopção de normas de higiene e de segurança, bem como os requisitos em matéria de tarificação ,. Geralmente, estas normas e estes requisitos devem ser especificados e completados pelas autoridades nacionais competentes. A experiência mostrou que os mecanismos de salvaguarda permitiam às autoridades competentes garantir que os prestadores de serviços cumpriam os objectivos de serviço público relevantes e as metas de qualidade, de harmonia com os princípios consagrados no artigo 16º do Tratado CE.

Exemplos de salvaguardas na legislação comunitária específica

Em vários sectores, as instituições comunitárias aprovaram legislação secundária que permite garantir o cumprimento dos objectivos de serviço público.

1. Sector da energia

As directivas relativas ao mercado interno da electricidade [46] e do gás [47] adoptadas conjuntamente pelo Parlamento Europeu e o Conselho estabelecem nos respectivos nº 2 do artigo 3º que, tendo plenamente em conta as disposições pertinentes do Tratado, nomeadamente o artigo 86º, os Estados-Membros podem impor às empresas de electricidade/gás natural, no interesse económico geral, obrigações de serviço público relativas à segurança (inclusive segurança do abastecimento), à regularidade, à qualidade e preço dos fornecimentos e à protecção do ambiente. Essas obrigações devem ser claramente definidas, transparentes, não discriminatórias e controláveis. Devem, assim como a sua eventual revisão, ser publicadas e prontamente comunicadas pelos Estados-Membros à Comissão. Acresce que ambas as directivas estabelecem que os Estados-Membros podem tomar temporariamente as medidas de salvaguarda necessárias em caso de crise no mercado da energia. A proposta de directiva que altera as directivas 96/92/CE e 98/30/CE reforçará as disposições relativas à consecução dos objectivos de serviço público [48].

[46] JO L 27 de 30.1.1997, p.20

[47] JO L 204 de 21.7.1998, p.1

[48] COM(2001) 125 final de 13.3.2001.

2. Sector das telecomunicações

Para o sector das telecomunicações, a Directiva 98/10/CE apresenta um elenco de serviços de telecomunicações que devem ser disponibilizados a todos os utentes, independentemente da localização geográfica e a preços acessíveis [49] . Esta directiva define igualmente as condições de qualidade e utilização, bem como os princípios tarifários. Além disso, a Directiva 97/33/CE estabelece disposições detalhadas em matéria de determinação de custos e financiamento do serviço universal no sector das telecomunicações [50]. A Directiva 90/387/CEE contém disposições aplicáveis às autoridades nacionais reguladoras [51]. Esta metodologia manteve-se nas propostas de novo enquadramento legislativo que a Comissão apresentou em Julho de 2000 [52].

[49] Directiva 98/10/CE do Parlamento Europeu e do Conselho de 26 de Fevereiro de 1998 relativa à aplicação da oferta de rede aberta (ORA) à telefonia vocal e ao serviço universal de telecomunicações num ambiente concorrencial, JO L 101 de 01/04/1998, p. 24

[50] Directiva 97/33/CE do Parlamento Europeu e do Conselho de 30 de Junho de 1997 relativa à interligação no sector das telecomunicações com o objectivo de assegurar o serviço universal e a interoperabilidade através da aplicação dos princípios da oferta de rede aberta (ORA), JO L 199 de 26/07/1997, p. 52

[51] Directiva 90/387/CEE do Conselho, de 28 de Junho de 1990, relativa à realização do mercado interno dos serviços de telecomunicações mediante a oferta de uma rede aberta de telecomunicações, JOL 192 de 24/07/1990, p. 1, alterada pela Directiva 97/51/CE do Parlamento Europeu e do Conselho de 6 de Outubro de 1997, JO L 295, 29.10.1997, p. 23

[52] JO C 365 E, 19.12.2000, p. 198, 212, 215, 223, 230, 238, 256

3. Sector dos serviços postais

A Directiva sobre serviços postais [53], adoptada conjuntamente pelo Parlamento Europeu e o Conselho visa uma abertura gradual e controlada dos mercado à concorrência. Ao mesmo tempo, obriga os Estados-Membros a garantir um serviço universal mínimo (ver Capítulo 2) com uma oferta de serviços postais de qualidade determinada, fornecidos de forma permanente em qualquer ponto do território e a preços acessíveis para todos os utilizadores. As autoridades nacionais competentes devem garantir o cumprimento das obrigações decorrentes do Tratado. Estas garantias permanecem válidas na proposta de alteração da directiva relativa aos serviços postais [54].

[53] Directiva 97/67/CE do Parlamento Europeu e do Conselho de 15 de Dezembro de 1997 relativa às regras comuns para o desenvolvimento do mercado interno dos serviços postais comunitários e a melhoria da qualidade de serviço, JO L 15, 21.1.1998 p.1

[54] COM(2001) 319 final de 30.5.2000.

4. Transportes aéreos

Nos termos da alínea a) do número 1 do artigo 4º do Regulamento relativo ao acesso das transportadoras aéreas comunitárias às rotas aéreas intracomunitárias [55], um Estado-Membro pode impor, após consulta de outros Estados-Membros interessados e depois de ter informado a Comissão e as transportadoras aéreas que operam na rota em questão, uma obrigação de serviço público, no que se refere aos serviços aéreos regulares, para um aeroporto que sirva uma região periférica ou em desenvolvimento do seu território ou numa rota de fraca densidade de tráfego para qualquer aeroporto regional do seu território, se a rota em causa for considerada vital para o desenvolvimento económico da região em que se encontra o aeroporto, e na medida do necessário para assegurar a prestação nessa rota de serviços aéreos regulares adequados que satisfaçam normas estabelecidas de continuidade, regularidade, capacidade e fixação de preços que as transportadoras aéreas não respeitariam se atendessem apenas aos seus interesses comerciais. A Comissão anunciará a existência destas obrigações de serviço público no Jornal Oficial das Comunidades Europeias.

[55] Regulamento (CEE) n° 2408/92 do Conselho, de 23 de Julho de 1992, relativo ao acesso das transportadoras aéreas comunitárias às rotas aéreas intracomunitárias, JO L 045 de 23/02/1993, p.8

5. Transportes públicos

A Comissão propôs uma abordagem similar no projecto de regulamento relativo a serviços de transportes públicos [56] , actualmente em discussão no Parlamento Europeu e no Conselho.

[56] COM (2000) 7, 26.7.2000

6. Transportes marítimos

Nos termos do artigo 4º do Regulamento 3577/92 relativo à aplicação do princípio da livre prestação de serviços aos transportes marítimos internos nos Estados-Membros (cabotagem marítima) um Estado-Membro pode celebrar contratos de fornecimento de serviços públicos ou impor obrigações de serviço público, como condição para a prestação de serviços de cabotagem, às companhias de navegação que participem em serviços regulares de, entre e para as ilhas. Sempre que um Estado-Membro celebrar contrato de fornecimento de serviços públicos ou impuser obrigações de serviço público, fá-lo-á numa base não discriminatória em relação a todos os armadores comunitários.

51. Até à data, a Comissão tem atendido ao artigo 16º do Tratado na implementação de políticas sectoriais assentes nos princípios relativos aos serviços de interesse económico geral a que se aplicam estas disposições. Recentemente foi-lhe sugerido que consolidasse e especificasse estes princípios numa directiva-quadro a adoptar com uma base jurídica adequada. Um instrumento-quadro poderia constituir um meio de evidenciar a importância que a União Europeia confere aos serviços de interesse geral, ao mesmo tempo que poderia ajudar a esclarecer alguns conceitos relevantes do direito comunitário, à luz do princípio da subsidiariedade. A Comissão está actualmente a estudar esta questão.

Todavia, uma directiva-quadro teria necessariamente contornos muito gerais e não poderia atender a certas especificidades que caracterizam cada serviço de interesse geral. Uma tal directiva não poderia pois substituir certa regulamentação específica e a respectiva mais-valia em relação à regulamentação sectorial teria de ser cuidadosamente examinada. Enquanto medida horizontal, a directiva poderia apenas estabelecer padrões mínimos. Além disso, uma directiva deveria responder à elevada dimensão das nossas expectativas. A Comissão irá avaliar em que medida uma directiva horizontal pode constituir o instrumento adequado ou se, dadas as diferenças na estrutura e na organização dos diferentes serviços de interesse geral, uma abordagem sectorial combinada com elevados padrões de protecção do consumidor não seria mais adequada para manter e desenvolver serviços de interesse geral de alta qualidade ao nível europeu.

52. Foi igualmente sugerido que a próxima Conferência Intergovernamental decidisse da inserção no Tratado de uma referência à promoção de serviços de interesse geral, através do aditamento de um novo subparágrafo ao artigo 3º. A Comissão já tinha veiculado esta sugestão na Comunicação de 1996 elaborada na perspectiva da Conferência Intergovernamental que preparou o Tratado de Amesterdão. Nessa comunicação, a Comissão preconizava o aditamento de um novo subparágrafo ao artigo 3º, com a seguinte redacção:

"uma contribuição para a promoção dos serviços de interesse geral".

A Comissão considera que o artigo 16º introduzido pelo Tratado de Amesterdão serve amplamente o propósito desta sugestão. Todavia, a inserção de um novo subparágrafo ao artigo 3º teria a vantagem de colocar de forma clara o bom desempenho destes serviços entre os objectivos da Comunidade.

4. Conclusão

53. Tendo em consideração as preocupações expressas na sequência da adopção da Comunicação sobre serviços de interesse geral na Europa, de Setembro de 2000, a Comissão tenciona iniciar várias acções concretas.

1) Para conferir maior segurança jurídica e transparência à aplicação das normas que regem os auxílios de Estado aos serviços de interesse geral e no cumprimento das disposições comunitárias que regem a selecção de prestadores de serviços de interesse geral, a Comissão tenciona:

- começar por definir, num processo que decorrerá em duas fases, um enquadramento comunitário para os auxílios de Estado a conceder em 2002 aos serviços de interesse económico geral; seguidamente, e na medida em que a experiência adquirida com a aplicação deste quadro o justificar, adoptar um regulamento de isenção "por categoria" no domínio dos serviços de interesse geral. No âmbito da preparação deste eventual regulamento de isenção, a Comissão apresentará propostas de alteração do Regulamento do Conselho nº 994/1998:

- aditamento de um capítulo dedicado aos serviços de interesse geral no relatório anual da concorrência, que explique como as regras da concorrência devem ser aplicadas a tais serviços;

- fazer um levantamento dos casos de serviços de interesse geral presentes no registo dos auxílios de Estado;

- analisar a oportunidade de tomar medidas complementares no sentido de clarificar as normas e os princípios comunitários aplicáveis à selecção dos prestadores de serviços de interesse geral.

2) A fim de garantir uma avaliação eficaz dos serviços de interesse geral ao nível da Comunidade, a Comissão irá:

- melhorar o trabalho de elaboração de relatórios sectoriais e reforçar a tónica nos serviços de interesse geral, sempre que tal se revelar necessário.

- proceder a uma avaliação anual de carácter horizontal no contexto do processo de Cardiff e apresentar em 2002 uma Comunicação sobre a metodologia a utilizaz;

- cooperar com os Estados-Membros e outras autoridades públicas num sistema de avaliação comparativa de resultados em áreas dos serviços de interesse geral não cobertas pelos relatórios sectoriais nem pela avaliação horizontal.

A Comissão analisará ainda a sugestão de consolidar e especificar no âmbito de uma directiva-quadro os princípios aplicáveis aos serviços de interesse geral abrangidos pelo artigo 16º do Tratado.

ANEXO DEFINIÇÃO DE CONCEITOS

Serviços de interesse geral

Designam as actividades de serviços, com fins lucrativos ou não, consideradas de interesse geral pelas autoridades públicas e, por esse motivo, sujeitas a obrigações específicas de serviço público.

Serviços de interesse económico geral

Esta é a expressão utilizada no artigo 86º do Tratado CE e refere-se aos serviços de mercado que os Estados-Membros sujeitam a obrigações de serviço público em função de critérios de interesse geral. Abrange, em princípio, as redes de transporte, a energia e as comunicações.

Serviço público

Esta expressão tem um sentido duplo: tanto designa o organismo que presta o serviço, como se refere à missão de interesse geral a ele confiada. É com o objectivo de promover ou facilitar a realização da missão de interesse geral que as autoridades públicas podem impor obrigações específicas de serviço público ao organismo que presta o serviço, por exemplo no domínio dos transportes por vias navegáveis internas, dos transportes aéreos ou ferroviários e da energia. Estas obrigações podem ser aplicadas a nível nacional ou regional. Verificam-se por vezes equívocos entre a expressão "serviço público", que diz respeito à vocação de prestar um serviço ao público na perspectiva do serviço a prestar, e a expressão "sector público" (incluindo o funcionalismo público) que se refere ao estatuto jurídico dos prestadores do serviço, na perspectiva da propriedade desse serviço.

Serviço universal

O serviço universal, e principalmente a definição de obrigações específicas de serviço universal, constitui uma componente fundamental da liberalização de sectores de serviços, como as telecomunicações, na União Europeia. A definição e garantia de serviço universal asseguram a manutenção da acessibilidade e qualidade dos serviços estabelecidos, sem interrupções, para todos os utilizadores, durante o processo de transição do fornecimento em monopólio para mercado abertos à concorrência. O serviço universal, no contexto de mercados de telecomunicações abertos e concorrenciais, é definido como o conjunto mínimo de serviços de determinada qualidade a que todos os utilizadores e consumidores têm acesso, tendo em conta eventuais circunstâncias específicas a nível nacional, a preços razoáveis,

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