52006DC0333

[pic] | COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS |

Bruxelas, 28.6.2006

COM(2006) 333 final

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU

Relatório sobre a aplicação do Programa da Haia relativamente a 2005

{SEC(2006) 813}

{SEC(2006) 814}

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU

Relatório sobre a aplicação do Programa da Haia relativamente a 2005

1. A presente comunicação da Comissão responde concretamente, e pela primeira vez relativamente a 2005, ao convite do Conselho para apresentar anualmente um relatório sobre a aplicação do Programa da Haia e do Plano de acção de aplicação do Programa da Haia ("painel de avaliação")[1]. A metodologia utilizada irá pautar os relatórios anuais dos próximos quatro anos.

2. Tal como fora feito com o painel de avaliação do programa de Tampere, trata-se, numa primeira fase, de assegurar o acompanhamento da adopção das medidas previstas no âmbito do Programa da Haia, incluindo as que se referem ao Plano de acção em matéria de luta contra a droga, da Estratégia relativa aos aspectos externos da política em matéria de liberdade, segurança e justiça e do Plano de acção sobre a luta contra o terrorismo, que completam o Plano de acção de aplicação do Programa da Haia, de acordo com o calendário estabelecido. Por conseguinte, no âmbito da presente comunicação, são passadas em revista todas as medidas previstas para 2005. As medidas programadas para 2006 e anos seguintes serão examinadas à medida que vão sendo elaborados os relatórios anuais (Primeira Parte e Anexo 1).

3. Para além deste acompanhamento do processo de adopção, e pela primeira vez no âmbito de tal exercício relativamente às políticas no domínio da "Justiça, Liberdade e Segurança" (a seguir "JLS"), o objectivo da presente comunicação é o acompanhamento da execução dessas políticas a nível nacional (Segunda Parte e Anexo 2).

1. ADOPÇÃO DAS MEDIDAS PREVISTAS PARA 2005 NO ÂMBITO DO PROGRAMA DA HAIA

4. O Quadro 1 em anexo reflecte a situação de cada uma das medidas para 2005 ou numa base regular/contínua previstas no Plano de acção da Haia. Os quadros que se seguem permitem fazer um balanço globalmente positivo, embora nem todos os sectores tenham registado resultados igualmente satisfatórios.

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1.1. Orientações gerais

1.1.1. Respeito e protecção activa dos direitos fundamentais

5. O nível de realização neste sector é globalmente satisfatório. Foi possível realizar, ou serão realizadas em 2006, quase todas as acções previstas para 2005, excepto uma proposta de adesão da União à Convenção para a Protecção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais, que está subordinada à entrada em vigor da Constituição. A Comissão adoptou, como previsto, as propostas relativas a um acordo global sobre o quadro financeiro para 2007-2013[2] e cujo acompanhamento depende da evolução do referido acordo global.

6. A proposta da Comissão de prorrogar o mandato do Observatório Europeu do Racismo e da Xenofobia e de criar uma Agência dos Direitos Fundamentais da União Europeia constitui um resultado importante, prioritário no âmbito do Programa da Haia.

7. A adopção da Comunicação relativa à protecção dos direitos das crianças foi adiada para Julho 2006 devido a um intenso trabalho preparatório e à necessidade de assegurar o mais possível a tomada em conta dos diferentes interesses em causa.

8. Em matéria de protecção dos dados , a proposta de decisão-quadro apresentada pela Comissão no contexto da cooperação policial e judiciária em matéria penal destina-se a completar o quadro normativo existente. Constitui o equilíbrio indispensável das propostas destinadas a adoptar o princípio da disponibilidade e a melhorar o intercâmbio transfronteiriço de informações entre as autoridades responsáveis pela aplicação da lei dos Estados-Membros.

1.1.2. Estratégia europeia em matéria de droga

9. Tal como previsto no Plano de acção do Programa da Haia, a União adoptou, em Dezembro de 2004, uma Estratégia em matéria de luta contra a droga para 2005-2012 e, em Junho de 2005, um Plano de acção em matéria de droga da União Europeia (2005-2008) , estabelecendo para todas as partes envolvidas prioridades específicas, um calendário pormenorizado de aplicação, bem como instrumentos de avaliação e indicadores concretos para cada uma das cerca de oitenta acções propostas. O plano atribui à Comissão a responsabilidade do acompanhamento e da avaliação, em cooperação com o Observatório Europeu da Droga e da Toxicodependência e a Europol. O primeiro relatório anual sobre a aplicação do plano de acção será apresentado no Outono de 2006.

1.1.3. Relações externas

10. De acordo com o calendário do plano de acção, a União adoptou em Dezembro de 2005 uma Estratégia para a dimensão externa em matéria de liberdade, segurança e justiça, especialmente com o objectivo de promover o Estado de Direito, a estabilidade e a segurança fora das fronteiras da União Europeia.

1.2. Reforçar a liberdade

1.2.1. Cidadania da União

11. Neste domínio, o Programa da Haia atribui importância prioritária à aplicação da Directiva 2004/38/CE relativa ao direito de livre circulação e residência dos cidadãos da União e dos membros das suas famílias no território dos Estados-Membros, que será objecto de posterior avaliação, uma vez que o seu prazo de transposição acaba de terminar.

12. Os relatórios sobre a aplicação das directivas relativas ao direito de residência dos reformados, estudantes e pessoas inactivas e sobre o direito de voto nas eleições para o Parlamento Europeu estão quase concluídos.

1.2.2. Política de asilo, migração e fronteiras

13. A fim de melhorar a coordenação das políticas nacionais e intensificar a cooperação e o intercâmbio regular de informações entre os Estados-Membros e com a Comissão, esta última apresentou uma proposta relativa ao estabelecimento de um procedimento de informação mútua sobre as medidas dos Estados-Membros nos domínios do asilo e da imigração.

14. No domínio fundamental da recolha de informações para melhorar a análise do fenómeno migratório, registaram-se progressos substanciais. A Comissão adoptou, em 28 de Novembro de 2005, o Livro Verde sobre o futuro da Rede Europeia das Migrações , destinado a recolher o parecer das partes interessadas, e formulou, ao mesmo tempo, uma proposta de regulamento relativo às estatísticas comunitárias sobre a migração e a protecção internacional, actualmente em discussão.

1.2.3. Sistema Comum Europeu de Asilo

15. Neste domínio, o balanço é menos satisfatório.

16. Com a adopção em 1 de Dezembro de 2005, após mais de quatro anos de discussões, da Directiva relativa a normas mínimas aplicáveis ao procedimento de concessão e retirada do estatuto de refugiado ficou concluída a primeira fase da definição de uma política de asilo. No futuro, este género de medidas já não deve, em princípio, estar sujeito à regra da unanimidade, mas ser adoptado de acordo com o procedimento previsto no artigo 251.º do Tratado CE[3].

17. A Comissão deu início ao acompanhamento da avaliação dos instrumentos da primeira fase, mas teve de adiar para 2006 a apresentação de uma proposta de estatuto de residente de longa duração para os beneficiários de protecção internacional tendo em vista a segunda fase de desenvolvimento de um Sistema Comum Europeu de Asilo. Igualmente no início de 2006, foi apresentada a Comunicação da Comissão sobre a criação de estruturas adequadas à cooperação entre Estados-Membros.

18. A avaliação do Fundo Europeu para os Refugiados (FER I) não pôde ser efectuada como previsto em 2005 e foi adiada para 2006.

1.2.4. Migração legal, incluindo procedimentos de admissão

19. O calendário para 2005 foi integralmente respeitado.

20. Com base na consulta pública sobre o Livro Verde relativo à migração económica , a Comissão apresentou, em Dezembro de 2005, um plano de acção sobre migração legal com uma série de medidas operacionais e legislativas a realizar entre 2006 e 2009, relativas às condições de admissão e de residência, à divulgação e partilha de informação, à integração e à cooperação com os países de origem.

1.2.5. Integração de nacionais de países terceiros

21. Com a adopção em 1 de Setembro de 2005 da Comunicação “Agenda Comum para a Integração - Enquadramento para a integração de nacionais de países terceiros na União Europeia ” foram estabelecidos princípios fundamentais comuns como base para um quadro europeu coerente em matéria de integração[4]. Este quadro, tal como aprovado pelo Conselho JAI de Dezembro de 2005, servirá de base para as iniciativas futuras da UE.

1.2.6. Luta contra a imigração ilegal

22. Numa perspectiva de parceria com os países terceiros, a adopção em Setembro de 2005 da Decisão da Comissão relativa a um modelo de relatório sobre as actividades dos agentes de ligação em matéria de imigração e sobre a situação no país de acolhimento nos domínios relacionados com a imigração clandestina dará um contributo útil para a gestão das redes de ligação em matéria de imigração nos países terceiros interessados.

23. Previsto para 2005, o Relatório anual sobre a política comum em matéria de imigração ilegal será por sua vez apresentado no Verão de 2006 em anexo a uma próxima comunicação da Comissão sobre as futuras prioridades neste domínio.

24. A criação de uma rede de informação segura acessível na Internet para os serviços dos Estados-Membros responsáveis pela migração ( ICONET ) constitui um precioso instrumento de gestão. A Comissão organizará sessões de formação e de sensibilização junto dos pontos de contacto dos Estados-Membros a fim de a tornar plenamente operacional.

25. Foram adoptadas todas as medidas destinadas a estabelecer uma política eficaz de afastamento e de repatriamento baseada em normas comuns, numa cooperação mais estreita e na assistência técnica recíproca. De facto, a Comissão apresentou uma proposta legislativa relativa aos procedimentos de regresso e adoptou as acções preparatórias para o apoio financeiro à gestão do regresso.

26. Por último, após a entrada em vigor dos acordos de readmissão com Macau, Hong Kong e Sri Lanka, em Outubro de 2005 foram concluídas as negociações com a Rússia e, em Novembro de 2005, entre a Albânia e a UE. No entanto, prosseguem as negociações com a Ucrânia, Turquia, Marrocos e Paquistão.

1.2.7. Dimensão externa do asilo e da migração

27. Esta vertente registou desenvolvimentos assinaláveis em 2005.

28. No que diz respeito à cooperação com os países terceiros na gestão da migração e do asilo , a União aprovou conclusões operacionais sobre a gestão da migração com os países terceiros e sobre as relações externas. Com base nas propostas da Comissão, o Conselho Europeu de Dezembro de 2005 adoptou uma agenda ambiciosa para intensificar a cooperação entre os Estados-Membros e os países da África e do Mediterrâneo. A Comissão é convidada a organizar a coordenação destas acções prioritárias em colaboração com os Estados-Membros e com as organizações internacionais e a informar o Conselho Europeu no final de 2006.

29. A Comissão propôs um quadro para o desenvolvimento de programas de protecção regional da UE que foi acolhido favoravelmente pelos Estados-Membros. Porém, a adopção dos primeiros programas-pilotos na Tanzânia e nos novos países independentes teve de ser adiada para 2006 para respeitar o calendário de publicação do convite à apresentação de propostas no âmbito do Programa AENEAS.

1.2.8. Gestão das fronteiras, biometria, sistemas de informação e política de vistos

30. Também neste domínio se registaram progressos substanciais.

31. Na perspectiva da supressão dos controlos das pessoas nas fronteiras internas e na pendência da avaliação da aplicação do acervo não relacionado com os sistemas de informação Schengen (SIS II) nos novos Estados-Membros prevista para 2006, a Comissão apresentou, de acordo com o calendário previsto, uma proposta sobre os instrumentos jurídicos SIS II .

32. No que respeita à gestão das fronteiras externas e após a criação da Agência de Gestão das Fronteiras Externas (FRONTEX) em 1 de Maio de 2005, não se prevêem novas propostas na sequência da avaliação do seu modo de funcionamento antes de 2007. Porém, a Comissão já confirmou a intenção de apresentar uma proposta relativa à criação de equipas de peritos nacionais para prestar uma rápida assistência técnica e operacional aos Estados-Membros que o solicitarem.

33. Em de Dezembro de 2004 o acervo de Shengen (SIS) passou a ser parcialmente aplicável pelo Reino Unido . A Decisão do Conselho relativa à aplicação parcial do SIS pelo Reino Unido será adoptada após a conclusão das necessárias adaptações técnicas neste Estado-Membro.

34. A adopção em 24 de Novembro de 2005 da Comunicação da Comissão relativa ao reforço das sinergias entre o SIS II, o sistema de informação sobre os vistos (VIS) e o EURODAC constitui um passo significativo para uma abordagem coerente e para a adopção de soluções harmonizadas a nível da UE em matéria de identificadores e dados biométricos . Igualmente, foram adoptadas em Dezembro conclusões operacionais para preparar a introdução de normas mínimas aplicáveis aos bilhetes de identidade nacionais. Pelo contrário, a proposta de alteração das Instruções Consulares Comuns em matéria de normas e procedimentos de obtenção dos dados biométricos só pôde ser apresentada em 2006, tendo em conta as discussões ainda em curso sobre as condições prévias necessárias.

1.2.9. Política de vistos, incluindo o desenvolvimento do Sistema de Informação sobre Vistos (VIS)

35. A adopção de algumas medidas prioritárias no âmbito do Programa da Haia foi ou será adiada para 2006.

36. É o que se verifica com a proposta da Comissão relativa às alterações necessárias para aperfeiçoar as políticas de vistos e à criação de centros comuns para apresentação de pedidos de vistos e com a proposta de alteração das Instruções Consulares Comuns no que se refere aos emolumentos pela emissão de vistos.

37. No entanto, registaram-se progressos nos sectores do trânsito , graças à apresentação da proposta da Comissão, e do regime de pequeno tráfego transfronteiriço , através de um acordo político em primeira leitura alcançado em Fevereiro de 2006.

1.3. Reforçar a segurança

1.3.1. Terrorismo: partilha de informações entre autoridades responsáveis pela aplicação da lei e autoridades judiciárias, encontrando o justo equilíbrio entre respeito da vida privada e segurança

38. A adopção em 21 de Fevereiro de 2006, na sequência do acordo em primeira leitura entre o Parlamento e o Conselho, da Directiva relativa à conservação dos dados gerados ou tratados no âmbito da oferta de serviços de comunicações electrónicas publicamente disponíveis e que altera a Directiva 2002/58/CE, cinco meses apenas após a apresentação da proposta da Comissão, constituiu um êxito interinstitucional emblemático da vontade política da União.

39. Ao mesmo tempo foram realizadas as principais acções previstas para 2005 relativas à aplicação do princípio da disponibilidade . De facto, a Comissão apresentou uma proposta relativa à adopção do princípio da disponibilidade no que se refere às informações relevantes em matéria de aplicação da lei, juntamente com uma proposta relativa ao estabelecimento das salvaguardas adequadas e de vias de recurso eficazes para a transferência de dados pessoais para efeitos de cooperação policial e judiciária em matéria penal, já mencionada[5]. A apresentação de uma proposta global sobre o princípio da disponibilidade levou a adiar para 2006 a adopção de uma proposta relativa especificamente ao ADN. Em Dezembro de 2005, foi alcançado um acordo sobre a iniciativa sueca relativa à simplificação do intercâmbio de dados e informações entre as autoridades responsáveis pela aplicação da lei dos Estados-Membros. A Comissão apresentou uma proposta relativa ao acesso ao VIS pelas autoridades responsáveis pela aplicação da lei.

40. No que respeita ao intercâmbio de dados sobre os passageiros aéreos (PNR) , a Comissão adoptou em 16 de Junho de 2006 duas iniciativas destinadas a criar um quadro juridicamente aceitável para a transferência de dados PNR para os Estados Unidos. Estas iniciativas constituem as primeiras medidas europeias destinadas a rectificar a base jurídica do acordo concluído com os Estados Unidos anulado pelo Tribunal de Justiça em 30 de Março de 2006.

41. A União mobilizou-se para continuar a desenvolver uma abordagem global para lutar contra o terrorismo , de acordo com o calendário adoptado. De facto, a Comissão decidiu financiar o projecto-piloto "luta contra o terrorismo", que prevê nomeadamente a instituição de um centro de informação e de crise junto da DG JLS. Assim, apresentou propostas destinadas a melhorar a segurança da armazenagem e do transporte de explosivos e a assegurar a rastreabilidade dos precursores industriais e químicos. Por último, em Dezembro de 2005 foi definida uma estratégia sobre a radicalização e o recrutamento.

42. Ao mesmo tempo, uma vez que nem todos os Estados-Membros transpuseram correctamente e dentro dos prazos fixados a totalidade da Decisão-Quadro relativa ao terrorismo, não foi possível dar início à prevista revisão e adaptação de um segundo relatório sobre a sua aplicação.

1.3.2. Prevenção e luta contra a criminalidade organizada

43. Embora a Comunicação da Comissão relativa ao desenvolvimento de uma estratégia para combater a criminalidade organizada constitua uma medida emblemática adoptada de acordo com o calendário previsto, verifica-se que muitas das medidas previstas para melhorar os conhecimentos sobre a criminalidade organizada e sobre as formas graves de criminalidade e o reforço da recolha e da análise de informações tiveram de ser adiadas para 2006.

44. Registou-se um atraso na adopção pelo Conselho do pacote legislativo em matéria de luta contra a contrafacção .

45. Pelo contrário, de acordo com o calendário previsto, foi elaborado um plano para a elaboração de normas, práticas e mecanismos comuns para prevenir o tráfico de seres humanos .

1.3.3. Cooperação policial e aduaneira

46. Com as discussões efectuadas no âmbito do Conselho JAI, prosseguiram os esforços no sentido de dar à Europol os meios para desempenhar um papel central no combate às formas graves de criminalidade (organizada), que, juntamente com as alterações à Decisão que cria a Academia Europeia de Polícia ( AEP ), com o início de discussões sobre a definição do papel do Comité de Segurança ( COSI ) e com a coordenação a estabelecer entre as diversas agências (e serviços) que operam no sector da segurança interna, são ilustrativos da vontade de dar um novo impulso à dimensão operacional da cooperação policial.

1.3.4. Gestão de crises na União Europeia

47. Em 17 de Novembro de 2005 a Comissão apresentou um Livro Verde sobre a protecção das infra-estruturas críticas . Em 2006 será apresentada uma proposta legislativa de criação de uma rede de alerta para as infra-estruturas críticas (CIWIN) que terá em conta as reacções ao Livro Verde.

1.3.5. Prevenção da criminalidade em geral

48. Na sequência de uma reflexão interna sobre a organização da Rede Europeia da Prevenção da Criminalidade ( REPC ) iniciada em 2005, será apresentada em 2006 a iniciativa com vista ao seu reforço e profissionalização.

1.4. Reforçar a justiça

1.4.1. Construção de um clima de confiança mútua e reforço da confiança mútua

49. Na sequência de discussões efectuadas no Outono de 2005 com as diferentes partes interessadas, a Comissão apresentará em 2006 uma Comunicação sobre a formação judiciária na UE . O programa de intercâmbio de magistrados prosseguirá em 2006 no âmbito de uma acção preparatória, antes de ser integrado na componente "justiça penal" do Programa-quadro "Direitos Fundamentais e Justiça".

1.4.2. Cooperação judiciária em matéria penal

50. No que diz respeito à aplicação do princípio do reconhecimento mútuo , a Comissão cumpriu o calendário para 2005 das medidas previstas, ou seja, a comunicação sobre o reconhecimento mútuo, que renova o quadro geral na matéria, as propostas legislativas relativas à tomada em consideração das decisões de condenação no âmbito de novos processos penais e a organização e conteúdo das trocas de informações extraídas do registo criminal entre os Estados-Membros, ou os relatórios sobre a aplicação da Decisão-Quadro relativa ao mandado de detenção europeu.

51. Porém, são de lamentar importantes atrasos na adopção de duas medidas emblemáticas: a Decisão-Quadro relativa ao mandado de obtenção das provas só foi objecto de acordo político em Junho de 2006 e a Decisão relativa a certos direitos processuais ainda se encontra em discussão. Nem uma nem outra foram adoptadas em 2005 como previsto no Programa da Haia.

52. Em matéria de aproximação , foi adoptado em Dezembro de 2005 o Livro Verde sobre os conflitos de competência e dupla incriminação ( ne bis in idem ), cuja base não permite encetar o debate para avaliar a necessidade de uma acção a nível da União. Por sua vez, foi adiado o Livro Verde sobre a presunção de inocência, tal como o segundo relatório sobre a aplicação da Decisão-Quadro relativa ao estatuto da vítima em processo penal, dado que os Estados-Membros não comunicaram as informações suficientes.

1.4.3. Cooperação judiciária em matéria civil

53. Particularmente importantes foram os resultados no domínio da cooperação judiciária em matéria civil, visto que em 2005 foram realizadas todas as acções previstas. É nomeadamente o caso do reconhecimento mútuo, que deverá registar novos desenvolvimentos nos próximos anos, especialmente no domínio do direito da família, na sequência da adopção dos Livros Verdes sobre as sucessões, sobre os conflitos de leis e sobre a competência em matéria de divórcio ou da proposta de regulamento relativo às obrigações de alimentos, que a Comissão convida a adoptar no âmbito do procedimento de co-decisão.

2. ACOMPANHAMENTO DA TRANSPOSIÇÃO A NÍVEL NACIONAL

2.1. Metodologia

54. Os instrumentos legislativos em causa são os que estão sujeitos à transposição para o direito interno dos Estados-Membros, ou seja, as directivas e as decisões-quadro. Tendo em conta os prazos médios de transposição, tal acompanhamento dos textos previstos no Plano de acção da Haia não é ainda possível, uma vez que à data da presente comunicação ainda não terminou o prazo de aplicação de nenhuma das medidas[6]. Pelo contrário, no que diz respeito ao exercício de 2005, afigura-se relevante analisar e avaliar, num plano global, dentro de uma determinada data-limite - para efeitos da presente comunicação 31 de Março de 2006 - a aplicação pelos Estados-Membros dos instrumentos adoptados até agora no domínio JLS.

55. O quadro no Anexo 2 inclui o conjunto dos instrumentos cujo prazo de transposição, à data da presente comunicação, já terminou. Para além das directivas e decisões-quadro, inclui igualmente os instrumentos legislativos que foram objecto de um acompanhamento a nível nacional, cujo prazo de aplicação/implementação, à data de adopção da presente comunicação, também já terminou, a saber, alguns regulamentos ou planos de acção adoptados com base no Tratado CE (TCE) ou certas decisões com base no Título VI do Tratado da União Europeia (TUE). O Quadro 2 inclui igualmente o artigo 22.º do TCE, cuja aplicação foi objecto de relatórios sucessivos e circunstanciados.

56. Para se encontrar uma metodologia coerente para avaliar a aplicação das políticas JLS a nível nacional, é conveniente ter em conta a diversidade dos dados disponíveis, consoante os textos tenham sido adoptados com base no TCE ou no Título VI do TUE.

57. Um primeiro factor comum é a obrigação por parte dos Estados-Membros de transporem para o direito nacional as medidas previstas nas directivas ou nas decisões-quadro e de comunicarem essas medidas de transposição sistematicamente à Comissão e/ou, consoante os casos, ao Secretariado-Geral do Conselho. Por conseguinte, foi decidido considerar o respeito desta obrigação de comunicação um dos factores relevantes para a avaliação da aplicação a nível nacional. Porém, foi necessário renunciar à verificação do respeito desta obrigação na data prevista pelos instrumentos em causa, dado que estes prazos só excepcionalmente são respeitados por um ou outro Estado-Membro no caso das decisões-quadro. Sem excluir a hipótese de recorrer a este critério no futuro, quando for necessário avaliar a aplicação a nível nacional das medidas previstas no Programa/Plano de acção da Haia, pareceu preferível limitar-se, na presente fase, ao acompanhamento do respeito da obrigação de comunicação das medidas de transposição na data-limite de 31 de Março de 2006 adoptada para efeitos da presente comunicação.

58. Um segundo factor comum, para além desta obrigação formal de transposição e de comunicação, é a obrigação substantiva por parte dos Estados-Membros de transposição e aplicação correctas da legislação da União ou comunitária .

59. A avaliação substantiva da qualidade da aplicação a nível nacional pode, por vezes, ser feita pela Comissão na sua resposta a cartas dos cidadãos ou a perguntas ou petições do Parlamento Europeu. Tendo em conta a sua natureza e a sua grande diversidade, não é possível fazer uma lista exaustiva destes elementos, que, por conseguinte, não constam do quadro em anexo como fonte de informação. No entanto, estes elementos são muitas vezes utilizados e incluídos nas análises globais efectuadas por instrumento que são os relatórios sobre a sua aplicação.

60. No que diz respeito às decisões-quadro adoptadas com base no Título VI do TUE, pelo menos está prevista a apresentação sistemática de um relatório da Comissão, o qual, na maior parte das vezes, serve de base para a elaboração de um relatório final do Conselho, que só muito excepcionalmente é fonte de discussão. Certas decisões-quadro, cujas disposições têm prazos de aplicação diferidos, são objecto de relatórios sucessivos (por exemplo a Decisão-Quadro relativa às vítimas). Cada vez com maior frequência a Comissão apresenta novos relatórios de actualização (por exemplo a Decisão-Quadro relativa ao mandado de detenção europeu ou ao terrorismo), nomeadamente quando os primeiros relatórios são anteriores ao último alargamento (por exemplo a Decisão-Quadro relativa ao branqueamento de 2001). Por vezes, a Comissão toma também a iniciativa de apresentar um relatório sobre instrumentos que em princípio não prevêem tal obrigação (por exemplo a Decisão "Eurojust" ou os instrumentos para a protecção dos interesses financeiros). Tal iniciativa não havia sido tomada em relação às primeiras acções comuns, como por exemplo a Acção comum sobre a participação numa organização criminosa. Pelo contrário, também as posições comuns prevêem, tal como as decisões-quadro, a apresentação de um relatório sobre a aplicação a nível nacional[7].

61. Situação diferente é a dos instrumentos baseados no TCE. Muitos destes instrumentos prevêem igualmente um relatório sobre a aplicação a nível nacional e é sintomático que tal exigência não seja válida para a imigração clandestina. Nenhuma das quatro directivas adoptadas nesta matéria, cujo prazo de transposição e cuja obrigação concomitante de comunicação das medidas nacionais de transposição termina na data-limite de 31 de Março de 2006, prevê a adopção de tal relatório. Igualmente, no domínio da cooperação judiciária em matéria civil, a Directiva 2003/8/CE relativa à assistência judiciária não prevê a elaboração de tal relatório.

62. A ausência de relatório não tem, todavia, os mesmos efeitos, consoante se trate de instrumentos adoptados com base no TCE ou no TUE. Os relatórios sobre a aplicação são a única indicação pública da qualidade da transposição a nível nacional dos instrumentos de cooperação policial ou judiciária em matéria penal. Para os instrumentos relativamente aos quais não existe a obrigação de comunicação das medidas de transposição, não existe absolutamente nenhuma indicação sobre a eficácia das medidas adoptadas. É o caso da Acção comum sobre a participação numa actividade criminosa e este é, aliás, um dos elementos pelos quais foi decidido propor a reformulação deste instrumento.

63. Pelo contrário, no caso dos instrumentos comunitários, os processos de infracção têm efeitos manifestamente dissuasivos para os Estados-Membros não cumpridores, confrontados com a publicidade negativa e o eventual pagamento de sanções pecuniárias, tal como resulta do quadro do Anexo 2 sobre a qualidade da transposição.

2.2. Acompanhamento por política[8]

2.2.1. Orientações gerais

64. Em matéria de direitos fundamentais, na presente fase só interessa a Directiva 95/46/CE relativa à protecção dos dados pessoais . A directiva alcançou o seu objectivo de assegurar um nível elevado de protecção do direito à vida privada dos cidadãos e de suprimir os entraves à livre circulação dos dados pessoais na União. Todos os Estados-Membros respeitaram a obrigação de transposição que o primeiro relatório sobre a aplicação considera globalmente satisfatória , embora tenham sido detectados alguns casos de má aplicação.

65. Além disso, da avaliação do Plano de acção 2000-2004 realizada pela Comissão em 2004 com base nos dados fornecidos pelo Observatório da Droga e da Toxicodependência (OEDT) e pela Europol resulta um balanço pouco satisfatório da aplicação a nível nacional da estratégia e do plano de acção europeus em matéria de droga .

2.2.2. Cidadania da União

66. A experiência dos relatórios da Comissão e dos processos de infracção permite fazer um balanço satisfatório da aplicação das disposições da Parte II do TCE. Todos os Estados-Membros respeitaram em geral a obrigação de comunicação das medidas nacionais de transposição de direito derivado na data-limite de 31 de Março de 2006. A aplicação das Directivas relativas ao direito de residência dos pensionistas, dos inactivos e dos estudantes é globalmente satisfatória. O mesmo acontece com as Directivas relativas ao direito de livre circulação e de residência no território dos Estados-Membros em vigor, apesar de alguns casos de má aplicação.

67. As Directivas relativas ao direito de voto nas eleições municipais e para o Parlamento Europeu registaram um nível de transposição satisfatório, ainda que os cidadãos o tenham utilizado insuficientemente.

2.2.3. Asilo, migração e fronteiras

68. À parte os relatórios da Comissão sobre o funcionamento muito satisfatório do EURODAC, está em avaliação a primeira fase de procedimento em matéria de asilo . Como resulta do quadro em Anexo 2, a persistência de certas lacunas na comunicação das medidas de transposição já permite concluir que o nível de aplicação ainda não é óptimo.

69. Uma vez que a política europeia em matéria de imigração legal é muito recente, nesta fase não há elementos suficientes para a elaboração de um relatório que permita uma avaliação global. Porém, depreende-se que a aplicação é deficiente se se atender ao número significativo de Estados-Membros que não comunicaram as medidas de transposição da Directiva relativa ao direito ao reagrupamento familiar nem da Directiva relativa ao estatuto dos nacionais de países terceiros residentes de longa duração, relativamente ao qual estão em curso processos de infracção.

70. Em matéria de imigração ilegal , e apesar da inexistência de relatórios de aplicação, resulta dos outros indicadores disponíveis um nível de transposição relativamente satisfatório dos textos menos recentes, à excepção de um Estado-Membro em especial.

2.2.4. Segurança

71. Se se excluírem as decisões-quadro, é difícil avaliar a aplicação dos instrumentos de luta contra a criminalidade organizada e de cooperação policial e aduaneira, nomeadamente das convenções e dos seus protocolos adoptados no âmbito do Título VI do TUE, tendo em conta que tais instrumentos não prevêem qualquer obrigação formal de comunicação por parte dos Estados-Membros, nem qualquer relatório de aplicação a nível nacional. A sua ratificação o mais brevemente possível continua a ser a principal prioridade.

2.2.5. Justiça

2.2.5.1. Justiça em matéria penal

72. Instrumento emblemático de reconhecimento mútuo, o mandado de detenção europeu actualmente está operacional em toda a União, apesar de um atraso inicial de transposição por parte de um em cada dois Estados-Membros, sendo, no entanto, necessários alguns esforços para permitir que certos Estados-Membros dêem cumprimento integral ao texto, e apesar das dificuldades constitucionais verificadas em vários Estados-Membros.

73. No que respeita aos instrumentos de aproximação , muitos dos quais são relevantes para efeitos de luta contra o terrorismo, a avaliação global da aplicação é bastante decepcionante , ainda que a prática da Comissão de apresentar sucessivos relatórios de aplicação seja indicadora de uma evolução positiva. Frequentemente os instrumentos são transpostos de forma incompleta e por vezes com muito atraso consoante os Estados-Membros.

74. No entanto, nenhum destes incumprimentos justifica um processo de infracção nos termos dos Tratados em vigor.

2.2.5.2. Justiça em matéria civil

75. Nesta fase, a avaliação dos dois textos em causa[9] revela-se difícil, uma vez que, de facto, na data-limite de 31 de Março adoptada para a presente comunicação, o prazo de transposição de todas as disposições não terminou para o primeiro e acaba de terminar para o segundo. Contudo, pode inferir-se do único relatório disponível actualmente sobre a aplicação do Regulamento relativo à citação e à notificação dos actos judiciais e extrajudiciais em matérias civil e comercial, que são necessárias várias melhorias. Por essa razão, em 15 de Julho de 2005 a Comissão adoptou uma proposta de alteração deste regulamento, actualmente em exame no Conselho e no Parlamento.

2.3. Acompanhamento por Estado-Membro

76. Os dados globais que se seguem, com base em todos os instrumentos indiscriminadamente, resultam dos dois indicadores[10] que constam do quadro em Anexo 2. Os dois primeiros quadros seguintes reflectem as lacunas por Estado-Membro, referindo-se o primeiro às situações de não comunicação das medidas de transposição e o segundo aos casos de transposição incorrecta. O terceiro reflecte por Estado-Membro estes dois indicadores em conjunto.

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3. CONCLUSÃO

77. No final deste primeiro exercício de acompanhamento do Programa da Haia, é impressionante verificar quanto o balanço globalmente positivo do calendário de adopção relativo a 2005 contrasta particularmente com o acompanhamento, muito menos satisfatório, da aplicação a nível nacional dos instrumentos adoptados.

78. Do acompanhamento da adopção das medidas previstas em 2005 no âmbito do Programa da Haia resulta que o mecanismo institucional funciona de forma satisfatória nas matérias JLS que relevam do TCE . Os progressos realizados no âmbito da cooperação judicial em matéria civil e da cidadania são exemplificativos. Verifica-se que, também nestas matérias, o voto por unanimidade, quando previsto, entravou o processo de adopção contribuindo provavelmente para atrasar a realização de políticas prioritárias no âmbito do Programa da Haia. Assim aconteceu na primeira fase do regime de asilo europeu. Pelo contrário, o diálogo interinstitucional no âmbito do processo de co-decisão revelou-se particularmente frutuoso, permitindo alcançar um acordo em poucos meses sobre textos importantes como a Directiva relativa à conservação de dados , o Código das fronteiras ou o Regulamento relativo ao pequeno tráfego transfronteiriço .

79. A lentidão verificada nas matérias abrangidas pelo Título VI do TUE é proveniente de diversas fontes. A unanimidade aplicável em matéria de cooperação policial e judiciária em matéria penal constituiu um entrave à adopção das medidas emblemáticas como o mandado de obtenção de provas e a Decisão-Quadro relativa às garantias processuais. A incerteza e as hesitações do Conselho na escolha da base jurídica também contribuíram para atrasar o processo de adopção este ano, apesar do acórdão do Tribunal de Justiça de 13 de Setembro de 2005, proferido no processo C-176/03.

80. Esta primeira avaliação da aplicação a nível nacional das políticas JLS revela-se amplamente parcelar, e certamente insuficiente na presente fase , sem com isto querer desculpar os Estados-Membros das insuficiências detectadas.

81. Algumas políticas JLS são ainda relativamente recentes e, por vezes, a avaliação da sua aplicação a nível nacional é prematura. É o que se verifica em matéria de asilo, migração legal, reconhecimento mútuo em matéria penal e de justiça em matéria civil, mas também em matéria de droga em que existe um acompanhamento especial em ligação com o OEDT.

82. Porém, impressionantes são sobretudo as insuficiências tanto quantitativas como qualitativas do nível geral de transposição dos instrumentos abrangidos pelo Título VI do TUE . Por exemplo, a determinação da União no combate ao terrorismo, como resulta da primeira parte do acompanhamento desta política, não parece ter repercussões a nível nacional.

83. Assim, da presente comunicação resulta que o quadro existente deve ser melhorado, especialmente no que diz respeito aos procedimentos de decisão nos domínios da cooperação policial e judiciária em matéria penal. É este o objectivo, sem alteração dos Tratados, da Comunicação "Aplicação do Programa da Haia: o rumo a seguir", que acompanha o presente relatório.

[1] Programa da Haia: reforço da liberdade, da segurança e da justiça na União Europeia (JO C 53 de 3.3.2005, p. 1) e Plano de acção do Conselho e da Comissão de aplicação do Programa da Haia sobre o reforço da liberdade, da segurança e da justiça na União Europeia (JO C 198 de 12.8.2005, p. 1).

[2] Propostas de programas específicos "Direitos Fundamentais e Cidadania", "Luta contra a Violência (Daphne)" e "Informação e Prevenção em matéria de Droga".

[3] O n.º 5, primeiro travessão, do artigo 67.º prevê a passagem a este procedimento após a primeira fase. Aliás, de um modo geral, para a adopção da Decisão do Conselho de 22 de Dezembro de 2004 que visa tornar aplicável o procedimento previsto no artigo 251.° do TCE a certos domínios abrangidos pelo Título IV da Parte III do mesmo Tratado, de acordo com o previsto no Programa da Haia, o Conselho permite a passagem, em princípio, de toda a política em matéria de asilo, migração e fronteiras ao procedimento de adopção previsto no artigo 251.º, excepto no que se refere à imigração legal.

[4] Nomeadamente: o respeito dos direitos fundamentais, a não discriminação e a igualdade de oportunidades, para os quais a legislação da UE dispõe de um quadro rigoroso.

[5] Ponto 8.

[6] Só será possível realizar o acompanhamento a nível nacional da transposição a partir dos relatórios sobre a aplicação das medidas do Programa da Haia referentes a 2007 e 2008.

[7] Ainda excepcionalmente, certos textos são objecto de uma avaliação recíproca a nível nacional em conformidade com a acção comum de 1997. Assim deveria ser feito para a Decisão-Quadro relativa ao mandado de detenção europeu em 2006. Para efeitos da presente comunicação não foram tidas em conta estas avaliações, quer por serem muito antigas quer pelo seu carácter demasiado geral.

[8] Por uma questão de coerência foi incluída a nomenclatura adoptada no Plano de acção da Haia.

[9] Directiva 2003/8/CE relativa à assistência judiciária e Directiva 2004/80/CE relativa à indemnização das vítimas da criminalidade.

[10] Indicadores descritos nos pontos 57 a 63 da presente comunicação.