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Parecer do Comité Económico e Social sobre "A tributação directa das empresas"

(2002/C 241/14)

Em 17 de Janeiro de 2002, o Comité Económico e Social decidiu, nos termos do artigo 23.o do Regimento, elaborar um parecer sobre "A tributação directa das empresas".

Incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos, a Secção da União Económica e Monetária e Coesão Económica e Social emitiu parecer em 25 de Junho de 2002, sendo relator H. Malosse e co-relatora M. Sánchez Miguel.

Na 392.a reunião plenária de 17 e 18 de Julho de 2002 (sessão de 17 de Julho de 2002), o Comité Económico e Social adoptou, por 127 votos a favor e 1 abstenção, o presente parecer.

1. Introdução

1.1. Em 23 de Outubro de 2001, a Comissão Europeia apresentou ao Conselho, ao Parlamento Europeu e ao Comité Económico e Social Europeu uma comunicação intitulada "Para um mercado interno sem obstáculos fiscais - Estratégia destinada a proporcionar às empresas uma matéria colectável consolidada do imposto sobre as sociedades para as suas actividades a nível da UE"(1).

1.2. Esta comunicação apresenta o ponto de vista da Comissão acerca do que é necessário fazer e do que pode realisticamente ser feito nos próximos anos no domínio da tributação das empresas na UE, a fim de a adaptar ao novo enquadramento económico e de reforçar a eficácia do mercado interno, através da supressão dos obstáculos fiscais internos. O imposto sobre as sociedades representa, na União Europeia, 3,2 % do PIB.

1.3. A Comissão considera que os regimes de fiscalidade das empresas da UE não conseguiram adaptar-se às novas condições criadas pela globalização, pela integração económica do mercado único e pela união económica e monetária. Parece-lhe, pois, indispensável uma nova abordagem para garantir aquilo a que chama o "bem-estar" fiscal dos operadores económicos.

1.4. Para o efeito, a Comissão baseia-se nos resultados de um estudo aprofundado, a um tempo jurídico e económico, que lhe permitiram, por um lado, chamar a atenção para o peso das formas de tributação das empresas nos diferentes países da União e, por outro lado, identificar os domínios nos quais os regimes de tributação das empresas dificultam a actividade económica transfronteiras no mercado interno, prejudicando assim a competitividade internacional das empresas da UE.

1.5. De um modo mais geral, e antes de passar a um exame mais circunstanciado da comunicação, há que destacar a importância desta iniciativa da Comissão, sem precedentes desde as conclusões do Comité Ruding em 1992. O elemento mais inovador é, sem dúvida, a proposta de uma base consolidada e harmonizada de tributação das empresas.

1.6. A iniciativa do CESE inscreve-se no quadro do debate lançado pela Comissão Europeia na sua comunicação. Mas esta iniciativa tem igualmente em conta o conjunto dos factores responsáveis pela existência de fortes disparidades de concorrência entre as empresas no mercado único: encargos sociais, custo do capital e da mão-de-obra, condições económicas gerais, nível das infra-estruturas e dos serviços públicos, formação e qualificação dos trabalhadores ... Importa notar neste contexto que o factor fiscal pode ser determinante, mas não é o único a ter em conta na escolha da localização dos investimentos.

2. As conclusões do estudo da Comissão Europeia

O estudo faculta dados sobre a situação real da tributação das empresas nos diferentes países da União:

2.1. De acordo com a Comissão, para poder comparar é necessário analisar não as taxas nominais mas as taxas efectivas de tributação, ou seja, o imposto realmente pago pelas empresas numa dada operação.

2.2. A Comissão constatou que, embora a tributação seja apenas um de entre muitos factores que determinam as decisões de investimento e de financiamento, a importância das disparidades entre as taxas de tributação efectivas nos diversos Estados-Membros reclamava uma análise aprofundada. Há disparidades significativas - até 30 % - entre as taxas efectivas de tributação das empresas em toda a Comunidade, as quais são imputáveis sobretudo às divergências entre as taxas legais nacionais de tributação, mais do que às diferenças em termos do apuramento da matéria colectável.

2.3. Apesar das diferenças na matéria colectável, as taxas são, de acordo com a Comissão, um bom indicador da pressão fiscal global. A Comissão está convicta de que a fixação das taxas de tributação das empresas é uma questão que compete e deve continuar, por enquanto, a competir aos Estados-Membros.

2.4. O estudo identifica ainda obstáculos fiscais que entravam a actividade económica transfronteiras no mercado interno. A coexistência de 15 sistemas distintos de normas fiscais para a determinação da base tributável no mercado interno, para além de gerar custos de conformidade, provoca vários problemas à tributação das transacções efectuadas dentro do mesmo grupo (preços de transferência) e aumenta os riscos de dupla tributação.

O estudo da Comissão aponta consequências desfavoráveis desta situação:

2.4.1. As empresas devem afectar lucros a cada jurisdição fiscal, numa base de plena concorrência, através de uma contabilidade separada.

2.4.2. Os Estados-Membros mostram-se relutantes em conceder deduções fiscais devido a prejuízos sofridos por empresas associadas cujos lucros não estejam sujeitos à sua tributação.

2.4.3. As reorganizações transfronteiras podem originar a tributação das mais-valias e outros encargos.

2.4.4. Podem surgir situações de dupla tributação resultantes de conflitos a nível de poderes fiscais.

2.5. A estas dificuldades acrescem as diferenças regulamentares, as disposições sobre cobrança de impostos, as normas de contestação e de controlo e as próprias práticas fiscais, ainda mais difíceis de compreender correctamente do que os textos de base.

3. A estratégia proposta pela Comissão Europeia

A estratégia proposta pela Comissão para alcançar o "bem-estar" fiscal dos operadores económicos consiste em duas etapas:

3.1. Esta estratégia prevê, em primeiro lugar, uma série de medidas específicas sobre questões como a extensão das directivas sobre os dividendos e as fusões, a compensação transfronteiras dos prejuízos, os preços de transferência e as convenções em matéria de dupla tributação.

3.2. Em segundo lugar, a Comissão considera que, a mais longo prazo, as empresas devem ter a possibilidade de serem tributadas com base numa matéria colectável consolidada do imposto sobre as sociedades para as suas actividades a nível da UE, de modo a evitarem a ineficácia dispendiosa resultante da actual coexistência de 15 sistemas de normas fiscais distintos.

4. Em primeiro lugar, uma estratégia de curto prazo sob a forma de medidas específicas

A Comissão entende que algumas medidas específicas "podem constituir simultaneamente etapas preparatórias de um regime global" e que de momento deve dar-se prioridade à melhoria das normas em vigor e da respectiva aplicação.

4.1. Facilitar a aplicação da jurisprudência do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias

A Comissão formulará orientações sobre decisões importantes do Tribunal de Justiça com vista a facilitar uma aplicação conforme ao Tratado e à legislação comunitária. Em 2001, a Comissão iniciou já um programa de reuniões com os Estados-Membros sobre este tema e propõe-se agora continuar e reforçar esse programa.

4.2. Directivas "Sociedades-Mães e Afiliadas" e "Fusões"

Os fluxos transfronteiras de rendimentos e as operações de restruturação são frequentemente sujeitos a uma tributação suplementar. As directivas "Sociedades-Mães e Afiliadas" e "Fusões" (90/435/CEE e 90/434/CEE) não podem solucionar todos os problemas neste domínio.

4.2.1. A Comissão tenciona propor alterações às directivas "Sociedades-Mães e Afiliadas" e "Fusões", juntamente com orientações pormenorizadas quanto à respectiva aplicação e execução.

4.2.2. Em 1993, a Comissão já havia apresentado propostas com vista a modificar estas directivas (alargando o seu âmbito de aplicação de modo a cobrir todas as formas de sociedade sujeitas ao imposto sobre as sociedades), mas considera hoje que as directivas devem igualmente ser alargadas e melhoradas de forma a cobrir um leque mais amplo de impostos e de transacções. O seu âmbito de aplicação deverá, por outro lado, abranger as sociedades que se regerão futuramente pelo estatuto da sociedade europeia ("societas europea", SE).

4.2.3. As possibilidades de compensação transfronteiras de prejuízos continuam a ser muito limitadas e, muitas vezes, há grupos que são tributados com base nos lucros realizados num país do mercado interno, sem que sejam tidos em conta os prejuízos incorridos num outro país.

4.2.4. A Comissão retirará a sua proposta de directiva de 1990, cujo objectivo era permitir às empresas tomar em conta os prejuízos registados nos seus estabelecimentos permanentes e filiais situados em outros Estados-Membros, e que se revelou inaceitável para os Estados-Membros.

4.2.5. A fim de vencer as reservas dos Estados-Membros a respeito de qualquer iniciativa comunitária neste domínio, a Comissão propõe-se organizar, em 2002, uma série de reuniões técnicas preparatórias com os Estados-Membros para elaborar uma nova proposta melhorada, eventualmente com um âmbito de aplicação mais amplo, e apresentar um relatório sobre as suas intenções legislativas antes do fim de 2003.

4.3. Os preços de transferência

A questão dos preços de transferência é, a nível internacional, um dos principais pontos de litígio entre as empresas e as administrações fiscais, e mesmo entre as administrações fiscais em si mesmas.

4.3.1. A fiscalidade aplicável às trocas de bens e de serviços nas empresas multinacionais assume uma importância tanto maior quanto essas trocas adquiriram um volume inédito nos últimos anos, representando hoje em dia quase metade do comércio mundial. As administrações fiscais têm um ponto de vista necessariamente restrito sobre as empresas multinacionais e respectivas transacções comerciais, por estarem confinadas ao seu âmbito territorial, e a visão global da operação é, por isso, impossível.

4.3.2. É igualmente verdade que a remuneração destas trocas nem sempre obedece às leis do mercado e que as empresas são frequentemente suspeitas de diminuírem a sua carga fiscal global ao transferirem os seus lucros para os países com as condições de tributação mais vantajosas. As administrações fiscais contestam, pois, preços que em seu entender não correspondem aos que teriam sido constatados entre empresas independentes e o risco da dupla tributação é grande, uma vez que as abordagens diferem de país para país. Assim, um preço poderá ser considerado demasiado elevado num país e muito baixo num outro, dando lugar a rectificações em ambos os casos, sem que as administrações cheguem a acordo sobre o que deveria ser o "preço certo".

4.3.3. Não obstante as acções desenvolvidas para estabelecer princípios de equidade, nomeadamente sob impulso da OCDE, o risco de contencioso com as administrações fiscais é muito elevado, tanto mais que a preservação das receitas fiscais é a sua maior prioridade neste domínio. Neste contexto, são frequentes as situações de dupla tributação.

4.3.4. Para mais, não podendo as convenções fiscais internacionais aplicar-se eficazmente na forma actual, as soluções propostas não resolvem o problema dos riscos de avaliações diferentes consoante os países, já que estes só têm uma visão parcial da operação.

4.3.5. Visto que o problema persiste e se tornará ainda mais premente num mercado europeu integrado, importa encontrar soluções comuns a nível da União Europeia.

4.3.6. Para tal, a Comissão propõe a criação, com os Estados-Membros, no primeiro semestre de 2002, de um Fórum conjunto da UE sobre os preços de transferência. O objectivo seria melhorar a coordenação entre Estados-Membros, e entre Estados-Membros e empresas, ao nível da tributação das transacções transfronteiras no interior de um grupo. Além disso, os Estados-Membros têm tendência a impor às empresas exigências de documentação cada vez mais rígidas para os preços de transferência. O Fórum poderia examinar várias questões que não requerem a adopção de legislação, como por exemplo, os acordos prévios sobre os preços, as exigências de documentação e os métodos de determinação dos preços de transferência, no âmbito das orientações da OCDE sobre a matéria.

4.4. A Convenção de Arbitragem e as convenções de dupla tributação

Os mecanismos destinados a atenuar a dupla tributação resultante de actividades transfronteiras, quer se trate de convenções de dupla tributação bilaterais ou da Convenção de 1990 que visa eliminar as divergências entre administrações nacionais no que concerne ao ajustamento das transferências de lucros entre empresas associadas (a "Convenção de Arbitragem", 90/436/CEE), não funcionam de maneira satisfatória.

4.4.1. Em 2003, a Comissão apresentará uma proposta de directiva destinada a reconduzir e a melhorar a Convenção de Arbitragem e a submeter as suas disposições à interpretação do Tribunal de Justiça.

4.4.2. Em 2004, a Comissão tenciona publicar uma comunicação sobre as convenções em matéria de dupla tributação, na qual salientará a necessidade de adaptar certas disposições das convenções bilaterais entre Estados-Membros baseadas na convenção-modelo da OCDE, a fim de as tornar mais conformes aos princípios do Tratado CE. Procurar-se-á assim chegar a uma versão comunitária da convenção-modelo da OCDE e do seu comentário que satisfaça as exigências específicas da pertença à Comunidade, ou mesmo elaborar uma convenção comunitária multilateral.

5. Em segundo lugar, uma estratégia a longo prazo para uma base consolidada de tributação das sociedades

É esta a principal inovação da comunicação.

5.1. Ainda que as diferentes medidas específicas anteriormente referidas permitam já um certo progresso na supressão dos entraves fiscais, a Comissão está ciente de que o problema fundamental - a coexistência de 15 regimes fiscais diferentes no mercado interno - continuará a fazer-se sentir. Importa por isso solucionar o problema pela raiz.

5.2. O estudo anexo à comunicação leva bastante longe a reflexão ao simular os efeitos de uma harmonização teórica de certas características dos regimes fiscais.

5.3. O efeito mais significativo seria obtido através da introdução de uma taxa de tributação nominal uniforme em toda a UE. Nenhum outro cenário analisado poderia comparar-se a este em termos de impacto.

5.4. A Comissão considera, entretanto, que a definição de uma base consolidada de tributação das sociedades abrangendo todas as suas actividades no interior da UE seria uma solução potencialmente capaz de melhorar a eficácia, a simplicidade e a transparência dos regimes de tributação das sociedades, sobretudo por reduzir os custos de conformização.

5.5. A instituição de uma base de tributação consolidada permitiria às empresas que realizam actividades transfronteiras e internacionais na UE

- calcular as receitas do grupo segundo um corpo uniforme de regras;

- elaborar contas consolidadas para efeitos fiscais, o que eliminaria as eventuais incidências fiscais sobre as transacções puramente internas no seio do grupo.

5.6. Para este fim, o estudo da Comissão identificou várias técnicas possíveis. As opções consideradas foram:

5.6.1. Tributação segundo as normas do Estado de residência da "sociedade-mãe". A base de tributação consolidada de um grupo multinacional seria calculada segundo o código tributário do Estado em que a "sociedade-mãe" está localizada (ou seja, onde se encontra a sua sede social).

5.6.2. Tributação sobre uma base comum consolidada. A base da imposição consolidada de um grupo multinacional seria calculada segundo novas normas harmonizadas, aplicáveis em toda a União Europeia.

5.6.3. Imposto europeu sobre o rendimento das sociedades: o imposto sobre o rendimento das sociedades seria cobrado ao nível europeu e o produto do imposto alimentaria (em parte, pelo menos) o orçamento da União Europeia.

5.6.4. Harmonização obrigatória das bases de tributação existentes. Diferentemente das três opções acima descritas, que coexistiriam com os sistemas fiscais nacionais, a base de tributação consolidada de todas as empresas da União Europeia seria calculada de acordo com normas harmonizadas.

5.7. A evolução futura em matéria de sociedade europeia, (estatuto de direito europeu para as PME conforme proposto pelo parecer de iniciativa do CESE adoptado em 21 de Março de 2002(2) permitirá eventualmente prever também para essas sociedades um regime geral de imposto das sociedades e uma base consolidada de tributação das sociedades abrangendo todas as actividades no interior da UE.

5.8. Para esta segunda fase, a Comissão conta lançar um verdadeiro debate sobre o que deve ser, a longo prazo, a tributação das empresas na Europa, com a apresentação de várias opções a partir das quais cumprirá escolher soluções claras.

6. Princípios de base a estabelecer

6.1. O CESE apoia a abordagem ambiciosa da Comissão Europeia. Entende que cabe, efectivamente, à instância executiva europeia formular propostas que respondam às necessidades da integração europeia.

6.2. O CESE lamenta, no entanto, que o âmbito de aplicação das propostas da Comissão Europeia se centre essencialmente na questão dos entraves fiscais às actividades transfronteiras das empresas, quando as disparidades fiscais afectam a totalidade das empresas, nomeadamente as pequenas. O CESE entende não ser de subestimar as consequências negativas da falta de transparência, bem como de disparidades excessivas, que podem gerar sérias distorções de concorrência, com efeitos de dumping fiscal.

6.3. O estabelecimento de uma concorrência leal entre empresas, como salientava o relatório Ruding, deve ser uma prioridade de toda a iniciativa europeia em matéria fiscal.

6.4. A igualdade de tratamento entre todas as categorias de empresas, nomeadamente as mais pequenas, deve ser mais do que um objectivo: deve ser um imperativo subjacente a este projecto, em todas as fases da sua concretização.

6.5. Estas propostas fiscais dever ser coerentes com os grandes objectivos políticos da União Europeia. Importa, por exemplo, de acordo com as estratégias definidas em Cardiff e no Luxemburgo, que estas propostas criem um clima favorável ao emprego, visando pois a neutralidade da fiscalidade relativamente aos dois factores de produção que são o emprego e o capital. Importa também resituá-las relativamente aos objectivos de competitividade do Conselho Europeu de Lisboa, favorecendo uma fiscalidade que incentive a criação e o desenvolvimento de empresas e do emprego.

6.6. O CESE apoia uma abordagem que permita simplificar os regimes fiscais, quer para as actividades transfronteiras quer para as actividades dirigidas ao mercado nacional. Para alcançar este objectivo, é essencial procurar a transparência dos regimes de tributação das empresas na União Europeia.

6.7. O CESE estima que a União deve inspirar-se nas soluções já definidas em matéria de fiscalidade nos países cujos regimes próprios, no respeito da diversidade e da soberania dos territórios, não violam o princípio de concorrência leal e são aplicados em condições de transparência. O exemplo da Confederação Helvética merece, a este propósito, estudo mais aturado, já que parece ter logrado conciliar subsidiariedade e harmonia global.

6.8. O CESE salienta que a regulamentação fiscal deve ligar-se estreitamente ao processo de harmonização das normas contabilísticas.

6.8.1. A União Europeia não logrou uma verdadeira harmonização das obrigações contabilísticas das empresas europeias. Embora a adopção das 4.a e 7.a Directivas sobre as sociedades tenha aproximado as contabilidades nacionais das empresas, as modificações e particularidades segundo o tipo empresarial criaram um conjunto de regras que não possibilitam a sua harmonização

6.8.2. Uma solução poderia ser a aplicação das IAS (International Accounting Standards), já incorporadas na regulamentação comunitária sobre as sociedades cotadas em bolsa, as sociedades financeiras e as companhias seguradoras(3). Contudo, há que ter em conta que estas normas internacionais têm uma finalidade básica, que é a de facultar informação contabilística aos investidores, ao passo que o imposto sobre as sociedades requer uma contabilidade que reflicta o estado patrimonial da empresa, para permitir determinar o resultado obtido em cada exercício fiscal.

6.9. O CESE apoia a abordagem que consiste em ligar as propostas fiscais da UE ao estatuto europeu das sociedades. Este deve ser, de acordo com o parecer de iniciativa do CESE sobre a aplicação do estatuto europeu de sociedade às PME(4), acessível a toda a categoria de empresas.

6.10. O CESE estima que o próximo alargamento da EU a países que têm, geralmente, um rendimento bastante inferior à média é um factor de aceleração para toda a iniciativa europeia em matéria de fiscalidade das empresas. Com efeito, por um lado, este alargamento só pode acentuar as disparidades fiscais existentes no mercado único e, por outro, é útil estabelecer alguns princípios comuns para países que estão a redefinir o seu regime de fiscalidade em bases inteiramente novas.

7. As posições do CESE

7.1. No que se refere à primeira etapa, o CESE apoia, em primeiro lugar, as propostas da Comissão Europeia que visam acelerar a adopção de disposições destinadas a evitar a dupla tributação e, em particular, a proposta de constituição de um "Fórum conjunto da UE sobre os preços de transferência".

7.1.1. O CESE considera que estas propostas são um passo importante para suprimir as barreiras fiscais no mercado único. No entanto, não terão efeito sobre as distorções fiscais exageradas que persistem no mercado único e poderão acentuar-se com o alargamento.

7.1.2. O CESE insiste em que esta primeira fase de definição de soluções práticas seja iniciada sem demora.

7.2. No que respeita à etapa seguinte, o CESE(5) partilha a ambição de um mercado interno sem entraves fiscais. Pensa que é uma via para o estabelecimento de princípios comuns que favoreçam um mercado interno em que prevaleça uma concorrência leal. Tais princípios comuns deveriam igualmente favorecer os objectivos de simplificação, competitividade e criação de emprego.

7.2.1. O CESE considera indispensável criar condições de transparência dos regimes fiscais na União Europeia, que precedam o estabelecimento de condições de concorrência leal. Nesta óptica, a quarta opção proposta pela Comissão, de uma base de tributação harmonizada, é a única que corresponde a tal objectivo. Com efeito, as três restantes opções (com excepção de um imposto europeu não opcional) propostas pela Comissão Europeia visam criar dois regimes diferentes para as empresas, consoante desenvolvam ou não actividades para além das suas fronteiras nacionais. Estas soluções criariam um espécie de privilégio fiscal, uma fiscalidade a duas velocidades. Não são, pois, aceitáveis.

7.2.2. O objectivo de uma base de tributação harmonizada para todas as empresas da UE é compatível com a soberania fiscal dos Estados-Membros e das regiões da UE, pois preserva a sua competência para fixar o nível da tributação. É de salientar que a base de tributação harmonizada, pelo seu efeito de transparência, permitiria aos agentes económicos exercer uma forte pressão sobre as autoridades nacionais, o que não é possível actualmente, dada a opacidade dos regimes fiscais. A prazo, seria, com efeito, desejável uma verdadeira convergência dos níveis de fiscalidade das empresas. Uma etapa intermédia poderia ser o estabelecimento de escalões de taxas ou taxas de referência que correspondessem, nomeadamente, aos objectivos da Cimeira de Lisboa de dinamizar a competitividade da UE.

7.2.3. No estudo de uma base de tributação harmonizada, a Comissão Europeia deveria também ter em conta a necessidade de uma tributação neutra relativamente aos factores de produção, procurando, nomeadamente, não desfavorecer o emprego.

7.2.4. O CESE é favorável a que o processo a favor de uma base de tributação harmonizada seja experimentado pelas sociedades que hajam optado por um estatuto europeu, entendendo-se que não se trata de lhes conceder um privilégio em matéria de pressão fiscal relativamente às outras empresas. A seu favor, contudo, e para tornar atraente o estatuto europeu, poder-se-ia propor-lhes uma base de tributação consolidada, de acordo com a segunda opção da Comissão Europeia, o que representaria uma vantagem em matéria de simplificação para as empresas com actividades transnacionais. O CESE é favorável a que todas as empresas, independentemente da sua organização e dimensão, possam beneficiar de um estatuto europeu. A este propósito, o CESE recomenda à Comissão Europeia que examine sem demora a sua iniciativa que visa dotar as PME de um estatuto europeu.

7.2.5. O CESE apoia igualmente os progressos institucionais que permitam alcançar o objectivo de um mercado interno com transparência fiscal e, nomeadamente, a modificação da regra da unanimidade no capítulo relativo à fiscalidade das empresas. Apoia também a ideia de recorrer ao processo de cooperação reforçada, tal como definido no Tratado de Nice, que permitiria a um conjunto de Estados-Membros ter um papel precursor, de acordo com as regras comunitárias.

Bruxelas, 17 de Julho de 2002.

O Presidente

do Comité Económico e Social

Göke Frerichs

(1) COM(2001) 582 final.

(2) JO C 125 de 27.5.2002, p. 100, "O acesso das PME a um estatuto de direito europeu" (INT/109).

(3) JO C 260 de 17.9.2001, p. 86 - "Aplicação das normas contabilísticas internacionais" (INT/101).

(4) JO C 125 de 27.5.2002, p. 100 - "O acesso das PME a um estatuto de direito europeu" (INT/109).

(5) JO C 48 de 21.2.2002, p. 73 - "Política fiscal da União Europeia - Prioridades para os próximos anos" (ECO/072) e JO C 149 de 21.6.2002, p. 73 - "Concorrência fiscal e competitividade das empresas" (ECO/067).