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Document 52013DC0175
REPORT FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE COUNCIL, THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS Renewable energy progress report
RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES Relatório sobre os progressos no domínio das energias renováveis
RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES Relatório sobre os progressos no domínio das energias renováveis
/* COM/2013/0175 final */
RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES Relatório sobre os progressos no domínio das energias renováveis /* COM/2013/0175 final */
RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO
EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS
REGIÕES Relatório sobre os progressos no domínio das
energias renováveis 1. Introdução A Diretiva Energias Renováveis (2009/28/CE, «a
Diretiva») criou um quadro europeu para a promoção da energia proveniente de
fontes renováveis, fixando objetivos nacionais obrigatórios nesta matéria a fim
de alcançar, até 2020, uma quota de 20% de energias renováveis no consumo final
de energia e uma quota de 10% no setor dos transportes. Estes são grandes
objetivos da estratégia Europa 2020 para o crescimento, que contribuem para a
inovação industrial e a liderança tecnológica da Europa, bem como para reduzir
as emissões, melhorar a segurança do aprovisionamento energético e reduzir a
nossa dependência da importação de energia. A Diretiva exige também a
simplificação dos regimes administrativos aplicáveis às energias renováveis e
melhorias da rede elétrica tendo em vista um melhor acesso à eletricidade
produzida a partir de energias renováveis. Estabelece um amplo regime de
sustentabilidade para os biocombustíveis e biolíquidos, com requisitos
obrigatórios de monitorização e apresentação de relatórios. Todos os
biocombustíveis utilizados para o cumprimento do objetivo de 10% e que
beneficiam de apoio nacional têm a obrigação de respeitar o regime. A finalidade do
presente relatório é avaliar os progressos dos Estados-Membros na promoção e
utilização das energias renováveis na trajetória para os objetivos de 2020 e informar
sobre a sustentabilidade dos biocombustíveis e biolíquidos consumidos na UE e
os impactos desse consumo em conformidade com a Diretiva[1]. A avaliação tem em conta os últimos desenvolvimentos e baseia-se nos
mais recentes dados Eurostat sobre as energias renováveis (relativos a 2009 e
2010), nos relatórios dos Estados‑Membros sobre os progressos no domínio
das energias renováveis apresentados à Comissão em 2011[2], e na própria investigação da Comissão, bem como em estudos realizados
por sua conta[3]. Como se descreve em pormenor seguidamente, a
impressão geral é de um arranque promissor, mas mais lento do que se esperava, a
nível da UE no que toca à eliminação dos principais obstáculos ao crescimento
das energias renováveis, o que exige esforços suplementares por parte de alguns
Estados-Membros. Os desvios observados em relação aos planos nacionais aumentam
o risco regulamentar com que se deparam os investidores; por outro lado,
mantêm-se ainda os obstáculos que deveriam, mas ainda não foram, eliminados com
a aplicação da Diretiva Energias Renováveis. A nível da UE e dos
Estados-Membros, são necessários novos esforços para simplificar e tornar mais
claros os processos administrativos para o planeamento e a autorização, bem
como para o desenvolvimento e o funcionamento das infraestruturas. São também
necessários esforços suplementares no que respeita ao tratamento e à inclusão
da produção de energias renováveis no sistema de eletricidade. As condições
económicas gerais de hoje na UE, associadas a grandes mudanças nos regimes de
apoio às energias renováveis (que fazem também aumentar o risco regulamentar),
levam a concluir que serão necessárias mais medidas a nível dos Estados-Membros
para manter a trajetória e alcançar os objetivos. A eliminação destes obstáculos
contribuirá significativamente para uma implantação das energias renováveis eficaz
em termos de custos e para a realização dos objetivos da UE. O desenvolvimento
tecnológico e as reduções de custos são também de importância essencial, e esta
questão será examinada na próxima Comunicação da Comissão sobre tecnologias
energéticas e inovação. 2. Progressos no
desenvolvimento das energias renováveis Com a aplicação da Diretiva Energias
Renováveis e das políticas nacionais previstas nos Planos de Ação Nacionais
para as Energias Renováveis (os «planos»), a maior parte dos Estados-Membros
registou um crescimento significativo das energias renováveis desde o último
relatório de progresso da Comissão[4]. Crescimento setorial e global das energias
renováveis na UE (Eurostat) Com efeito, as
quotas de energias renováveis em 2010 foram, em 20 Estados-Membros e no
conjunto da UE, iguais ou superiores aos compromissos para 2010 definidos nos
seus planos nacionais, e superiores ao primeiro objetivo intermédio para 2011/2012[5]. Contudo, uma outra análise realizada para a
Comissão com base na modelização das atuais iniciativas políticas e dos
diversos obstáculos ao desenvolvimento das energias renováveis[6] (para
mais pormenores, ver o documento de trabalho dos serviços da Comissão e o
correspondente relatório[7])
revela perspetivas menos otimistas para 2020. A análise, que apresenta uma
estimativa prudente do crescimento das energias renováveis em comparação com o
das energias provenientes de outras fontes, limita as políticas às que já se
encontram em vigor e tem em conta a crise económica, os atuais obstáculos
administrativos e infraestruturais, bem como a oscilação das políticas e
regimes de apoio. Sugere que os futuros investimentos poderão diminuir ou ser
adiados se não forem adotadas novas medidas pelos Estados-Membros para alcançar
os seus objetivos. Tendo em conta os prazos de realização do investimento de
oito a dez anos, qualquer grande viragem introduzida hoje a nível do
investimento terá um impacto significativo na produção de energia a partir de
fontes renováveis ao longo dos próximos anos e passa a ser um motivo de
preocupação. Por isso, muitos Estados-Membros terão necessidade de medidas suplementares
para assegurar a realização dos seus objetivos. Tendência prevista no plano (linha azul) em comparação com a tendência
estimada (tracejado vermelho) no setor das energias renováveis da UE Esta conclusão apoia-se nos desenvolvimentos
setoriais na eletricidade, aquecimento, arrefecimento e transportes. Quinze
Estados-Membros não conseguiram atingir os seus objetivos indicativos para 2010[8] no que
respeita à quota de energias renováveis no cabaz energético para a produção de
eletricidade. No setor dos transportes, 22 Estados-Membros não conseguiram
atingir o seu objetivo indicativo de 5,75%[9] para 2010. O setor do aquecimento e arrefecimento não tem
quaisquer objetivos fixados, nem mesmo indicativos, e regista um crescimento
lento desde 2005. Além disso, a análise efetuada para a Comissão sugere que a
quota de energias renováveis no setor do aquecimento e arrefecimento pode até
vir a diminuir nos próximos anos. O não cumprimento dos planos nacionais é
particularmente evidente no setor eólico. Segundo os planos dos
Estados-Membros, a capacidade eólica deveria atingir 213 GW em 2020
(169 GW de capacidade eólica terrestre e 44 GW de capacidade eólica
marítima). A geração de eletricidade a partir da capacidade eólica
marítima deveria atingir 140 TWh (cerca de 12 Mtep). No entanto, de
acordo com a análise da Comissão, não atingirá mais de 43 TWh (3,7 Mtep)
devido à redução dos esforços nacionais e a dificuldades infraestruturais. Tendência prevista no plano (linha azul) em comparação
com a tendência estimada (tracejado vermelho) no setor da energia eólica marítima
da UE Apesar
do forte crescimento do setor eólico terrestre nos últimos anos, os planos dos
Estados‑Membros para a produção de 354 TWh de energia eólica terrestre
podem não ser cumpridos. São necessários mais esforços para reforçar as medidas
e melhorar a infraestrutura, de contrário só poderá ser alcançado um valor
estimado de 210 TWh. Tendência prevista no plano (linha azul) em comparação com a tendência
estimada (tracejado vermelho) no setor da energia eólica terrestre da UE A geração eólica total poderá, por conseguinte,
ficar aquém das expectativas. Embora os planos dos Estados-Membros prevejam uma
geração de energia eólica de quase 500 TWh, as tendências atuais apontam para o
risco de atingir apenas metade deste valor, ou seja, 253 TWh. Para toda a biomassa, a tendência é
também negativa, mas não tanto como para a energia eólica: Tendência prevista no plano (linha azul) em comparação
com a tendência estimada (tracejado vermelho) no setor da energia da biomassa
da UE Neste caso, contudo, a escala de produção no
setor é muito mais elevada que para a energia solar ou eólica. A produção
prevista no plano deve atingir 104 Mtep até 2020, tanto para o setor da
eletricidade (232 TWh ou 19 Mtep) como para o do aquecimento (cerca de 85
Mtep), em comparação, contudo, com uma produção esperada de 86 Mtep para
2020. Este desvio poderia estar associado aos ciclos de produção dos setores da
madeira, pasta de papel e papel, cujos resíduos e desperdícios constituem uma
parte significativa da biomassa enquanto matéria-prima. O relatório que a
Comissão deverá apresentar sobre a biomassa e sustentabilidade analisará esta
questão em mais pormenor[10]. No caso da energia fotovoltaica, a
realidade e as expectativas são diferentes. O forte crescimento dos últimos
anos conduziu a um excedente de produção que se manterá ainda durante algum
tempo: Tendência prevista no plano (linha azul) em comparação com a tendência
estimada (tracejado vermelho) no setor fotovoltaico da UE Um mercado da UE otimista e seguro contribuiu
para a criação de uma capacidade de produção fotovoltaica à escala global quando
a China, a Índia e os EUA entraram no novo mercado fotovoltaico global
impulsionado pela UE. O excesso de capacidade resultante fez baixar
significativamente os custos de produção. No entanto, a rigidez dos regimes de
apoio nacionais tornou-os geralmente incapazes de se adaptarem de forma
suficientemente rápida à descida dos custos, aumentando os lucros e conduzindo
em alguns países à construção de instalações a um ritmo e escala quase excessivos
num momento de crise económica geral. Isto conduziu a alterações súbitas e
imprevisíveis de alguns regimes de apoio nacionais que, mais uma vez, limitarão
o investimento a tal ponto que existe o risco de desaparecer o atual excedente
da energia fotovoltaica em relação aos níveis previstos (46 TWh em vez de 35
TWh), dando lugar a um défice até 2020 (ver secção seguinte para uma discussão
mais aprofundada dos regimes de apoio). No que respeita aos biocombustíveis (a
biomassa consumida no setor dos transportes), o prognóstico é semelhante ao relativo
à biomassa em geral: o ligeiro excedente em relação à trajetória prevista
diminuirá e, se não forem adotadas novas medidas, dará lugar a um défice. Além
disso, a Comissão propôs uma alteração do objetivo de 10% de energias
renováveis no setor dos transportes, exigindo uma maior utilização de
matérias-primas não alimentares a fim de contribuir para o cumprimento do
objetivo. Uma maior dependência de matérias-primas avançadas (que produzem
maiores poupanças de gases com efeito de estufa que as matérias‑primas
alimentares) exige claramente a adoção de medidas suplementares para que o
objetivo seja alcançado. Tendência prevista no plano (linha azul) em comparação
com a tendência estimada (tracejado vermelho) no setor dos biocombustíveis da
UE Todos os dados apresentados permitem concluir
que, tanto em termos globais, como a nível setorial e das várias tecnologias, o
crescimento das energias renováveis na UE teve um forte arranque inicial no
âmbito do novo regime criado pela Diretiva Energias Renováveis. No entanto,
quando consideramos a evolução futura, a crise económica parece estar a afetar
atualmente o setor das energias renováveis, nomeadamente os seus custos de
capital, tal como já afetou todos os outros setores da economia. Este facto,
combinado com os obstáculos administrativos, o investimento adiado em
infraestruturas e as grandes mudanças nos regimes de apoio, implica que são
necessários novos esforços para atingir os objetivos de 2020. Ao avaliar os resultados nacionais no que
respeita aos objetivos iniciais e intermédios, deve recordar-se que os planos
de 2010 e os objetivos intermédios para 2011/2012 são apenas o ponto de partida
da trajetória que se torna mais íngreme à medida que 2020 se aproxima. De facto,
se as taxas de crescimento alcançadas em 2009/2010 fossem mantidas até 2020,
onze Estados-Membros continuariam a não atingir o seu objetivo. Em muitos
Estados-Membros, as políticas atualmente praticadas (sobretudo regimes de apoio
pouco eficientes e medidas para a supressão dos obstáculos administrativos) arriscam-se
a ser insuficientes para desencadear a implantação das energias renováveis necessária
para alcançar os objetivos fixados para 2020. A crise financeira afeta também
estes desenvolvimentos, uma vez que os custos de capital aumentaram em vários
Estados-Membros. Por isso, as medidas de baixo custo que reduzem os encargos
administrativos e aumentam a eficiência energética (reduzindo a procura total
de energia e aumentando assim a quota das energias renováveis) são ainda mais
importantes para a realização dos objetivos. Um resumo das atuais taxas de desempenho
nacionais consta do anexo 1. 3. Medidas políticas Até que a Europa tenha realizado um mercado
único da energia aberto e competitivo, corrigindo as deficiências do mercado e
internalizando os custos externos, são necessárias medidas políticas, sejam
elas financeiras, regulamentares ou administrativas, para promover o
crescimento das energias renováveis. A Europa continua a fazer esforços para
fazer funcionar o mercado da energia. As deficiências do mercado incluem os
mercados fragmentados, os baixos níveis de concorrência e os elevados custos
externos relacionados com as alterações climáticas, a poluição do ambiente, a
segurança do aprovisionamento e a inovação tecnológica (efeitos colaterais e
vantagens de «primeiro no mercado»). Para compensar as deficiências do mercado,
a Europa dispõe de toda uma gama de medidas políticas que incluem regimes de
apoio, normas e regras administrativas para promover o desenvolvimento das
energias renováveis. As medidas diretas da UE para apoio às
energias renováveis incluem as despesas dos programas de I&D da UE e a
afetação de receitas da venda de licenças de emissão RCLE (o programa
«NER300»). A possibilidade de promover tecnologias inovadoras no futuro será
examinada na próxima Comunicação da Comissão sobre tecnologias energéticas e
inovação. Além disso, o principal instrumento europeu para a internalização dos
custos externos das alterações climáticas, o regime RCLE-UE, está a entrar na
sua terceira fase. Até agora, contudo, o (baixo) preço do carbono não tem dado
aos investidores um incentivo suficiente nem tem conseguido ser um grande motor
de investimentos hipocarbónicos a longo prazo. Procedimentos administrativos Os procedimentos de autorização e planeamento
e o lento ritmo de desenvolvimento das infraestruturas de eletricidade foram
identificados no último relatório de progresso como desafios importantes para o
crescimento das energias renováveis[11].
Nos termos do artigo 13.º, n.º 1, da Diretiva Energias Renováveis, os
Estados-Membros devem assegurar que os procedimentos de autorização destas
energias sejam transparentes, proporcionados, coordenados e limitados no tempo,
e sejam facilitados para os projetos de menores dimensões ou descentralizados.
A Diretiva exige também que os Estados-Membros apresentem um relatório sobre os
progressos alcançados na eliminação desses obstáculos. A análise efetuada pela Comissão dos
relatórios de progresso de 2011[12]
apresentados pelos Estados-Membros indica que os progressos no sentido de
eliminar os obstáculos administrativos ainda são limitadas e lentos. Muitos
Estados-Membros nem sequer fazem referência nos seus relatórios às reformas
administrativas especificamente enumeradas no artigo 22.º, n.º 3, da
Diretiva. A Comissão continuará a acompanhar a eliminação dos obstáculos pelos
Estados‑Membros e iniciará procedimentos por infração em caso de
incumprimento pelos Estados-Membros. A lentidão dos progressos no que respeita aos
pedidos em linha, aos prazos administrativos para as decisões de planeamento e
autorização e à transparência dos processos de aprovação constitui um motivo de
preocupação. A disponibilidade de um órgão administrativo único para lidar com
as autorizações de projetos no domínio das energias renováveis e com a
assistência aos requerentes é ainda limitada. Só a Grécia e Portugal
comunicaram a recente introdução de «balcões únicos» desde a publicação dos
seus planos; alguns Estados-Membros criaram esses balcões mais cedo para
algumas tecnologias (p. ex., eólica) ou em algumas partes do país (p. ex., na
Alemanha e na Suécia). Só a Dinamarca, a Itália e os Países Baixos dispõem de
um sistema único de autorização para todos os projetos. Estas preocupações
fazem-se sentir sobretudo no setor do aquecimento e arrefecimento, em que a
disparidade das tecnologias impede o desenvolvimento de abordagens
administrativas uniformes. A existência de disposições administrativas
pouco eficientes faz aumentar claramente os custos das energias renováveis e a
sua eliminação tem normalmente pouco impacto orçamental: a simplificação e
aceleração dos procedimentos administrativos não tem que ser mais onerosa para
as administrações públicas, e a redução das incertezas e do risco regulamentar
para os investidores pode reduzir significativamente os custos de capital. Para
a infraestrutura de transporte de energia, estas medidas foram abordadas a
nível europeu no âmbito do Regulamento Orientações para as Infraestruturas
Energéticas Transeuropeias, que define as responsabilidades pela coordenação e
supervisão do processo de concessão de autorizações, estabelece normas mínimas
para a transparência e a participação do público e fixa a duração máxima permitida
do processo de concessão de autorizações. Essas medidas são urgentemente
necessárias para as instalações energéticas, em conformidade com o
artigo 13.º da Diretiva Energias Renováveis. A rede de eletricidade As energias renováveis para a produção de
eletricidade devem ser integradas no mercado. No entanto, algumas das
principais fontes de energia renováveis do futuro – principalmente a energia
eólica e a solar – têm características intrinsecamente diferentes das fontes
convencionais em termos de estrutura de custos, capacidade de mobilização e
volume, não podendo simplesmente «encaixar-se» nas atuais estruturas de mercado
sem adaptação. São clara e urgentemente necessários investimentos nas
infraestruturas e o funcionamento da rede de eletricidade também deve ser
atualizado. O artigo 16.º da Diretiva exige reformas
da infraestrutura de eletricidade, do seu funcionamento e desenvolvimento e das
regras de acesso à rede e de partilha de custos, com vista a aumentar a
contribuição da eletricidade produzida a partir de fontes renováveis. Os Estados-Membros
devem também apresentar relatórios sobre estas reformas. A análise dos
progressos dos Estados-Membros para assegurar o transporte e a distribuição da
eletricidade produzida a partir de fontes renováveis e a melhoria das regras de
integração das energias renováveis indica que a maior parte dos Estados-Membros
registou alguns progressos na eliminação dos obstáculos à integração na rede.
Contudo, continuam a ser necessários progressos para melhorar a transparência e
a coerência das regras da rede. Dadas as expectativas a longo prazo quanto ao
aumento da quota de eletricidade produzida a partir de fontes renováveis na UE,
é importante a plena aplicação do artigo 16.º da Diretiva. A atual
ausência de modernização da rede num momento em que o cabaz energético evolui
está a causar problemas para o desenvolvimento do mercado interno, problemas
técnicos ligados aos fluxos circulares, à estabilidade da rede e às crescentes
restrições da potência, bem como aos pontos de estrangulamento para o
investimento, causados por atrasos na ligação de novos produtores de
eletricidade. A adaptação da rede de eletricidade e do funcionamento do
sistema, nomeadamente através da melhoria da capacidade de armazenamento, de
melhores sistemas de controlo e de previsão, aumentará a eficácia da utilização
da atual infraestrutura. Além disso, uma utilização e uma gestão mais
eficientes da rede podem também evitar as perdas no transporte. A par dos
rápidos progressos realizados pelos Estados-Membros na aplicação do Plano
Decenal de Desenvolvimento da Rede e na definição e lançamento dos Projetos de
Interesse Comum estabelecidos no âmbito do Regulamento Orientações para as
Infraestruturas Energéticas Transeuropeias, estes melhoramentos são necessários
para assegurar a igualdade de tratamento das fontes de energia renováveis e uma
boa integração dos produtores de energias renováveis no mercado da
eletricidade. As disposições e
regras de partilha dos custos da utilização da rede devem também ser atualizadas
de modo a refletir a evolução do cabaz energético para a produção de
eletricidade e de aumentar progressivamente a responsabilidade dos produtores
de energias renováveis em matéria de compensação, na sua qualidade de
produtores de eletricidade mobilizável em função das necessidades. O objetivo
final deveria ser a plena competitividade das energias renováveis e uma atuação
dos produtores que beneficiariam de igualdade de tratamento enquanto
intervenientes no mercado. O aumento da transparência, uma ligação equitativa à
rede e o desenvolvimento de regras de partilha de custos darão incentivos a
todos os produtores para que melhorem a eficiência global do sistema e não
adotem isoladamente decisões em matéria de produção ou de localização. Importa igualmente recordar que as
preocupações no que respeita a infraestruturas para produzir energia «limpa»
não se limitam ao setor da eletricidade. A necessidade de reduzir a dependência
em relação aos combustíveis fósseis no setor dos transportes exige também novos
investimentos em infraestruturas. Assim, para promover a implantação de
infraestruturas para combustíveis alternativos no setor dos transportes, a
Comissão publicou o pacote relativo às energias limpas para os transportes[13], que
inclui uma proposta de Diretiva relativa à criação de uma infraestrutura para
combustíveis alternativos, que fixa objetivos vinculativos nesta matéria. Regimes de apoio A questão da eficácia e eficiência de
diferentes tipos de regimes de apoio às energias renováveis tem sido discutida
há pelo menos uma década. Existem múltiplos regimes, com características e
impactos positivos e negativos. Em 2011, a Comissão sugeriu que poderiam ser
úteis orientações para ajudar os Estados-Membros a identificar as melhores
práticas4. Após debates com os Estados-Membros, o relatório de 2012
da Comissão «Energias renováveis: um
agente decisivo no mercado europeu da energia»[14] anunciou planos para elaborar essas
orientações. Dado o papel proeminente que desempenham atualmente os regimes de
apoio financeiro no desenvolvimento das energias renováveis, e tendo em conta a
importância (e o custo) crescente da utilização de energias renováveis no setor
da eletricidade, são necessários esforços urgentes para reformar os regimes de
apoio, a fim de assegurar que sejam concebidos de uma forma eficaz em
termos de custos e orientada para o mercado. São necessárias orientações da
Comissão para garantir que os regimes de apoio sejam adaptados regularmente e
de forma suficientemente rápida a fim de ter em conta a diminuição dos custos
tecnológicos, assegurar que as reformas integrem os produtores de energias
renováveis no âmbito do mercado da energia (nomeadamente substituindo as
tarifas de aquisição por prémios ou quotas de aquisição e recorrendo a
concursos para evitar a sobrecompensação, etc.) e garantir que estas
intervenções no mercado corrijam as deficiências deste último e não aumentem
nem mantenham as distorções. A próxima revisão pela Comissão das orientações em
matéria de auxílios estatais terá também em conta este aspeto. No que respeita
à incerteza dos regimes de apoio aplicáveis, em especial, aos biocombustíveis,
a ausência de progressos na adoção pelo Conselho de um novo quadro jurídico da
tributação dos produtos energéticos[15]
constitui um motivo de preocupação, uma vez que a possibilidade de utilizar
incentivos fiscais termina em 2020 ao abrigo do atual quadro jurídico. Muitas reformas nacionais têm exercido impacto
negativo no clima de investimento. As mais problemáticas têm sido as alterações
que reduzem o retorno de investimentos já realizados. Tais alterações têm
efeito negativo nas expectativas legítimas das empresas e desencorajam
claramente o investimento num momento em que é necessário um número
significativamente maior de investimentos. Assim, são necessárias orientações
sobre o próprio processo de reforma, a fim de garantir que os regimes de apoio são
eficazes em termos de custos mas não desestabilizam o mercado. A Comissão
considera também necessárias mais medidas para assegurar a convergência e a
europeização da energia: para além de desenvolver abordagens comuns do apoio às
energias renováveis, deve ser aumentada a cooperação transfronteiras. O atual
quadro jurídico para essa cooperação é o mecanismo de cooperação previsto na
Diretiva Energias Renováveis. Este inclui projetos conjuntos, em que podem ser
desenvolvidas abordagens comuns com base em projetos, tecnologias ou regiões
especificamente dedicados às energias renováveis, bem como regimes de apoio
conjuntos, como o regime sueco‑norueguês, viáveis em mercados que dispõem
de boas ligações e nos quais os consumidores irão também beneficiar fisicamente
da capacidade de energias renováveis instalada num país vizinho. Estes
instrumentos abrem a via para o desenvolvimento das energias renováveis a nível
europeu, em que os recursos são desenvolvidos numa base comum e eficaz
em termos de custos no âmbito de um mercado único da energia. Neste sentido,
para além das orientações a publicar proximamente sobre os mecanismos de
cooperação, a Comissão promoverá o estabelecimento a nível regional (e,
possivelmente, setorial) de regimes de apoio conjuntos entre os Estados-Membros
com base no mecanismo de cooperação, como abordagem comum europeia do
desenvolvimento da energia eólica marítima nos mares do Norte. Os quatro elementos da reforma e integração
das energias renováveis (crescimento forte, controlo dos custos, integração do
mercado e europeização) serão explicitamente abordados nas próximas orientações
da Comissão. Isto contribuirá para a coerência política e garantirá que as
eventuais intervenções no mercado corrijam as deficiências deste último, sem
aumentar nem manter as atuais distorções. 4. Sustentabilidade dos
biocombustíveis Nem todos os Estados-Membros desenvolveram os
seus mercados dos biocombustíveis e a maior parte da produção e do consumo de
biocombustíveis na UE é dominada por cinco Estados‑Membros (França,
Alemanha, Itália, Espanha e Reino Unido). Em 2010, o Eurostat relatou que 1,4%
(177 ktep) de todos os biocombustíveis consumidos na UE eram produzidos a
partir de resíduos, produtos residuais, material celulósico não alimentar e
material lenhocelulósico (embora outras estatísticas, não oficiais, apontem
para cerca de 9%, incluindo os óleos alimentares reciclados). Os
artigos 17.º, 18.º e 23.º da Diretiva estabelecem que a Comissão deve
monitorizar uma série de questões relacionadas com os biocombustíveis e
biolíquidos, incluindo o seu impacto na sustentabilidade, os mercados da
biomassa, os preços das matérias-primas e dos produtos alimentares e a
necessidade de medidas para a proteção do solo, da água e do ar. Esta questão é
tratada em pormenor no documento de trabalho dos serviços da Comissão que
acompanha o presente relatório. A Comissão está também a examinar a
sustentabilidade dos biocombustíveis do ponto de vista dos consumidores como
parte de um vasto estudo sobre o funcionamento do mercado dos combustíveis[16]. Um elemento fundamental para essa
monitorização é a informação sobre a origem dos combustíveis. 60% das
matérias-primas consumidas para a produção de biodiesel em 2010 foram
produzidas na UE. A Argentina foi o maior exportador de biodiesel para a UE. A
maior parte – cerca de 80% – das matérias-primas consumidas para a produção de
etanol destinado ao setor dos transportes foi produzida na UE, sendo a maior
parte das importações proveniente do Brasil e dos EUA, embora as importações do
Brasil tenham diminuído para quase metade em comparação com 2008. Origem dos biocombustíveis finais consumidos na UE em 2010[17] || Biodiesel || Bioetanol || Volume (ktep) || Quota || || Volume (ktep) || Quota UE || 8 270 || 83,2% || UE || 2 243 || 80,1% Argentina || 1 003 || 10,1% || Brasil || 234 || 8,4% Indonésia || 285 || 2,9% || EUA || 121 || 4,3% Malásia || 123 || 1,2% || Peru || 26 || 0,9% China || 67 || 0,7% || Cazaquistão || 24 || 0,8% EUA || 61 || 0,6% || Bolívia || 20 || 0,7% Outros países || 129 || 1,3% || Egito || 15 || 0,5% || || || Coreia do Sul || 16 || 0,6% || || || Outros países || 101 || 3,6% Total || 9 938 || || || 2 800 || Fonte: Eurostat,
Comtrade. Origem de todas as matérias-primas para biocombustíveis consumidas na
UE em 2010 UE || Argentina || Indonésia || Brasil || EUA || Canadá || Ucrânia || Malásia || Paraguai || Outros 63,9% || 9,7% || 6,6% || 5,3% || 3,0% || 2,4% || 2,3% || 1,7% || 1,5% || 1,3% || || || || || || || || || Rússia || China || Suíça || Peru || Bolívia || Peru || Egito || Guatemala || || 1,0% || 0,5% || 0,2% || 0,2% || 0,2% || 0,2% || 0,1% || 0,1% || || A análise pela Comissão da transposição
pelos Estados-Membros dos critérios de sustentabilidade dos biocombustíveis
revelou algumas lacunas, tendo sido iniciados procedimentos jurídicos para
assegurar que estejam em vigor em todos os Estados-Membros regimes de
sustentabilidade efetivos. Ao mesmo tempo, foram aprovados pela Comissão 13
«regimes voluntários» para certificar a sustentabilidade dos biocombustíveis,
permitindo aos produtores de biocombustíveis em todo o mundo respeitar as
elevadas normas da UE. Além disso, os principais países de exportação
(Argentina, Brasil, Indonésia e Malásia) adotaram novas medidas regulamentares
destinadas a melhorar as suas práticas ambientais em domínios relacionados com
os biocombustíveis. A monitorização pela Comissão e pelos
Estados-Membros da necessidade de medidas específicas para a proteção do ar,
do solo e da água conclui em geral que todas as atuais práticas agrícolas
obrigatórias da UE ao abrigo da política agrícola comum e da legislação
ambiental são aplicáveis à produção de matérias-primas para biocombustíveis
(dado que a maior parte dos biocombustíveis é produzida a partir de culturas
agrícolas) e que, por esse motivo, não são necessárias medidas específicas
apenas para os biocombustíveis. De facto, os atuais regimes de sustentabilidade
e regimes voluntários incluem frequentemente requisitos de boas práticas
agrícolas e encorajam, deste modo, as melhores práticas agrícolas para a
proteção do ar, do solo e da água. No entanto, com o aumento da pressão sobre
os recursos agrícolas, será importante assegurar que as medidas de proteção em
vigor continuam a ser adequadas. A utilização líquida global de terras para a
produção dos biocombustíveis consumidos na UE é inferior a 3 Mha. Na UE, as
estimativas variam entre 2% (Polónia) e 6% (França) das terras de cultivo
nacionais, embora nem todos os Estados-Membros tenham comunicado informações
sobre as superfícies plantadas com matérias-primas destinadas à produção de
biocombustíveis. No que respeita à «sustentabilidade social»
dos biocombustíveis, a Comissão deve também elaborar um relatório sobre os direitos
de uso do solo, uma vez que a procura de biocombustíveis na UE se vem
juntar à procura internacional existente de exportações de produtos alimentares
e não alimentares e, assim, à pressão sobre os países em desenvolvimento para
que convertam mais terras para essas culturas de rendimento. Dados os prazos
que decorrem entre a aquisição de terras e a produção de biocombustíveis e as
insuficiências da base de dados ILC Land Matrix, não é ainda claro se a procura
de biocombustíveis da UE contribui para alguma violação dos direitos de uso do
solo. A monitorização desta questão pela Comissão e pelos Estados-Membros deve,
contudo, continuar. Devido aos aumentos significativos dos preços dos
alimentos, ao impacto na obtenção de alimentos a preços acessíveis em 2008
e 2011 e à má colheita de 2012 nos EUA, é importante verificar se o consumo de
biocombustíveis na UE contribuiu de algum modo ou se outros fatores, como as
condições meteorológicas desfavoráveis, as más colheitas, o aumento da procura
mundial, o aumento dos preços do petróleo, etc., são mais importantes. A
análise da Comissão concluiu que a utilização de cereais para a produção de
bioetanol representou 3% da utilização total de cereais em 2010/2011 e que o
seu efeito estimado no preço do mercado global dos cereais foi mínimo (1% -2%).
O consumo de biodiesel na UE é mais elevado e o efeito estimado nos preços das
culturas oleaginosas (colza, soja, óleo de palma) em 2008 e 2010, foi de 4%[18]. Verifica-se
também que a procura de biocombustíveis é mais sensível aos preços que a do
mercado alimentar, pelo que a procura diminui em reação ao aumento dos preços.
Sendo assim, a Comissão continuará a monitorizar e a melhorar a sua análise da
procura de biocombustíveis na UE no mercado agrícola mundial, dos preços dos
alimentos e da volatilidade dos preços dos alimentos. Além disso, as interações
entre os biocombustíveis e outros setores da bioeconomia continuam a evoluir e
os impactos para os utilizadores tradicionais da biomassa, como o setor
oleoquímico, continuam a ter de ser estudados. A Diretiva exige também que a Comissão
apresente um relatório sobre o cumprimento de uma ampla gama de convenções
internacionais (como as relativas às condições de trabalho e à
biodiversidade) por todos os países que fornecem matérias-primas para o consumo
de biocombustíveis na UE. Embora a maior parte dos países não-UE tenha
ratificado as principais convenções, a aplicação é menor que na UE, ou nos EUA
- que não ratificaram muitas dessas convenções. Assim, devem prosseguir os
esforços a todos os níveis para incentivar os países a aplicarem plenamente
estas convenções. Quanto aos benefícios sociais do consumo de
biocombustíveis na UE, estima-se que em 2010 este consumo gerou 220 000
postos de trabalho na UE e 1,4 milhões de postos de trabalho em todo o
mundo. Por último, é importante ter em conta a poupança
de emissões de gases com efeito de estufa resultante da mudança para os
biocombustíveis. Embora o petróleo importado ainda constitua o grosso dos
combustíveis utilizados no setor dos transportes, estima-se que a quota de
biocombustíveis de 4,7% gerou poupanças de 25,5 Mt de eq. CO2, com
base nos relatórios nacionais (22,6 Mt de eq. CO2 com base na
aplicação de valores por defeito globais). Esta estimativa não inclui os
efeitos indiretos da intensificação agrícola ou os efeitos das alterações
indiretas do uso do solo, que reduzem as poupanças de CO2 permitidas
pelos biocombustíveis. Quando se incluem estas emissões, as poupanças estimadas
são significativamente menores, refletindo o predomínio dos biocombustíveis de
«primeira geração», frequentemente derivados de culturas alimentares, cujas
poupanças de emissões de gases com efeito de estufa são fracas ou não foram
estimadas. Por este motivo, a Comissão propôs alterações às Diretivas Qualidade
dos Combustíveis e Energias Renováveis, de forma a terem em conta os efeitos
das alterações indiretas do uso do solo resultantes do consumo de
biocombustíveis na UE[19].
A proposta prevê a limitação da contribuição que podem dar os biocombustíveis
baseados em culturas alimentares para a realização do objetivo de 10% para 5% e
o aumento dos incentivos ao desenvolvimento de biocombustíveis de segunda
geração, derivados de matérias-primas não alimentares, como os resíduos ou a
palha. A presente proposta foi transmitida ao Parlamento Europeu e ao Conselho
de Ministros, e clarificará a política de biocombustíveis da UE até 2020. 5. Conclusão Impulsionadas pela adoção da Diretiva Energias
Renováveis de 2009, que lhes fixa objetivos juridicamente vinculativos, as
energias renováveis tiveram um forte crescimento. Os dados e análises
recolhidos para a elaboração do relatório sobre os progressos no domínio das
energias renováveis mostram que, embora a UE, no seu conjunto, se encontre na
trajetória para realizar os objetivos da estratégia Europa 2020, são
necessários esforços suplementares da parte de alguns Estados-Membros (ver
anexo). Além disso, a análise sugere que existem motivos de preocupação quanto
aos progressos no futuro. A transposição da Diretiva tem sido mais lenta do que
seria desejável e a trajetória será mais difícil nos próximos anos, fazendo com
que a maior parte do esforço a fazer pelos Estados‑Membros se concentre
nos anos finais. Embora os Estados-Membros tenham tido sete anos para alcançar
os primeiros 20% do seu objetivo para 2012, têm depois apenas dois anos para
alcançar os seguintes 10% para 2014, 15% para 2016, 20% para 2018 e 35% para 2020.
Além disso, a alteração significativa da situação económica na Europa
conduzirá, segundo a análise realizada pela Comissão, a que as atuais
políticas sejam insuficientes para desencadear a necessária implantação das
energias renováveis na maioria dos Estados-Membros. Os desvios dos Estados-Membros em relação aos
seus próprios Planos de Ação Nacionais para as Energias Renováveis refletem
mudanças políticas que reduzem a clareza e segurança para os investidores,
aumentando a sua exposição ao risco regulamentar. Os desvios em relação às
expectativas dos planos em matéria de tendências setoriais e tecnológicas
indicam também os pontos em que poderão ser necessários esforços suplementares.
Outros motivos de preocupação são a incapacidade para eliminar os obstáculos
à implantação das energias renováveis: os encargos e atrasos administrativos
continuam a ser fonte de problemas e aumentam o risco dos projetos de energias
renováveis; continua a haver lentidão no desenvolvimento das
infraestruturas, atrasos na ligação e regras operacionais da rede em
detrimento dos produtores de energias renováveis, a resolver pelos
Estados-Membros na aplicação da Diretiva Energias Renováveis. A alteração do clima económico também tem
exercido claramente impacto no desenvolvimento de novos projetos de energias
renováveis. Um aspeto é o aumento do custo de capital em geral. Outro aspeto é
o aumento do risco resultante das alterações introduzidas pelos Estados‑Membros
nos regimes de apoio. As orientações que a Comissão prevê publicar sobre os
regimes de apoio e a sua reforma destinam-se a assegurar que esse apoio é
eficaz em termos de custos e contribui para a integração da produção de energia
proveniente de fontes renováveis no mercado energético. Os resultados do debate em curso sobre o
quadro para 2030 no domínio da energia e do clima, para o qual contribui o
presente relatório, bem como a proposta da Comissão de alterar as Diretivas
Energias Renováveis e Qualidade dos Combustíveis a fim de melhorar os
incentivos a favor dos biocombustíveis avançados em detrimento dos
biocombustíveis de primeira geração, são também elementos que terão um papel a
desempenhar nos anos até 2020 e que devem ser tomados em conta quando se
analisa a situação em 2011/2012 em termos de cumprimento da trajetória. A
Comissão continuará também a examinar a aplicação da Diretiva pelos
Estados-Membros e adotará medidas sempre que necessário. A Comissão já iniciou
uma série de processos por infração por não transposição da Diretiva pelos
Estados‑Membros[20];
caso a execução seja incompleta, seguir-se-ão outros processos por infração.
Dando cumprimento às obrigações assumidas ao abrigo da Diretiva Energias
Renováveis, a Comissão avaliou também a aplicação, eficácia e impactos do
regime de sustentabilidade dos biocombustíveis e da política de biocombustíveis
da UE. Embora a aplicação do sistema de sustentabilidade dos biocombustíveis
pelos Estados‑Membros seja demasiado lenta, os possíveis impactos
negativos do consumo de biocombustíveis na UE não parecem justificar outras
medidas nem intervenções políticas específicas para além das propostas já
apresentadas. Além disso, a poupança de gases com efeito de estufa comunicada
pelos Estados-Membros (e que ainda não inclui os efeitos indiretos) parece ser
positiva. Na sua Comunicação de junho de 2012[21], a
Comissão assumiu o compromisso de fazer avançar a integração das energias
renováveis no mercado interno e enquadrar os incentivos ao investimento na
geração de eletricidade. A Comissão tenciona também preparar orientações sobre
as melhores práticas para regimes de apoio às energias renováveis que sejam
coerentes e eficazes em termos de custos, publicar novas orientações sobre a
utilização dos mecanismos de cooperação para alcançar os objetivos de energias
renováveis a menor custo e trabalhar no sentido de melhorar o quadro
regulamentar para a cooperação com países terceiros no domínio da energia.
Todas estas ações requerem a aplicação rigorosa e completa da Diretiva Energias
Renováveis e dos compromissos assumidos nos Planos de Ação Nacionais para as
Energias Renováveis. É necessário continuar a avançar nestes pontos. Além
disso, o apoio no novo quadro orçamental plurianual da UE às novas tecnologias
energéticas e à infraestrutura energética deverá contribuir para assegurar a
continuação do crescimento do setor das energias renováveis na Europa. Com
estes progressos, a UE pode contar com um setor das energias renováveis
próspero, amadurecido e competitivo a nível mundial no período até 2020 e mais
além. Anexo I.
Panorâmica dos progressos realizados pelos Estados-Membros Estado-Membro || Quota FER em 2005 || Quota FER em 2010 || Primeiro objetivo intermédio || Objetivo FER para 2020 Áustria || 23,3% || 30,1% || 25,4% || 34% Bélgica || 2,2% || 5,4% || 4,4% || 13% Bulgária || 9,4% || 13,8% || 10,7% || 16% Chipre || 2,9% || 5,7% || 4,9% || 13% República Checa || 6,1% || 9,4% || 7,5% || 13% Alemanha || 5,8% || 11,0% || 8,2% || 18% Dinamarca || 17% || 22,2% || 19,6% || 30% Estónia || 18% || 24,3% || 19,4% || 25% Grécia || 6,9% || 9,7% || 9,1% || 18% Espanha || 8,7% || 13,8% || 10,9% || 20% Finlândia || 28,5% || 33% || 30,4% || 38% França || 10,3% || 13,5% || 12,8% || 23% Hungria || 4,3% || 8,8% || 6,0% || 13% Irlanda || 3,1% || 5,8% || 5,7% || 16% Itália || 5,2% || 10,4% || 7,6% || 17% Lituânia || 15% || 19,7% || 16,6% || 23% Luxemburgo || 0,9% || 3% || 2,9% || 11% Letónia || 32,6% || 32,6% || 34,0% || 40% Malta || 0% || 0,4% || 2,0% || 10% Países Baixos || 2,4% || 3,8% || 4,7% || 14% Polónia || 7,2% || 9,5% || 8,8% || 15% Portugal || 20,5% || 24,6% || 22,6% || 31% Roménia || 17,8% || 23,6% || 19,0% || 24% Suécia || 39,8% || 49,1% || 41,6% || 49% Eslovénia || 16,0% || 19,9% || 17,8% || 25% Eslováquia || 6,7% || 9,8% || 8,2% || 14% Reino Unido || 1,3% || 3,3% || 4,0% || 15% UE || 8,5% || 12,7% || 10,7% || 20% A
medida mais objetiva consiste em avaliar os Estados-Membros tendo em conta o
seu primeiro objetivo intermédio, calculado como a média das suas quotas de
2011/2012. Embora, em média, o progresso seja bom até 2010, os dados não
refletem as incertezas políticas e económicas que os produtores de energias
renováveis parecem enfrentar atualmente. Progresso para o primeiro objetivo intermédio: >2% superior ao
objetivo intermédio <1% inferior ou
<2% superior ao objetivo intermédio >1% inferior ao
objetivo intermédio [1] Nomeadamente
o artigo 17.º, n.º 7, o artigo 18.º, n.os 2 e 9, e o
artigo 23.º, n.os 1 a 6. [2] Relatórios bienais dos Estados-Membros sobre os
progressos no domínio das energias renováveis (2011): http://ec.europa.eu/energy/renewables/reports/2011_en.htm [3] Renewable energy progress and biofuel sustainability,
ECOFYS et al., 2012 http://ec.europa.eu/energy/renewables/reports/xxxxx
en.htm [4] Energias renováveis: avançar para o objetivo de 2020,
COM(2011) 31 e SEC(2011) 130. [5] São fixados objetivos intermédios na trajetória indicativa
estabelecida no anexo I, parte B, da Diretiva 2009/28/CE. O objetivo
intermédio da UE para 2011/2012 era de 10,7%. Os resultados nacionais constam
do anexo I da presente comunicação. [6] O modelo Green-X foi utilizado para efetuar uma
avaliação quantitativa pormenorizada da futura implantação das energias
renováveis ao nível de cada país, setor e tecnologia. O modelo baseou-se em
avaliações das políticas e planos nacionais até meados de 2012. Para
informações pormenorizadas, consultar o relatório referido na nota de pé de
página n.º 3. [7] Renewable
energy progress and biofuel sustainability, ECOFYS et al., 2012 http://ec.europa.eu/energy/renewables/reports/xxxxx
en.htm [8] Adotados
ao abrigo da Diretiva 2001/77/CE. Áustria, Chipre, República Checa, Grécia,
Finlândia, França, Itália, Luxemburgo, Malta, Polónia, Roménia, Suécia,
Eslovénia, Eslováquia, Reino Unido. [9] Estabelecido
ao abrigo da Diretiva 2003/30/CE. Áustria, Bélgica, Bulgária, Chipre, República
Checa, Dinamarca, Estónia, Grécia, Espanha, Finlândia, Hungria, Irlanda,
Itália, Lituânia, Luxemburgo, Letónia, Malta, Países Baixos, Portugal, Roménia,
Eslovénia, Reino Unido. [10] No
documento COM(2010) 11, a Comissão assumiu o compromisso de apresentar
relatórios sobre os impactos dos regimes de sustentabilidade da biomassa. [11] Energias renováveis: avançar para o objetivo de 2020, COM(2011) 31 e
SEC(2011) 130. [12] Relatórios
bienais dos Estados-Membros sobre os progressos no domínio das energias
renováveis (2011): http://ec.europa.eu/energy/renewables/reports/2011_en.htm [13] (COM(2013)
18 final), http://ec.europa.eu/transport/themes/urban/cpt/index_en.htm [14] COM(2012)
271. [15] Proposta
da Comissão de revisão da Diretiva Tributação da Energia, COM(2011) 169 final. [16] O estudo
(a publicar até ao final de 2013) examina se os consumidores podem fazer
escolhas informadas, analisando o conhecimento por parte dos consumidores e a
transparência das informações. Espera-se que dê origem a recomendações sobre a
melhoria e a harmonização da rotulagem dos combustíveis na bomba em todos os
Estados-Membros da UE. O estudo aborda também a questão da disponibilidade de
diversos combustíveis e retalhistas, e dos preços de venda a retalho. [17] O comércio de biodiesel e de bioetanol é analisado com
base nas estatísticas do Eurostat sobre o comércio pela CN8 (série de dados
DS_016890: código HS 3824.90.91 para o biodiesel, códigos HS 2207.20.00, HS
2207.10.00, HS 220890.91, HS 2208.90.99 e HS 2909.19.10 para o etanol) e pela
Comtrade (código 382490 para o biodiesel, códigos 2207, 2208 e 2909 para o
etanol). [18] Renewable
energy progress and biofuel sustainability, ECOFYS et al., 2012 http://ec.europa.eu/energy/renewables/reports/xxxxx
en.htm [19] COM(2012) 595 final,
http://ec.europa.eu/energy/renewables/biofuels/land_use_change_en.htm [20] Foram
iniciados processos e enviados pareceres fundamentados à Áustria, Bulgária,
Chipre, República Checa, Finlândia, Hungria, Irlanda, Letónia, Luxemburgo,
Países Baixos, Polónia e Eslovénia. [21] Energias
renováveis: um agente decisivo no mercado europeu da energia, COM(2012) 271.