1.12.2017   

PT

Jornal Oficial da União Europeia

L 317/45

(1)

Com base em artigos de imprensa e em contactos informais com as autoridades húngaras, em 13 de março de 2014, a Comissão deu início a uma investigação preliminar sobre o eventual auxílio estatal à construção da central nuclear de Paks II («Paks II») sob o número de processo SA.38454 (2014/CP).

(2)

Após várias trocas de informações e reuniões formais, as autoridades húngaras notificaram a medida para segurança jurídica em 22 de maio de 2015, declarando que o projeto não implicava um auxílio de Estado na aceção do artigo 107.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia («TFUE»).

(3)

Por carta de 22 de maio de 2015, a Hungria notificou à Comissão uma medida destinada a fornecer a contribuição financeira para o desenvolvimento de dois novos reatores nucleares no sítio de Paks.

(4)

Por carta de 23 de novembro de 2015, a Comissão comunicou à Hungria a sua decisão de dar início ao procedimento previsto no artigo 108.o, n.o 2, do TFUE relativamente ao auxílio supramencionado (em seguida designada «decisão de início do procedimento»). Esta decisão da Comissão foi publicada no Jornal Oficial da União Europeia  (2). A Comissão convidou as partes interessadas a apresentarem as suas observações.

(5)

A Hungria enviou as suas observações sobre a decisão de início do procedimento em 29 de janeiro de 2016.

(6)

A Comissão recebeu observações das partes interessadas. A Comissão transmitiu-as à Hungria, que teve oportunidade de apresentar as suas observações. As suas observações foram recebidas por carta de 7 de abril de 2016.

(7)

A Hungria forneceu informações adicionais em 21 de abril, 27 de maio, 9 de junho, 16 de junho e 28 de julho de 2016, e em 16 de janeiro e 20 de fevereiro de 2017.

(8)

Em 12 de setembro de 2016, as autoridades húngaras apresentaram uma dispensa do regime linguístico e concordaram em que a decisão fosse aprovada em inglês como a versão que faz fé.

(9)

A medida consiste no desenvolvimento de dois novos reatores nucleares (unidades 5 e 6) na Hungria, cuja construção é integralmente financiada pelo Estado húngaro em benefício da entidade Paks II (MVM Paks II Nuclear Power Plant Development Private Company Limited by Shares) que será a proprietária e fará a exploração das novas centrais nucleares.

(10)

A Federação da Rússia e a Hungria celebraram um acordo intergovernamental (AIG) sobre um programa nuclear em 14 de janeiro de 2014 (3). Com base no acordo intergovernamental, ambos os países devem cooperar para a manutenção e o desenvolvimento da atual central nuclear de Paks (Paks II). Tal inclui a conceção, construção, entrada em serviço e desativação de duas novas unidades centrais 5 e 6 com reatores de tipo VVER (arrefecidos e regulados com água), com uma capacidade instalada de cada unidade de potência mínima de 1 000 MW (4), para além das atuais unidades de potência 1-4. O funcionamento das unidades 5 e 6 destina-se a compensar a perda de capacidade quando as unidades 1-4 (2 000 MW no total) forem desativadas. A Hungria comunicou que as unidades 1-4 estarão em funcionamento até ao final de 2032, 2034, 2036 e 2037, respetivamente, sem que haja perspetivas de prolongamento da sua vida útil.

(11)

Nos termos do AIG (5), tanto a Rússia como a Hungria nomearão uma organização experiente de propriedade estatal e controlada pelo Estado que será financeira e tecnicamente responsável pelo cumprimento das suas obrigações como contratante/proprietária em relação ao projeto.

(12)

A Rússia nomeou a sociedade anónima Nizhny Novgorod Engineering Company Atomenergoproekt (JSC NIAEP) para a construção dos novos reatores (unidades 5 e 6) e a Hungria nomeou a MVM Paks II Nuclear Power Plant Development Private Company Limited by Shares  (1) («Paks II) como proprietária e entidade exploradora dos dois reatores.

(13)

Embora o AIG estabeleça os direitos e obrigações gerais de cooperação nuclear entre os dois países, a execução pormenorizada do AIG é especificada em acordos distintos, denominados «acordos de aplicação» (6), como segue:

(14)

A JSC NIAEP e a Paks II celebraram o Contrato EPC em 9 de dezembro de 2014, que estipula que as duas novas unidades 5 e 6 se destinam a entrar em funcionamento em 2025 e 2026, respetivamente.

(15)

Por outro lado, a Rússia decidiu disponibilizar à Hungria um empréstimo estatal para financiar o desenvolvimento da central nuclear de Paks II. Esse empréstimo é regido por um acordo de financiamento intergovernamental (7) e prevê uma facilidade de crédito renovável de 10 mil milhões de EUR, que se destinam exclusivamente à conceção, construção e entrada em serviço das unidades de geração 5 e 6 da central nuclear. A Hungria irá recorrer à referida facilidade de crédito renovável para financiar diretamente os investimentos necessários na Paks II que são necessários para a conceção, construção e entrada em serviço das novas unidades de geração 5 e 6, conforme estabelecido no acordo de financiamento intergovernamental. Fora do âmbito do acordo de financiamento intergovernamental, a Hungria disponibilizará um montante adicional de até 2,5 mil milhões de EUR a partir do seu orçamento de Estado, para financiar o investimento na central nuclear de Paks II.

(16)

Além do apoio ao investimento descrito no considerando 15, a Hungria não tenciona conceder qualquer apoio financeiro adicional à Paks II após a construção das unidades de geração 5 e 6. As novas unidades irão funcionar de acordo com as condições de mercado, sem qualquer montante fixo de receitas ou preço garantido. A Hungria considera que, nesta fase, não é necessário que a Paks II contraia qualquer dívida diretamente.

(17)

Conforme explicado na decisão de início do procedimento, a Paks II é a única central nuclear em funcionamento na Hungria. É propriedade do Magyar Villamos Művek Zártkörűen Működő Részvénytársaság (Grupo MVM), que se dedica à produção e comercialização de eletricidade e é detido a 100 % pelo Estado (8). As suas quatro unidades têm uma capacidade total instalada de 2 000 MW e todas estão atualmente equipadas com tecnologia russa (VVER-440/V213). As referidas unidades serão progressivamente desativadas até 2037 (ver considerando 10).

(18)

A produção de eletricidade a partir de fontes de energia nuclear desempenha um papel estratégico no âmbito da política energética da Hungria, uma vez que cerca de 50 % do total da eletricidade produzida a nível nacional provém dos atuais quatro reatores da central nuclear de Paks (9).

(19)

Com base nos seguintes objetivos:

o Governo solicitou ao Grupo MVM que estudasse as opções disponíveis para aumentar a produção de eletricidade em centrais nucleares. O Grupo MVM elaborou um estudo de viabilidade relativo à implementação e ao financiamento de uma nova central nuclear que pudesse ser integrada no sistema elétrico e funcionar de uma forma económica, segura e respeitadora do ambiente. Com base nesse estudo de viabilidade apresentado em 2008 pelo Grupo MVM, o Governo propôs o projeto ao parlamento húngaro, que autorizou o início dos trabalhos preparatórios para a implementação de novas unidades da central nuclear de Paks (10). A decisão baseou-se em cálculos segundo os quais se prevê que, até 2025, a capacidade instalada bruta de 8-9 000 MW se reduza em 6 000 MW, devido ao encerramento das centrais obsoletas. O encerramento dessas centrais deveria ser compensado, em parte, pela expansão da central nuclear de Paks.

(20)

Em 2011, foi aplicada a estratégia nacional relativa à energia referente ao período que termina em 2030 (11). Esta estratégia centra-se num cenário do tipo Nuclear-Carvão-Verde para a Hungria. A operadora do sistema de transporte de eletricidade da Hungria, a MAVIR, estima que a capacidade de produção adicional que será necessário criar na Hungria até 2026 é de, pelo menos, 5,3 GW (e, até 2031, um pouco mais do que 7 GW), devido à procura futura e à desativação de parte da capacidade de produção atual do país (12). Além disso, a MAVIR prevê que quase todas as atuais centrais a carvão sejam desativadas entre 2025 e 2030 e que a capacidade instalada das centrais a gás da Hungria terá diminuído cerca de 1 GW até essa data, conforme indicado no quadro 1, apresentado pela Hungria em 16 de janeiro de 2017. A Hungria explicou que a estimativa incluída no estudo da MAVIR relativa aos 7 GW necessários em termos de capacidade de produção adicional não tem em conta quaisquer importações, nem novas capacidades instaladas.

Quadro 1

Supressão gradual da capacidade nacional instalada prevista até 2031

(21)

A Hungria e a Rússia celebraram o acordo intergovernamental com o objetivo de desenvolver novas capacidades na central de Paks. A Hungria explicou que, ao manter a energia nuclear no mix de combustíveis, poderá fazer face à necessidade de substituir a capacidade sujeita a supressão gradual, desenvolver novas capacidades e cumprir as metas da Hungria no que diz respeito aos objetivos da União em termos de clima (em especial os relacionados com a diminuição prevista das emissões de CO2).

(22)

As novas unidades 5 e 6 da central nuclear de Paks II serão equipadas com a tecnologia VVER 1200 (V491) e incluirão reatores mais avançados da geração III+. A Hungria esclarece que as especificações técnicas das unidades a instalar na central de Paks II terão vantagens significativas em comparação com as unidades atuais da central, nomeadamente uma maior eficiência e um funcionamento mais económico, além de características de segurança reforçadas.

(23)

Além de terem uma capacidade instalada significativamente maior, as unidades VVER 1200 (V491) têm igualmente um ciclo de vida previsto bastante superior (60 anos, enquanto o das unidades atualmente existentes na central de Paks II é de 30 anos) e uma maior flexibilidade, o que permite que a capacidade de cada unidade seja ajustada de acordo com a procura da rede, dentro de determinados limites.

(24)

O facto de as novas unidades necessitarem de menos combustível também reflete os avanços tecnológicos dos últimos anos. Em vez do atual ciclo de combustível de 12 meses, as novas unidades podem funcionar segundo um ciclo de 18 meses. Isso significa que, com as novas unidades, são necessárias menos paragens por ano para a recarga de combustível e a central poderá funcionar, em média, durante mais tempo, todos os anos, sem perder tempo de produção.

(25)

As especificações técnicas também indicam que a densidade de potência com os novos conjuntos de combustível será significativamente superior à que os conjuntos atuais permitem. Dessa forma, pode obter-se um maior rendimento por unidade de massa de combustível, o que pode constituir uma vantagem do ponto de vista económico para a central.

(26)

Conforme referido no ponto 2.3 da decisão de início do procedimento, o beneficiário da medida é a empresa Paks II, atualmente detida pelo Estado húngaro. Os direitos de acionista são exercidos pelo gabinete do primeiro-ministro. A Paks II será a proprietária e operadora das unidades de reatores 5 e 6, que serão pagas pelo Estado húngaro.

(27)

O considerando 19 da decisão de início do procedimento explica a forma como as ações da Paks II, inicialmente detidas pelo Grupo MVM, foram transferidas para o Estado húngaro (13). De acordo com as informações apresentadas pela Hungria em 30 de janeiro de 2016, o preço de compra no âmbito da transferência foi de 10 156 mil milhões de forints húngaros (HUF), o que equivale, aproximadamente, a 33 milhões de EUR.

(28)

No quadro do acordo intergovernamental (14), a Rússia disponibilizou à Hungria um empréstimo estatal, sob a forma de uma facilidade de crédito renovável de 10 mil milhões de EUR, para financiar o desenvolvimento das unidades de geração nucleares 5 e 6 na central de Paks. A taxa de juro do empréstimo varia entre 3,95 % e 4,95 % (15). O empréstimo destina-se à conceção, construção e entrada em serviço das novas unidades referidas.

(29)

Nos termos do acordo de financiamento intergovernamental, o empréstimo deverá ser usado pela Hungria para financiar 80 % do valor do contrato EPC, para a execução de trabalhos e de serviços e para a entrega de equipamento, enquanto os restantes 20 % do contrato serão pagos pela Hungria (ver considerando 15). O empréstimo terá de ser usado pela Hungria até 2025.

(30)

Após a data de entrada em serviço das duas novas unidades de geração nucleares 5 e 6, o empréstimo deve ser reembolsado pela Hungria no prazo de 21 anos a contar de 15 de março ou 15 de setembro, o mais tardar a contar de 15 de março de 2026 (16).

(31)

Os pagamentos ao abrigo do acordo de financiamento intergovernamental apenas podem ser efetuados mediante a apresentação de um pedido do Ministério da Economia Nacional da Hungria e de uma notificação de aprovação do Ministério das Finanças da Rússia.

(32)

Nos termos do contrato EPC, a JSC NIAEP deverá fornecer os dois reatores, de acordo com as especificações técnicas pormenorizadas, até às datas previstas e mediante o pagamento único acordado ([…] (*1) mil milhões de EUR). Considera-se que estão incluídos neste montante todos os elementos de custo que não tenham sido anteriormente definidos […] (17).

(33)

O contrato prevê o pagamento de uma indemnização (18) em situações específicas, […].

(34)

[…]

(35)

[…]

(36)

Inicialmente, a Hungria tencionava que a Paks II continuasse a ser uma filial a 100 % da MVM Hungarian Electricity Ltd., que, por sua vez, é detida pelo Estado húngaro e pelos municípios do país. Desde novembro de 2014 que a Paks II já não é uma filial da MVM Hungarian Electricity Ltd. nem pertence ao Grupo MVM. É uma empresa detida diretamente pelo Estado a 100 % e, atualmente, não tem qualquer relação jurídica com o Grupo MVM.

(37)

No que diz respeito à atividade da Paks II, nomeadamente a venda de eletricidade, a Hungria declarou que, atualmente, não está em vigor nem está previsto qualquer outro acordo de compra de eletricidade com outro fornecedor. As autoridades húngaras pretendem que a eletricidade produzida pela Paks II seja vendida no mercado e aos consumidores de eletricidade em conformidade com os acordos de venda de eletricidade de base que são a prática normal de mercado. De acordo com as autoridades húngaras, a Paks II, enquanto responsável pela produção de eletricidade de base durante o que se prevê ser um longo período de funcionamento, será uma seguidora de preços, à semelhança dos atuais produtores de energia nuclear da Europa.

(38)

A Paks II será a proprietária da central nuclear de Paks II e, durante a fase de construção dos dois reatores, será totalmente financiada pelo Estado húngaro. As autoridades húngaras consideram que, nesta fase, não é necessário a Paks II contrair qualquer dívida diretamente.

(39)

A Hungria não transferirá os fundos relativos ao preço de compra da central nuclear de Paks II para as contas da Paks II. A maior parte desses fundos será detida pelo Banco para o Desenvolvimento e Assuntos Económicos Externos da Rússia (Vnesheconombank). Por cada etapa considerada cumprida, a Paks II apresentará um pedido ao Vnesheconombank para pagar 80 % do montante devido diretamente à JSC NIAEP. Apresentará igualmente um pedido à agência de gestão da dívida pública da Hungria para que pague os restantes 20 %.

(40)

As restantes necessidades financeiras da Paks II durante a fase de construção serão asseguradas pelo orçamento nacional do país. O montante inicial afetado durante a fase de construção ascenderá a […] mil milhões de EUR (diferença entre o montante de 12,5 mil milhões de EUR atribuído ao projeto nuclear no âmbito do acordo intergovernamental e o preço de compra real da central nuclear de Paks II, no montante de […] mil milhões de EUR). A Hungria considera que este é o limite no que diz respeito aos recursos estatais que podem ser atribuídos à construção da central nuclear de Paks II sem que seja efetuada uma nova avaliação. No entanto, caso as necessidades de capital ultrapassem esse montante, a Hungria informa que aumentará o seu investimento se, no âmbito da avaliação que efetuar na altura, chegar à conclusão que esse aumento é racional do ponto de vista económico.

(41)

A Hungria alega que, segundo uma análise de sensibilidade relativa a eventuais custos suplementares suportados pela Paks II durante a fase de construção, os seus custos teriam de ser multiplicados por 10 para que a TIR esperada diminuísse 1 %. Por conseguinte, a Hungria prevê que o impacto do aumento de custos seja reduzido.

(42)

A atual estrutura do mercado da eletricidade húngaro foi estabelecida por volta de 1995, quando as grandes centrais elétricas, os grandes fornecedores de serviços de utilidade pública e as grandes empresas de distribuição foram, na sua maioria, privatizados. O Estado mantém uma posição dominante no setor através da empresa de energia Grupo MVM, verticalmente integrada e de propriedade estatal.

(43)

O estudo da MAVIR referido no considerando 20 refere que o consumo interno total aumentou 2,7 % desde 2014 e atingiu 43,75 TWh em 2015. Para esse valor, a produção nacional contribuiu com 30,06 TWh, que equivalem a 68,72 % do consumo total de eletricidade (ver figura 1). As importações ascenderam a 13,69 TWh, que correspondem a 31,28 % do consumo total. Enquanto produtor, o Grupo MVM detido pelo Estado tem uma presença significativa no mercado, devido ao seu principal ativo de produção, a Paks II, que forneceu 52,67 % da eletricidade produzida a nível nacional em 2015, como se pode ver na Figura 1. A central de Mátra é uma central elétrica a lenhite detida principalmente pela RWE Power AG (50,92 %) e onde o Grupo MVM detém 26,15 % das ações. Outras centrais elétricas de maiores dimensões (többi nagyerőmű) e as centrais elétricas de menores dimensões (kiserőművek) desempenham um papel modesto a nível da estrutura de produção de eletricidade do mercado húngaro. Além disso, o ramo verticalmente integrado de fornecimento grossista de eletricidade do Grupo MVM, a MVM Partner, ocupa uma posição dominante no mercado grossista de eletricidade (19).

Figura 1

Composição do consumo total de eletricidade na Hungria em 2015

Figura 2

Valor bruto da produção nacional de eletricidade na Hungria em 2015

(44)

Na Hungria, as transações mais comuns do mercado grossista ocorrem através de acordos de compra de eletricidade bilaterais, em que os produtores acordam vender um volume mínimo predefinido aos operadores grossistas e em que estes são obrigados a comprar um volume mínimo. Os acordos de compra de eletricidade são, na sua maioria, celebrados em conformidade com as normas estabelecidas pela European Federation of Energy Traders (Federação Europeia de Negociantes de Energia).

(45)

A Hungarian Power Exchange Company Ltd. (HUPX — Bolsa de Energia Húngara) iniciou a sua atividade em julho de 2010, como filial da operadora do sistema de transporte de eletricidade, a MAVIR. Permite negociações para o dia seguinte, bem como operações de futuros. As negociações para o dia seguinte têm início todos os dias às 11 da manhã, com base em ofertas e propostas relativas a cada hora, para o dia seguinte. As negociações encerram às 11h40, o mais tardar. As operações de futuros podem ser relativas a quatro semanas, três meses, quatro trimestres ou três anos. São designados dias específicos para essas transações e as ofertas e as propostas são apresentadas dentro de um determinado intervalo de tempo. Desde março de 2016, é possível negociar no mercado intradiário da HUPX produtos de 15 minutos e blocos de uma hora. Além dos mercados organizados intradiário e para o dia seguinte, a HUPX tem acordos de cooperação com duas sociedades de corretagem que prestam um serviço de transações no mercado de balcão relativo a compensação para clientes habituais.

(46)

Além dos leilões para o dia seguinte não organizados pela HUPX, a eletricidade também é negociada em bolsas situadas na UE e em plataformas de mercado de balcão, bem como através de acordos bilaterais diretos (ver considerando 44).

(47)

Conforme se pode observar na figura 1 do considerando 43, a Hungria é um importador líquido de eletricidade, com importações que representam cerca de 30 % do consumo de eletricidade do país. Como se pode ver na figura 3, o preço grossista da eletricidade na Hungria foi o mais elevado da região interligada da vizinhança do país (com exceção da Polónia e da Eslovénia).

Figura 3

Média mensal dos preços de base para o dia seguinte na região da Europa central e oriental (incluindo a Hungria) e na Alemanha (2010 — 2016)

(48)

A projeção a curto prazo dos preços de base na região sugere a mesma tendência, nomeadamente que os preços de base na Hungria serão os mais elevados da região (ver figura 4).

Figura 4

Futuros dos preços de base a nível regional para o período de janeiro — junho de 2017

(49)

O país está bem interligado com os países vizinhos — a capacidade de interligação de eletricidade era de 30 % em 2014, acima do objetivo fixado para 2020 (21). Em 2014, ficou operacional o acoplamento de mercados República Checa-Eslováquia-Hungria-Roménia, que resultou num aumento da liquidez da HUPX e numa diminuição da volatilidade dos preços. A figura 5 resume os dados sobre trocas de eletricidade com os países vizinhos em 2014.

Figura 5

Trocas de eletricidade entre a Hungria e os países vizinhos

(50)

Com base no estudo apresentado pela MAVIR (22) e referido no considerando 20, entre 2025 e 2030, quase todas as centrais a carvão serão desativadas e a capacidade instalada das centrais a gás da Hungria diminuirá 1 GW. Tendo em conta as suas estimativas relativas ao crescimento do pico da procura, a capacidade de produção disponível dos produtores de energia nacionais deverá diminuir para valores inferiores ao pico de carga até 2021. Por esse motivo, a operadora do sistema de transporte de eletricidade estima que a capacidade de produção de eletricidade adicional que será necessário criar no mercado húngaro até 2026 será de, pelo menos, 5,3 GW e, até 2031, o final do período de previsão, será de um pouco mais do que 7 GW. Esse processo está representado na figura 6, abaixo, que mostra que será necessária uma quantidade significativa de capacidade instalada, tendo em conta o crescimento do pico de carga. Nas suas observações com data de 16 de janeiro de 2017, a Hungria esclareceu que é obrigada a garantir um certo nível de capacidade remanescente, de acordo com as práticas-padrão das operadoras dos sistemas de transporte de eletricidade pertencentes à Rede Europeia dos Operadores das Redes de Transporte de Eletricidade. A capacidade remanescente é a diferença entre a capacidade fiável disponível a nível nacional, adicionada à capacidade de produção nacional e ao pico de carga, e a reserva de serviços do sistema. A capacidade remanescente é a parte da capacidade de produção nacional que resta no sistema e que se destina a exportações planeadas, a compensar variações de carga inesperadas, reserva de serviços do sistema e períodos de indisponibilidade não planeados, num ponto de referência.

Figura 6

Capacidade adicional necessária no setor da eletricidade húngaro

(51)

A Hungria informa que, apesar da referência a necessidades significativas em matéria de novas capacidades de produção, os dados da Platts Powervision indicam que, em termos de novas capacidades, muito pouco está efetivamente a ser construído, conforme revela o quadro 2. A Hungria informa igualmente que, de acordo com os dados da Platts, a única central elétrica que se encontra atualmente em construção na Hungria é uma central de valorização energética de resíduos de 44 MW. A Hungria esclarece igualmente que, embora existam investidores que planeiam construir centrais (a gás) de maiores dimensões, nenhum desses projetos se pode considerar confirmado, na medida em que ainda não foram investidos montantes significativos não recuperáveis, nomeadamente ao nível da construção. Um investimento a esse nível seria uma prova clara do empenho na execução do projeto.

Quadro 2

Novas capacidades a construir no setor da eletricidade húngaro

(52)

Em maio de 2015, para efeitos de segurança jurídica, a Hungria notificou à Comissão os seus planos relativos ao investimento na construção de dois novos reatores nucleares no sítio de Paks e alegou que a medida em causa não constitui um auxílio estatal, uma vez que o Estado se comporta como um investidor privado a tentar obter um lucro razoável. Na decisão de início do procedimento e com base nas informações disponíveis na altura, a Comissão manifestou preocupação relativamente ao facto de a medida poder ser considerada um auxílio estatal, na aceção do artigo 107.o do TFUE. Nomeadamente, a Comissão manifestou sérias dúvidas quanto à possibilidade de a medida conferir uma vantagem seletiva à Paks II, já que a Hungria não apresentou objeções quanto à existência dos outros elementos de auxílio estatal durante a fase de notificação.

(53)

As dúvidas basearam-se nos resultados do teste relativo ao princípio do investidor numa economia de mercado, que avalia se um investidor privado teria investido no projeto nos mesmos termos e sob as mesmas condições que o investidor público, no momento em que foi tomada a decisão de efetuar o investimento público (23). O referido teste também é reconhecido pela jurisprudência (24).

(54)

Do ponto de vista formal, no que diz respeito ao projeto em causa, o teste do princípio do investidor numa economia de mercado tinha por objetivo verificar se a taxa interna de retorno (TIR) do investimento esperada seria superior a um valor de referência do custo médio ponderado do capital (CMPC) baseado apenas no mercado (25). De acordo com a Hungria, a TIR do projeto seria superior a um valor de referência do CMPC baseado apenas no mercado, mas a Comissão apresentou dúvidas quanto à possibilidade de o CMPC poder ser considerado superior.

(55)

Tendo em conta as dúvidas quanto à possível existência de auxílio estatal, a Comissão avaliou igualmente se as eventuais medidas de auxílio estatal poderiam ser consideradas compatíveis com o mercado interno. No entanto, como consideravam que a medida não representava um auxílio estatal, as autoridades húngaras não defenderam, durante a fase preliminar, a compatibilidade da medida com o mercado interno. A Comissão também manifestou dúvidas quanto ao facto de a medida em causa estar abrangida pelo âmbito de aplicação da Comunicação da Comissão — Orientações relativas a auxílios estatais à proteção ambiental e à energia 2014-2020 (26), uma vez que essas orientações não abrangem medidas no domínio da energia nuclear e dos resíduos radioativos. Embora a Comissão tenha concluído que nenhumas outras orientações eram aplicáveis à avaliação da medida notificada, concluiu igualmente que poderá declarar uma medida diretamente compatível, nos termos do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE, se a medida em causa visar alcançar um objetivo de interesse comum, se for necessária e proporcional e se os efeitos positivos de se concretizar o objetivo comum compensarem os efeitos negativos a nível da concorrência e do comércio.

(56)

A Comissão manifestou dúvidas quanto ao facto de a medida poder ser considerada proporcional, isto é, sobre se a medida se limitou ao nível mínimo de apoio ao investimento necessário para a construção bem-sucedida de unidades geradoras de eletricidade adicionais, de forma a concretizar o objetivo comum em causa. O beneficiário receberia ativos de produção sem enfrentar um risco específico ao nível de custos de refinanciamento que outros operadores do mercado teriam de enfrentar. A Comissão não recebeu quaisquer informações relativas à forma como a Hungria evitaria essa sobrecompensação.

(57)

A Comissão salientou que o mercado da produção de eletricidade húngaro se caracteriza por uma concentração de mercado relativamente elevada, dado que a atual central nuclear de Paks garante cerca de 50 % da produção nacional. Na ausência de novas capacidades, a produção de eletricidade pela central nuclear de Paks e Paks II corresponderá provavelmente a uma percentagem ainda maior do mercado da oferta, o que poderá ter um efeito de distorção a nível do mercado da eletricidade húngaro. A Hungria não forneceu à Comissão informações detalhadas sobre a forma como tenciona garantir o funcionamento contínuo e independente dos ativos de produção atuais e dos novos ativos de produção.

(58)

Por último, a Comissão observou que, dadas as especificidades do mercado da eletricidade húngaro, a operação da Paks II também pode resultar num risco de liquidez no mercado grossista, ao limitar o número de ofertas de fornecimento disponíveis no mercado. Consoante o modo como a eletricidade produzida pelos novos reatores for comercializada no mercado, a liquidez poderá ser afetada de forma significativa, poderão ser criados entraves à entrada no mercado e poderá ocorrer uma redução da concorrência a vários níveis no mercado. A Hungria não explicou de forma pormenorizada como a eletricidade seria comercializada pela Paks II, nem como a liquidez do mercado poderia ser assegurada.

(59)

Por conseguinte, a Comissão manifestou dúvidas quanto à possibilidade de a medida incluir elementos de auxílio estatal, na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.

(60)

Na ausência de informações suficientes, a Comissão também não conseguiu chegar a qualquer conclusão quanto à compatibilidade da medida em causa com o mercado interno, nos termos do artigo 107.o, n.o 3, alínea c). Além disso, com base nas dúvidas incluídas na decisão de início do procedimento e dado que a Hungria não apresentou na altura argumentos relativamente à compatibilidade, a Comissão analisou algumas preocupações relativas à possibilidade de distorção da concorrência, bem como a questão de a Paks II poder beneficiar de sobrecompensação.

(61)

No que se refere às dúvidas sobre a proporcionalidade expressas no considerando 56, a Comissão avaliou se a Paks II poderia, na sequência do auxílio, reinvestir os eventuais lucros que não sejam pagos ao Estado sob a forma de dividendos, com o objetivo de desenvolver ou adquirir ativos de produção adicionais e, dessa forma, reforçar a sua posição no mercado.

(62)

No que se refere às dúvidas sobre a proporcionalidade expressas no considerando 56, a Comissão avaliou igualmente a política de dividendos que a Hungria pretende aplicar, nomeadamente se tenciona solicitar dividendos (como melhor entender, em função do lucro obtido pela Paks II) ou se, pelo contrário, tenciona permitir que os lucros permaneçam na Paks II. A Comissão manifestou receios de que a Paks II pudesse utilizar os lucros para reinvestimento, através do desenvolvimento ou aquisição de ativos de produção adicionais, e que, dessa forma, provocasse uma maior distorção da concorrência.

(63)

Conforme estabelecido no considerando 57, devido ao nível de concentração relativamente elevado do mercado da produção de eletricidade húngaro e tendo em conta que a atual central nuclear de Paks (Grupo MVM) garante cerca de 50 % da produção nacional, a Comissão expressou dúvidas sobre se viria a existir uma separação entre a central nuclear de Paks e a Paks II e sobre se estas poderiam ser consideradas independentes e autónomas. O facto de, atualmente, a Paks II ser juridicamente independente do Grupo MVM revelou-se insuficiente para a Comissão, uma vez que, durante a fase de notificação, esta não recebeu quaisquer informações sobre se a central nuclear de Paks e a Paks II continuariam a funcionar de forma totalmente independente uma da outra, tanto do ponto de vista jurídico como estrutural. Esta clarificação afigura-se necessária, a fim de minimizar o risco de um novo aumento do grau de concentração do mercado.

(64)

Além disso, conforme explicado no ponto 2.6, as operações mais comuns no setor energético grossista da Hungria são efetuadas por meio de acordos bilaterais de compra de eletricidade e a Hungarian Power Exchange (HUPX) ainda não garantiu um nível adequado de liquidez. Na medida em que na notificação da Hungria não foram referidos os métodos que seriam utilizados para a comercialização da eletricidade produzida pela Paks II, a Comissão analisou o efeito da Paks II sobre os atuais níveis de liquidez do setor energético grossista daquele país.

(65)

Tendo em consideração as dúvidas sobre a liquidez do mercado apresentadas no considerando 58, a Comissão quis assegurar a disponibilidade no mercado de uma variedade significativa de ofertas de fornecimento, tendo em conta, nomeadamente, a posição dominante da MVM Partner no mercado grossista da eletricidade (27). A Comissão manifestou receios de que os níveis de liquidez fossem afetados de forma considerável e que os custos para os concorrentes a jusante pudessem subir devido à limitação do seu acesso em condições concorrenciais a uma fonte importante (exclusão de inputs). Essa situação poderia acontecer se a eletricidade produzida pela Paks II fosse comercializada principalmente sob a forma de contratos a longo prazo e apenas a certos fornecedores. Dessa forma, o poder da Paks II no mercado da produção de eletricidade seria transferido igualmente para o mercado de retalho.

(66)

Por conseguinte, a Comissão solicitou informações adicionais sobre a estratégia de comercialização de eletricidade da Paks II, com particular destaque para a questão de saber se a mesma teria lugar em condições de concorrência normal, através da oferta da eletricidade em bolsa ou em qualquer outra plataforma de negociação transparente.

(67)

A Hungria alega na notificação que o investimento não constitui um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o do TFUE, uma vez que não confere uma vantagem económica à Paks II. Para fundamentar essa argumentação, a Hungria refere que o investimento na Paks II está em conformidade com o critério relativo ao teste do princípio do investidor numa economia de mercado (ver considerandos 53 e 54).

(68)

Nomeadamente, a Hungria afirma que o critério relativo ao teste do princípio do investidor numa economia de mercado é cumprido de duas formas (28). Em primeiro lugar, o CMPC do projeto é inferior à sua TIR. Em segundo lugar, de acordo com as autoridades húngaras, o custo nivelado da eletricidade é suficientemente baixo para que a energia nuclear seja competitiva em comparação com outras tecnologias de produção, e para proporcionar um lucro razoável tendo em conta os preços atuais da eletricidade (29).

(69)

Os seguintes estudos e documentos de apoio foram apresentados pela Hungria para fundamentar o seu parecer:

(70)

Além disso, o Governo húngaro apresentou igualmente um modelo financeiro que foi utilizado para calcular os valores da TIR relativos ao projeto. Foram apresentadas à Comissão duas versões do modelo:

(71)

Com exceção dos esclarecimentos adicionais, nos documentos referidos no considerando (69)é abordado o cálculo do CMPC e da TIR, embora com diferentes níveis de pormenor. A TIR do projeto é calculada utilizando o modelo financeiro (31). A abordagem relativa ao custo nivelado da eletricidade é discutida no estudo económico e nos esclarecimentos adicionais (ver considerando (69)).

(72)

No que diz respeito à análise efetuada pela Hungria, os documentos referidos nos considerandos 69c-69f) incluem diversas atualizações dos valores apresentados no estudo relativo ao princípio do investidor numa economia de mercado e, posteriormente, no estudo económico. Nomeadamente, algumas atualizações têm uma data posterior à data de assinatura do contrato EPC, em 9 de dezembro de 2014, que corresponde à decisão de investimento inicial.

(73)

A decisão de início do procedimento inclui uma avaliação pormenorizada da posição da Hungria relativamente a cada uma das questões mais importantes. Essa posição também é referida nas observações apresentadas pela Hungria até à data da decisão (32). O restante texto da presente secção inclui uma perspetiva geral da posição da Hungria relativamente às questões mais importantes que foram invocadas na sequência da publicação da decisão de início do procedimento. Nomeadamente, a aplicação do CMPC e da TIR, bem como o custo nivelado da eletricidade, serão apresentados separadamente.

(74)

Na sua resposta à decisão de início do procedimento, a Hungria reitera que o intervalo estimado relativo ao CMPC é de 6,2 %-7,7 %, conforme referido nas suas observações anteriores. Reiterou também a sua anterior argumentação apresentada nas cartas explicativas e observou que a Comissão não avaliou essa argumentação no âmbito da decisão de início do procedimento.

(75)

Esta secção analisa a posição da Hungria no que diz respeito ao cálculo da TIR, que se baseou no modelo financeiro para calcular os fluxos de tesouraria futuros disponíveis para o projeto e determinar a sua TIR. Os principais elementos do modelo financeiro são:

(76)

As previsões de preços utilizadas pelo Governo húngaro foram analisadas na decisão de início do procedimento. Na sua resposta à decisão de início do procedimento, a Hungria acusa a Comissão de recorrer apenas a uma curva de previsão de preços (com base na publicação World Energy Outlook 2014 [Perspetivas para a energia a nível mundial para 2014] da Agência Internacional de Energia [IEA WEO 2014]) para calcular a TIR do projeto (33). Nomeadamente, salientou que todas as previsões de preços apresentadas no âmbito do estudo económico deveriam ser utilizadas para avaliar a TIR.

(77)

Os pressupostos operacionais em que se basearam os cálculos da TIR e do modelo financeiro foram disponibilizados pela equipa técnica da Paks II. Embora inicialmente não tenham sido fornecidas informações de pormenor para fundamentar os referidos pressupostos operacionais, a Hungria incluiu posteriormente informações sobre os mesmos nas suas respostas aos pedidos de informação da Comissão. Nesse contexto, algumas das informações mais relevantes foram incluídas nos esclarecimentos adicionais apresentados em resposta a um pedido de informações na sequência da decisão de início do procedimento e das observações de terceiros.

(78)

Na resposta à decisão de início do procedimento, a Hungria reiterou os resultados dos seus cálculos anteriores, nomeadamente, que a TIR do projeto seria de 8,6 %-12,0 %.

(79)

Na mesma resposta, a Hungria criticou a avaliação efetuada pela Comissão sobre o impacto que um atraso da execução do projeto teria ao nível da TIR (uma diminuição de 0,9 % na sequência de um atraso de 5 anos). Esse valor foi calculado com base em atrasos suscetíveis de ocorrer durante o período operacional. No entanto, a Hungria alegou que um atraso durante o período de construção poderia aumentar a TIR do projeto, dado que resultaria igualmente num adiamento dos custos a suportar.

(80)

Esta secção analisa a posição da Hungria sobre o custo nivelado da eletricidade no que diz respeito à Paks II (34).

(81)

No estudo económico, a Hungria alegou que o custo nivelado da eletricidade produzida pela Paks II é suficientemente baixo para o tornar competitivo com outras tecnologias de produção de eletricidade. Nomeadamente, no estudo são apresentadas três estimativas referentes ao custo nivelado da eletricidade, relativamente a um projeto nuclear na Hungria. A primeira estimativa de 70 EUR/MWh baseia-se numa taxa de desconto de 7 % (o limite superior do CMPC estimado, que foi apresentado no mesmo estudo económico) e foi retirada de uma publicação conjunta da OCDE/AIE/AEN de 2015, com o título Projected Costs of Generating Electricity (Previsão dos custos de produção de eletricidade — («Estudo OCDE/AIE/AEN 2015») (35). A segunda estimativa do custo nivelado da eletricidade, de 50-63 EUR/MWh, baseia-se num estudo da autoria de Aszodi et al. (2014), em que é utilizada uma taxa de desconto com base na taxa de juro do empréstimo russo, no intervalo de 4 %-5 % (36). A terceira estimativa do custo nivelado da eletricidade, de 58-120 EUR/MWh (preços reais de 2013), foi calculada por meio de uma análise de referência que se baseia em valores publicados por diferentes organismos internacionais e define um intervalo possível para o custo nivelado da eletricidade (37). Segundo o estudo, o custo nivelado da eletricidade de uma central nuclear húngara está situado no intervalo de 50,5-57,4 EUR/MWh (preços reais de 2013), em que os dois valores do limite do intervalo foram calculados com base numa taxa de juro correspondente aos dois limites do intervalo do CMPC (6,2 % e 7,0 %) referido no mesmo estudo económico (38). Tendo em conta os futuros preços da eletricidade referidos no mesmo estudo económico, o projeto da central nuclear húngara será alegadamente rentável e, por conseguinte, a Hungria sustenta que um investidor privado teria considerado racional levar a cabo o projeto.

(82)

Em resposta à pergunta da Comissão sobre a questão de saber de que forma o intervalo de 50,5-57,4 EUR/MWh relativo ao custo nivelado da eletricidade, que foi incluído na conclusão final do estudo económico, é compatível com o intervalo de 89-94 USD/MWh referido no estudo da OCDE/AIE/AEN, a Hungria explicou nos esclarecimentos adicionais que a diferença se devia à utilização de pressupostos muito diferentes nos dois estudos, nomeadamente, diferenças ao nível do fator de capacidade pressuposto para as centrais nucleares (85 % contra 92 %) e da data de entrada em serviço (2020 contra 2025).

(83)

Embora na sua resposta à decisão de início do procedimento a Hungria tenha salientado que a medida não constitui um auxílio estatal, na eventualidade de a Comissão concluir que de facto se trata de auxílio estatal, o país apresentou observações com o objetivo de dissipar as preocupações relativas à compatibilidade da medida com o mercado interno que foram formuladas pela Comissão na decisão de início do procedimento.

(84)

Na sua resposta à decisão de início do procedimento, a Hungria formulou várias considerações em matéria de políticas que considera pertinentes para definir o objetivo de interesse comum, com base no seguinte:

(85)

A Hungria salienta que, nos termos do artigo 194.o, n.o 2, do TFUE, todos os Estados-Membros têm o direito soberano de decidir o seu cabaz energético e remete para a sua estratégia nacional relativa à energia 2030 (ver considerando 20), que identifica a trajetória nuclear-carvão-renováveis como a estratégia energética a médio prazo do país.

(86)

A Hungria remete igualmente para o artigo 2.o, alínea c), do Tratado Euratom, que estabelece que a Comunidade Euratom deve facilitar os investimentos e assegurar a criação das instalações essenciais ao desenvolvimento da energia nuclear da Comunidade Euratom. A Hungria faz notar que as disposições do Tratado Euratom, que vinculam todos os Estados-Membros signatários, devem ser entendidas como um objetivo comum da União.

(87)

Além disso, a Hungria refere que, até 2030, a operadora do sistema de transporte de eletricidade prevê um crescimento da procura de eletricidade de cerca de 4 %, principalmente devido à proposta de eletrificação dos sistemas de transportes, industriais e de aquecimento na Hungria. Segundo o mesmo estudo elaborado pela operadora do sistema de transporte de eletricidade, muitas das centrais a carvão e a gás mais antigas da Hungria estão a tornar-se obsoletas e deverão encerrar até 2030. O estudo revela ainda que são muito poucas as novas capacidades instaladas que se prevê que entrem em funcionamento dentro desse prazo. Esse facto conduzirá a uma diminuição da capacidade existente que se estima em 32 % e a Hungria argumenta que a construção da Paks II é uma resposta perfeitamente adequada ao défice de capacidade de produção que se prevê no futuro.

(88)

Além disso, a Hungria salienta que a sua dependência das importações de gás é superior à média da UE-28. Mais de 95 % do gás utilizado no país é importado, principalmente da Rússia. A Hungria alega, pois, que sem a energia nuclear no cabaz energético a sua dependência do petróleo ou do gás aumentaria de forma significativa. Esse risco é particularmente pertinente após a supressão gradual das atuais unidades da central nuclear de Paks, pois outras unidades geradoras de eletricidade teriam de utilizar tais combustíveis para fazer face ao futuro défice em matéria de capacidade instalada total a nível nacional, conforme referido no considerando 50. Por conseguinte, a Hungria considera que a medida contribuiria para a diversidade de fontes de combustível no cabaz energético e para a segurança do abastecimento energético do país.

(89)

A Hungria argumenta que o projeto contribuirá para os objetivos da União para 2020, nomeadamente para a redução das emissões de gases com efeito de estufa, dado que a fissão nuclear é considerada uma fonte de energia com emissões reduzidas de dióxido de carbono. As autoridades húngaras argumentam que a localização geográfica e topográfica do país não permite a implantação de parques eólicos marítimos, nem de centrais hidroelétricas. As restantes opções de geração de eletricidade a partir de fontes renováveis são os parques eólicos terrestres, a energia solar e a energia da biomassa. No entanto, a implantação dessas tecnologias não seria suficiente para cobrir o défice previsto ao nível da capacidade futura que é mencionado no considerando 50, caso não esteja previsto o aumento de produção de energia nuclear. Por conseguinte, a Hungria defende que o projeto está em conformidade com o objetivo de descarbonização.

(90)

As autoridades húngaras alegam que o projeto (durante e após a construção) permitirá a criação de muitos postos de trabalho. Esse facto é de particular importância, face à localização geográfica da central nuclear de Paks II numa região NUTS II, com um PIB per capita inferior a 45 % da média da UE. Por esse motivo, a Hungria considera que a execução do projeto estaria de acordo com o objetivo de crescimento e de criação significativa de emprego em vários setores.

(91)

Por último, a Hungria argumenta que o investimento em novas capacidades de produção nuclear terá como consequência direta uma redução dos preços da eletricidade para a indústria e para os consumidores. Essa redução está de acordo com o objetivo da UE relativo à acessibilidade dos preços dos serviços. A Hungria refere igualmente que o facto de não ser concedido apoio à Paks II durante o seu funcionamento está em conformidade com o argumento referente à acessibilidade dos preços.

(92)

Tendo em conta o crescente défice de produção que o país enfrenta, a Hungria esclarece que é necessário um investimento significativo na capacidade de produção e que esse investimento necessário é superior aos projetos que se encontram atualmente em construção ou em desenvolvimento.

(93)

Por esse motivo, a Hungria contratou a Nera Economic Consulting para estudar o desenvolvimento do mercado da eletricidade da Hungria e dos países vizinhos, bem como a definição de mercado adequada para o projeto Paks II, quando este entrar em funcionamento («estudo NERA»). Este estudo sugere que, do ponto de vista comercial e tendo em conta as condições de mercado na Hungria, a construção das novas unidades 5 e 6 na central Paks II pode ser preferível ao investimento noutros tipos de produção de energia como, por exemplo, turbinas a gás de ciclo aberto e de ciclo combinado com uma capacidade semelhante. A Hungria conclui que não existe um cenário alternativo possível que cumpra os objetivos em matéria de políticas.

(94)

A Hungria recorda que espera obter um retorno total do investimento efetuado na central nuclear de Paks II, através da valorização do ativo e por meio de dividendos.

(95)

Além disso, nas suas observações de 28 de julho de 2016, tendo em conta a possibilidade de a Comissão concluir que o projeto notificado inclui auxílio estatal, e embora defenda que o projeto não envolve auxílio estatal e que está em conformidade com o princípio do investidor numa economia de mercado, a Hungria disponibilizou informações adicionais em resposta às preocupações relativas à proporcionalidade manifestadas no ponto 3.3.6 da decisão de início do procedimento.

(96)

A Hungria declara nas referidas observações que a Paks II utilizará todos os lucros decorrentes da atividade das unidades 5 e 6 da central Paks II apenas para os seguintes fins:

(97)

A Hungria confirmou igualmente que a Paks II se absterá de (re)investir os referidos lucros na expansão da capacidade da própria central, na extensão do seu ciclo de vida, ou na instalação de capacidades de produção suplementares, com exceção dos reatores 5 e 6. Caso tais novos investimentos se afigurem necessários, a Hungria notificará do facto a Comissão para fins de aprovação de um auxílio estatal à parte.

(98)

As autoridades húngaras argumentaram que quaisquer efeitos de distorção do mercado se cingiriam ao período de sobreposição entre a supressão gradual dos atuais reatores da central nuclear de Paks e a entrada em funcionamento dos dois novos reatores da central Paks II. A Hungria considera que não é sensato pensar que a central nuclear de Paks possa ter um ciclo de vida superior a 50 anos, pelo que o referido período de funcionamento em simultâneo seria muito curto.

(99)

Além disso, segundo a Hungria, o período de funcionamento em simultâneo é necessário e aceitável, tendo em conta a necessidade de a Paks II estar operacional na altura em que a central nuclear de Paks estiver próxima do final do seu ciclo de vida alargado, e o facto de o desenvolvimento e entrada em serviço da Paks II poder sofrer atrasos devido à complexidade técnica da entrada em serviço de uma nova central nuclear, bem como devido a fatores externos que não dependem das partes (nomeadamente, alterações legislativas, requisitos de segurança, ambiente regulamentar). A Hungria informou igualmente que algumas unidades equipadas com tecnologia VVER da geração III e III+ sofreram ou prevê-se que sofram atrasos, tendo em conta o tempo de construção previsto para a Paks II, conforme se poderá verificar no quadro 3, abaixo.

Quadro 3

Atrasos de construção acumulados no que diz respeito a unidades VVER da geração III e III+

(100)

Além disso, a Hungria salienta que a central nuclear de Paks e os dois novos reatores da Paks II são detidos e explorados por entidades distintas e que o Grupo MVM não está de forma alguma relacionado com o projeto Paks II, nem com a Paks II. Defende igualmente que, se uma operação de concentração entre a Paks II e o Grupo MVM fosse ponderada, ela estaria sujeita às regras relativas ao controlo das operações de concentração de empresas.

(101)

A Hungria alega que o facto de as duas empresas serem propriedade do Estado não permite, por si só, pôr em causa a sua autonomia comercial. Pelo contrário, é possível provar que as empresas são independentes uma da outra, na medida em que cada uma tem poder de decisão autónomo.

(102)

A Hungria argumenta que o Grupo MVM e a Paks II são independentes e que não existe qualquer ligação entre as duas empresas, o que fundamenta como segue:

(103)

A Hungria critica as conclusões da Comissão no âmbito da decisão de início do procedimento, no que se refere ao cálculo da quota de mercado do Grupo MVM no mercado húngaro de fornecimento de eletricidade. A Hungria defende que a quota de mercado não foi analisada em comparação com outros produtores presentes no mercado húngaro e que a quota de mercado do Grupo MVM foi calculada tendo apenas em conta a eletricidade produzida a nível nacional, sem contar com as importações.

(104)

Com base no estudo NERA, a Hungria alega que qualquer eventual distorção da concorrência deve ser interpretada num contexto de mercado mais vasto que o do Estado da Hungria. O estudo NERA tem em conta os seguintes fatores na sua apreciação do mercado:

(105)

O argumento de que a apreciação deve ter em conta um mercado mais vasto do que o húngaro baseia-se no facto de as importações de eletricidade provenientes de países vizinhos terem correspondido a 31,4 % do consumo de eletricidade na Hungria em 2014. A Hungria argumenta igualmente que este elevado nível de interligação com os países vizinhos vai aumentar ainda mais na sequência de novas interligações que entrarão em funcionamento de 2016 a 2021, entre a Eslováquia (2x400 kV e 1x400 kV) e a Eslovénia (1x400 kV). Nas suas observações de 16 de janeiro de 2017, a Hungria forneceu mais pormenores sobre os futuros projetos de linhas de transporte transfronteiriças, segundo os quais outra interligação de 2x400 kV com a Eslováquia será construída até 2029 e uma de 1x400 kV com a Roménia será construída até 2030. Nos quadros 4 e 5 são apresentadas as capacidades de interligação totais previstas no que diz respeito a importações e exportações.

Quadro 4

Projeções da Rede Europeia dos Operadores das Redes de Transporte de Eletricidade (REORT-E) relativas às capacidades de interligação instaladas no que diz respeito a importações para a Hungria

Quadro 5

Projeções da REORT-E relativas às capacidades de interligação instaladas no que diz respeito a exportações da Hungria

(106)

No estudo é igualmente identificado um acoplamento bem sucedido do mercado de fornecimento de energia com a Eslováquia, a República Checa e a Roménia e são referidas as propostas da Rede Europeia dos Operadores das Redes de Transporte de Eletricidade, publicadas em outubro de 2015, segundo as quais a Hungria faz parte de uma região única da Europa Central e de Leste para coordenação de capacidade com vários países com os quais ainda não tem acordos relativos a acoplamento, incluindo a Áustria, a Alemanha e a Polónia (40). A Hungria alega que, comparativamente a outros Estados-Membros, o país é já um mercado da eletricidade altamente integrado no âmbito da União Europeia, com uma capacidade de interligação de cerca de 75 por cento do total da capacidade de produção instalada a nível nacional, ou seja, cerca de 8 vezes superior à meta que a UE estabeleceu para os Estados-Membros até 2020 e 5 vezes superior à meta relativa a 2030. No entender da Hungria, esta é uma razão suficiente para que as possíveis distorções da concorrência sejam analisadas a uma escala mais vasta.

(107)

No que diz respeito à implantação de novas tecnologias, tanto no cenário real, como num cenário de inexistência da Paks II, o estudo NERA encara as turbinas a gás de ciclo aberto e de ciclo combinado como tecnologias com potencial de inserção no mercado, enquanto considera que a entrada e saída de outras tecnologias, como as energias renováveis, o carvão e a energia nuclear, são improváveis, exclusivamente com base em critérios económicos, pelas seguintes razões:

(108)

O estudo NERA revela que, tendo em conta o cenário real (construção da Paks II), podem ser retiradas as seguintes conclusões:

Figura 7

Produção estimada em função da tecnologia e da procura nacional até 2040 (cenário real)

(109)

Conforme explicado no considerando 93 acima, segundo o estudo NERA, se a Paks II não for construída e com base nas condições de mercado da Hungria, para obter uma capacidade equivalente, as turbinas a gás de ciclo aberto e de ciclo combinado seriam, de um ponto de vista comercial, preferíveis a outros tipos de investimentos de produção de energia. Segundo o mesmo estudo, mesmo que a maior parte da capacidade da Paks II fosse substituída pela capacidade de novas centrais a gás, a Hungria continuaria a ser fortemente dependente das importações de eletricidade durante todo o período de modelização relativo ao cenário contrafactual que inclui centrais a gás (ver figura 8).

Figura 8

Produção estimada em função da tecnologia e da procura nacional até 2040 (cenário contrafactual)

(110)

Além disso, a Hungria argumenta que, devido à forte convergência de preços de mercado entre os países vizinhos e a Hungria, é provável que os concorrentes consigam cobrir os seus riscos através da comercialização de eletricidade em mercados vizinhos, sem que seja necessário comercializarem diretamente a eletricidade da Hungria. Com base na modelização incluída no estudo NERA, a Hungria alega que o preço de base da eletricidade no mercado regional seria igual no cenário contrafactual (ver figura 9).

Figura 9

Diferença em matéria de preços de base na Hungria entre o cenário real e o cenário contrafactual

(111)

A Hungria faz notar que avaliou os possíveis efeitos da Paks II no contexto de um mercado mais vasto e, com base no estudo NERA, argumenta que, na medida em que a Eslováquia é o mais pequeno dos mercados vizinhos com os quais a Hungria tem atualmente um acoplamento, os referidos efeitos seriam mais percetíveis nesse país. A Hungria alega igualmente que a presença da Paks II no referido mercado acoplado permaneceria a um nível de cerca de 20 % até 2040.

(112)

No estudo NERA também é ponderada a possibilidade de um mercado acoplado mais alargado (Hungria + Eslováquia + Roménia), com a justificação de que esses são os mercados vizinhos mais próximos aos quais a Hungria está atualmente acoplada. Com base nesse cenário, a Hungria defende que, mesmo que se some a quota de mercado do Grupo MVM e da Paks II (que corresponde a um total de entre 10 e 20 %) no mercado acoplado Hungria + Eslováquia + Roménia, esse valor é significativamente inferior ao limiar acima do qual se coloca a possibilidade de posição dominante (ver figura 10).

Figura 10

Quota de mercado combinada do Grupo MVM e da Paks II em termos de produção (MWh) no mercado Hungria + Eslováquia + Roménia

(113)

Além disso, a Hungria salienta que, tanto no verão como no inverno, a tecnologia a fixar os preços seria a das centrais a carvão e a lenhite, que têm custos marginais mais elevados que a Paks II. Isso significa que a Paks II deverá continuar a ser uma seguidora de preços e não deverá passar a fixá-los, mesmo durante o período de funcionamento em simultâneo da central nuclear de Paks e da Paks II, durante o qual a probabilidade de a tecnologia nuclear ser a que fixa os preços é consideravelmente inferior a 5 %, relativamente a todas as horas (ver figura 11).

Figura 11

Combustível que fixa os preços no mercado da eletricidade húngaro

(114)

Ao contrário das conclusões da Comissão incluídas no considerando 144 da decisão de início do procedimento, a Hungria afirma que a central nuclear de Paks II não resultará em qualquer risco de liquidez no mercado grossista por limitar o número de ofertas de fornecimento. Em seu entender, enquanto unidade de produção distinta, a nova central elétrica deverá aumentar a liquidez e a diversidade da oferta de produção. A Hungria refere igualmente que a Paks II não dispõe atualmente de uma base de clientes a quem poderá vender diretamente a eletricidade sem proceder à comercialização no mercado.

(115)

A Hungria baseia-se em alguns dos argumentos apresentados pelo Reino Unido no âmbito do processo relativo à central nuclear Hinkley Point C (41) sobre possíveis distorções da concorrência e afirma que também se aplicam à Paks II. Expõe como segue os referidos argumentos:

(116)

Além disso, nas observações que apresentou em 28 de julho de 2016, a Hungria forneceu informações adicionais em resposta às preocupações manifestadas pela Comissão no ponto 3.3.7 da decisão de início do procedimento, relativamente à compensação de qualquer efeito de distorção que a medida possa ter ao nível do mercado interno, tendo em conta a possibilidade de a Comissão concluir que a medida inclui auxílio estatal.

(117)

Nas suas observações, a Hungria afirma que a Paks II, as suas sucessoras e as suas filiais serão totalmente independentes entre si, tanto do ponto de vista jurídico como estrutural, estarão sujeitas a um poder de decisão autónomo na aceção dos pontos 52 e 53 da comunicação consolidada da Comissão (42) e a sua gestão, exploração e manutenção processar-se-á de forma independente e autónoma relativamente ao Grupo MVM e a todas as suas empresas, sucessoras e filiais, bem como relativamente a outras empresas controladas pelo Estado que exerçam atividade no setor grossista, da produção ou da venda a retalho de energia.

(118)

Além disso, no que se refere à comercialização da eletricidade produzida pela Paks II, a Hungria revela nas referidas observações que a estratégia de comercialização de eletricidade da Paks II consistirá numa estratégia comercial de otimização de lucros independente, executada através de acordos comerciais celebrados por meio de ofertas compensadas em bolsa ou numa plataforma de negociação transparente. A Hungria informa igualmente que a estratégia de comercialização da eletricidade produzida pela Paks II (excluindo o consumo próprio da Paks II) será a seguinte:

(119)

A Hungria salienta que, na medida em que o projeto se insere no âmbito de aplicação do Tratado Euratom (nomeadamente, dos seus artigos 41.o e anexo II, 52.o a 66.o e 103.o), o Governo da Hungria considera que o TFUE e, em particular, as regras em matéria de auxílios estatais dos seus artigos 107.o e 108.o, não se aplicam ao projeto. A Hungria alega que o Tratado Euratom é lex specialis em relação ao TFUE. Por conseguinte, nos casos em que o exercício de poderes no âmbito do Tratado Euratom for incompatível com o exercício de poderes no quadro do TFUE, prevalecem as disposições do Tratado Euratom. Para fundamentar a sua posição, a Hungria remete para a Decisão da Comissão relativa à empresa Kernkraftwerke Lippe-Ems GmbH (43).

(120)

A Hungria refere que, embora o Tratado Euratom não estabeleça um conjunto específico de regras relativas ao auxílio estatal, o artigo 6.o, alínea d), e o artigo 70.o do Tratado Euratom são ilustrativos de que não existe uma proibição de caráter geral relativa ao auxílio estatal e que, inclusivamente, em casos específicos, são incentivadas as subvenções dos Estados-Membros.

(121)

A Hungria sublinha que o financiamento do projeto no setor da indústria nuclear deveria estar abrangido pela obrigação de notificação, na aceção do artigo 43.o do Tratado Euratom. Alega igualmente que, nos termos do Regulamento (CE) n.o 1209/2000 (44) da Comissão, os dados relativos aos métodos de financiamento devem ser facultados relativamente a qualquer novo projeto pelo Estado-Membro em questão. A Hungria argumenta que forneceu todas as informações necessárias nos termos dos artigos 41.o e 43.o do Tratado Euratom e, como o acordo de fornecimento de combustível (45) foi aprovado pela Agência de Aprovisionamento da Euratom em abril de 2015, considera que a Comissão não pode agora declarar que o financiamento do projeto poderá ser ilegal.

(122)

A Hungria efetua uma comparação entre o Tratado Euratom e o Tratado CECA, com base no facto de ambos serem de natureza setorial, e afirma que o Tratado CECA inclui uma proibição abrangente relativa ao auxílio estatal que, na prática, está em conformidade com o artigo 107.o do TFUE por força dos artigos 67.o e 95.o do Tratado CECA. A Hungria salienta que, se aplicar as regras relativas ao auxílio estatal estabelecidas no TFUE, a Comissão estará a interpretar erradamente o objetivo de regulamentação que os autores do Tratado Euratom tinham em mente, dado que o tratado não inclui disposições específicas em matéria de auxílios estatais.

(123)

Além disso, a Hungria chama a atenção para o facto de nenhum outro investimento de capital próprio na construção de uma central nuclear na União alguma vez ter sido alvo de uma investigação da Comissão relativa a auxílio estatal e refere como exemplo as centrais de Flamanville e Hanhikivi. Segundo a Hungria, o investimento em Hinkley Point C apenas foi sujeito a uma investigação sobre auxílio estatal porque tinha características financeiras específicas (nomeadamente, uma garantia de crédito estatal e um contrato diferencial), ao contrário de outros investimentos na Europa.

(124)

As observações que a Comissão recebeu das partes interessadas a seguir referidas incluem análises e informações quantitativas em relação à existência de medidas:

(125)

As observações apresentadas pelo eurodeputado Benedek Jávor dizem sobretudo respeito aos custos para o proprietário, nomeadamente os custos que não estão incluídos no contrato EPC (ver ponto2.5.2 da presente decisão). Segundo as observações Jávor, esses custos podem estar muito subestimados. Mais precisamente, são apresentados os seguintes argumentos:

(126)

Segundo as observações apresentadas, os custos referidos no considerando(125) devem ser acrescentados aos custos do projeto. Caso isso seja feito, a respetiva TIR diminui de forma significativa. Nas observações Jávor, refere-se ainda que eventuais atrasos e um menor ciclo de vida da central provocariam uma redução ainda maior da TIR do projeto.

(127)

O estudo Candole baseia-se nos pressupostos e informações incluídos no estudo económico e analisa a viabilidade do projeto da Paks II. Segundo o estudo Candole, as previsões de preços utilizadas no âmbito do estudo económico poderão ser excessivamente otimistas e, se forem tidas em conta previsões mais realistas, o projeto resulta em prejuízos, mesmo que os pressupostos operacionais do estudo económico sejam aceites.

(128)

Para fundamentar esse argumento, o estudo Candole inclui uma previsão própria relativa aos preços da eletricidade a longo prazo. Nomeadamente, o estudo inclui uma previsão relativa aos preços futuros da eletricidade a longo prazo que se baseia nas previsões referentes aos preços do carvão, petróleo e gás incluídas na edição de 2015 da publicação World Energy Outlook da Agência Internacional de Energia (IEA WEO 2015) e calcula os custos marginais de produção em diferentes tipos de centrais (49). O estudo também inclui diferentes previsões relativas a diversos cenários futuros referidos na publicação IEA WEO 2015, nomeadamente i) «Cenário de novas políticas», que corresponde a políticas e medidas de execução que afetam os mercados da energia e que foram adotadas até alguns meses antes da publicação da IEA WEO 2015, bem como intenções políticas que foram declaradas e que são relevantes; ii) «Cenário de políticas atuais», que corresponde a políticas aprovadas nos meses que antecederam a publicação do estudo Candole; iii) «Cenário de baixo preço do petróleo», que analisa as implicações da existência de preços mais baixos ao nível do sistema energético durante bastante tempo (devido a preços do petróleo mais baixos) (50). O gráfico seguinte apresenta as previsões relativas aos preços da eletricidade a longo prazo, com base em cada um dos três cenários.

Figura 12

Curvas relativas à previsão do preço da eletricidade a longo prazo (EUR/MWh)

(129)

A figura revela que, em comparação com o Cenário de novas políticas, ao centro, em que se basearam os documentos apresentados pela Hungria, o Cenário de políticas atuais implica preços da eletricidade ligeiramente mais elevados no futuro, enquanto o Cenário de baixo preço do petróleo implica preços significativamente mais baixos no futuro.

(130)

Além das previsões incluídas na figura 12, o estudo Candole também compara a previsão do preço da eletricidade a longo prazo que se baseia no Cenário de baixo preço do petróleo incluído na publicação IEA WEO 2015, com os contratos de futuros transacionados (após fevereiro de 2016) nas bolsas de eletricidade alemã e húngara. Essas curvas são apresentadas na figura 13, abaixo.

Figura 13

Curvas relativas à previsão do preço da eletricidade a longo prazo (EUR/MWh)

(131)

O gráfico indica que, até 2022, ano em que os contratos germano-austríacos passam a poder ser transacionados, os preços dos contratos de futuros alemães estão abaixo da previsão de preços baseada no Cenário de baixo preço do petróleo incluído na publicação IEA WEO 2015. O mesmo se pode dizer relativamente aos contratos de futuros da bolsa húngara, que podem ser transacionados até 2019 (51).

(132)

Segundo o estudo Candole, com base nas considerações acima referidas e mesmo que os pressupostos operacionais do estudo económico sejam aceites, tendo em conta as previsões relativas ao preço da eletricidade a longo prazo incluídas no estudo económico, o projeto da Paks II resultaria em prejuízos (52).

(133)

Nas suas observações, o EnergiaKlub identifica possíveis deficiências ao nível da decisão de início do procedimento da Comissão, bem como aspetos problemáticos no estudo económico da Hungria. Salienta igualmente alguns riscos que o projeto teria de enfrentar. Por último, o EnergiaKlub apresentou o estudo Felsmann, uma análise quantitativa da viabilidade da Paks II. O estudo calcula o valor líquido atual do projeto da Paks II, com base nos custos de funcionamento da atual central nuclear de Paks, e conclui que, na maioria dos cenários estudados, o projeto resultaria em prejuízos.

(134)

Relativamente à decisão de início do procedimento, refere se nas observações EK que alguns elementos de custo não foram incluídos na avaliação apresentada no âmbito da decisão de início do procedimento ou não foram tidos em conta na sua totalidade. Por exemplo, afirma se que não é claro em que medida o montante referido no contrato EPC inclui os possíveis custos adicionais relativos à segurança nuclear, os custos de desenvolvimento da rede necessários para a integração dos dois novos reatores da Paks II no sistema, e os custos de construção de um sistema de arrefecimento adequado. Nas suas observações, o EnergiaKlub questiona se igualmente sobre se as despesas relativas a estudos preliminares, autorizações e comunicação terão sido tidas em conta de forma adequada.

(135)

Além disso, argumenta se nas referidas observações que os custos de 2,1-2,7 EUR/MWh relativos a resíduos e desativação podem ter sido subestimados, uma vez que este valor é de 4,5 EUR/MWh na atual central nuclear de Paks. É ainda colocada a tónica nos efeitos negativos do projeto ao nível dos futuros orçamentos do Governo central, que, segundo as observações EK, interfeririam com o sistema de contabilidade e estatística, bem como com as regras da União em matéria de agravamento da dívida (53). Por último, o EnergiaKlub chama a atenção para o risco de corrupção, principalmente devido à dimensão do projeto e às vantagens em matéria de acesso a informação de que beneficiam o fornecedor e o proprietário (54).

(136)

No que diz respeito ao estudo económico elaborado pela Hungria, nas observações é posto em causa o elevado fator de carga (92 %) utilizado nos cálculos, nomeadamente no que se refere ao período de funcionamento em simultâneo da central nuclear de Paks e Paks II durante os períodos de procura reduzida, bem como a validade das previsões de preços utilizadas no estudo.

(137)

No que se refere aos diversos tipos de riscos relacionados com o projeto, o EnergiaKlub salienta o possível impacto de atrasos na execução do projeto e de derrapagens de custos, bem como a necessidade de apoios estatais suplementares durante o ciclo de vida do projeto.

(138)

Para fundamentar as suas preocupações quanto à viabilidade do projeto da Paks II, o EnergiaKlub refere nas suas observações o estudo Felsmann. Nesse estudo é calculado o valor líquido atual do projeto da Paks II, com base nos custos de funcionamento da atual central nuclear de Paks (que inclui uma grande revisão intercalar da central) e alguns valores alternativos (nomeadamente 75 %, 85 % e 92 %) para a taxa de utilização, com algumas previsões dos preços da eletricidade que se baseiam em fontes internacionais que estão disponíveis ao público (por exemplo, US Energy Information Administration e UK National Grid). De acordo com o estudo, na maioria dos cenários tidos em conta o projeto resultaria em prejuízos, o que implica a existência de auxílio estatal.

(139)

A Áustria argumenta que a construção e a exploração de centrais nucleares não é rentável, tendo em conta todos os respetivos custos que devem ser internalizados de acordo com o princípio do poluidor-pagador. A Áustria considera que o critério relativo ao princípio do investidor numa economia de mercado não é cumprido no que se refere ao investimento da Hungria na Paks II. A Áustria alega que não existem provas de que os estudos económicos apresentados pela Hungria à Comissão foram efetuados com a devida diligência, nem de que os custos em que se basearam os cálculos incluem todos os custos possíveis, em conformidade com o princípio do poluidor-pagador.

(140)

A Áustria alega igualmente que são cumpridas as demais condições relativas à existência de auxílio estatal.

(141)

A Paks II argumentou que a decisão de início do procedimento não se devia ter baseado numa única curva de previsão de preços, especialmente tendo em conta a longa duração do projeto. Segundo as suas observações, a Comissão não se devia ter baseado nos custos de exploração e manutenção da atual central nuclear de Paks para efetuar uma estimativa dos mesmos custos relativamente às novas unidades 5 e 6 de geração III+. Além disso, a Paks II sublinha que, não obstante a sua decisão de investimento inicial ter sido tomada na altura da assinatura do contrato EPC, esse compromisso apenas diz respeito aos custos referentes à fase de desenvolvimento, na medida em que a Paks II apenas assumirá um compromisso definitivo relativo aos custos referentes à fase de construção num determinado momento futuro. A Paks II declara que, até essa data, se as características económicas do projeto sofrerem alterações devido a mudanças ao nível dos mercados externos, a empresa poderá decidir não avançar com o projeto. No entanto, refere que essa possibilidade é bastante improvável. A Paks II refere igualmente o relatório elaborado pela Rothschild & Co para o Governo húngaro (Estudo Rothschild) (55), onde se conclui que o intervalo da TIR poderia atingir os 12 %, o que é significativamente superior ao intervalo de 6,7 — 9 % referido pela Comissão na decisão de início do procedimento. Por último, a Paks II constata que os intervalos relativos ao CMPC e à TIR que foram calculados pela Comissão se sobrepõem e que, por conseguinte, poder-se-á prever que o projeto proporcione um lucro adequado.

(142)

O Grupo Enersense alega que a fórmula do CMPC utilizada pela Comissão não é correta, na medida em que a Comissão se baseou em fatores excessivamente conservadores para o calcular. Na sua opinião, o valor do custo da dívida que deve ser aplicado ao componente CMPC no âmbito da avaliação relativa ao princípio do investidor numa economia de mercado é de 4,5 %, antes de impostos e de 3,6 %, depois de impostos, com pequenas adaptações previstas ao longo do tempo. Segundo aquele grupo, uma vez que o fornecedor russo é responsável por cerca de 80 % do financiamento do preço contratual, o retorno do investimento deverá basear-se numa alavancagem de 80 %, de modo a refletir a origem dos fundos de investimento, em conformidade com outras centrais nucleares. O grupo Enersense afirma que, quando se presume um custo do capital próprio de 11 % e um custo da dívida depois de impostos de 3,6 % e se aplica uma redução de 80 % com base na alavancagem, o CMPC deve ser de 5,1 %. Além disso, o grupo alega que esse valor aumentaria para 6,2 % caso se aplicasse uma redução com base na alavancagem de 65 %. A título de conclusão, o grupo constata que o retorno do investimento melhoraria de forma significativa caso fosse escolhido um fator de alavancagem e um custo da dívida baseado no mercado.

(143)

Foram apresentados outros argumentos pelas partes interessadas, de acordo com os quais o CMPC sofrerá uma redução significativa e o valor da empresa aumentará quando a central estiver ligada à rede. Por conseguinte, toda a central ou apenas uma parte da mesma poderá ser vendida a um preço comparável ao de outras instalações nucleares atualmente em funcionamento. Argumenta-se que os cálculos da Comissão incluídos na decisão de início do procedimento não refletem essa flexibilidade em matéria de investimento.

(144)

A Comissão recebeu igualmente observações sobre a importância de avaliar de forma exaustiva e de incluir os custos de oportunidade relativos à hipótese de não incluir a tecnologia nuclear no cabaz energético nacional, no contexto de alterações significativas ao nível da atual carteira de capacidade de produção de energia. De acordo com essas observações, além dos modelos relativos a retorno do investimento ou fluxo de tesouraria atualizado, é importante ter em conta que o projeto da Paks II constitui um investimento significativo num setor existente que representa um acréscimo de valor real, e não é apenas uma oportunidade de investimento na carteira ou de especulação a curto prazo. Nas referidas observações, argumenta-se que essas características também devem ser tidas em conta no âmbito dos cálculos da Comissão relativos à viabilidade do projeto.

(145)

Em diversas observações, é referida a conclusão apresentada no estudo Rothschild, segundo a qual o projeto pode ser viável apenas com base nas condições de mercado, mesmo quando se têm em consideração pressupostos muito pessimistas. Algumas pessoas também argumentam que os pressupostos principais relativos aos futuros preços da eletricidade são bastante moderados e que esses preços deverão aumentar após 2025. Caso isso sucedesse, a Paks II não beneficiaria de qualquer vantagem.

(146)

De acordo com algumas observações, o facto de o projeto ser executado através de um acordo EPC numa base «chave na mão» torná-lo-ia mais atraente para qualquer investidor numa economia de mercado e, por conseguinte, a Hungria estaria igualmente a investir com base nas condições de mercado.

(147)

A Áustria, a IG Windkraft, a Oekostorm AG e outras partes interessadas alegam que, nos termos dos princípios estabelecidos no artigo 107.o, n.o 3, do TFUE, subvencionar a construção e a exploração de novas centrais nucleares não é compatível com o mercado interno. A energia nuclear não é uma nova tecnologia sustentável ou inovadora de produção de eletricidade que pode contribuir para a concretização do objetivo da União relativo ao aumento da percentagem de produção de energia a partir de tecnologias renováveis. Por conseguinte, o projeto não deve poder receber apoio temporário até que atinja a maturidade para comercialização.

(148)

A Áustria alega que a promoção de novos investimentos em energia nuclear não pode ser considerada um objetivo de interesse comum nos termos do artigo 2.o, alínea c), e do artigo 40.o, do Tratado Euratom, uma vez que este tratado não inclui o conceito de interesse comum na aceção do artigo 107.o, n.o 3, do TFUE. Além disso, esse objetivo seria contrário a outros objetivos da União ao abrigo do TFUE, nomeadamente o princípio da precaução nos termos do artigo 191.o e o princípio da sustentabilidade no âmbito do programa Horizonte 2020 (56).

(149)

De acordo com diversas observações apresentadas, o projeto contribuiria para os objetivos à escala europeia relativos à implantação de instalações nucleares, bem como à investigação nuclear, que também são reconhecidos no âmbito do Tratado Euratom.

(150)

Em muitas observações argumenta-se que o facto de a energia nuclear ser uma fonte de energia limpa e com emissões de carbono reduzidas deve ser reconhecido pela Comissão como um objetivo comum da União que justifica o investimento.

(151)

Nalgumas observações, é referido o artigo 194.o, n.o 2, do TFUE, nos termos do qual os Estados-Membros são livres de determinar o seu cabaz energético. Segundo essas observações, o cabaz energético que a Hungria pretende faz parte da sua estratégia nacional relativa à energia e está de acordo com uma trajetória Nuclear-Carvão-Verde. Nesse contexto, o investimento poderá ser justificável.

(152)

A Comissão recebeu igualmente observações segundo as quais a energia nuclear proporciona uma fonte de energia segura e fiável a muito longo prazo no cabaz energético da União. Segundo essas observações, a eletricidade produzida a partir de fontes de energia nuclear, geralmente com altos níveis de capacidade (85 — 90 %), poderá contribuir de forma significativa para a segurança do abastecimento a longo prazo. Outras partes interessadas referiram que, devido ao défice significativo ao nível da capacidade instalada que se prevê que surja até 2030, na sequência da supressão gradual das atuais unidades da central nuclear de Paks, e devido à dependência em relação às importações de eletricidade, o projeto poderia ser uma solução ideal para garantir a segurança do abastecimento na Hungria e para reduzir a dependência dos combustíveis fósseis.

(153)

Foram apresentados argumentos à Comissão, segundo os quais a execução do projeto contribuiria para o crescimento na região, sobretudo através da criação de emprego. Além disso, de acordo com algumas observações, existe uma oportunidade importante para as empresas da União de todas as dimensões participarem na execução do projeto, reforçando assim a cadeia de abastecimento das empresas. Segundo essas observações, esse crescimento que se prevê constitui um interesse comum que poderá justificar a conclusão do projeto.

(154)

A IG Windkraft e o Energiaklub argumentam que a medida não é adequada, tendo em conta o custo do projeto em comparação com as alternativas possíveis destinadas a resolver o futuro défice ao nível da capacidade instalada de produção de eletricidade. Uma subvenção de valor idêntico poderia resultar na produção de uma quantidade anual de eletricidade muito superior se fosse investida noutras fontes de eletricidade, nomeadamente em tecnologias de energias renováveis.

(155)

A Áustria alega que a Comissão definiu de forma incorreta o mercado relevante para determinar se existirá ou não uma falha de mercado, nomeadamente o mercado de energia nuclear da Hungria. A Áustria argumenta que o mercado relevante correto seria o mercado interno liberalizado da eletricidade da União. A Áustria argumenta igualmente que não existe qualquer falha de mercado no que diz respeito à produção e ao fornecimento de eletricidade no mercado interno da eletricidade. Pelo contrário, os preços da eletricidade diminuiriam devido, em parte, a capacidades de produção suficientes. Além disso, a Hungria está bem interligada com as redes dos Estados-Membros vizinhos.

(156)

A Áustria e a IG Windkraft argumentam que, caso a Hungria seja confrontada com um problema ao nível da segurança do abastecimento, as centrais nucleares poderão não ser a solução adequada. Alegam que fontes de energia mais flexíveis, baratas e respeitadoras do ambiente, em unidades descentralizadas de pequenas dimensões, podem ser mais adequadas. A Áustria defende igualmente que as centrais nucleares são vulneráveis às vagas de calor, devido à necessidade de refrigeração, e que os Estados-Membros são quase totalmente dependentes da importação de minério de urânio.

(157)

As partes interessadas alegaram que o próprio mercado, por si só, levaria à construção de novas capacidades de produção no setor da produção de eletricidade. O facto de a Hungria ser dependente de importações de eletricidade não seria uma falha do mercado e, nomeadamente, não seria uma falha que uma nova central nuclear pudesse resolver. Segundo as observações apresentadas, as importações de eletricidade de outros Estados-Membros a preços mais baixos são um fenómeno normal e aceitável de um mercado funcional e não uma falha de mercado. São apenas uma indicação da possibilidade de comprar matérias-primas ao mais baixo preço de mercado. De acordo com as observações recebidas, os preços da eletricidade são determinados por muitos fatores, incluindo a oferta, a procura e os preços das matérias-primas. Na Europa, nomeadamente, a redução dos preços da eletricidade seria uma reação ao excesso crónico de capacidade de produção. Uma vez que esta poderá ser considerada uma reação de um mercado funcional eficiente, não se pode argumentar que a diminuição dos preços da energia no mercado devido às importações representa uma falha de mercado que justifica a construção de novas capacidades nucleares.

(158)

De acordo com as observações recebidas, mesmo que ocorresse uma falha de mercado no setor da produção de eletricidade, a Hungria deveria ponderar mais opções de uma forma transparente e não discriminatória.

(159)

De acordo com outras observações apresentadas, embora os desafios que o investimento em energia nuclear representa sejam bem conhecidos, nomeadamente o grande investimento de capital inicial e a necessidade de apoio público e político, reconhecer essas dificuldades não é o mesmo que estabelecer que o desenvolvimento da energia nuclear está associado a uma falha de mercado. Segundo essas observações, embora a Comissão tenha concluído que ocorreu uma falha de mercado no caso da central Hinkley Point C, não se deve partir do princípio que todos os investimentos em energia nuclear apenas podem ser concretizados com base em regimes de subvenção, nem que existem motivos para acreditar que ocorre sempre uma falha de mercado quando se trata de energia nuclear.

(160)

A Áustria argumentou que o auxílio estatal deve sempre limitar-se ao montante mínimo necessário. No caso em apreço, em que a construção do projeto proposto é executada sem concurso, não foi possível determinar se os custos totais do projeto seriam limitados ao montante mínimo necessário.

(161)

O Energiaklub afirma que as autoridades húngaras não determinaram o nível mínimo de apoio financeiro que tornaria o projeto viável. Em vez disso, as autoridades húngaras pretendem financiar o projeto na sua totalidade incluindo, possivelmente, os custos operacionais. O Energiaklub salienta igualmente que, de acordo com os cálculos que a Hungria disponibilizou, o auxílio estatal não estaria apenas limitado à execução do investimento, mas também abrangeria a exploração do projeto, o que poderia resultar numa sobrecompensação, no que diz respeito à Paks II.

(162)

A Áustria alega que a atribuição de auxílio estatal a uma tecnologia que, por si só, não é rentável no mercado interno da eletricidade liberalizado, conduz a distorções excessivas da concorrência. Além disso, pode impedir a entrada no mercado de novos participantes sustentáveis e mais eficazes em termos de custos ou pode forçar esses mesmos participantes a sair do mercado. A Áustria afirma que as centrais nucleares são utilizadas para cobrir uma elevada capacidade de base e que lhes é dada prioridade quando estão ligadas à rede, pois a capacidade dessas centrais apenas pode sofrer uma ligeira variação. Embora tenham elevados custos de construção e desativação, os seus custos de funcionamento são baixos e, por esse motivo, podem ser incluídas na ordem de mérito.

(163)

As autoridades austríacas e a IG Windkraft alegam que a construção de novas centrais nucleares levará a que os operadores das centrais do sítio de Paks tenham um poder de mercado significativo, devido ao aumento da concentração do mercado, o que poderá resultar na exploração de forma abusiva de uma posição dominante, na aceção do artigo 102.o do TFUE.

(164)

O Grupo MVM e a Paks II alegam que, na sequência da venda, pelo Grupo MVM, de 100 % das ações da Paks II ao Estado, as duas empresas se tornaram totalmente independentes uma da outra. Salientam que o Grupo MVM não exerce qualquer controlo, direto ou indireto, no que se refere à gestão e exploração da Paks II. Sublinham igualmente que o Grupo MVM e a Paks II são duas empresas de produção de eletricidade distintas, tal como quaisquer outros concorrentes, e que não há qualquer motivo para supor que teria lugar uma eventual coordenação ou outro tipo de atividade ou que as duas empresas poderiam ser combinadas. Além disso, o Grupo MVM argumenta que a sua própria estratégia inclui possíveis investimentos que podem concorrer com a Paks II no futuro.

(165)

A Paks II declara que o projeto se destina a substituir a capacidade das atuais quatro unidades da central nuclear de Paks. Prevê-se que essas unidades atuais sejam submetidas a uma supressão gradual até meados de 2030 e as novas unidades 5 e 6 (projeto da Paks II) não entrarão em funcionamento antes de meados de 2020. A Paks II defende que, por essa razão, a avaliação relativa às quotas de mercado e à alegada posição dominante não se justifica e não deve ser tida em conta neste momento.

(166)

Diversas partes interessadas sublinharam que o mercado da energia a estudar seria mais vasto do que aquele que diz respeito ao território do Estado em questão, dado que existem diversos concorrentes internacionais e tendo em conta o grande volume de importações de eletricidade da Hungria e o seu muito bom nível de interligação com os países vizinhos.

(167)

Algumas partes alegam perentoriamente que o projeto poderá ter um impacto negativo ao nível dos mercados regionais da eletricidade, como o da Alemanha, onde se prevê que o preço de base anual sofra uma redução máxima de 0,6 % até 2025, de 1,1 % até 2030 e de 1,2 % até 2040. Por outro lado, algumas partes interessadas argumentam igualmente que as instalações de energias renováveis da Alemanha obteriam receitas inferiores devido aos novos reatores da Paks II, e que os encargos dos contribuintes aumentariam no que se refere ao financiamento dos regimes alemães de auxílio a favor das energias renováveis, enquanto os fornecedores de eletricidade «cinzenta» poderiam conseguir uma poupança máxima de 1,02 % até 2030.

(168)

Segundo diversas observações apresentadas, os pormenores do projeto não foram integralmente partilhados com o público da Hungria. De acordo com as mesmas, a decisão relativa à Paks II não se justifica do ponto de vista técnico, uma vez que não foram efetuados estudos preparatórios sobre de que forma um investimento em medidas de eficiência energética e em energias renováveis com a mesma escala poderia contribuir para a segurança do abastecimento. Por conseguinte, os referidos observadores afirmam que, tendo em conta a ausência de uma participação abrangente, tanto a nível profissional como no que diz respeito ao público, o projeto não deve prosseguir.

(169)

Nalgumas observações é referido o perigo que as centrais nucleares poderão representar. Determinadas observações incluem preocupações relativamente à capacidade da Hungria e da Paks II para lidar com incidentes de segurança nuclear, incluindo a eliminação segura dos resíduos nucleares.

(170)

Segundo algumas observações, a ausência de um concurso para selecionar o construtor das novas unidades de produção é contrária ao direito da União Europeia. Além disso, o eurodeputado Jávor alega que a alegada violação das regras de adjudicação de contratos públicos da União está inerente e intrinsecamente associada à medida, dado que considera que a Rússia não teria concedido à Hungria o empréstimo para o projeto da Paks II se não estivesse assegurada a participação da Rosatom no mesmo. Dessa forma, estaria a contornar as regras de adjudicação de contratos públicos da União. O eurodeputado conclui que a avaliação sobre se a utilização do empréstimo russo constitui um auxílio estatal ilegal não pode deixar de ter em conta a evasão às regras de adjudicação de contratos públicos, pois considera que as duas situações estão intrinsecamente associadas entre si e que os seus efeitos devem ser avaliados em conjunto.

(171)

Algumas das observações apresentadas incluem objeções relativas ao facto de o projeto ser executado com recurso a um empréstimo russo. De acordo com essas observações, tal corresponderia à promoção da dependência financeira e em matéria de combustíveis e, simultaneamente, seria contrário à estratégia de segurança energética da UE, ao restringir a participação dos operadores do mercado da União no desenvolvimento de uma infraestrutura e de uma rede energética à escala da União.

(172)

Algumas partes interessadas alegam que, quando constatou que necessitava de novas capacidades de eletricidade para o futuro, a Hungria deveria ter cumprido o artigo 8.o da Diretiva 2009/72/CE do Parlamento Europeu e do Conselho (57). No caso em questão, não se procedeu à abertura de um concurso ou a qualquer outro procedimento equivalente em termos de transparência e não discriminação para a criação de novas capacidades. Por conseguinte, a seu ver, o investimento na Paks II poderá constituir uma violação do direito da União.

(173)

Algumas partes alegam que não é adequado utilizar auxílio estatal nos casos em que este liberte o poluidor do ónus de pagar o custo da sua poluição, nos termos do Enquadramento comunitário dos auxílios estatais a favor do ambiente (58).

(174)

Em 8 de abril de 2016, a Hungria apresentou a sua resposta às observações de terceiros sobre a decisão de início do procedimento relativo a auxílios estatais («Resposta às observações de terceiros»).

(175)

Nomeadamente, a Hungria está em total desacordo com as observações do Governo austríaco, da Greenpeace Energy, do Energiaklub e do eurodeputado Benedek Jávor, segundo as quais os custos relacionados com a regulamentação ambiental e em matéria de segurança, com o financiamento da dívida, seguros, segurança, eliminação de resíduos, desativação, investimentos em renovação, ligações e transporte não foram incluídos na análise elaborada pela Hungria, e afirma que as partes em questão estão mal informadas e que as suas alegações não têm fundamento.

(176)

A resposta inclui uma refutação pormenorizada das observações apresentadas pelo eurodeputado Benedek Jávor. Nomeadamente, a Hungria sublinha que:

(177)

A Hungria argumenta que levou a cabo uma análise de sensibilidade exaustiva para avaliar o impacto de pressupostos e variáveis como o ciclo de vida da central, os custos relativos a exploração e manutenção, os custos relativos à gestão dos resíduos e à desativação, os fatores de carga, fatores macroeconómicos como a inflação e as taxas de câmbio, diferentes cenários em matéria de preços de mercado, atrasos, etc. ao nível do projeto, e que a análise fundamenta a sua conclusão de que a medida não constituiria um auxílio estatal.

(178)

No que diz respeito às observações sobre a eventual compatibilidade da medida, a Hungria reitera diversos argumentos apresentados relativos à liberdade de escolha e à diversificação do cabaz de produção, à necessidade de substituir capacidades, à descarbonização, à criação de emprego, à acessibilidade dos preços e aos efeitos multiplicadores.

(179)

A Hungria afirma que o argumento apresentado pelo Governo austríaco, no sentido de que o objetivo estabelecido no Tratado Euratom relativo ao «desenvolvimento da energia nuclear da Comunidade Euratom»«já foi alcançado e não pode ser utilizado para fundamentar um interesse comum, na aceção do artigo 107.o, n.o 3, do TFUE, devido às numerosas centrais nucleares tecnicamente desenvolvidas que já foram construídas na Europa», não tem mérito. Segundo a Hungria, esse argumento confunde o objetivo de desenvolvimento da produção de energia nuclear com o conceito de tecnologia, que não pode ser considerado um conceito estático. A Hungria lembra que o Tratado Euratom continua a fazer parte do regime constitucional da União e não foi revogado. Por último, a Hungria salienta que a Áustria e a Greenpeace não referiram qualquer jurisprudência que sugira que os objetivos de interesse comum são forçosamente limitados ou que a sua duração é limitada.

(180)

No que se refere à diversificação do cabaz energético, a Hungria refuta as alegações da Áustria e da Associação Austríaca de Energia Eólica relativas a uma dependência de urânio à escala da União, e sublinha que existe uma elevada diversidade e disponibilidade de urânio a partir de fontes importantes que ainda não foram exploradas. Alega igualmente que o simples facto de um recurso ser limitado não implica que a sua utilização seja insustentável e remete para as observações da economista especializada no setor energético Loreta Stankeviciute, elaboradas em nome da Agência Internacional da Energia Atómica (AIEA) (59), de acordo com as quais «segundo diversos indicadores de sustentabilidade, a energia nuclear é mais vantajosa quando se compara com outras fontes de energia».

(181)

A Hungria salienta que alguns dos argumentos apresentados em relação à necessidade de descarbonização com recurso à utilização de fontes de energia nuclear são válidos, já que as tecnologias de fontes renováveis têm custos elevados e a sua produção de energia é do tipo intermitente. Alega igualmente que as tarifas fixas subvencionadas para as energias renováveis são incompatíveis com as condições de um mercado livre e cita a Greenpeace, que afirmou que os acordos de compra de eletricidade a preço fixo seriam menos vantajosos num cenário com preços de mercado inferiores. No entanto, a venda da eletricidade da Paks II não seria efetuada dessa forma.

(182)

A Hungria refere várias fontes segundo as quais a medida não distorce indevidamente a concorrência e sublinha que a Comissão não tinha dúvidas quanto à compatibilidade da medida com o mercado interno (conforme sugerido pela Greenpeace), mas sim quanto à existência de auxílio.

(183)

Segundo o mesmo ponto de vista (possíveis distorções da concorrência), a Hungria refuta os argumentos apresentados pela Greenpeace segundo os quais iria estabelecer uma tarifa fixa (semelhante à da central Hinkley Point C) para financiar o funcionamento da Paks II a longo prazo.

(184)

A Hungria contesta as observações segundo as quais o projeto iria afastar da Hungria e dos países vizinhos os investimentos em energias renováveis. Alega que a estratégia nacional relativa à energia inclui as energias renováveis e a energia nuclear e que o futuro défice em matéria de capacidade instalada não pode ser resolvido apenas com recurso à energia nuclear. Por conseguinte, as capacidades nucleares adicionais não impediriam o desenvolvimento de energias renováveis. A Hungria refere que o estudo de mercado da autoria da Energy Brainpool que foi incluído nas observações da Greenpeace pressupõe a implantação de energias renováveis no âmbito do objetivo nacional da Hungria em matéria de energias renováveis.

(185)

A Hungria reitera o parecer apresentado pelo Grupo MVM, segundo o qual não está prevista uma fusão entre esse grupo e a Paks II e, por conseguinte, não terá lugar qualquer concentração do mercado. A Hungria reitera igualmente a declaração do Grupo MVM em como a estratégia empresarial do grupo inclui possíveis investimentos que podem concorrer com a Paks II no futuro.

(186)

A Hungria também reitera as observações segundo as quais, tendo em conta o elevado nível de interligação, o mercado a estudar deve ser interpretado num contexto mais vasto que o do Estado da Hungria. Nesse contexto, o efeito da medida seria negligenciável. A Hungria também contesta a metodologia do estudo elaborado pela Energy Brainpool em nome da Greenpeace, relativo ao possível impacto do projeto ao nível dos mercados regionais da eletricidade, como o da Alemanha. Alega que a abordagem utilizada implica uma avaliação do impacto do projeto num contexto exclusivamente nacional, sem ter em conta o papel desempenhado pelas importações de energia para a Hungria, e que inclui uma extrapolação para a Alemanha que parte do princípio de que o impacto ao nível do mercado da eletricidade alemão seria o mesmo que no mercado húngaro. A Hungria refere igualmente que o estudo tem falhas, na medida em que se baseia no nível atual de capacidade de interligação e não tem em consideração as futuras interligações que fazem parte dos objetivos da União.

(187)

No que diz respeito às observações em que são referidas as questões de segurança, a Hungria defende que, com base nas atuais quatro unidades nucleares, existe um nível significativo de conhecimentos e competências no país. Observa, além disso, que a autoridade reguladora da energia nuclear húngara (que emite as licenças relativas às instalações nucleares) já está muito familiarizada com a tecnologia VVER e desenvolveu um programa de formação interna no domínio desta tecnologia com a duração de dois anos. O programa inclui membros da entidade reguladora com experiência prática e académica pertinente e significativa, que serão responsáveis pela formação e desenvolvimento de novos funcionários relativamente às tarefas e funções que terão de desempenhar no quadro do regulador.

(188)

Além disso, a Hungria salienta que a autoridade ambiental e a autoridade reguladora são independentes uma da outra, o que assegura um quadro de segurança sólido e objetivo. A Hungria regista igualmente que os requisitos técnicos do projeto pertinentes em matéria de segurança nuclear foram desenvolvidos tendo em conta, simultaneamente, o direito húngaro, os requisitos europeus relativos aos serviços de utilidade pública, a AIEA e as recomendações de segurança da Associação dos Organismos de Regulamentação Nuclear da Europa Ocidental, bem como os ensinamentos retirados do acidente de Fukushima.

(189)

Em resposta às observações sobre a aparente falta de transparência durante a preparação do projeto, a Hungria explicou que a transparência foi assegurada no quadro do processo de decisão parlamentar. O processo parlamentar assegurou o acesso de todas as autoridades e partes interessadas, incluindo a Comissão, a todas as informações relevantes. No âmbito desse processo, foram publicados todos os relatórios de peritos independentes, incluindo a análise económica do projeto, e todos os materiais relativos à avaliação do impacto ambiental foram disponibilizados em várias línguas.

(190)

A Hungria refere igualmente as consultas públicas realizadas entre 17 de março e 4 de maio de 2015 pelo comissário do governo responsável pelo projeto, relativas aos possíveis efeitos ambientais que resultariam da construção e do funcionamento da Paks II. Além disso, a Hungria notificou todos os países vizinhos (Estados-Membros da UE e países não pertencentes à União) relativamente ao projeto e realizou nove consultas públicas sobre o projeto em diferentes países.

(191)

No que se refere às observações segundo as quais a execução do projeto não está em conformidade com a Diretiva 2014/24/UE do Parlamento Europeu e do Conselho (60), nem com a Diretiva 2014/25/UE do Parlamento Europeu e do Conselho (61), as autoridades húngaras esclarecem que o acordo intergovernamental e os acordos de execução não estão abrangidos pelo âmbito de aplicação do TFUE e das Diretivas 2014/24/UE e 2014/25/UE. Além disso, afirmam que, mesmo nos casos em que o TFUE seria aplicável, o acordo intergovernamental e os acordos de execução estariam abrangidos pela isenção específica relativa a acordos internacionais, nos termos do artigo 22.o da Diretiva 2014/25/UE, ou pela isenção técnica, nos termos do artigo 50.o, alínea c), da mesma diretiva e, por conseguinte, devem estar isentos da aplicação das regras de adjudicação de contratos públicos da União. A Hungria esclarece que o acordo intergovernamental estabelece procedimentos claros para a adjudicação dos acordos de execução, incluindo requisitos específicos para a designação de empresas e para a adjudicação de subcontratos.

(192)

A Hungria refuta igualmente as observações segundo as quais o projeto não está em conformidade com o artigo 8.o da Diretiva 2009/72/CE. A Hungria defende que a referida diretiva não se aplica ao projeto, uma vez que este está abrangido exclusivamente pelo Tratado Euratom, que tem precedência sobre as disposições do TFUE, bem como sobre qualquer legislação derivada do mesmo. As autoridades húngaras salientam igualmente que, na sua opinião, como o projeto estaria isento de auxílio estatal, as disposições da Diretiva 2009/72/CE relativas a concursos para a criação de novas capacidades não seriam aplicáveis.

(193)

Por último, a Hungria remete para a jurisprudência do Tribunal de Justiça da União Europeia (62), segundo a qual a existência ou não de uma violação do direito da União não pode ser tida em consideração no contexto de uma investigação sobre auxílio estatal. Tendo em conta esse facto, a Hungria considera que uma eventual violação da diretiva Eletricidade deve ser avaliada fora do contexto da investigação formal sobre auxílio estatal. A Hungria remete igualmente para a decisão da Comissão relativa à medida de auxílio para apoio à Central Nuclear Hinkley Point C, segundo a qual, em vez de concursos públicos específicos, podem ser utilizados procedimentos equivalentes em termos de transparência e não discriminação, na aceção do artigo 8.o da Diretiva 2009/72/CE. A Hungria declara que a adjudicação de subcontratos será efetuada em conformidade com os princípios da não discriminação e da transparência.

(194)

Na sua resposta às observações apresentadas à Comissão, a Hungria argumenta que, de acordo com a Comunicação da Comissão sobre o Programa Indicativo Nuclear (PINC) (63), seria necessário investir milhares de milhões de EUR (segundo as projeções, entre 650 e 760 mil milhões de EUR) em energia nuclear, entre 2015 e 2050, para assegurar a segurança do abastecimento energético no futuro, à escala da União.

(195)

Uma medida constitui auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, se cumprir quatro condições em simultâneo. Em primeiro lugar, a medida deve ser financiada pelo Estado ou através de recursos estatais. Em segundo lugar, a medida deve conferir uma vantagem a um beneficiário. Em terceiro lugar, a medida deve favorecer certas empresas ou atividades económicas (ou seja, é necessário que haja um certo grau de seletividade). E, em quarto lugar, a medida deve ser suscetível de afetar as trocas comerciais entre os Estados-Membros e de falsear a concorrência no mercado interno.

(196)

No ponto 3.1 da decisão de início do procedimento, segundo as conclusões preliminares da Comissão, a medida poderá conferir uma vantagem económica à Paks II, poderá ser considerada auxílio estatal (uma vez que foi concedida com base em recursos estatais pertencentes ao Estado húngaro) e será seletiva e suscetível de afetar as trocas comerciais entre os Estados-Membros e de falsear a concorrência no mercado interno. Durante o procedimento formal de investigação, a Comissão não identificou quaisquer motivos que justifiquem a alteração do seu parecer relativamente a esses aspetos.

(197)

A Comissão avaliou se a medida poderia conferir uma vantagem económica à Paks II, enquanto proprietária e entidade exploradora das duas novas unidades de geração nucleares integralmente financiadas pelo Estado húngaro. A Comissão analisou igualmente se a hipótese de uma vantagem económica conferida à Paks II poderia ser excluída caso o investimento do Estado húngaro fosse um investimento baseado no mercado, com fins lucrativos.

(198)

De acordo com a sua apreciação, a Comissão concorda com a Hungria no que diz respeito à utilização do teste relativo ao princípio do investidor numa economia de mercado para determinar se um investimento seria baseado no mercado. O referido teste avalia se um investidor privado teria investido no projeto, nos mesmos termos e sob as mesmas condições que o investidor público, no momento em que foi tomada a decisão de efetuar o investimento (ver igualmente os considerandos(53) e (54)).

(199)

O teste confirma a existência de uma vantagem económica e, por conseguinte, também de auxílio estatal. A TIR do investimento esperada é inferior a um valor de referência do CMPC baseado no mercado, relativamente ao mesmo projeto, e um investidor privado sensato não investiria em tais condições.

(200)

A avaliação com base no princípio do investidor numa economia de mercado exige que os elementos utilizados para calcular a TIR e o CMPC sejam os que eram válidos na altura em que foi tomada a decisão de investimento, de forma a que sejam tidas em conta as informações a que os investidores tinham acesso nesse momento. A Comissão elaborou um calendário relativo ao processo de decisão referente ao projeto da Paks II, para determinar que informações os investidores teriam à sua disposição no momento em que foi tomada a decisão de avançar com o projeto (64).

(201)

Até à data da presente decisão, a Paks II ainda não tinha encomendado de forma definitiva as obras de construção dos dois novos reatores (65) […]. Por conseguinte, a Comissão considera que os dados disponíveis à data de fevereiro de 2017 (a seguir designados «dados de 2017») serão os mais pertinentes para a avaliação relativa ao princípio do investidor numa economia de mercado e que deverão ser utilizados como cenário de base.

(202)

No entanto, as negociações relativas à Paks II tiveram início mais do que dois anos antes. Para verificar a solidez dos resultados do teste relativo ao princípio do investidor numa economia de mercado, a Comissão efetuou igualmente uma avaliação distinta relativa à data da decisão de investimento inicial, ou seja, a data em que o contrato EPC foi assinado, em 9 de dezembro de 2014 (a seguir designados «dados de 2014»). A Comissão esclarece que o resultado da mesma avaliação relativamente a uma data anterior, a data do investimento inicial, é coerente com os resultados obtidos com os dados de 2017.

(203)

Para avaliar se o critério relativo ao princípio do investidor numa economia de mercado é cumprido, a Comissão efetuou uma estimativa do CMPC teórico referente a um investimento com um perfil de risco semelhante ao da Paks II. Em seguida, a Comissão comparou essa estimativa do CMPC de mercado com o CMPC do projeto. Em primeiro lugar, teve em conta o cenário de base, com os dados de 2017, e, posteriormente, para verificar a solidez, com os dados de 2014, que são relevantes no que diz respeito à decisão de investimento inicial.

(204)

A Comissão utilizou as mesmas duas metodologias que a Hungria para estimar o CMPC, nomeadamente, a abordagem-padrão da base para o topo, que calcula um CMPC teórico por meio da estimativa de todos os seus componentes, e a análise comparativa que se baseia em referências que podem ser relevantes e comparáveis no que diz respeito à Paks II. Não obstante o facto de terem sido utilizadas metodologias idênticas, os resultados obtidos pela Comissão são diferentes das conclusões da Hungria, devido ao facto de a Comissão ter posto em causa determinadas referências e valores de parâmetros utilizados pela Hungria, além de ter rejeitado a validade dos mesmos. Outros parâmetros e referências e os respetivos valores nominais propostos pela Hungria são aceites. No âmbito da sua avaliação, a Comissão irá disponibilizar elementos de prova para fundamentar qualquer valor que seja diferente da proposta da Hungria.

(205)

Relativamente a ambas as metodologias utilizadas na avaliação da Comissão, os dados de 2017 foram utilizados como cenário de base e os dados de 2014 para verificar a solidez.

(206)

Dado o relativamente elevado nível de incerteza inerente às previsões financeiras, a Comissão define um intervalo para o valor de referência do CMPC de mercado teórico que deve ser utilizado no teste relativo ao princípio do investidor numa economia de mercado.

(207)

Ao aplicar ambas as metodologias, a Comissão considerou à partida que o objetivo proposto pela Hungria no estudo relativo ao princípio do investidor numa economia de mercado e no estudo económico, relativo a um rácio de endividamento médio ao longo do ciclo de vida de 40 %-50 %, está em conformidade com valores de referência fiáveis. Para efeitos da presente decisão, entende-se por rácio de endividamento o rácio entre a dívida e o capital total do projeto. Além disso, a Comissão aceitou igualmente a taxa de imposto sobre as sociedades da Hungria, no valor de 19 %.

(208)

Antes de disponibilizar a sua própria avaliação, a Comissão registou as seguintes deficiências no que se refere ao valor de referência final do CMPC apresentado pela Hungria:

(209)

A metodologia da base para o topo usa as fórmulas normalizadas (também utilizadas pela Hungria) do CMPC e calcula os seus parâmetros:

em que D e E representam os valores da dívida e do capital próprio, Rd e Re representam os custos da dívida e do capital próprio respetivamente e t é a taxa do imposto sobre as sociedades, que na Hungria é de 19 %. Esta fórmula baseia-se nos valores esperados dos respetivos parâmetros. Rd e Re são custos de dívida e de capital próprio no momento das decisões de investimento e não os custos históricos.

(210)

Por sua vez, o custo da dívida será determinado pela seguinte fórmula (também utilizada pela Hungria):

em que Rf representa a taxa de juro sem risco no mercado e (Rd  –Rf ) representa o prémio de mercado de obrigações.

(211)

Por sua vez, o custo do capital próprio será determinado pela norma CAPM (também utilizada pela Hungria) (70):

em que Rf representa a taxa de juro sem risco do mercado, representa o prémio de risco do mercado de ações e β(beta) é uma medida do risco idiossincrático, não diversificável do projeto.

(212)

A Comissão concorda com os seguintes valores para os parâmetros utilizados para o cálculo do custo médio ponderado do capital:

(213)

Os números relativos aos dados de entrada CMPC identificados no considerando (212)e os intervalos de variação derivados CMPC estão coligidos em Table 7. É utilizada uma coluna separada para cada período de tempo relevante para a avaliação.

Quadro 7

Cálculo da base para o topo de CMPC

(214)

Os elementos de CMPC apresentados em Table 7implicam um intervalo de variação de CMPC de [9,66 %-10,36 %] para dezembro de 2014 e [7,75 %-8,38 %] para fevereiro de 2017 (76). Importa referir, todavia, que o único contributo setorial nesses cálculos é o beta do setor de atividade (0,92). Em consequência, é pouco provável que venha a incluir o prémio total associado ao maior risco envolvido em projetos nucleares (ver nota de rodapé 68), devendo, por conseguinte, ser considerado um limite inferior para o risco real.

(215)

A Comissão concorda com a Hungria em que uma abordagem alternativa para encontrar um intervalo de variação relevante para o CMPC de mercado consistiria em proceder a uma aferição com as referências que sejam comparáveis do projeto Paks II. No entanto, pelas razões expostas no considerando a), a Comissão não considerou as referências e os intervalos apresentados pelas autoridades húngaras suficientemente sólidos. Por conseguinte, a Comissão desenvolveu a sua própria análise comparativa, que deduz um critério de referência CMPC específico por setor e país a partir da base de dados Damodaran (77), (78) utilizando os dados tanto de 2017 como de 2014.

(216)

Em particular, esta abordagem segue as seguintes três etapas (os valores para as três etapas são calculados separadamente para dezembro de 2014 e fevereiro de 2017):

(217)

Esta metodologia sugere um projeto de CMPC para a Paks II num intervalo de 9,15 %-9,81 % para a decisão inicial de investimento em dezembro de 2014 e num intervalo de 7,40 %-8,07 % para fevereiro de 2017. Este intervalo de variação baseia-se nos valores do recurso a capitais alheios entre 40 % e 50 %, tal como previsto no estudo relativo ao princípio do investidor numa economia de mercado. Há também que ter em conta que o limite inferior de 9,15 % para o CMPC de 2014 precisaria provavelmente de ser ajustado em alta se estivessem disponíveis dados sobre «Energias verdes e renováveis» para 2014. Além disso, a integração explícita de um prémio de risco adicional para centrais nucleares (ver nota de rodapé 68) aumentaria ambos os intervalos de variação.

(218)

As duas metodologias utilizadas para calcular um nível de referência de mercado para o CMPC conduzem a uma sobreposição de intervalos. Os valores globais para 2017 são, em média, inferiores aos de 2014, refletindo principalmente a avaliação dos mercados da taxa isenta de risco húngara. Os intervalos relevantes são resumidos em Table 11.

Quadro 11

Resumo do CMPC

(219)

Table 11 indica os valores de CMPC no intervalo de 9,15 %-10,36 % para a decisão inicial de investimento de dezembro de 2014 e um valor no intervalo de 7,40 %-8,38 % para fevereiro de 2017. Todos estes valores CMPC devem ser considerados como conservadores, uma vez que não incluem o prémio de risco potencial exigido pelos projetos de centrais nucleares (86).

(220)

Na sua avaliação da TIR, a Comissão utilizou o modelo financeiro apresentado pela Hungria. Em especial, a Comissão aceitou a metodologia adotada no modelo financeiro, bem como os dados de entrada do mesmo modelo, à exceção da previsão de preços da eletricidade, para o principal cenário considerado. No entanto, a Comissão chama a atenção para o seguinte:

(221)

Por conseguinte, a fim de assegurar resultados de estimativa mais precisos para a TIR do projeto, bem como para a análise de sensibilidade e verificações de robustez, a Comissão efetuou algumas precisões em elementos utilizados para calcular a TIR. Em especial, a Comissão reviu e completou as previsões de preços apresentadas pela Hungria. Além disso, para além de utilizar os valores de custos e o fator de carga propostos pela Hungria para o cenário central do modelo financeiro, a Comissão incluiu igualmente informações apresentadas pelas partes interessadas, a fim de melhorar a exatidão dos resultados. Por último, a Comissão efetuou uma análise aprofundada de sensibilidade dos resultados, através da simulação de alterações em todos os parâmetros relevantes do modelo.

(222)

À semelhança do CMPC, os intervalos de variação da TIR foram calculados com base em informações disponíveis em fevereiro de 2017 (dados de 2017) e no momento da decisão inicial de investimento em 9 de dezembro de 2014 (dados de 2014).

(223)

Os pontos de partida da avaliação, pela Comissão, das previsões dos preços são as curvas de previsões de preços constantes da figura 16 do estudo económico apresentado pela Hungria, juntamente com a previsão de preço baseada nas Perspetivas Energéticas Mundiais de 2014 da AIE utilizadas pela Comissão na decisão de início do procedimento. A fim de abranger a totalidade do período de exploração previsto para as unidades da Paks II, a Comissão alargou esses gráficos de forma a incluir apenas os que abrangem os períodos até 2030 e 2040 respetivamente, mantendo o nível de preços previstos constante à data do seu termo (ou seja, valores de 2030 e 2040). As previsões de preço são ilustradas na Figura 14.

Figura 14

Curvas de previsão a longo prazo dos preços da eletricidade (EUR/MWh) (88)

(224)

A curva D na figura 14 foi utilizada na decisão de início do procedimento da Comissão para calcular a TIR do projeto. Além disso, a curva H representa a previsão do estudo de mercado de 2014 do BMWi (Ministério da Economia e Energia alemão), a curva I a previsão do cenário de referência de 2014 do BMWi, a curva J a previsão do preço da eletricidade das Perspetivas Energéticas Mundiais de 2014 da AIE, tendo a conversão dos valores de USD para EUR sido efetuada com a taxa de câmbio média aproximada EUR/USD para setembro de 2015 de 0,9 (89). Os cálculos de TIR apresentados pela Hungria basearam-se, essencialmente, nessas curvas, H, I e J.

(225)

A Comissão efetuou os seguintes ajustamentos às curvas apresentadas na figura 14. A curva J foi corrigida com base na taxa de câmbio média EUR/USD disponível no momento das previsões das Perspetivas Energéticas Mundiais de 2014 da AIE baseadas em USD publicadas em novembro de 2014. Na altura, a taxa de câmbio média EUR/USD durante os últimos 3 meses era de 0,79. A curva L na figura 15 também efetua esse ajustamento (90).

(226)

Além disso, a fim de calcular uma TIR rigorosa para fevereiro de 2017, a Comissão assinala as previsões de preço incluídas nas Perspetivas Energéticas Mundiais de 2016 da Agência Internacional da Energia (IEA WEO 2016) publicadas em 16 de novembro de 2016 (91). Como os dados originais foram fornecidos em USD, a Comissão utilizou a taxa de câmbio média EUR/USD a três meses (meados de agosto de 2016 — meados de novembro de 2016) de 0,9 pertinente para essa publicação para calcular os dados baseados em EUR (92), (93). A curva M na figura 15 abaixo mostra essa previsão de preços.

Figura 15

Curvas de previsão a longo prazo dos preços da eletricidade (EUR/MWh) (94)

(227)

Este número lança duas ideias principais. Em primeiro lugar, aplicando a taxa de câmbio correta para a conversão dos valores em dólares para valores em euros, a previsão de preços para a Europa das Perspetivas Energéticas Mundiais de 2014 da AIE passa a ser aproximadamente 12 % inferior (a curva L é inferior à curva J). Em segundo lugar, a previsão de preços das Perspetivas Energéticas Mundiais da AIE, publicadas em novembro de 2016, é em média inferior em ligeiramente mais de 20 % à previsão de preços publicada na mesma revista dois anos antes (curva L e curva M). Esta situação pode ser atribuída à redução dos preços da eletricidade em 2014 e 2016 e aos ajustamentos da previsão necessários (95). Por conseguinte, qualquer apreciação relativa à previsão de 2016 e cálculo de TIR conexa deverá ter em conta esta queda das previsões dos preços e centrar-se na curva M na Figura 15 (96).

(228)

Relativamente às previsões de preços baseadas nas Perspetivas Energéticas Mundiais da AIE, note-se que assentam no «Cenário de novas políticas» (97). Uma avaliação abrangente deveria incluir também outros cenários considerados pelas Perspetivas Energéticas Mundiais da AIE, tais como o «Cenário de políticas atuais» e o «Cenário de baixo preço do petróleo», tal como a avaliação levada a cabo no estudo Candole em relação às previsões dos preços das Perspetivas Energéticas Mundiais de 2015 da AIE (98). Este aspeto é importante porque escolher outra política conduz a diferentes percursos de previsões de preços, tal como indicado na Figura 12 e reproduzido na Figura 16 abaixo.

Figura 16

Curvas relativas à previsão do preço da eletricidade a longo prazo (EUR/MWh)

(229)

As hipóteses Base, Elevada e Baixa na Figura 16 correspondem a «Cenário de novas políticas», «Cenário de políticas atuais» e «Cenário de baixo preço do petróleo», respetivamente, das Perspetivas Energéticas Mundiais de 2015 da AIE ([ver também o considerando 128). Da Figura 16 resulta que o «Cenário de políticas atuais» prevê preços ligeiramente mais elevados da eletricidade no futuro do que o «Cenário de novas políticas», enquanto o «Cenário de baixo preço do petróleo» prevê preços substancialmente mais baixos no futuro do que o cenário central «Novas políticas» (previsões de 2015). Uma análise de sensibilidade abrangente para o cálculo da TIR para o projeto Paks II deve ter em conta este facto (99).

(230)

Além disso, para uma correta interpretação e avaliação das previsões dos preços a longo prazo elaboradas por diferentes instituições, tais valores deveriam ser relacionados com os preços dos futuros contratos de eletricidade celebrados nas bolsas de eletricidade, ainda que estes se refiram a um período de tempo muito mais curto, como se vê na Figura 12. As curvas de preços constantes da Figura 13, que comparam os futuros contratos de eletricidade alemães e húngaros com as previsões de preços mais baixos das Perspetivas Energéticas Mundiais de 2015 da AIE (que correspondem ao «Cenário de baixo preço do petróleo»), sugerem que mesmo as mais recentes previsões de preço das Perspetivas Energéticas Mundiais de 2015 da AIE poderão ser demasiado otimistas, uma vez que talvez sobrestimem os preços futuros da eletricidade. Este facto também tem de ser tido em conta na determinação da TIR do projeto Paks II, a par de quaisquer análises de sensibilidade que a sustentem.

(231)

Em virtude da sua grande dimensão, da complexidade das obras de construção e do período de funcionamento bastante alargado, as centrais nucleares estão expostas a incertezas quanto ao fator de carga, aos prazos de construção e a vários elementos relacionados com o custo, entre outros. Este facto, por sua vez, tem um impacto substancial sobre a TIR do projeto.

(232)

A dificuldade em avaliar essas incertezas reside no facto de a Paks II ser uma central nuclear da Geração III+ e, atualmente, não estar em funcionamento nenhuma central com a mesma conceção (100). Logo, qualquer análise comparativa é de natureza hipotética. A diferença tecnológica das centrais nucleares de Geração III e Geração III+ é tão significativa que permite afirmar que as incertezas mencionadas no considerando 231 não afetam a Paks II.

(233)

As estimativas de TIR do Governo húngaro baseiam-se num fator de carga médio de [90-95]% (*7) para a Paks II. Este valor é muito superior ao fator de carga médio anual de 72 % para todas as centrais nucleares a nível mundial, como refere o «The World Nuclear Industry — Status Report 2015» [Relatório sobre o estado da indústria nuclear a nível mundial — 2015] (WNISR2015) (101). Por sua vez, nas suas perspetivas para a energia nuclear das Perspetivas Energéticas Mundiais de 2014, a AIE observa que «entre 1980 e 2010, o fator de capacidade média global para reatores aumentou de 56 % para 79 %. Tal foi resultado de uma melhor gestão, que encurtou significativamente os períodos de paragem para fins de manutenção programada e abastecimento. Os reatores com melhor desempenho atingem fatores de capacidade de cerca de 95 %. No entanto, à medida que o tempo de utilização avança, pode ser difícil atingir níveis tão elevados, visto serem necessárias inspeções e ensaios de componentes mais frequentes (102).»

(234)

É de salientar que os números relativos a tão elevado nível de carga podem ser facilmente postos em causa por incidentes ocorridos durante o período de vida útil da central. Por exemplo, o incidente ocorrido em 2003 na unidade 2 da central nuclear de Paks diminuiu o fator de carga médio para o período de 1990-2015 em quase cinco pontos percentuais, passando de 85,3 % para 80,7 %.

(235)

Outro desafio que se coloca aos dois novos reatores da Paks II para manterem um fator de carga superior a 90 % reside no facto de estar previsto que funcionem ao mesmo tempo que algumas das unidades da central nuclear de Paks. O impacto ambiental da proximidade das duas centrais nucleares ao rio Danúbio pode, em dias quentes de verão, exigir uma diminuição da produção de uma das centrais. Uma vez que se parte do princípio de que os dois novos reatores da Paks II irão operar constantemente com um elevado fator de carga, o resultado seria um decréscimo da produção e a diminuição das receitas da central Paks NPP, um custo económico que deve ser tido em conta quando se avaliar a viabilidade económica do projeto Paks II.

(236)

Os custos durante o tempo de vida de um projeto alongo prazo podem divergir substancialmente dos valores previstos para o longo prazo apresentados no plano de negócios inicial do projeto. Os motivos habitualmente invocados para tal são a incapacidade de incorporar todos os elementos de custo pertinentes no plano de negócios ou a utilização de pressupostos e estimativas de custos demasiado otimistas.

(237)

Devido à complexidade desses projetos, o custo real da construção de centrais nucleares é frequentemente muito superior ao previsto. Por exemplo, os custos de construção das centrais elétricas AREVA EPR Geração III+ em França e na Finlândia quase triplicaram relativamente aos custos iniciais previstos no contrato de construção (103). Os reatores Westinghouse AP1000 que estão a ser construídos na China e nos Estados Unidos também registam derrapagens de custos consideráveis, da ordem dos 20 % ou mais, e os custos da central nuclear Rosatom AES-2006 na Bielorrússia registam uma quase duplicação dos custos de construção iniciais (104).

(238)

Embora, em princípio, contratos «chave na mão», de preço fixo, possam garantir a proteção do proprietário contra o aumento dos custos de construção, muitas vezes esses contratos não cobrem a totalidade dos custos dos novos reatores. Por conseguinte, os custos para o proprietário, incluindo custos de obtenção das licenças necessárias, ligação à rede, tratamento dos resíduos e desmantelamento, e ainda os custos ambientais, não são fixos e podem aumentar. Por outro lado, o fornecedor pode decidir não absorver os custos adicionais para além de certos limites e sugerir que o aumento dos custos se deve a alterações solicitadas pelo proprietário. Tal litígio conduzirá, eventualmente, a processos de arbitragem e em tribunal, aumentando ainda mais os custos relacionados com o investimento.

(239)

O plano de negócios para a central nuclear de Paks II parece também conter algumas hipóteses de custos que poderiam ser consideradas otimistas. Observações das partes interessadas sugerem que os números provisórios podem ser demasiado otimistas para os seguintes elementos:

(240)

A Comissão observa que qualquer discrepância motivada pelos receios enumerados no considerando 239 a partir dos números fornecidos pela Hungria, tal como apresentados no plano de negócios da Paks II (e respetivo modelo financeiro), levaria a uma diminuição do valor da TIR do projeto (108).

(241)

A construção de centrais nucleares está sujeita a atrasos, o que aumenta o tempo de construção (109). As principais razões para os atrasos na construção incluem questões relacionadas com a conceção, a escassez de mão de obra qualificada, a perda de conhecimentos técnicos, questões relacionadas com a cadeia de abastecimento, planeamento deficiente e problemas que nunca antes tinham surgido (pioneiros) (110). (111)

(242)

No que diz respeito aos atrasos no período de construção, as duas primeiras centrais elétricas de Geração III+ que foram efetivamente contratadas e construídas, a central Oikiluoto-3 na Finlândia (início da construção: 2005) e a de Flamanville, em França (início da construção: 2007), registaram ambas atrasos de mais de cinco anos cada (112). Ambas as centrais são modelos Areva EPR.

(243)

Os quatro projetos de Geração III+ AES-2006 da Rosatom, na Rússia, cuja construção começou entre 2008 e 2010, sofreram igualmente atrasos, tal como descrito em Table 3 no considerando(99). Por exemplo, a construção de uma das duas unidades V-491 (mesma conceção da Paks II) na central nuclear Leninegrado fase II, em S. Petersburgo, cuja entrada em funcionamento estava inicialmente prevista para outubro de 2013, foi interrompida quando uma estrutura de confinamento em aço caiu em 17 de julho de 2011 (113); por conseguinte, a sua entrada em serviço está agora prevista para meados de 2017, ao passo que a outra unidade, cujo início de funcionamento estava previsto para 2016, deverá ser ligada em linha apenas em 2018 (114). A construção de outra unidade em Niemen, Kalininegrado, foi suspensa em 2013 (115).

(244)

Em consequência, a história recente da construção de centrais de Geração III+ sugere que os atrasos verificados durante a construção não são raros (116). Isto tem, por sua vez, impacto sobre a taxa interna de retorno. Este impacto só pode ser atenuado, em certa medida, estabelecendo o pagamento de indemnizações em determinadas circunstâncias.

(245)

A Comissão utilizou o modelo financeiro apresentado pela Hungria para calcular os intervalos de variação para os valores de TIR adequados para os meses de dezembro de 2014 e fevereiro de 2017. Mais concretamente, a Comissão:

(246)

A análise de sensibilidade baseada no método de Monte Carlo foi utilizada para calcular desvios da TIR do seu valor central após pequenas alterações nos valores dos diversos dados de entrada do modelo. Foram assumidos os seguintes desvios dos valores introduzidos pela Hungria:

Abaixo, a figura 17 e a figura 18 apresentam a distribuição dos valores da TIR do projeto para os dois períodos de avaliação. Em cada caso, os resultados baseiam-se em 10 000 simulações (120).

(247)

Para dezembro de 2014, a distribuição da TIR prevista articula-se em torno de 8,79 %, considerando que 90 % dos valores de TIR calculados se situam no intervalo [8,20 %; 9,36 %].

Figura 17

Valores da TIR para dezembro de 2014

(248)

Para fevereiro de 2017, a distribuição da TIR prevista articula-se em torno de 7,35 % e 90 % dos valores de TIR calculados situam-se no intervalo [6,79 %; 7,90 %] (121):

Figura 18

Valores da TIR para fevereiro de 2017

(249)

Importa sublinhar que o impacto dos atrasos potenciais não está incluído nos cálculos de TIR subjacentes às Figura 17 e Figura 18. A principal razão para tal reside no tratamento incompleto dos atrasos no modelo financeiro. Em especial, o modelo financeiro prevê os seguintes tipos de atrasos:

(250)

A Comissão salienta que os dois cenários relativos a atrasos incluídos no modelo financeiro são básicos e não podem ser utilizados para simular com exatidão o verdadeiro impacto dos tipos de atrasos mais comuns, por exemplo, quando se verificam atrasos a ritmos diferentes em fases diferentes do período de construção (122).

(251)

Os intervalos de variação da TIR para os dois momentos relevantes para a avaliação são sintetizados em Table 12 abaixo. A TIR prevista é mais baixa para fevereiro de 2017 devido a uma diminuição da previsão do preço da eletricidade entre 2014 e 2017. No entanto, ambas as estimativas podem ser consideradas prudentes, dado que certos elementos qualitativos descritos nos considerandos 238 e 239 e falhas nas estimativas das autoridades húngaras não puderam ser incorporados em termos quantitativos no modelo financeiro.

Quadro 12

Resumo da TIR

(252)

Por uma questão de exaustividade e a fim de refletir todas as informações apresentadas pela Hungria [ver considerandos (69) e (81)-(82)], a Comissão também analisou brevemente a viabilidade económica da Paks II utilizando a medida LCOE (ver secção 3.1.1.3).

(253)

Para avaliar os custos normalizados totais de produção de energia para uma central nuclear húngara como a Paks II, a Comissão utilizou o estudo OECD/IEA/NEA 2015 (estudo conjunto da OCDE, AIE e AEN para 2015) [ver considerando(81)] como ponto de partida. Nesse estudo, os custos normalizados totais de produção de energia para uma central nuclear húngara são estimados em EUR 80,95/MWh para uma taxa de juro de 7 % e EUR 112,45/MWh para uma taxa de juro de 10 %, para um fator de carga de 85 % (123). Estes dados foram publicados em agosto de 2015, pelo que só podem ser utilizados para efeitos da avaliação dos custos normalizados totais de produção de energia em 2017, não em 2014.

(254)

A Comissão observa que aumentando o fator de carga para [90-95]% (*9), o valor central do fator de carga das propostas da Hungria, os valores dos custos normalizados totais de produção de energia do considerando anterior mudam para EUR 74/MWh e EUR 103/MWh, respetivamente (124).

(255)

Com base no que precede, a Comissão conclui que o custo normalizado total de produção de energia de uma central nuclear húngara é superior a EUR 74/MWh, que por sua vez é superior ao preço previsto de EUR 73/MWh, calculado em 2015, ou à previsão de preço de EUR 68/MWh de 2016 (125).

(256)

A Comissão usa os cálculos de CMPC e TIR constantes das secções 5.1.1.1 e 5.1.1.2 para avaliar se é cumprido o princípio do investidor numa economia de mercado. O Table 13 abaixo resume as informações pertinentes para os dois períodos:

Quadro 13

Comparação de CMPC e TIR

(257)

Table 13 oferece as seguintes indicações essenciais:

(258)

A Comissão sublinha que esses resultados são prudentes, tendo em conta que:

Esta situação sugere que, na realidade, a diferença de potencial entre os valores da TIR e do CMPC correspondentes a cada um dos períodos será, muito provavelmente, ainda maior.

(259)

Além disso, os cálculos subjacentes ao cálculo da TIR do projeto, juntamente com uma estimativa dos valores do CMPC, podem ser igualmente utilizados para quantificar o valor atual líquido (VAL) do total das perdas esperadas para todo o período de duração do projeto caso fosse financiado por um investidor numa economia de mercado. Em particular, o projeto deverá produzir prejuízos de 600 milhões de EUR, no cenário de base de um CMPC de mercado de 7,88 % e uma TIR de 7,35 %, os valores médios para os dados de 2017 (128).

(260)

Por outro lado, para além da comparação CMPC-TIR, uma breve análise do custo normalizado total de produção de energia confirmou igualmente que os custos nivelados da eletricidade produzida pela central nuclear de Paks II não seriam cobertos pelos preços previstos.

(261)

Com base nesses resultados, a Comissão conclui que o projeto não geraria receitas suficientes para cobrir os custos de um investidor privado, que só conseguiria obter financiamento a preços de mercado. Apesar de os dados de fevereiro de 2017 serem os mais pertinentes para o teste do princípio do investidor numa economia de mercado, os resultados provenientes da análise de dados mantêm se válidos mesmo quando a análise é efetuada utilizando os dados disponíveis no momento da decisão inicial de investimento, em dezembro de 2014.

(262)

Com base na análise desenvolvida no presente documento, a Comissão conclui que um investidor privado não teria investido no projeto nos mesmos termos e condições. Por conseguinte, uma vez que a central Paks II beneficia plenamente de um novo ativo com valor económico, a Comissão entende que a medida implica uma vantagem económica para esse projeto.

(263)

Tal como explicado na decisão de início do procedimento, a Hungria iria financiar a construção do projeto com fundos estatais, dos quais 80 % seriam provenientes de um empréstimo da Federação da Rússia e 20 % seriam fundos próprios da Hungria. A Hungria financiaria diretamente todos os investimentos necessários para as fases de adjudicação, conceção e construção das unidades 5 e 6, tal como estabelecido no AIG de financiamento. Por conseguinte, a Comissão conclui que a medida implica uma transferência de recursos por parte do Estado húngaro.

(264)

A Comissão recorda igualmente que a medida é imputável ao Estado húngaro, uma vez que a Hungria tomou a decisão de investir no projeto e decidirá sobre o desembolso dos fundos necessários para o pagamento do preço de compra do contrato de EPC e o financiamento por capitais próprios dos dois novos reatores da central nuclear de Paks II.

(265)

Considera-se que uma medida é seletiva se favorecer apenas certas empresas ou a produção de determinados bens. A Comissão reitera que a medida é seletiva porque se aplica unicamente a uma empresa, na medida em que a Hungria nomeou a Paks II, nos termos da Resolução do Governo 1429/2014 (VII. 31.), organismo autorizado húngaro, que será o proprietário e operador das novas unidades de produção de energia nuclear. Por conseguinte, a vantagem é considerada seletiva.

(266)

Como foi salientado pela Comissão na decisão de início do procedimento, o mercado da eletricidade foi liberalizado na União e os produtores de eletricidade participam nas trocas entre Estados-Membros. Além disso, a infraestrutura da eletricidade húngara é relativamente robusta, com fortes ligações (equivalentes a 30 % da capacidade instalada a nível nacional) aos Estados-Membros vizinhos. Embora a Hungria seja um importador líquido, a figura 5 no considerando 49 mostra que a Hungria também exporta eletricidade, não só para o mercado diário acoplado checo-eslovaco-húngaro-romeno (em funcionamento desde 2014), mas também para a Áustria e Croácia.

(267)

A medida notificada permitiria o desenvolvimento de uma capacidade significativa que, de outro modo, poderia ter sido objeto de investimento privado por outros operadores de mercado que utilizam tecnologias alternativas, quer da Hungria quer de outros Estados-Membros. Além disso, uma vez que a eletricidade é comercializada além fronteiras, qualquer vantagem seletiva concedida a uma empresa tem o potencial de afetar as trocas comerciais no interior da União.

(268)

Por conseguinte, a Comissão reitera que a medida ameaça falsear a concorrência.

(269)

Dado que a Comissão conclui que a medida implica a concessão de uma vantagem económica à Paks II e que estão presentes os restantes elementos para a existência de auxílio estatal, a Comissão entende que, no projeto, o Estado húngaro concede ajudas à Paks II que configuram auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.

(270)

Como apurado na decisão de início do procedimento (considerando 116), a Comissão mantém a sua afirmação de que, embora uma série de acordos tenham já sido assinados e tomada a decisão relativa ao investimento inicial, a decisão final de investimento pela qual a Paks II contrata irrevogavelmente os trabalhos de construção dos dois novos reatores não foi ainda tomada, assim como não foram efetuados quaisquer pagamentos no âmbito do contrato de EPC. Por conseguinte, ao notificar a medida antes da sua aplicação, a Hungria cumpriu a sua obrigação de suspensão em conformidade com o artigo 108.o, n.o 3, do TFUE.

(271)

Dado que a medida foi considerada auxílio estatal, a Comissão passou à análise da questão seguinte, a saber, se essa medida poderia ser considerada compatível com o mercado interno.

(272)

A Comissão toma nota de que a Hungria considera que a medida não constitui um auxílio estatal, apesar de ter apresentado argumentos no que diz respeito à compatibilidade da mesma medida com o mercado interno em resposta à decisão de início do procedimento e às observações de terceiros recebidas pela Comissão na sequência da publicação da decisão de início do procedimento (ver secção 3.2.).

(273)

Tal como explanado na secção 3.3.1 da decisão de início do procedimento, a Comissão pode considerar uma medida compatível, ao abrigo do artigo 107.o, n.o 3, alínea c) do TFUE, se essa medida contribuir para um objetivo comum, for necessária e proporcionada para atingir esse objetivo e não alterar as condições das trocas comerciais de maneira que contrarie o objetivo comum.

(274)

A medida tem de satisfazer as seguintes condições: i) ter como objetivo favorecer o desenvolvimento de atividades ou regiões económicas, nos termos do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE; ii) visar uma melhoria substancial que o mercado, por si só, não pode ocasionar (por exemplo, suprir uma deficiência de mercado); iii) ser um instrumento político adequado para atingir o objetivo de interesse comum; iv) ter efeito de incentivo; v) ser proporcional às necessidades com base nas quais é utilizada; e vi) não falsear indevidamente a concorrência e as trocas comerciais entre os Estados-Membros.

(275)

Na sua resposta à decisão de início do procedimento, as autoridades húngaras argumentaram que as regras em matéria de auxílios estatais e, em especial, a proibição geral de concessão de auxílios estatais não se aplicam às medidas abrangidas pelo Tratado Euratom.

(276)

A Comissão reconhece que o investimento em causa é uma atividade industrial que se enquadra no âmbito do Tratado Euratom (ver anexo II do referido Tratado); no entanto, este facto não torna inaplicáveis os artigos 107.o e 108.o do TFUE, ao avaliar o modo de financiamento de tal atividade.

(277)

Com efeito, embora o artigo 2.o, alínea c), do Tratado Euratom estabeleça a obrigação de a União facilitar os investimentos no domínio da energia nuclear e o artigo 40.o do mesmo Tratado obrigue a União a publicar programas de natureza indicativa para facilitar o desenvolvimento de investimentos no domínio nuclear, o Tratado Euratom não prevê quaisquer regras específicas para controlar o financiamento, por um Estado-Membro, de tais investimentos. Nos termos do artigo 106.o-A, n.o 3, do Tratado Euratom, as disposições do TFUE não derrogam as do Tratado Euratom.

(278)

Na verdade, os artigos 107.o e 108.o do TFUE não podem derrogar nenhuma das disposições do Tratado Euratom, na medida em que este não prevê regras diferentes de controlo dos auxílios estatais, nem o controlo dos auxílios estatais efetuado pela Comissão nos termos dos artigos 107.o e 108.o do TFUE impede a realização do objetivo de promoção de novos investimentos em energia nuclear consagrado no Tratado Euratom.

(279)

Várias partes interessadas apresentaram observações quanto à conformidade da medida à luz das Diretivas 2014/24/UE e 2014/25/UE (em especial a Diretiva 2014/25/UE devido às regras setoriais específicas) e do artigo 8.o da Diretiva 2009/72/CE (Diretiva «Eletricidade»); por conseguinte, a Comissão apreciou em que medida uma (eventual) incompatibilidade com as disposições das Diretivas 2014/24/UE e 2014/25/UE e o artigo 8.o da Diretiva 2009/72/CE relativamente à adjudicação direta a uma empresa da construção dos dois novos reatores da Paks II poderia ter impacto na apreciação dos auxílios estatais nos termos do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE.

(280)

Com efeito, de acordo com jurisprudência assente, «quando a Comissão aplica o procedimento em matéria de auxílios de Estado, está obrigada, por força da sistemática geral do Tratado, a respeitar a coerência entre as disposições que regem os auxílios de Estado e as disposições específicas diferentes das relativas aos auxílios de Estado e, assim, a apreciar a compatibilidade do auxílio em causa com estas disposições específicas. No entanto, tal obrigação impõe-se à Comissão unicamente quando estão em causa modalidades de um auxílio tão indissociavelmente associadas ao objeto do auxílio que não é possível apreciá-las isoladamente. […] a eventual obrigação da Comissão de tomar posição, de modo definitivo, qualquer que seja o nexo entre a modalidade de ajuda e o objeto do auxílio em causa, no âmbito de um processo em matéria de auxílios, quanto à existência ou à inexistência de violação das disposições do direito da União diferentes das abrangidas pelos artigos 107.o TFUE e 108.o TFUE, […] colidiria com as regras e garantias processuais — em parte fortemente divergentes e que implicam consequências jurídicas distintas — que são próprias dos processos especialmente previstos para o controlo da aplicação dessas disposições e, por outro, com o princípio da autonomia dos processos administrativos e das vias de recurso. […] Por conseguinte, embora a modalidade de auxílio em causa esteja indissociavelmente ligada ao objeto do mesmo, a sua conformidade com as disposições diferentes das relativas aos auxílios de Estado será apreciada pela Comissão no quadro do procedimento previsto no artigo 108.o do TFUE e esta apreciação poderá levar a uma declaração de incompatibilidade do auxílio em causa com o mercado interno. Em contrapartida, mesmo que a modalidade em causa possa ser separada do objeto do auxílio, a Comissão não é obrigada a apreciar a sua conformidade com as disposições que não sejam as relativas aos auxílios de Estado no âmbito do procedimento previsto no artigo 108.o do TFUE» (129).

(281)

À luz do que precede, no que se refere à medida notificada, a sua apreciação relativamente à compatibilidade poderia ser afetada por um eventual incumprimento da Diretiva 2014/25/UE, caso conduzisse a uma distorção da concorrência e das trocas comerciais no mercado da eletricidade (mercado em que a beneficiária do auxílio — a Paks II — estará ativa).

(282)

Sobre este ponto, a Comissão recorda que a Diretiva 2014/25/UE é relevante no que diz respeito à adjudicação direta de trabalhos de construção de dois novos reatores a uma determinada empresa. No caso em apreço, embora as obras de construção dos dois reatores tenham sido adjudicadas diretamente à JSC NIAEP, uma empresa ativa no setor da construção, pelo AIG, a verdade é que a JSC NIAEP não é a beneficiária do auxílio. Com efeito, a beneficiária do auxílio é a empresa Paks II, participante no mercado da eletricidade, que será proprietária e operadora dos dois novos reatores nucleares. Como já foi referido na decisão de início do procedimento, a JSC NIAEP não é considerada um beneficiário potencial da medida em causa.

(283)

Assim, uma eventual inobservância das regras em matéria de contratos públicos no caso em apreço é suscetível de produzir efeitos de distorção no mercado de obras de construção de instalações nucleares. No entanto, o objetivo do auxílio ao investimento à Paks II reside em permitir-lhe produzir eletricidade sem ter de suportar os custos de investimento na construção das instalações nucleares. Por conseguinte, não foi identificado qualquer efeito de distorção adicional sobre a concorrência e as trocas comerciais no mercado da eletricidade decorrente do incumprimento da Diretiva 2014/25/UE, no que diz respeito à adjudicação direta de obras de construção à empresa JSC NIAEP.

(284)

Logo, na ausência de «nexo indissociável» entre a possível violação da Diretiva 2014/25/UE e o objeto do auxílio, a apreciação da compatibilidade do auxílio pode não ser afetada por essa eventual violação.

(285)

Em qualquer caso, o cumprimento da Diretiva 2014/25/UE por parte da Hungria foi objeto de um procedimento separado pela Comissão; a conclusão preliminar, com base na informação disponível, é que os procedimentos estabelecidos na Diretiva 2014/25/UE não seriam aplicáveis à atribuição das obras de construção dos dois reatores com base no seu artigo 50.o, alínea c).

(286)

No que diz respeito à eventual violação do artigo 8.o da Diretiva 2009/72/CE, a Comissão considera que a exigência de aplicação de um procedimento de concurso ou de qualquer outro procedimento equivalente em termos de transparência e não discriminação para o fornecimento de novas capacidades não é absoluto. Na verdade, o seu artigo 8.o, n.o 1, primeira frase, exige que os Estados-Membros prevejam, na sua legislação nacional, a possibilidade de recorrer a concursos para criar novas capacidades. A Hungria deu cumprimento a esta obrigação ao transpor este requisito no âmbito da sua Lei da eletricidade (130). Além disso, em conformidade com o artigo 8.o, n.o 1, segunda frase, não será lançado procedimento de concurso se as capacidades de produção a construir com base no procedimento de autorização previsto no artigo 7.o da Diretiva 2009/72/CE forem suficientes para garantir a segurança do fornecimento. Tal é o caso em apreço: o projeto foi aprovado (na sequência do procedimento de autorização descrito no artigo 7.o) precisamente para cobrir, entre outros, o défice da futura capacidade total instalada a nível nacional prevista, e a Comissão não dispõe de elementos que demonstrem que a capacidade instalada seria insuficiente. Assim, o requisito de concurso ou procedimento equivalente nos termos do artigo 8.o da Diretiva 2009/72/CE não parece ser aplicável ao projeto em causa. Tendo em conta o que precede, a Comissão não dispõe de elementos suficientes que apontem para uma eventual aplicabilidade do artigo 8.o da Diretiva 2009/72/CE.

(287)

Por conseguinte, a Comissão considera que a apreciação da medida notificada ao abrigo das regras em matéria de auxílios estatais não é afetada pelo cumprimento de outras disposições de direito da União.

(288)

Tal como explicado na secção 3.3.2 da decisão de início do procedimento, a medida deve visar um objetivo de interesse comum bem definido. Quando um objetivo é reconhecido pela União como sendo do interesse comum dos Estados-Membros, conclui-se que é um objetivo de interesse comum.

(289)

A Comissão sublinhou que a medida implica a concessão de apoio específico a tecnologia de energia nuclear. A este respeito, a Comissão observou que o artigo 2.o, alínea c), do Tratado Euratom prevê que a União deve «[facilitar os investimentos e assegurar, designadamente encorajando as iniciativas das empresas, a criação das instalações essenciais ao desenvolvimento da energia nuclear da Comunidade».

(290)

A Comissão considerou que o auxílio ao investimento a favor da Paks II previsto pela Hungria com vista a promover a energia nuclear poderá, por conseguinte, ser entendido como prosseguindo o objetivo de interesse comum através da promoção de novos investimentos em energia nuclear.

(291)

Várias partes interessadas apresentaram observações alegando que os investimentos em energia nuclear efetuados pela Hungria ao abrigo do Tratado Euratom não podem ser considerados como um objetivo de interesse comum.

(292)

A Comissão entende, todavia, que as disposições do Tratado Euratom foram expressamente confirmadas pelo Tratado de Lisboa e, por conseguinte, o Tratado Euratom não pode ser considerado um tratado desatualizado ou obsoleto sem aplicabilidade. As partes no Tratado de Lisboa consideraram necessário que as disposições do Tratado Euratom continuem a produzir plenos efeitos jurídicos (131). O preâmbulo do Tratado Euratom reconhece que devem ser criadas condições para o desenvolvimento de uma indústria nuclear poderosa. Conforme reconhecido em anteriores decisões da Comissão (132), a Comissão conclui que a promoção da energia nuclear é um dos objetivos fundamentais do Tratado Euratom e, por conseguinte, da União. Em conformidade com o Preâmbulo do Tratado Euratom, a Comissão é uma instituição da Comunidade Euratom e está obrigada a «criar as condições para o desenvolvimento de uma poderosa indústria nuclear, fonte de vastos recursos energéticos». Esta obrigação deve ser tida em conta no exercício do seu poder discricionário de autorização de auxílios estatais em conformidade com o artigo 107.o, n.o 3, alínea c), e com o artigo 108.o, n.o 2, do TFUE.

(293)

Além disso, embora o desenvolvimento da energia nuclear não seja obrigatório para os Estados-Membros, e alguns Estados-Membros tenham optado por não construir e desenvolver centrais nucleares, a promoção dos investimentos em energia nuclear pode ser considerada um objetivo de interesse comum para efeitos do controlo dos auxílios estatais. De facto, muitos objetivos aceitáveis e reconhecidos ao abrigo das regras em matéria de auxílios estatais e na prática, como o desenvolvimento regional, são relevantes apenas para um ou alguns Estados-Membros.

(294)

A Comissão conclui, por conseguinte, que a medida prevista pelas autoridades húngaras prossegue o objetivo de promoção de novos investimentos em energia nuclear, tal como consagrado no Tratado Euratom.

(295)

Na sequência da decisão de início do procedimento, as autoridades húngaras apresentaram informações atualizadas provenientes de estudos da operadora do sistema de transporte de eletricidade da Hungria que têm em conta as importações e a evolução da procura. De acordo com o estudo publicado pela MAVIR referido no considerando 50, o mercado húngaro exige pelo menos uma capacidade suplementar de produção de eletricidade de 5,3 GW até 2026 e pouco mais de 7 GW até ao final do período previsional em 2031. Por conseguinte, a Comissão considera que a medida destinada à promoção da energia nuclear prossegue um objetivo de interesse comum consagrado no Tratado Euratom e, simultaneamente, contribui para a segurança do abastecimento de eletricidade.

(296)

A Comissão reconheceu na decisão de início do procedimento que a energia nuclear é caracterizada por custos irrecuperáveis extremamente elevados e por períodos muito longos de amortização desses custos, sugerindo assim que os investidores que ponderem entrar no setor de produção de energia nuclear ficarão expostos a um nível considerável de riscos de financiamento.

(297)

A Comissão solicitou informações sobre eventuais novos investimentos em energia nuclear (sem apoio estatal), o calendário (tendo em conta as especificidades do mercado de eletricidade húngaro) e a respetiva evolução esperada, bem como a modelização deste mercado, com o intuito de apreciar a existência de deficiências de mercado suscetíveis de afetar novos investimentos em projetos de energia nuclear na Hungria e a descrição de tais projetos.

(298)

Tal como explicado no considerando 129 da decisão de início do procedimento, a fim de avaliar a necessidade de auxílio estatal, a Comissão tem de determinar se a medida visa uma situação em que a medida pode criar uma melhoria substancial que o mercado, por si só, não consegue produzir, por exemplo, corrigindo uma deficiência de mercado concreta.

(299)

A existência de deficiências de mercado é parte integrante da avaliação da necessidade de auxílio estatal para se atingir o objetivo de interesse comum prosseguido. No caso em apreço, a Hungria prossegue a promoção de novos investimentos em energia nuclear, tal como consagrado no Tratado Euratom, a fim de colmatar o défice de capacidade instalada nacional total que terá em breve de enfrentar. Por conseguinte, a Comissão tem de avaliar se o auxílio estatal é necessário para alcançar o objetivo de promoção de novos investimentos em energia nuclear.

(300)

A este respeito, a Comissão recorda as observações de partes interessadas sobre a necessidade de a Comissão avaliar se os investimentos na produção de eletricidade em geral são caracterizados por uma deficiência de mercado. Algumas partes interessadas referem que não existiria qualquer deficiência de mercado em relação a tais investimentos e que o preço grossista de eletricidade atualmente baixo constituiria apenas uma reação ao funcionamento normal do mercado. Outras partes interessadas apresentaram o argumento de que a Comissão deve definir o mercado relevante em que se avalia a existência de uma deficiência de mercado como o mercado interno da eletricidade liberalizado. Além disso, caso se verificasse uma deficiência de mercado no mercado relevante, a melhor forma de a resolver não seria através de uma central nuclear.

(301)

No entanto, na sua apreciação da necessidade do auxílio, a Comissão examina se o objetivo de interesse comum poderá ser atingido sem a intervenção do Estado, ou se a existência de uma deficiência do mercado poderá impedir que esse objetivo seja alcançado. Na apreciação da necessidade do auxílio, não é necessário que a Comissão defina primeiro um mercado relevante. Para determinar se existe uma deficiência no mercado, a Comissão deve, em primeiro lugar, determinar o objetivo de interesse comum prosseguido pelo Estado-Membro. O objetivo de interesse comum da presente medida não diz respeito ao mercado interno da eletricidade em geral ou a investimentos na produção de eletricidade em geral; refere-se, antes, à promoção de novos investimentos em energia nuclear, tal como consagrado no Tratado Euratom, que são, evidentemente, parte incontestável do mercado da eletricidade e que ajudariam a lidar com o futuro défice da Hungria na sua capacidade instalada global. Em segundo lugar, a Comissão deve investigar se o livre jogo da oferta e da procura no mercado da eletricidade em geral garante que esse objetivo de novos desenvolvimentos nucleares pode ser alcançado sem a intervenção do Estado. A esse respeito, não é necessário definir um mercado específico.

(302)

A Comissão avaliou, por conseguinte, se existe uma deficiência de mercado no que diz respeito ao objetivo de promoção de novos investimentos em energia nuclear na Hungria e se se trata de uma característica geral do mercado húngaro ou de uma característica específica relacionada apenas com a energia nuclear.

(303)

Na secção 5.1.1.4 da presente decisão, a Comissão concluiu que o projeto não produziria receitas suficientes para cobrir os custos de um investidor privado que só conseguiria obter financiamento a preços de mercado, porquanto a TIR esperada do investimento é inferior a um CMPC de referência baseado no mercado para o projeto e, por conseguinte, um investidor privado racional não investiria nessas condições sem apoio estatal suplementar.

(304)

Tendo em conta os investimentos em energia nuclear, a Hungria reconhece que essa tecnologia se caracteriza por custos de investimento iniciais extremamente elevados e por períodos de espera muito longos até à remuneração dos investidores.

(305)

A decisão de início do procedimento já continha uma descrição do mercado de eletricidade húngaro, bem como a lógica subjacente à decisão da Hungria de prosseguir um novo projeto de central nuclear, em especial tendo em conta que se estima a desativação em breve das centrais elétricas existentes. Tal como explicado no considerando 14 da decisão de início do procedimento, o estudo de viabilidade elaborado pelo Grupo MVM, que analisa a implementação e financiamento de uma nova central nuclear, baseou-se no pressuposto de que, na Hungria, se prevê a extinção de 6 000 MW dos 8-9 000 MW de capacidade bruta instalada até 2025 devido ao encerramento de centrais obsoletas.

(306)

Tal como explicado nos considerandos 15 e 45 da decisão de início do procedimento, a operadora do sistema de transporte de eletricidade da Hungria — MAVIR — estimou um défice significativo na futura capacidade total instalada da Hungria (133). Segundo as últimas informações disponíveis, tal como referido no considerando 50 da presente decisão, as novas estimativas apontam para a necessidade de uma capacidade total superior a 7 GW até 2031. De acordo com as autoridades húngaras, a atual produção de eletricidade local será, por conseguinte, cada vez mais incapaz de satisfazer a crescente procura energética e, assim sendo, na ausência de novos investimentos em instalações de produção de energia, a Hungria será inevitavelmente confrontada com uma discrepância entre a procura e a oferta de eletricidade, bem como uma dependência crescente das importações de energia e um aumento dos preços da energia elétrica para os consumidores finais. O projeto Paks II de 2,4 GW contribuirá para satisfazer tal requisito.

(307)

Com efeito, as autoridades húngaras tinham ainda destacado a conclusão da MAVIR de que, apesar do grande défice de capacidade identificado, a nova capacidade que está a ser desenvolvida na Hungria é relativamente diminuta, tal como explicado no considerando 46 da decisão de início do procedimento e no Quadro 2 do considerando 51 da presente decisão. Por conseguinte, a Comissão questiona-se sobre se uma deficiência de mercado aplicável a novos investimentos em energia nuclear na Hungria é específica desses tipos de investimento.

(308)

A Comissão observa que os novos investimentos nucleares na Europa se caracterizam por incertezas e, em alguns casos, poderão prever-se medidas de apoio estatal. A Comissão analisou a informação apresentada pela Hungria face aos novos projetos nucleares na Finlândia, França e Eslováquia, que alegadamente são financiados com base no mercado. Segundo a Hungria, o financiamento do mercado a tais projetos excluiria a existência de uma deficiência de mercado em projetos do setor nuclear (pelo menos em alguns Estados-Membros). A Comissão observa, contudo, que na Eslováquia, em França e, no caso de Olkiluoto 3, na Finlândia, as decisões de investimento nos projetos foram tomadas antes da crise económica de 2008 e antes do desastre de Fukushima, dois eventos que podem ter afetado de forma significativa os parâmetros de investimento. Além disso, os investimentos na Finlândia assentam no modelo de negócio Mankala (134), segundo o qual os investidores finlandeses obtêm toda a produção de eletricidade ao preço de custo. O modelo Mankala oferece a oportunidade de os muitos acionistas que fazem parte da cooperativa investidora partilharem os riscos envolvidos, em vez de ser um ou poucos grandes acionistas a assumir a totalidade dos riscos associados a um projeto de construção de uma central nuclear.

(309)

A Hungria alegou que o Paks II deve ser comparado com o projeto Hanhikivi-1 da Finlândia, cuja construção estará a cargo da Fennovoima. A Comissão observa que o projeto Hanhikivi-1, além de ter um modelo de negócio Mankala, apresenta igualmente uma participação de 34 % pertencente ao construtor da central, Rosatom. A Comissão não está em condições de comparar os dois projetos, que aparentam ter um perfil de risco diferente, pelo menos em termos de participação acionista. A Hungria, enquanto investidor, assumiria o risco apenas do projeto Paks II, ao passo que os investidores Mankala partilharão todos os encargos. Além disso, o construtor da central, acionista direto no caso do projeto Hanhikivi-1, pode comportar-se de modo diferente no caso do projeto Paks II, em que detém responsabilidade unicamente pelo contrato EPC e não como investidor ou acionista.

(310)

Por conseguinte, os projetos nucleares que já estão a ser construídos parecem não representar uma boa referência para avaliar a existência de deficiências de mercado em novos investimentos em energia nuclear.

(311)

Além disso, a Hungria apresentou informações sobre planos de desenvolvimento de novas centrais nucleares noutros Estados-Membros, nomeadamente, Lituânia, Roménia, Bulgária e República Checa. Esses planos parecem, no entanto, reger-se pela incerteza, estar ainda em negociação no que se refere às necessárias medidas de apoio e estrutura de financiamento (135) ou prever a cobertura do risco de preço mediante contratos diferenciais (136). Dado que aparentemente esses planos ainda não se concretizaram, não parecem constituir um indicador válido para avaliar a existência de uma deficiência de mercado.

(312)

Um estudo realizado pela ICF Consulting Services para a Direção-Geral dos Assuntos Económicos e Financeiros sobre a avaliação de impacto do mecanismo de concessão de empréstimos Euratom (137) (a seguir designado «estudo ICF») concluiu que certos projetos nucleares têm características únicas que podem tornar o seu financiamento particularmente difícil. Nomeadamente: o custo elevado do capital e o alto grau de complexidade técnica dos reatores nucleares que apresentam riscos relativamente elevados durante o licenciamento, construção e funcionamento; o longo período de recuperação do investimento; a natureza muitas vezes controversa dos projetos nucleares que dá origem a riscos políticos, públicos e regulamentares adicionais; e a necessidade de abordagens e regimes de financiamento claros para a gestão e desativação de resíduos radioativos. Para além dos desafios tradicionais associados ao financiamento, o estudo ICF considera que os promotores de instalações de energia nuclear enfrentam o escrutínio e o conservadorismo acrescidos de potenciais financiadores, devido às atuais condições do mercado, a saber, os efeitos persistentes da crise financeira mundial de 2008, o acidente de Fukushima, os problemas da zona do euro e o acordo de Basileia III. Os desafios de financiamento deram um novo destaque ao risco de projeto (138). O estudo ICF constata, com base nas opiniões expressas pelas partes interessadas consultadas durante o estudo, que os desafios de financiamento não resultam tanto da falta de disponibilidade de financiamento do setor privado, antes decorrem do facto de os riscos associados a tais investimentos serem demasiado elevados em comparação com as oportunidades de investimento alternativas (nomeadamente, em infraestruturas convencionais e de energias renováveis). O estudo ICF conclui que o financiamento da tecnologia nuclear é, por conseguinte, pouco atrativo, criando um diferencial entre o nível de investimento necessário e aquele que o mercado está disposto a fornecer.

(313)

Os riscos financeiros associados aos novos desenvolvimentos nucleares incluem: risco de desenvolvimento e preparação de projetos, risco de construção, risco de mercado e de receitas, e riscos associados a políticas e regulamentação. O estudo ICF considera que os riscos inerentes à energia nuclear, em comparação com outros tipos de produção de eletricidade, dizem respeito às normas de segurança aplicáveis à energia nuclear, implicando custos de construção e de exploração mais elevados em comparação com outras tecnologias energéticas, e ao ciclo de vida médio de uma central nuclear, significativamente mais longo do que aquele de investimentos em infraestruturas comparáveis, criando assim riscos financeiros associados. Esta conclusão está em consonância com as conclusões da Comissão na avaliação do auxílio estatal à central Hinkley Point C (139).

(314)

Na opinião das partes interessadas consultadas no âmbito do estudo, os riscos de mercado constituem o principal obstáculo aos investimentos em energia nuclear. No que respeita aos riscos de mercado, o estudo ICF considera que, em comparação com as fontes de energia convencionais, que podem estar operacionais e gerar receitas no prazo de três anos, as centrais nucleares demoram mais tempo a construir e a tornar-se operacionais, e por conseguinte a gerar receitas. Um período de produção mais longo também significa que os rendimentos são obtidos a mais longo prazo, em vez do curto ou médio prazo associado aos investimentos em fontes de energia convencionais. Uma vez que é difícil prever com exatidão os preços da energia durante um período mais longo, os investidores baseiam-se em projeções dos futuros preços dos combustíveis fósseis, na penetração das energias renováveis no setor e no acesso das energias renováveis às condições da rede e o preço futuro do carbono (140). Embora os preços dos combustíveis fósseis sejam fixados pelo mercado e sejam intrinsecamente incertos, o preço do carbono é, em certa medida, determinado pela política. O estudo ICF considera que existe incerteza quanto à questão de saber se o preço do carbono será suficientemente elevado no futuro para assegurar a competitividade da tecnologia não fóssil, incluindo a energia nuclear.

(315)

A Comissão toma igualmente nota de que existe, em geral, uma grande incerteza sobre os preços da eletricidade a longo prazo, uma vez que os futuros preços nos mercados a montante de gás, carvão e petróleo, assim como as futuras políticas em matéria de energias renováveis, de energia nuclear e de comércio de licenças de emissão, irão, todos eles, influenciar os futuros preços da eletricidade, sendo muito difíceis de prever. Esta conclusão é igualmente corroborada pela situação de projetos semelhantes na União, em que a segurança do fluxo de receitas e a garantia de produção de eletricidade foram cruciais na tomada de decisões de investimento. Além disso, a atual tendência de diminuição dos preços da eletricidade na Europa e a crescente necessidade de uma produção flexível de energia nos mercados de eletricidade fazem aumentar a incerteza quanto ao futuro fluxo de receitas de uma central nuclear que produz uma carga de base inflexível.

(316)

O estudo ICF identifica também um elemento adicional de risco de mercado que diz respeito à capacidade de endividamento do promotor/responsável pelo projeto e ao Estado-Membro que apoia financeiramente o projeto. A capacidade de endividamento afeta os custos de financiamento, podendo torná-los demasiado elevados para investimentos privados.

(317)

O estudo ICF conclui igualmente que a longa duração da conceção inicial e financeira das centrais nucleares pode torná-las mais suscetíveis a riscos decorrentes de mudanças no apoio público e político, afetando, assim, a viabilidade comercial e financeira de projetos de energia nuclear. Por conseguinte, os investidores procuram confiança e certeza de que, concluída a construção, o contrato de fornecimento de energia ou a vida operacional estimada da central serão cumpridos. As preocupações dos investidores dizem igualmente respeito a uma eventual alteração das normas regulamentares durante o ciclo de vida de uma central nuclear, o que poderá exigir investimentos de capital adicionais ou um aumento dos custos operacionais. Os investidores receiam financiar projetos dessa natureza, a menos que esteja prevista uma reserva suficiente para reforços da segurança. Este aspeto é particularmente importante quando a central nuclear atinge o final do seu tempo de vida normal e é objeto de uma extensão de vida útil, exigindo uma nova autorização que requer o preenchimento de requisitos adicionais (141). As partes interessadas consultadas assinalaram que o risco político e regulamentar era o terceiro obstáculo mais importante ao investimento em centrais nucleares.

(318)

O estudo conclui que a liberalização do mercado pode também ter um impacto negativo no nível de investimento em energia nuclear em comparação com outras tecnologias energéticas, devido ao elevado investimento necessário. Outro fator a considerar é o enquadramento regulamentar em cada Estado-Membro, uma vez que afeta a capacidade do prestador de serviços públicos para gerar lucros e, por conseguinte, afeta o valor da empresa e a sua capacidade para financiar o desenvolvimento nuclear a partir de ativos próprios ou através de empréstimos de longo prazo obtidos junto de instituições financeiras. Outro obstáculo financeiro a novos investimentos em energia nuclear diz respeito às mais recentes regras do Comité de Basileia III aplicáveis aos mercados de capitais, que obrigam a um aumento do capital detido pelos bancos para sustentar créditos de longo prazo, como são os empréstimos para o desenvolvimento de centrais nucleares (142).

(319)

Estas conclusões estarão em consonância com as observações das autoridades húngaras que alegam que as empresas do setor privado, bem como os orçamentos de Estado, têm um limite relativamente à exposição financeira que podem assumir em projetos com grandes necessidades de financiamento, longos períodos de construção e riscos associados à entrega e ativação na ausência de uma proteção contra a construção que excede o prazo ou o orçamento previsto. O historial de investimento é maior no setor do petróleo e do gás do que nos serviços públicos, especialmente após a recente deterioração das avaliações daquelas empresas. Quando investem, é igualmente habitual que as empresas dos serviços públicos o façam em conjunto com os seus pares, a fim de partilharem os riscos.

(320)

A modelização efetuada para efeitos do estudo ICF mostra, de um modo geral, que existe falta de competitividade nos investimentos em centrais nucleares até 2030, embora essa falta de competitividade diminua claramente a partir de 2040. No entanto, no cenário mais pessimista de conjuntura económica desfavorável, os novos investimentos serão quase inexistentes ao longo de todo o período em apreço (143). É igualmente constatado pelo estudo ICF que o mercado é caracterizado por uma maior competitividade após 2030, já que a partir dessa data os preços do carbono e da energia continuarão a aumentar. O estudo ICF utiliza modelização de sensibilidade para avaliar a evolução do preço do carbono e a sua influência nos investimentos em centrais nucleares. Este estudo conclui que nenhum dos cenários de preços do carbono conseguiria hipoteticamente tornar a energia nuclear rentável no período de 2020-2025.

(321)

Além disso, as informações dos serviços de notação de crédito (144) divulgadas publicamente mostram que a construção de novas centrais nucleares é geralmente um fator negativo em termos de crédito, ao passo que a saída do setor nuclear tem demonstrado ser um fator positivo de crédito para empresas de serviços públicos.

(322)

A modelização e as conclusões do estudo ICF também se aplicam plenamente à situação do mercado húngaro que, como se explica nos considerandos 305 e 306, deverá enfrentar um défice significativo na futura capacidade instalada global da Hungria. Tendo em conta os elementos apresentados na presente secção 5.3.4., a Comissão conclui, por conseguinte, que existe uma deficiência de mercado a nível de financiamento que afeta novos investimentos em energia nuclear, a qual se aplica também aos novos investimentos em energia nuclear na Hungria.

(323)

Poderia, evidentemente, argumentar-se que, na presente decisão, os principais riscos relacionados com o desenvolvimento, a preparação do projeto e a construção são atenuados, pelo menos em certa medida, pelo contrato EPC «chave na mão». Tal facto, todavia, não reduz os riscos de mercado e de receitas, ou os riscos políticos e regulamentares, associados ao projeto Paks II. Por conseguinte, a medida parece ser necessária para a consecução do objetivo de promoção de novos investimentos em energia nuclear na Hungria.

(324)

A Comissão deve determinar, na sua apreciação, se a medida proposta é um instrumento político adequado para atingir o objetivo de interesse comum de promoção da energia nuclear.

(325)

A medida reveste a forma de uma medida de investimento concedida pelo Estado húngaro à Paks II para o desenvolvimento do projeto. A Hungria confirmou que não prevê conceder qualquer apoio operacional à Paks II durante o seu funcionamento e que os auxílios estatais cobririam apenas os custos de investimento relativos à conclusão do projeto.

(326)

Na sequência da decisão de início do procedimento, a Hungria não forneceu quaisquer informações sobre potenciais instrumentos alternativos que poderiam incentivar novos investimentos em energia nuclear.

(327)

Outros instrumentos e regimes políticos, tais como empréstimos a taxas bonificadas ou reduções fiscais, na opinião da Comissão, não seriam suficientes para atingir o mesmo resultado, tendo em conta as especificidades do projeto e a magnitude dos necessários recursos financeiros e outros, bem como a potencial deficiência de mercado identificada.

(328)

Por consequência, a Comissão considera que a medida constituiria um instrumento adequado para a construção dos dois novos reatores da central nuclear da Paks II.

(329)

Para ter um efeito de incentivo, a medida deve alterar o comportamento da empresa em causa, de modo que esta empreenda atividades adicionais que não teria realizado na ausência da medida ou que só teria realizado de forma limitada ou diferente.

(330)

A Comissão observa que a Paks II é uma sociedade constituída pelo Estado com o objetivo único de desenvolver e explorar as unidades 5 e 6 da central nuclear. Tal como descrito nos considerandos 12, 26 e 27 acima, o Estado húngaro decidiu conceder a contribuição financeira à Paks II tendo em vista a consecução de tal objetivo.

(331)

A este respeito, a Comissão observa que o projeto não poderia avançar também porque os necessários recursos financeiros e outros não estariam disponíveis nem seriam acessíveis ao beneficiário, que não possui outras atividades geradoras de receitas e que dispõe de uma estrutura de capital fornecida e concebida exclusivamente pelo Estado. Este facto foi confirmado pela investigação formal, no âmbito da qual a Comissão considerou que o projeto não produziria rendimentos suficientes sem o apoio do Estado húngaro (ver análise na secção 5.1.1. da presente decisão).

(332)

Por conseguinte, o auxílio estatal incentiva a consecução do objetivo de interesse comum através do desenvolvimento da central nuclear.

(333)

Para avaliar a proporcionalidade de uma medida, a Comissão deve assegurar que a medida se limita ao mínimo necessário à boa conclusão do projeto com vista à consecução do objetivo comum visado.

(334)

No caso em apreço, o beneficiário receberia uma contribuição financeira para a construção das instalações de produção, sem se expor a qualquer risco associado aos custos de refinanciamento a que outros operadores de mercado teriam de fazer face.

(335)

Várias observações recebidas pela Comissão alegam que, sendo o projeto executado sem um convite à apresentação de propostas, não é possível determinar se a medida para cobrir os custos totais estaria limitada ao mínimo necessário para a realização do projeto.

(336)

A Comissão observa que as regras relativas aos auxílios estatais não exigem a apresentação de propostas para a estimativa de custos e receitas. A apresentação de propostas é somente um dos vários meios disponíveis para a realização de estimativas. Por conseguinte, o facto de a Hungria não ter selecionado a Paks II para beneficiário da medida na sequência de um processo de concurso público não constitui, em e por si mesmo, uma sobrecompensação.

(337)

Quanto às alegações de que as autoridades húngaras não investigaram o apoio mínimo para viabilizar a realização do projeto e optaram por financiar o projeto na sua totalidade, a Comissão considera de facto que, devido à existência de uma deficiência de mercado, a totalidade do financiamento para a construção de dois novos reatores da Paks II deve ser entendida como auxílio do Estado, conforme confirmado na secção 5.1 da presente decisão.

(338)

No que se refere à eventual sobrecompensação do beneficiário em virtude da medida, a Comissão recorda a sua análise económica na secção 5.1, em que se concluiu que o projeto não seria rentável por si só, visto que a TIR esperada não excederia o CMPC de mercado, porquanto se espera que as receitas geradas não sejam suficientes para cobrir os custos iniciais e subsequentes do projeto, mesmo em cenários bastante otimistas. Na sua avaliação, a Comissão estimou o nível da TIR com base em previsões dos preços de mercado e outros parâmetros considerados conformes com o mercado. Assim, ao determinar esta diferença entre o custo do capital e os rendimentos, a Comissão teve em plena consideração o contributo esperado das receitas comerciais (venda de eletricidade) para a viabilidade do projeto. Com efeito, os custos previstos do projeto foram comparados com os rendimentos esperados, considerando que a Hungria não prevê recursos estatais adicionais.

(339)

Devido ao facto de o custo do capital para o projeto ser mais elevado do que o rendimento esperado, a Comissão considera que o auxílio estatal concedido pela Hungria é, na sua totalidade, necessário e proporcional à construção do projeto, ficando excluída, a esse respeito, a questão da sobrecompensação. Tal como foi confirmado pela Hungria, não é concedido qualquer apoio suplementar para a fase de exploração.

(340)

Nesse âmbito, tal como explicado nos considerandos 96 e 97, a Hungria assumiu o compromisso de que a Paks II só utilizará os recursos estatais no projeto e qualquer excedente gerado seria canalizado para o orçamento de Estado. Na opinião da Comissão, este compromisso exclui qualquer utilização de recursos estatais que dê origem a lucros adicionais para a Paks II além do necessário para assegurar a viabilidade económica do beneficiário, e assegura a limitação do auxílio concedido ao mínimo necessário.

(341)

Outras observações sublinham que o auxílio do Estado não seria limitado apenas à execução do investimento, mas que também seria concedido na fase operacional, o que poderá implicar uma sobrecompensação da Paks II. A este respeito, a Comissão recorda que a Hungria comunicou que não iria fornecer qualquer apoio estatal adicional à medida notificada em questão. A Comissão recorda igualmente que, de acordo com as informações adicionais apresentadas pela Hungria em 28 de julho de 2016, um novo apoio à Paks II dependeria, em qualquer caso, da aprovação do auxílio estatal.

(342)

A Comissão analisou a questão de saber se poderia ocorrer uma eventual sobrecompensação caso o beneficiário da medida realizasse, durante a operação dos reatores, rendimentos que se revelassem superiores aos estimados pela Comissão nos cálculos da TIR (ver secção 5.1.). Em particular, a Comissão examinou o que aconteceria se a Paks II pudesse reinvestir os eventuais lucros que não fossem pagos ao Estado sob a forma de dividendos para desenvolver ou adquirir ativos de produção adicionais e, assim, reforçar a sua posição no mercado. Nesta medida, a Comissão observa que, em conformidade com as informações adicionais apresentadas pela Hungria em 28 de julho de 2016 [ver considerando 96], o beneficiário não pode reinvestir na extensão da capacidade própria ou da vida da Paks II, nem na instalação de capacidades de produção suplementares, à exceção das que dizem respeito aos reatores 5 e 6 que são objeto da presente decisão.

(343)

Tendo em conta os elementos apresentados na presente secção 5.3.7., a Comissão é de opinião, em particular à luz das informações complementares da notificação a que se referem os considerandos 96 e 97, que o beneficiário deve recompensar o Estado por ter disponibilizado as instalações e não deve reter lucros extraordinários além do que é estritamente necessário para assegurar a respetiva operação e viabilidade económica. Por conseguinte, a medida é proporcional.

(344)

Para que a medida seja compatível com o mercado interno, os efeitos negativos da medida em termos de distorção da concorrência e de impacto nas trocas comerciais entre Estados-Membros devem ser limitados e compensados pelos efeitos positivos em termos de contribuição para o objetivo de interesse comum. Mais concretamente, depois de definido o objetivo da medida, é imperativo reduzir ao mínimo os potenciais efeitos negativos da mesma na concorrência e nas trocas comerciais.

(345)

Na decisão de início do procedimento, a Comissão identificou três formas de possíveis distorções da concorrência. Em primeiro lugar, o aumento de uma eventual concentração de mercado na sequência da fusão futura da propriedade e exploração da central nuclear de Paks atualmente em funcionamento e Paks II. Em segundo lugar, a Comissão tinha dúvidas quanto ao facto de as novas capacidades de carga de base, caracterizadas por um elevado fator de carga, poderem constituir um obstáculo à entrada de novos operadores no mercado e deslocar mais para baixo na curva de mérito uma certa quantidade da atual capacidade de produção a um custo mais elevado. A este respeito, a Comissão examinou os seguintes parâmetros: i) os efeitos potenciais da medida no mercado húngaro; ii) os potenciais efeitos transfronteiras da medida, e iii) os efeitos potenciais do funcionamento em paralelo da central nuclear de Paks e Paks II. Por último, foi detetada uma distorção potencial, na medida em que a Comissão suspeitava que a Paks II poderia criar um determinado risco de liquidez do mercado grossista, ao limitar o número de ofertas de fornecimento disponíveis no mercado.

(346)

Na sequência das dúvidas manifestadas pelo Comissão sobre a eventual concentração de mercado na decisão de início do procedimento, algumas alegações de partes interessadas fazem igualmente referência a uma possível fusão da Paks II e do operador das quatro unidades atualmente ativas da central nuclear de Paks. Tal fusão foi negada pelo Grupo MVM e pela Paks II, bem como pelo Estado húngaro.

(347)

A Comissão assinala que o mercado de produção de eletricidade húngaro se caracteriza por uma concentração de mercado relativamente elevada, fornecendo a atual central nuclear de Paks (Grupo MVM) cerca de 50 % da produção nacional. Estas concentrações de mercado são suscetíveis de prejudicar a eficácia da concorrência de mercado, uma vez que podem funcionar como um obstáculo à entrada de novos operadores no mercado e podem constituir um risco de liquidez, por limitarem o número de ofertas de fornecimento disponíveis.

(348)

Os dois novos reatores nucleares da Paks II deverão entrar em funcionamento antes da supressão gradual dos quatro reatores nucleares atuais. Na decisão de início do procedimento, a Comissão salientou que isso poderia criar distorções no mercado húngaro, a menos que os operadores da central nuclear de Paks e Paks II sejam mantidos em total separação e possam ser considerados independentes e autónomos.

(349)

A Comissão reconhece que, neste momento, a Paks II é juridicamente independente do Grupo MVM. No entanto, a Comissão manifestou receios de que a separação jurídica fosse insuficiente ou que não pudesse ser mantida sem garantias adicionais a este respeito. A Comissão manifestou igualmente preocupações em relação a possíveis ligações futuras entre a Paks II e empresas controladas pelo Estado ativas no domínio da energia, que pudessem ter reforçado a sua influência no mercado da energia húngaro.

(350)

Em primeiro lugar, a Comissão observa que o objetivo da medida húngara é a substituição gradual das capacidades nucleares existentes na central nuclear de Paks entre 2025 e 2037. Está, todavia, previsto um período de tempo em que os quatro reatores atualmente em utilização funcionarão em simultâneo com os da Paks II; muito embora esse período deva ser limitado a um período compreendido entre 2026 e 2032, dada a desativação de todas as suas capacidades nucleares até 2037, a quota de mercado do Grupo MVM diminuirá drasticamente.

(351)

Em segundo lugar, a Comissão recorda [ver considerando 102] que a Hungria alegou que o Grupo MVM e a Paks II são independentes e autónomos com base nos seguintes fundamentos:

(352)

Este aspeto foi igualmente reiterado pelo Grupo MVM, que sublinhou que o Grupo MVM e a Paks II são duas empresas distintas de produção energética, como quaisquer outros concorrentes, não havendo motivo para supor uma eventual coordenação de atividades ou possível junção das duas empresas. Além disso, o Grupo MVM argumenta que a sua própria estratégia inclui possíveis investimentos que podem concorrer com a Paks II no futuro.

(353)

Em terceiro lugar, a Comissão recorda as informações adicionais apresentadas pela Hungria e referidas no considerando 117, segundo as quais a Paks II e os seus sucessores e filiais serão entidades legalmente e estruturalmente distintas, na aceção dos números 52 e 53 da Comunicação das concentrações, e serão mantidos, geridos e explorados de forma independente e autónoma do Grupo MVM e de todas as suas empresas, sucessores e filiais e outras empresas controladas pelo Estado, ativas na produção, venda por grosso ou a retalho de energia.

(354)

A Comissão considera que estas informações suplementares respondem a todas as suas preocupações no que se refere a eventuais concentrações e ligações futuras entre entidades energéticas dominantes no mercado de eletricidade húngaro. Não há qualquer possibilidade de a Paks II estar ligada ao Grupo MVM ou a outras empresas do setor energético controladas pelo Estado e, por conseguinte, não há qualquer possibilidade de aquela aumentar a sua influência no mercado durante a exploração das quatro unidades em funcionamento na central nuclear de Paks ou subsequentemente.

(355)

No que respeita às dúvidas da Comissão sobre a possibilidade de as novas capacidades poderem funcionar como um obstáculo à entrada de novos operadores no mercado, algumas observações salientaram que as centrais nucleares são implantadas para cobrir uma capacidade de carga de base elevada à qual é dada prioridade no acesso à rede e, graças aos baixos custos operacionais, estão igualmente melhor posicionadas no lado da oferta do mercado.

(356)

A Comissão analisou o impacto concorrencial da medida nos outros operadores do mercado húngaro e nos mercados vizinhos. Analisou ainda especificamente o período de funcionamento simultâneo das quatro unidades atualmente ativas da central nuclear de Paks e da Pak II, isto é, o período previsto entre 2026 e 2032.

(357)

A Comissão recorda que a exploração das unidades 5 e 6 da central nuclear de Paks II visa compensar a perda de capacidade decorrente da desativação gradual das unidades 1 a 4 da central nuclear de Paks até ao final de 2032, 2034, 2036 e 2037, respetivamente, sem qualquer perspetiva de prolongamento do tempo de vida (ver considerando 10). As duas novas unidades 5 e 6 da central nuclear de Paks II deverão entrar em funcionamento em 2025 e 2026, respetivamente. Esta evolução das capacidades nucleares está igualmente prevista no estudo publicado pela MAVIR em 2016 (ver considerando 20).

(358)

A Comissão recorda que a eletricidade atualmente gerada pela central nuclear de Paks representa 36 % do consumo total de eletricidade da Hungria, uma percentagem que diminuirá atendendo ao crescimento previsto da procura referido no considerando 50, e que a produção da Paks II deverá apresentar resultados semelhantes após a desativação gradual da central nuclear de Paks.

(359)

Tendo em conta a natureza de substituição de capacidade do projeto Paks II, a Comissão observa que, concluída a desativação gradual das quatro unidades da central nuclear de Paks em 2037, o futuro défice previsto na capacidade instalada global nacional contemplado pela operadora do sistema de transporte de eletricidade da Hungria, tal como explicado no considerando 50, regressaria aos níveis anteriores (ver igualmente a figura 7 do considerando 108), ou seja, a capacidade de 2,4 GW da Paks II não implicará, a longo prazo, o aumento do nível total de capacidade nuclear instalada na Hungria.

(360)

A Comissão constata igualmente que a lista de investimentos em curso ou novos investimentos aprovados em instalações de produção de eletricidade é bastante reduzida (ver quadro 2 no considerando 51). Tendo em conta estes dados, a Comissão considera que a Hungria continuará a ser um importador líquido importante após a desativação gradual das quatro unidades atualmente em funcionamento na central nuclear de Paks.

(361)

Tal como explicado no considerando 93, a Hungria alegou que, de acordo com o estudo NERA, na ausência da medida notificada, a capacidade de 2,4 GW oferecida pela Paks II seria fornecida por turbinas a gás em ciclo aberto (TGCA) e em ciclo combinado (TGCC). Mesmo com a Paks II, haverá espaço no mercado para uma nova capacidade de fontes de gás ou outras. O estudo NERA sugere que, não obstante a substituição da maior parte da capacidade da central Paks II por uma nova capacidade de gás na Hungria, o país continuaria fortemente dependente de importações de eletricidade.

(362)

No que diz respeito à implantação de outras tecnologias possíveis além da central Paks II, a Comissão recorda a alegação da Hungria de que as decisões atuais ou anteriores sobre a introdução de centrais de energias renováveis dependem de programas de subvenções do Estado, e não dos preços de mercado [ver considerando 107, alínea a)]. A Comissão reconhece que a Estratégia Nacional para a Energia da Hungria (145) prevê energias renováveis no seu cabaz energético em conformidade com o pacote de medidas sobre clima e energia para 2020 da União (146), os objetivos nacionais de energias renováveis estabelecidos na Diretiva «Energias Renováveis» (147) e os grandes objetivos fixados no quadro relativo ao clima e energia para 2030 (148). A Comissão observa que os custos variáveis (149) das tecnologias renováveis, pela sua natureza não dependente de combustíveis, são tradicionalmente inferiores aos da tecnologia nuclear. Além disso, tendo em conta os referidos objetivos e obrigações nacionais e europeias em matéria de energias renováveis, a Hungria não constitui exceção à implantação de mecanismos de apoio com vista à entrada em funcionamento de novas centrais elétricas que produzam eletricidade a partir de fontes de energia renováveis. A Comissão observa que uma parte do regime de energias renováveis da Hungria denominado METÁR está operacional desde janeiro de 2017 (150), ao passo que outras partes do sistema relacionado com grandes produtores a partir de fontes de energia renováveis estão atualmente a aguardar a aprovação de auxílios estatais junto da Comissão.

(363)

A Comissão recorda que, de acordo com o estudo publicado pela MAVIR em 2016 (ver considerando 20), o atual parque de produção de carvão (lenhite) (ver figuras 1 e 2 do considerando 43) deverá ser desativado gradualmente entre 2025 e 2030, o que permitirá a entrada em funcionamento de instalações adicionais, especialmente porque as tecnologias intermitentes mencionadas no considerando 362 exigiriam também a coexistência de capacidades complementares flexíveis.

(364)

A medida húngara foi concebida como um apoio ao investimento pelo que, a partir do momento em que as unidades geradoras começarem a operar, não será concedido mais apoio operacional à Paks II, ficando esta exposta a riscos de mercado.

(365)

Os preços da eletricidade são determinados sobretudo pelos custos marginais dos produtores que participam num dado mercado. As tecnologias baseadas em energias renováveis têm custos marginais reduzidos, já que a maior parte delas pode operar sem custos de combustível. A tecnologia nuclear tem igualmente baixos custos de exploração e posiciona-se a seguir às energias renováveis na classificação da chamada ordem de mérito. Embora, devido aos seus custos com combustível, as instalações a carvão funcionem normalmente com custos marginais mais elevados do que as centrais nucleares, no caso de preços baixos das licenças de emissão de carbono, as despesas de funcionamento de uma instalação a carvão são normalmente inferiores às de uma central TGCC. Significa isto que as tecnologias com custos de funcionamento mais elevados podem fazer aumentar os preços, pelo que não se espera que a presença da energia nuclear no cabaz energético, só por si, aumente o preço da eletricidade na Hungria e a energia nuclear será um seguidor de preços, em vez de um criador de preços.

(366)

Tanto a Hungria como as várias partes interessadas destacaram que o mercado da energia a avaliar é mais vasto do que o território de um Estado-Membro, tendo em conta principalmente o muito bom nível de interligação e o facto de a medida implicar distorções da concorrência que afetam, pelo menos, os Estados-Membros próximos da Hungria.

(367)

A Comissão observa que, tal como se mostra na figura 5 do considerando 49 da presente decisão, o saldo de importação-exportação de energia elétrica da Hungria é negativo em relação a quase todos os Estados-Membros vizinhos. A Comissão toma igualmente nota do facto de que a Hungria é um importador líquido; a figura 1 do considerando 43 mostra que, em 2015, aproximadamente 30 % da procura interna, ascendendo a cerca de 13 TWh, foi satisfeita com recurso a importações. A Comissão recorda que, tal como explicado na figura 2 do considerando 43 da decisão de início do procedimento, o nível de importações em 2014 foi idêntico.

(368)

A Comissão considera que a Hungria é um mercado de eletricidade extremamente integrado no âmbito da União Europeia, com uma capacidade de interligação equivalente a cerca de 75 % da capacidade total instalada de produção interna. Além disso, tal como indicado nos quadros 4 e 5 do considerando 105, as capacidades de interligação aumentarão significativamente até 2030, o que permitirá a continuidade dos fluxos comerciais na região tarifária húngara.

(369)

A explicação apresentada no considerando 365 acima também se aplica ao contexto transfronteiriço. A construção da Paks II criará, no futuro, pressão no sentido de descida dos preços no mercado húngaro, uma vez que, segundo o estudo NERA, o custo marginal da energia produzida pela central nuclear de Paks II é um custo relativamente baixo em comparação com a capacidade alternativa de TGCA e TGCC que seria construída. No entanto, o estudo NERA demonstrou que a Paks II continuará a ser um seguidor de preços, e que os preços na Hungria continuarão a ser fixados em níveis mais elevados por outras centrais. Por conseguinte, as importações para a Hungria continuarão a ser rentáveis.

(370)

A Comissão teve em conta as observações da Hungria relativamente aos possíveis efeitos da Paks II num contexto de mercado mais amplo. Tal como é explicado no considerando 112, a avaliação da NERA sobre os mercados vizinhos mais próximos aos quais a Hungria está atualmente acoplada (Hungria + Eslováquia + Roménia) demonstra que as quotas de mercado combinadas do Grupo MVM e da Paks II no mercado agregado da Hungria + Eslováquia + Roménia não ultrapassariam 20 % (ver figura 10 do considerando 112).

(371)

No que se refere aos outros mercados vizinhos, os efeitos da nova central Paks II deverão ser menos significativos devido à falta de agregação de mercados com essas zonas tarifárias, bem como às capacidades de interligação mais limitadas (existentes ou planeadas) com aqueles Estados-Membros (ver quadros 3 e 4).

(372)

Tal como explicado nos considerandos 98 e 99, bem como nos considerandos 241 a 244, a construção de centrais nucleares é, por diversas razões, propensa a atrasos que dilatam os prazos de construção. A Comissão reconhece a existência de um atraso significativo na execução do projeto, em comparação com o calendário original, […]. Além disso, como é visível no quadro 3 do considerando 99, a tecnologia oferecida pela JSC NIAEP apresenta, em média, atrasos de dois anos na Rússia, o mercado doméstico do contratante, onde construiu a maioria das suas centrais. Estes atrasos são significativamente mais elevados quando o projeto é realizado fora da Rússia (na Índia chega aos sete anos). A Hungria considera que a Paks II deverá ser a primeira central nuclear com tecnologia VVER III+ encomendada na UE, onde são cumpridos os mais elevados padrões de segurança nuclear, e a parte tecnicamente não isenta do projeto é adjudicada em conformidade com os requisitos da UE em matéria de contratos públicos. É, por isso, razoável esperar que tal poderá causar atrasos adicionais. Por conseguinte, na opinião da Comissão, é provável que a duração do período inicialmente identificado de seis anos de funcionamento simultâneo das quatro unidades da central nuclear de Paks e de ambas as unidades de Paks II venha a diminuir significativamente. Além disso, é possível que uma certa sobreposição do funcionamento das atuais e das novas unidades — realisticamente bastante limitada no tempo pelas razões acima expostas — não obstante o impacto evidente no mercado interno, seja considerada proporcionada atendendo aos objetivos de segurança do abastecimento e à necessidade de preparar cuidadosamente a desativação das unidades da central nuclear de Paks, tendo em conta o facto de as capacidades de produção de energia nuclear constituírem mais de 50 % da produção nacional de eletricidade na Hungria.

(373)

Em qualquer caso, a Comissão recorda as conclusões do estudo NERA (ver, em especial, a figura 7 do considerando 108), que demonstram que, mesmo durante o funcionamento simultâneo da central nuclear de Paks e Paks II (entre 2025 e 2037) a crescente procura interna esperada não será satisfeita somente por centrais energéticas nacionais, visto que a produção energética total das capacidades de gás e renováveis suplementares, combinadas com as capacidades da energia nuclear, manter-se-á abaixo da procura interna projetada (assinalada com uma linha preta na figura 7). O estudo considera que isto se deve ao facto de a Hungria apresentar atualmente uma oferta deficitária, sendo por isso obrigada a importar quantidades significativas de eletricidade. A NERA explica que este défice deverá agravar-se entre 2015 e 2025, visto que se estima que a procura de eletricidade na Hungria aumente significativamente até 2040 e que a segunda maior central elétrica de funcionamento permanente da Hungria (Mátra Power Plant — ver figuras 1 e 2 no considerando 43) seja encerrada entre 2025 e 2030, conforme previsto no estudo da operadora do sistema de transporte de eletricidade da Hungria (ver considerando 20).

(374)

Por conseguinte, o sistema exigirá capacidades a nível interno ou de importação que complementem as capacidades já mencionadas de energia nuclear, renováveis e gás, de modo a satisfazer a procura interna e a garantir a estabilidade do sistema em face da escassez de capacidade prevista. São igualmente exigidas capacidades adicionais com vista à constituição de reservas obrigatórias prescritas pela REORT de Eletricidade (ver considerando 50).

(375)

A Comissão recorda igualmente que, conforme explicado no considerando 105, o já elevado nível de interligação da Hungria com os países vizinhos continuará a aumentar em resultado das novas interligações que ficarão operacionais entre 2016 e 2021, entre a Eslováquia (2x400 kV e 1x400 kV) e a Eslovénia (1x400 kV), isto é, muito antes da entrada em funcionamento das duas novas unidades da Paks II. A Comissão considera que estas novas interligações referidas pela Hungria são suscetíveis de melhorar a disponibilidade dos fluxos comerciais transfronteiriços, em especial as importações.

(376)

Conforme descrito no considerando 369, a Comissão teve também em conta as conclusões do estudo NERA, segundo o qual a tecnologia nuclear deverá continuar a privilegiar a aceitação de preços em vez da definição de preços, mesmo durante o período de sobreposição de funcionamento da central nuclear de Paks e Paks II, quando a probabilidade dade a tecnologia nuclear ser a tecnologia de fixação de preços se manterá abaixo de 5 % em todas as horas (ver figura 11 do considerando 113).

(377)

Tal como se constatou na secção 2.6, as transações mais comuns no setor do comércio por grosso de eletricidade húngaro são realizadas mediante a celebração de CAE bilaterais e a HUPX ainda não criou um nível adequado de liquidez. A Comissão tinha inicialmente dúvidas quanto à possibilidade de, num cenário em que um fornecedor dominante (MVM Partner) e uma quantidade significativa de nova capacidade de produção (Paks II) são detidos pela mesma entidade (Estado húngaro), os mercados se tornarem menos líquidos e os operadores envolvidos limitarem o número de ofertas de fornecimento disponíveis no mercado.

(378)

A Comissão considerou também que, em função do modo como a eletricidade produzida pelos novos reatores é comercializada no mercado, a liquidez poderia ser afetada de forma significativa e os custos suportados pelos concorrentes a jusante poderiam aumentar, restringindo o seu acesso a um fator de produção importante (exclusão de fatores de produção ou inputs). Tal poderia acontecer se a eletricidade produzida pela central nuclear de Paks II fosse vendida principalmente mediante contratos de longo prazo apenas a certos fornecedores, transferindo assim o poder de mercado da Paks II no mercado de produção para o mercado de retalho.

(379)

A exclusão das ligações da Paks II a operadores estatais do mercado de retalho, como se explica no considerando 353, ajudou a dar resposta a algumas preocupações da Comissão.

(380)

A Comissão regista que a Hungria confirmou, tal como explicado no considerando 118, que a estratégia de negociação da produção energética da Paks II consistiria numa estratégia comercial de otimização de lucros em condições normais de mercado, executada mediante acordos comerciais celebrados através de ofertas compensadas numa bolsa ou plataforma de negociação transparente.

(381)

Mais precisamente, a Hungria confirmou que essa estratégia comercial (com exceção do consumo próprio da Paks II) seria desenvolvida nos seguintes termos:

(382)

A Comissão observa igualmente que a Hungria garantirá que as ofertas e propostas sejam igualmente acessíveis a todos os operadores licenciados ou registados nas mesmas condições de mercado, na plataforma de leilões a ser gerida pela Paks II, e que o sistema de compensação de propostas daquela plataforma seja transparente e passível de verificação. Não será aplicada qualquer restrição à utilização final da eletricidade adquirida.

(383)

Por conseguinte, foi assegurado que a eletricidade produzida pela central nuclear de Paks II estará disponível no mercado grossista para todos os operadores do mercado de forma transparente, e que não existe qualquer risco de que a eletricidade produzida pela Paks II venha a ser monopolizada mediante contratos a longo prazo que representem um risco para a liquidez do mercado.

(384)

Consequentemente, a Comissão considera que, dada a atual configuração da medida, os riscos de liquidez de mercado que poderão ocorrer são irrelevantes.

(385)

Na sequência da cuidadosa avaliação contida na secção 5.3 da presente decisão, a Comissão reconhece que a medida visa promover novos investimentos em energia nuclear, pelo que prossegue um objetivo de interesse comum consagrado no Tratado Euratom, ao mesmo tempo que contribui também para a segurança do abastecimento.

(386)

O auxílio será concedido de forma proporcional. A Hungria assegurará que a Paks II compense o Estado pelas novas unidades de produção e a Paks II não procederá à retenção de lucros extraordinários além do que é estritamente necessário para assegurar a respetiva operação e viabilidade económica. A Comissão observa igualmente que os lucros gerados pelo beneficiário não serão utilizados para reinvestir no reforço da capacidade da Paks II nem para comprar ou construir novas capacidades de produção sem a aprovação do auxílio estatal.

(387)

A Comissão avaliou também se a medida poderia constituir um obstáculo à entrada de outros tipos de capacidades de produção, especialmente no período limitado de funcionamento em simultâneo da central nuclear de Paks e Paks II. Na sua opinião, qualquer obstáculo à entrada é limitado devido ao défice na futura capacidade total instalada identificado pela operadora do sistema de transporte de eletricidade da Hungria, que permitirá a penetração de outras tecnologias de produção (tanto de fontes renováveis como de fontes com teor baixo ou nulo de carbono) independentemente da construção ou não da Paks II.

(388)

A Comissão analisou igualmente os eventuais efeitos transfronteiriços da medida; no entanto, a dimensão semelhante da Paks II e das quatro unidades atualmente em funcionamento da central nuclear de Paks não deverá exercer um impacto significativo no plano transfronteiriço, mesmo tendo em conta o bom nível de interligação da Hungria, visto que a Hungria continuará a ser um importador líquido com um dos preços mais elevados da região. Para além do défice remanescente de importação/exportação esperado na Hungria, a Comissão considera que os efeitos da Paks II nas zonas tarifárias de eletricidade não abrangidas pelas regiões que confinam diretamente com a Hungria seriam limitados, devido aos condicionalismos de distância e rede que tornam a eletricidade produzida naquele país ainda mais cara para as regiões mais longínquas.

(389)

A Comissão tomou igualmente nota da constatação de que, durante o funcionamento simultâneo da central nuclear de Paks e Paks II, que se prevê mais curto do que inicialmente previsto, a crescente procura interna esperada não será satisfeita somente por centrais energéticas nacionais.

(390)

A Comissão reitera que outras possíveis distorções do mercado, tais como o aumento da eventual concentração do mercado, bem como a falta de liquidez do mercado, foram reduzidas ao mínimo com base nas confirmações efetuadas pela Hungria em 28 de julho de 2016.

(391)

Por conseguinte, a Comissão conclui que todas as potenciais distorções da concorrência são limitadas e compensadas pelo objetivo comum identificado a realizar de forma proporcional, em especial tendo em conta as confirmações efetuadas pela Hungria em 28 de julho de 2016.

(392)

À luz destas considerações, a Comissão conclui que a medida notificada pela Hungria implica um auxílio estatal que, com as alterações introduzidas pela Hungria em 28 de julho de 2016, é compatível com o mercado interno, nos termos do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE,