52002DC0649

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO sobre as consequências dos acórdãos do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias, de 5 de Novembro de 2002, para a política europeia de transporte aéreo

1. A SITUAÇÃO ACTUAL E OS SEUS PROBLEMAS

1.1. Introdução

1. Ao longo da última década, a União Europeia desenvolveu progressivamente a sua posição na cena mundial. Reflectindo um maior sentido do interesse comunitário comum numa grande variedade de questões, foram adoptadas posições comunitárias em muitos debates internacionais e multilaterais. A abordagem comunitária tem funcionado particularmente bem nas negociações relativas ao comércio internacional e tem assegurado novas oportunidades valiosas para as empresas e os consumidores, além de contribuir para a criação de um ambiente comercial mais aberto para todos os países.

2. A União Europeia ainda não tem, todavia, uma política coerente em matéria de transporte aéreo internacional. Desde 1992, ano em que o Mercado Único Europeu foi criado e foram pela última vez apresentadas propostas para uma abordagem europeia às relações internacionais neste sector, que a Comissão tem sempre defendido que os quinze Estados-Membros devem envidar esforços, através das instituições comunitárias, para gerir os serviços aéreos internacionais. A Comissão há muito que acredita que os transportes aéreos beneficiariam de uma abordagem comunitária coerente, assente nos princípios e procedimentos do Tratado fundador e baseada em objectivos comuns. Dado que as actuais iniciativas da Comunidade abrangem a maior parte dos aspectos do transporte aéreo, desde a segurança à protecção dos passageiros, tornou-se cada vez mais inadequado que as relações internacionais sejam geridas por cada Estado-Membro separadamente.

3. No seu Livro Branco "A política europeia de transportes no horizonte 2010: a hora das opções" [1], a Comissão identificou a definição de uma política externa coerente no sector da aviação como uma prioridade urgente, devido aos efeitos que uma abordagem fragmentada tem no desenvolvimento da nossa indústria de transporte aéreo.

[1] COM (2001) 0370

1.2. O processo de integração

4. Nos últimos quinze anos, a União Europeia empreendeu um programa vastíssimo de liberalização e integração do transporte aéreo. A Comunidade fundiu uma série de mercados separados de modo a criar um mercado "interno" único da aviação. A nível mundial, só o mercado dos Estados Unidos tem maior dimensão do que este mercado, cuja criação demonstrou os meios e os benefícios para a indústria e os consumidores da superação das barreiras comerciais tradicionais no sector dos serviços de transporte aéreo.

5. Já passou uma década desde a adopção das medidas de aviação designadas por "terceiro pacote", que aplicaram os princípios do programa do mercado único ao sector da aviação. O "terceiro pacote" pôs finalmente termo a décadas de restrições que limitaram o acesso aos mercados de transporte aéreo na Europa, impediram o investimento transfronteiras por parte das companhias aéreas europeias e regulamentaram pormenorizadamente o funcionamento do próprio mercado.

6. O "terceiro pacote" transformou todas as companhias aéreas da Comunidade, independentemente do Estado-Membro onde estavam legalmente estabelecidas, em "transportadoras aéreas comunitárias" com direitos de acesso iguais a todo o mercado interno e com responsabilidades iguais à face da lei. Este pacote permitiu que as companhias aéreas existentes penetrassem em mercados anteriormente fechados e que se criassem novas companhias aéreas com base em princípios e regras comuns. Em suma, os serviços aéreos podiam ser prestados de acordo com os desejos e as necessidades dos passageiros em vez de obedecerem a regras proteccionistas e à intervenção governamental. Só os voos internacionais de e para a União Europeia continuaram a estar sujeitos aos tradicionais acordos de aviação bilaterais.

7. As actividades da Comunidade no sector não se limitam, todavia, às questões de acesso ao mercado. A integração também implicou o estabelecimento de um quadro normativo que fixa níveis comuns de segurança, protecção do ambiente e dos passageiros e gestão do tráfego aéreo. Assim, as transportadoras comunitárias operam não só com base em direitos comuns de acesso ao mercado, mas, de um modo mais geral, com base em normas comuns.

8. Em 1999, a Comissão apresentou uma análise do funcionamento do mercado interno [2]. Os acontecimentos de 11 de Setembro de 2001 criaram problemas graves ao sector e deprimiram o mercado da aviação em geral, mas as companhias aéreas europeias parecem estar a atravessar um período de recuperação e as tendências gerais então apontadas permanecem válidas actualmente. As conclusões fundamentais dessa análise foram as seguintes:

[2] Comunicação da Comissão ao Conselho, ao Parlamento Europeu, ao Comité Económico e Social e ao Comité das Regiões - O sector dos transportes aéreos europeu: do mercado único aos desafios mundiais (COM(1999)182)

- À semelhança do resto do mundo, o mercado comunitário conheceu um forte crescimento na década de 1990, registando-se o crescimento mais rápido nas vias recém-abertas entre os diversos Estados-Membros.

- A produtividade das transportadoras comunitárias aumentou.

- O número total de companhias aéreas que realizam voos regulares na Comunidade quase duplicou, para 140 companhias.

- Verificaram-se problemas graves em algumas das transportadoras estabelecidas, levando à perda de postos de trabalho e a tempos difíceis para algumas pessoas, mas o emprego no sector cresceu globalmente, com o aumento de postos de trabalho nas novas companhias aéreas e uma expansão considerável em algumas das transportadoras aéreas nacionais.

- A concorrência aumentou, sendo muitas das principais rotas exploradas por três ou mais companhias aéreas. As tarifas praticadas nessas rotas foram, em média, 10% a 25% inferiores às das rotas monopolistas. Desde a referida comunicação, as tarifas baixas generalizaram-se ainda mais.

- O número global de rotas exploradas aumentou.

9. Não obstante estas mudanças e tendências, o mercado interno europeu da aviação também se fez notar por aquilo que não aconteceu. Ao contrário das expectativas e em contraste com a situação verificada em muitos outros sectores dos serviços, como as telecomunicações, os seguros ou a banca, as fileiras dos principais intervenientes alteraram-se muito pouco. A maioria das principais companhias aéreas da Comunidade manteve a fragmentação por países e tendeu a crescer graças ao reforço da sua posição nos respectivos mercados nacionais, em vez de procurar novas oportunidades de investimento noutros Estados-Membros ou de tentar crescer através de fusões e aquisições.

10. O mercado da aviação comunitário é um mercado vivo e inovador, mas enquanto se mantiver dividido por países do ponto de vista das relações externas, as empresas mais bem sucedidas terão dificuldade em realizar o seu verdadeiro potencial e os consumidores perderão os benefícios de uma concorrência adicional.

Relações existentes entre os Estados-Membros e os países terceiros

11. No âmbito da Convenção de Chicago de 1944, o quadro regulamentar mundial desenvolveu-se com base em acordos de serviços aéreos bilaterais (ASA). Estes acordos regulam as condições de mercado em que as transportadoras aéreas podem prestar serviços aéreos. Desde a conclusão do mercado interno na Comunidade, os Estados-Membros continuaram a celebrar acordos de transporte aéreo bilaterais nos moldes tradicionais. A maioria tem um número considerável de acordos de serviços aéreos com países estrangeiros - em média, existem 60 a 70 ASA por Estado-Membro.

12. Estes acordos não diferem grandemente quanto à forma. O seu texto principal contém os princípios gerais, apresentando os anexos disposições mais pormenorizadas, nomeadamente as rotas a explorar, a capacidade fornecida e as frequências dos voos, bem como quaisquer outros direitos adicionais de tráfego que podem ser exercidos - por exemplo, os direitos de "quinta liberdade", mediante os quais as companhias aéreas podem estender as suas rotas, para além dos destinos nas duas partes, a destinos noutros países. Também existem, frequentemente, memorandos de acordo confidenciais que abordam questões como os acordos comerciais entre transportadoras aéreas e outras questões financeiras. O texto principal da maior parte dos acordos de serviços aéreos permanece inalterado durante anos, mas as alterações dos anexos e memorandos de acordo são mais frequentes, a fim de acompanharem a evolução do mercado.

13. Os acordos de serviços aéreos assumem múltiplas formas, desde as muito liberais às muito restritivas. Alguns deles permitem uma concorrência aberta entre várias transportadoras das duas partes, enquanto outros eliminam praticamente a concorrência entre os operadores.

14. Os acordos "open skies" (de céu aberto), normalmente negociados pelos Estados Unidos, são acordos bilaterais tradicionais na medida em que reservam os direitos de tráfego estritamente às companhias aéreas das duas partes no acordo. Contudo, prevêem a eliminação de restrições quantitativas à frequência dos voos, à capacidade fornecida e ao número de transportadoras aéreas permitido. Permitem também, o que é importante para a União Europeia, que as companhias aéreas das duas partes estendam as rotas entre elas, oferecendo serviços irrestritos de "quinta liberdade" aos outros países. Estes serviços têm relativamente pouco valor no lado americano do Atlântico, dado existirem relativamente poucos destinos viáveis para diante. São mais úteis, no entanto, em regiões do mundo onde existem muitos mercados internacionais em estreita proximidade, como a UE. Na verdade, eles permitem que as transportadoras americanas acedam ao mercado interno europeu, ao passo que o mercado interno dos EUA permanece firmemente fechado aos operadores estrangeiros. Actualmente, estes direitos são sobretudo utilizados pelas companhias americanas de transporte de mercadorias para fornecerem serviços de entrega de encomendas postais no mercado intracomunitário.

15. Globalmente, a teia de acordos de serviços aéreos bilaterais é muito complexa e, de um modo geral, muito restritiva, em comparação com as regras comerciais internacionais que regem outros sectores de serviços, como o transporte marítimo, as telecomunicações ou a banca.

1.3. Relações actuais entre a Comunidade e os países terceiros

(a) Criação de um espaço de aviação regional

16. Recentemente, a UE tem dado especial atenção, nas relações externas respeitantes ao transporte aéreo, à expansão do mercado interno e sua transformação num verdadeiro espaço de aviação regional. A Comissão obteve o apoio dos Estados-Membros para o efeito e levou a cabo negociações neste domínio com base em mandatos que lhe foram conferidos pelo Conselho.

17. O que se pretende é criar um grande mercado, compreendendo cerca de trinta países, que irá funcionar com base na legislação comunitária. Dentro deste espaço, todas as companhias aéreas terão as mesmas liberdades de que hoje usufruem as transportadoras da Comunidade.

18. Foram dados passos significativos para atingir este objectivo. A Noruega e a Islândia já fazem parte do mercado através do Espaço Económico Europeu (EEE). Isto significa que toda a legislação comunitária é aplicável a estes países e que as suas companhias aéreas usufruem de todos os direitos de que gozam as transportadoras aéreas da Comunidade.

19. Um acordo entre a Comissão Europeia e a Suíça liberaliza consideravelmente o transporte aéreo com base na legislação comunitária. Tal como acontece com a Noruega e a Islândia, a legislação comunitária no domínio do transporte aéreo é aplicável às transportadoras aéreas suíças, fazendo este país efectivamente parte do mercado interno de transporte aéreo. A principal excepção neste aspecto reside no facto de a cabotagem dentro de cada Estado-Membro e no interior da própria Suíça não estar incluída.

20. Por último, já estão em grande parte concluídas as negociações entre a Comunidade e os actuais países candidatos à adesão sobre a plena integração destes países no mercado interno. Um novo acordo que crie um espaço aéreo comum europeu oferecerá a todos os países candidatos a possibilidade de se tornarem parte integrante do mercado interno da aviação, que oferece vantagens especiais aos países cuja adesão ainda não está iminente.

(b) Relações com os países terceiros em geral e resolução das barreiras comerciais

21. Foram tomadas medidas a nível comunitário para desenvolver uma abordagem mais unificada e concertada a várias questões específicas. As diferenças de opinião acerca do tratamento das transportadoras comunitárias nos mercados externos e pelos governos estrangeiros exigem, de vez em quando, que a Comissão intervenha em defesa do interesse comunitário no seu conjunto. Estas intervenções têm sido feitas de forma ad-hoc, à medida que os problemas surgem.

22. A Comissão também tem realizado conversações sobre a aviação em geral com vários países. Nestes se incluem os Estados Unidos, permitindo o diálogo regular neste domínio que os dois lados identifiquem e debatam questões de interesse comum. Este diálogo também proporciona um fórum de debate das potenciais barreiras comerciais aos serviços de transporte aéreo. De vez em quando, realizam-se debates sobre a aviação com os vários outros parceiros comerciais da Comunidade, nos diversos comités mistos criados pelos acordos de comércio e cooperação que têm sido celebrados.

(c) Actividade multilateral

23. A Comunidade não tem qualquer estatuto formal na organização mundial mais importante no domínio do transporte aéreo, a Organização da Aviação Civil Internacional (ICAO). Contudo, muitas questões agora em debate nessa instância estão abrangidas pela legislação comunitária. Um certo grau de coordenação revelou-se útil nesses casos.

24. Na revisão do anexo sobre transporte aéreo do Acordo Geral sobre Comércio e Serviços, realizada na OMC, a Comunidade exerceu pressão para que fosse dada maior cobertura aos serviços relacionados com a aviação. Na OMC, é uma prática assente que a Comunidade fale a uma só voz com base numa directriz acordada e constatou-se ser possível gerir a aviação neste enquadramento. Serão realizadas novas negociações neste âmbito, à medida que se desenvolver a próxima ronda de negociações comerciais.

(d) Assistência técnica

25. Através dos seus programas de assistência técnica na Europa Central e de projectos relacionados com a segurança desenvolvidos na Ásia e na América Latina, a Comissão tem procurado elevar os padrões de segurança em todo o sector da aviação. A assistência destina-se principalmente às instituições governamentais, ajudando-as a melhorar a sua aptidão e capacidade de fiscalização da aplicação e execução de normas de segurança cada vez mais rigorosas. A Comissão apresentou a sua abordagem na sua Comunicação de 2001 "Contribuição da Comunidade Europeia para a melhoria da segurança aérea mundial" [3].

[3] COM (2001)390 final de 19.07.2001

(e) Política de concorrência na aviação internacional

26. O número de alianças internacionais e outras formas de acordos de cooperação envolvendo transportadoras aéreas comunitárias e transportadoras de países terceiros aumentou significativamente nos últimos anos e parece provável que a sua celebração se acelere em resultado das decisões do Tribunal de Justiça. A aplicação eficaz e eficiente das regras de concorrência comunitárias é, por isso, uma parte essencial de uma política internacional coordenada no domínio de transporte aéreo. Embora as regras de concorrência da Comunidade sejam plenamente aplicáveis ao sector dos transportes, o actual regime não oferece segurança jurídica suficiente nem ao sector nem aos Estados-Membros, uma vez que a Comissão não possui os mesmos poderes efectivos de aplicação das regras de concorrência ao tráfego internacional de e para a União Europeia que tem em relação ao transporte aéreo no interior da União [4].

[4] NOTE-SE, PORÉM, QUE O REGIME DA UE RELATIVO AO CONTROLO DAS FUSÕES É PLENAMENTE APLICÁVEL À AVIAÇÃO INTERNACIONAL.

2. OS ACÓRDÃOS DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA SOBRE OS ACORDOS DE "CÉU ABERTO"

27. No contexto acima descrito, a aviação internacional continuou a desenvolver-se sobretudo no âmbito de acordos de serviços aéreos bilaterais. Porém, a natureza do sistema e a forma isolada como tem sido aplicado pelos Estados-Membros gera conflitos com o sistema de regulamentação unificado que foi desenvolvido no interior da Comunidade. Cada vez mais preocupada com estes conflitos, a Comissão interpôs acções judiciais contra oito Estados-Membros que tinham celebrado acordos bilaterais com os Estados Unidos - sete deles (Bélgica, Dinamarca, Alemanha, Luxemburgo, Áustria, Finlândia e Suécia assinaram acordos do tipo "open skies" como foram atrás descritos e um deles (Reino Unido) um acordo bilateral mais restritivo.

28. Em 5 de Novembro de 2002, o Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias deliberou sobre os processos contra estes oito membros [5].

[5] Processos C-466/98, C-467/98, C-468/98, C-469/98, C-471/98, C-472/98, C-475/98 e C-476/98 contra o Reino Unido, a Dinamarca, a Suécia, a Finlândia, a Bélgica, o Luxemburgo, a Áustria e a Alemanha

2.1. Domínios de competência comunitária

29. Os acórdãos do Tribunal de Justiça estabelecem solidamente a aplicação do denominado princípio "AETR" no sector da aviação, mediante o qual a Comunidade adquire uma competência externa em razão do exercício da sua competência interna, "quando os acordos internacionais pertencem ao domínio de aplicação das regras comuns", ou "em todo o caso, de um domínio já em grande parte coberto por essas regras". O Tribunal de Justiça especifica, neste caso, que "quando a Comunidade tiver incluído nos seus actos legislativos internos cláusulas relativas ao tratamento a conceder aos nacionais de países terceiros, ... aquire uma competência externa exclusiva na medida abrangida por esses actos". O Tribunal identificou três domínios específicos da competência exclusiva da Comunidade: atribuição de faixas horárias aos aeroportos, sistemas informatizados de reserva e tarifas aéreas de passageiros e de carga intracomunitárias.

30. É de assinalar, neste contexto, que, mesmo nos casos em que os Estados-Membros procuraram fazer reflectir o direito comunitário directamente no texto dos seus acordos bilaterais, o Tribunal concluiu que, ainda assim, não tinham cumprido as obrigações que lhes incumbem porque os Estados-Membros já não têm competência para tomar iniciativas de qualquer tipo relativamente a estas questões.

31. Deve salientar-se igualmente que, para além dos domínios identificados pelo Tribunal, existem outras questões, normalmente tratadas nos acordos de serviços aéreos bilaterais, em que a Comunidade tem competência externa exclusiva. Por outro lado, o acervo comunitário expandiu-se consideravelmente nos anos que se seguiram à negociação dos acordos em questão. Esses outros domínios incluem:

- As questões de segurança (abrangidas pelo Regulamento (CE) nº 1592/2002, de 15 de Julho de 2002, relativo a regras comuns no domínio da aviação civil e que cria a Agência Europeia para a Segurança da Aviação [6]);

[6] JO L240/1 de 7.9.2002

- As possibilidades comerciais (incluindo a assistência em escala, abrangida pela Directiva 96/67/CE, de 15 de Outubro de 1996, relativa ao acesso ao mercado da assistência em escala nos aeroportos da Comunidade [7], e o transporte combinado, que dá acesso ao mercado interno de transporte terrestre);

[7] JO L 272 de 25.10.1996

- Os direitos aduaneiros, impostos e encargos (de utilização) (a aplicação de impostos especiais de consumo, abrangida pela Directiva 92/12/CEE do Conselho, de 25 de Fevereiro de 1992, relativa ao regime geral, à detenção, à circulação e aos controlos dos produtos sujeitos a impostos especiais de consumo [8], e a isenção do combustível utilizado na aviação dos impostos especiais de consumo, abrangida pela Directiva 92/81/CEE do Conselho, de 19 de Outubro de 1992, relativa à harmonização das estruturas do imposto especial sobre o consumo de óleos minerais [9]);

[8] JO L 076 de 23.03.1992

[9] JO L 316 de 31.10.1992

- As restrições às aeronaves por razões ambientais, que são muitas vezes incluídas na secção relativa à concorrência leal (nos termos da Directiva 92/14/CEE do Conselho, de 2 de Março de 1992, relativa à limitação da exploração dos aviões que dependem do anexo 16 da Convenção relativa à Aviação Civil Internacional, volume 1, segunda parte, capítulo 2, segunda edição [10] e da Directiva 2002/30/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de Março de 2002, relativa ao estabelecimento de regras e procedimentos para a introdução de restrições de operação relacionadas com o ruído nos aeroportos comunitários).

[10] JO L 76 de 23.3.1992

32. Há ainda outras questões que, embora nem sempre sejam directamente mencionadas nos tratados internacionais, também são abrangidas pela legislação comunitária aplicável às transportadoras aéreas estrangeiras. Estas questões moldam inevitavelmente o ambiente comercial em que o transporte aéreo internacional tem lugar e são certamente objecto de debates e acordos internacionais. A legislação inclui, designadamente:

- A compensação por recusa de embarque (Regulamento nº 295/91 do Conselho, de 4 de Fevereiro de 1991, que estabelece regras comuns relativas a um sistema de compensação por recusa de embarque de passageiros nos transportes aéreos regulares; [11]

[11] JO L 36 de 8.2.1991

- A responsabilidade das transportadoras aéreas (Regulamento nº 2027/97 do Conselho, de 9 de Outubro de 1997, relativo à responsabilidade das transportadoras aéreas em caso de acidente, alterado [12];

[12] JO L 285 de 17.10.1997

- A Directiva 90/314/CEE do Conselho, de 13 de Junho de 1990, relativa às viagens organizadas, férias organizadas e circuitos organizados [13];

[13] JO L 158 de 23.6.1990

- A protecção de dados (Directiva 95/46/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 24 de Outubro de 1995, relativa à protecção das pessoas singulares no que diz respeito ao tratamento de dados pessoais e à livre circulação desses dados [14].

[14] JO L 281 de 23.11.1995

33. Deste modo, em questões sobre as quais concordaram que faz sentido adoptar regras comuns dentro da Comunidade, os Estados-Membros devem extrair as respectivas consequências e utilizar as instituições comunitárias para debater essas questões com países estrangeiros.

2.2. Propriedade e controlo

34. O Tribunal de Justiça decidiu que os oito acordos em questão contêm elementos que privam as transportadoras aéreas da Comunidade dos direitos que lhes assistem nos termos do Tratado, constituindo as cláusulas de nacionalidades incluídas nos acordos uma clara violação do direito de estabelecimento consagrado no seu artigo 43º. É assim que, embora o Tribunal não pudesse anular os acordos ao abrigo do direito internacional, estes constituem uma infracção ao direito comunitário, em prejuízo dos beneficiários do direito de estabelecimento, pela qual os Estados-Membros são responsáveis.

35. À semelhança dos acordos de serviços aéreos mais tradicionais, os acordos que foram contestados contêm cláusulas estritas em matéria de propriedade e controlo, as quais asseguram que só as companhias aéreas pertencentes e controladas por cidadãos das duas partes no acordo podem beneficiar dos direitos de tráfego concedidos. Isto significa que as transportadoras comunitárias maioritariamente pertencentes a empresas exteriores ao seu Estado-Membro de origem ficam excluídas das rotas internacionais de e para esse país. Além disso, as transportadoras comunitárias sediadas num Estado-Membro, mas com um estabelecimento noutro Estado-Membro, não podem beneficiar dos seus direitos, consagrados no Tratado, de operar nas rotas internacionais de ambos. Estas cláusulas impedem, por conseguinte, qualquer actividade de fusão e aquisição que envolva transportadoras comunitárias com redes internacionais. Impedem igualmente o desenvolvimento de transportadoras comunitárias com múltiplas plataformas de correspondência, semelhantes às utilizadas pelas transportadoras americanas.

36. Nos termos do direito comunitário, essa discriminação deve agora ser considerada ilegal e as transportadoras comunitárias, desde que possuam um estabelecimento num Estado-Membro, devem poder operar nas rotas internacionais que dele partem, independentemente do local da Comunidade onde se situa o seu principal local de actividade, ou de onde os seus proprietários são originários.

37. Os beneficiários de um acordo internacional de transporte aéreo a nível comunitário são "transportadoras comunitárias". Esta é a única definição de companhia aérea na Comunidade e figura no Regulamento (CE) nº 2407/92 do Conselho, de 23 de Julho de 1992, relativo à concessão de licenças às transportadoras aéreas [15] e no Regulamento (CE) nº 2408/92, de 23 de Julho de 1992, relativo ao acesso das transportadoras aéreas comunitárias às rotas aéreas intracomunitárias.

[15] JO L 240 de 24.8.1992

2.3. Implicações para outros acordos e para a política em geral

38. Se os outros acordos de serviços aéreos bilaterais incluírem as mesmas questões que os acordos "de céu aberto" em questão, também não estarão em conformidade com o direito comunitário. Isto aplica-se não só aos outros acordos com os Estados Unidos que ainda não foram objecto de processos do Tribunal, mas também a todos os acordos de serviço aéreo bilaterais que contêm cláusulas de nacionalidade semelhantes ou que infringiram a competência externa exclusiva da Comunidade.

39. A clareza jurídica dada pelos acórdãos do Tribunal de Justiça confirma a necessidade de formular uma vasta política internacional para o sector da aviação que permita a resolução destes problemas pela Comunidade.

3. DESENVOLVER A POLÍTICA COMUNITÁRIA

40. Para além da situação jurídica, uma abordagem coordenada beneficiaria muito a Comunidade, as suas companhias aéreas e os seus consumidores, do ponto de vista económico e político. A Comunidade é um dos intervenientes mais importantes na aviação internacional. O seu mercado é um dos maiores e a sua indústria uma das mais bem sucedidas. Reúne um grupo dos Estados mais influentes e bem sucedidos em matéria de aviação. Se muitas questões forem tratadas através de acordos bilaterais celebrados pelos diversos Estados-Membros, a Comunidade não poderá promover eficazmente os interesses das suas transportadoras e dos seus consumidores, ficando privada da capacidade de defender a sua causa, ou seja, combater de uma forma coordenada e eficaz as práticas discriminatórias ou desleais que as transportadoras comunitárias enfrentam em alguns países terceiros.

41. Através de uma abordagem nova e unificada, a Comunidade será capaz de defender os seus interesses, justificar as suas posições e promover a sua visão da aviação mundial com muito mais eficácia do que antes. Ao assegurar um ambiente regulamentar mais flexível para as companhias aéreas europeias, o desenvolvimento de uma política externa comum facilitará não só a consolidação e a constituição de empresas mais fortes, mas também uma utilização mais eficiente da capacidade aeroportuária.

42. Em resultados dos acórdãos do Tribunal de Justiça, nem a Comunidade nem os Estados-Membros têm rédea livre para celebrarem acordos de transporte aéreo. É importante, quando os acordos tratam da questão dos direitos de tráfego, que eles também ofereçam garantias relativamente a questões como a segurança, a concorrência e o ambiente. A competência em relação a esta vasta gama de questões encontra-se dividida entre os Estados-Membros e a Comunidade. Além disso, é essencial assegurar a renegociação das cláusulas de propriedade e controlo de uma forma coerente, a fim de assegurar que as transportadoras da Comunidade podem usufruir plenamente dos seus direitos. A única forma de agir é de forma coordenada e através das instituições comunitárias.

43. Como foi dito atrás, a Comunidade já tomou medidas em várias frentes, incluindo algumas negociações internacionais sobre os serviços aéreos, com base nos mandatos do Conselho. O Livro Branco "A política europeia de transportes no horizonte 2010: a hora das opções" [16], identificou o desenvolvimento de uma política externa coerente no domínio da aviação como uma prioridade urgente, dados os efeitos de uma abordagem fragmentada no desenvolvimento do nosso sector do transporte aéreo. Agora, confrontada com a necessidade de abordar uma variedade muito maior de parceiros e de questões, a Comunidade deve identificar os seus princípios fundamentais e as prioridades de acção iniciais.

[16] COM (2001) 0370

44. Estes princípios fundamentais decorrem da necessidade de medidas comunitárias urgentes para corrigir os problemas jurídicos existentes, bem como da necessidade de definir uma visão estratégica para o transporte aéreo, capaz de reforçar a posição da nossa indústria no mercado mundial e de trazer benefícios para os consumidores europeus.

3.1. Princípios fundamentais

45. O principal objectivo da Comunidade é promover um transporte aéreo seguro e eficiente para benefício dos cidadãos europeus. Este objectivo geral pode ser subdividido em quatro objectivos fundamentais:

a) Harmonizar os acordos com o direito comunitário, maximizando as potencialidades do mercado único;

b) Promover uma agenda de reformas a nível internacional, destinada a estimular os serviços aéreos e aumentar o investimento internacional no sector;

c) Assegurar a preservação e a promoção de uma concorrência efectiva, a fim de estender os benefícios económicos aos consumidores;

d) Garantir padrões elevados de segurança e protecção do ambiente e dos passageiros na Comunidade e promovê-los a nível mundial.

(a) Harmonizar os acordos com o direito comunitário, maximizando as potencialidades do mercado único

46. O objectivo fundamental deverá consistir em harmonizar os acordos bilaterais existentes com a legislação - nomeadamente no domínio da propriedade e do controlo, em que os acórdãos do Tribunal de Justiça tornam agora essa acção obrigatória. O objectivo deverá ser trabalhar para uma nova geração de acordos, celebrados a nível comunitário, que substituam os acordos negociados pelos diversos Estados-Membros separadamente. Isto permitirá a modernização simultânea das relações com os parceiros comerciais e assegurará a total compatibilidade com o quadro jurídico comunitário.

47. Como se disse atrás, o sistema bilateral impediu as transportadoras aéreas comunitárias de beneficiarem plenamente do mercado único da UE e das disposições do Tratado relativas ao direito de estabelecimento. O objectivo da Comunidade será proporcionar-lhes todos esses benefícios graças à celebração de acordos que reconheçam o seu direito a um tratamento não discriminatório em toda a União Europeia, tanto no que diz respeito aos direitos de tráfego internacional como apenas no que se refere às rotas internas.

48. Muitas transportadoras comunitárias resistiram bastante bem às dificuldades económicas do ano passado - pelo menos melhor do que as suas homólogas americanas - mas ainda não têm a liberdade de que necessitam para expandirem e reestruturarem as suas empresas. As maiores transportadoras aéreas comunitárias estão bem, comparativamente aos seus concorrentes mundiais, em termos da sua situação financeira e aos seus substanciais negócios de longo curso. Porém, no mercado mundial, a dimensão absoluta da rede de uma companhia aérea pode ser importante e as grandes companhias aéreas dos EUA são muito maiores do que as suas homólogas da União Europeia, em termos do número de passageiros (40 000 000 para companhia nº 1 da UE - Lufthansa - e 110 000 000 para a companhia nº 1 dos EUA - American Airlines), do número de plataformas de correspondência que exploram e das suas frotas de aviões (mais de 800 aviões da American Airlines para 280 da British Airways - a maior frota da UE). A Comunidade necessitará de celebrar uma nova geração de acordos que lhes dê essa liberdade.

(b) Promover uma agenda de reformas a nível internacional

49. A Comunidade deverá continuar a favorecer as reformas a nível internacional, tendo em vista a criação de um regime económico mais flexível para o sector do transporte aéreo, que dê às companhias aéreas, tanto na UE como no estrangeiro, mais oportunidades de se agruparem e desenvolverem uma posição financeira estável, assente em capitais e em competências especializadas internacionais na medida do necessário.

50. Como um outro princípio geral, a Comunidade deverá procurar simplificar o actual sistema de acordos bilaterais dos Estados-Membros, tanto em termos do número de partes como do número de restrições impostas às operações. Por razões práticas, quando se têm de considerar os interesses dos quinze Estados-Membros, fará sentido celebrar acordos sem limites ao número de rotas exploradas ou de transportadoras designadas. O objectivo deverá ser evitar acordos difíceis de aplicar ou que possam suscitar litígios entre os Estados-Membros.

51. Quanto à repartição de direitos de tráfego entre as transportadoras comunitárias, os acordos do tipo "open skies" ou outros acordos liberais em que não existam restrições ao número de transportadoras ou ao número de voos que podem ser realizados, colocam poucos problemas. Contudo, nos acordos mais restritivos, em que os direitos de tráfego são limitados e devem ser repartidos com base numa divisão recíproca entre as companhias aéreas das partes, é evidente que será necessário um mecanismo não discriminatório a nível da União Europeia para repartir os direitos de tráfego entre as transportadoras comunitárias.

52. Por último, dadas as suas prioridades económicas e a preferência por acordos amplos a nível regional e mundial, a Comunidade deverá envidar esforços a longo prazo tendo em vista uma solução multilateral para a regulamentação do transporte aéreo. Embora não existam perspectivas de progresso imediatas, a inclusão do sector na OMC ou noutro mecanismo equivalente a nível mundial deve ser considerado como um objectivo.

(c) Assegurar a preservação e a promoção de uma concorrência efectiva

53. A aplicação eficaz das regras de concorrência é um elemento essencial de uma política de aviação comunitária coordenada a nível internacional. Para tal, a União Europeia deverá dispor para a aviação internacional dos mesmos instrumentos eficazes de aplicação das regras de concorrência que possui para o transporte aéreo no interior da UE. No passado, a Comissão apresentou várias propostas ao Conselho, a última das quais em 1997, para que ele lhe desse tais poderes. [17] Da lógica do acórdão do Tribunal resulta que é urgentemente necessário relançar a análise destas propostas. Só superando as limitações do regime de investigação e execução existente poderá obter-se uma política de transporte aéreo totalmente eficaz e coordenada.

[17] Para alargar o âmbito de aplicação dos Regulamentos (CEE) nº 3975/87 e nº 3976/87 ao transporte entre a Comunidade e os países terceiros.

(d) Garantir padrões elevados de segurança e protecção do ambiente

54. O mercado comunitário integrado assenta em elevados padrões de segurança e protecção do ambiente. A Comissão Europeia e os seus Estados-Membros têm uma longa tradição no que respeita à adopção e manutenção de normas rigorosas de segurança e protecção do ambiente. A UE tem exercido pressão para que sejam adoptadas as melhoras disposições nestas matérias a nível internacional e, quando necessário, tem procurado ajudar outros países, incluindo futuros Estados-Membros e países em desenvolvimento, a melhorarem os seus sistemas de modo a poderem cumprir essas normas.

55. Estes padrões rigorosos não devem ser postos em causa a nível internacional, devendo a UE redobrar esforços para os elevar globalmente. A maior pressão da concorrência e a maior liberdade de investimento a nível internacional que poderão resultar dos acordos nunca deverão pôr em risco esses padrões. A Comunidade quererá prosseguir este trabalho através dos seus novos acordos, desenvolvendo as normas existentes de modo a maximizar o efeito dos seus recursos e a utilizar plenamente a sua influência nas instâncias internacionais.

3.2. Prioridades de negociação

56. Em termos de abertura de negociações, as quatro prioridades da Comissão Europeia deverão ser as seguintes:

(a) Encetar negociações com os principais parceiros bilaterais;

(b) Continuar a desenvolver as relações com os países vizinhos;

(c) Reforçar as relações com os países em desenvolvimento;

(d) Afirmar a posição da Comunidade nas instâncias multilaterais e trabalhar para a introdução de reformas a nível internacional.

(a) Negociações com os principais parceiros bilaterais

57. A relação com os Estados Unidos está no centro das relações da União Europeia em matéria de transporte aéreo. É extremamente importante iniciar negociações comunitárias que ofereçam a oportunidade de corrigir os problemas existentes nos acordos bilaterais visados pelos acórdãos do Tribunal de Justiça e criar um maior equilíbrio na relação transatlântica. Os dois lados devem dar passos no sentido de um ambiente aberto para a prestação de serviços e para o investimento, complementado por um quadro normativo rigoroso. A Comissão considera que o Conselho deve aprovar um mandato de negociação o mais rapidamente possível, com base nos preparativos já realizados, que englobe não só as condições de acesso ao mercado, mas também o ambiente regulamentar.

58. As negociações com a Rússia também são uma prioridade importante. A UE e a Rússia estão em vias de aprofundar a sua cooperação em todos os domínios e de eliminar as barreiras comerciais, tendo em vista a criação de um espaço económico comum. Tal como acontece com os EUA, a União e os seus Estados-Membros mantêm contactos frequentes com a Rússia sobre várias questões relativas ao transporte aéreo, mas é difícil resolver estas questões sem iniciar negociações mais vastas que abordem todos os aspectos da relação de uma forma coordenada.

59. O Japão é um dos principais parceiros comerciais da UE e um importante mercado internacional para a aviação. É importante permitir que os serviços aéreos se expandam, assegurando que ambos os lados têm um bom acesso às infra-estruturas. A confirmação pelo Tribunal de Justiça da competência comunitária em matéria da atribuição de faixas horárias deverá permitir um diálogo mais claro entre as duas partes.

(b) Desenvolver as relações com os países vizinhos

60. Ao mesmo tempo que estas negociações progridem, a UE também deve continuar a trabalhar com os seus vizinhos mais próximos. A adesão dos novos Estados-Membros em 2004 alargará o mercado interno. O espaço aéreo comum europeu previsto permitiu que a Comunidade concluísse as negociações com os países candidatos no domínio do transporte aéreo e permitirá que, a curto prazo, o mercado se amplie aos próprios países candidatos cuja adesão à UE está mais distante. Este espaço aéreo comum europeu também servirá de base ao desenvolvimento de laços mais estreitos com os nossos outros parceiros comerciais mais próximos, da bacia do Mediterrâneo e do Leste.

(c) Reforçar as relações com os países em desenvolvimento

61. A UE deve cooperar com os países em desenvolvimento a fim de assegurar que o transporte aéreo se pode desenvolver entre a Europa e esses países de forma livre e positiva, expandindo as oportunidades para ambos os lados, mas sem comprometer as normas de segurança. A União Europeia prosseguirá com os programas de assistência que tem patrocinado para ajudar a aplicar estas normas.

(d) Afirmar a posição da Comunidade nas instâncias multilaterais e trabalhar para a introdução de reformas a nível internacional

62. Por último, a fim de assegurar a apresentação e a defesa coerentes dos interesses europeus, a União Europeia e os seus Estados-Membros também devem assumir uma posição mais coordenada nos organismos internacionais. A adesão da Comunidade Europeia à ICAO deve ser uma prioridade e a Comissão já apresentou uma proposta nesse sentido. A Comunidade também deve mostrar posições firmes a respeito do transporte aéreo noutros organismos mundiais.

CONCLUSÕES: IMPLICAÇÕES DOS ACÓRDÃOS DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA

63. Os acórdãos do Tribunal de Justiça de 5 de Novembro de 2002, sobre os denominados processos "open skies" contra oito Estados-Membros, têm implicações não só para os oito acordos específicos com os Estados Unidos, mas também para todos acordos bilaterais já existentes entre os Estados-Membros e outros países terceiros, no domínio da aviação, bem como para todas as futuras negociações relativas a questões de serviços aéreos bilaterais.

64. Nos termos do artigo 10º do Tratado, os Estados-Membros tomarão todas as medidas gerais ou especiais capazes de assegurar o cumprimento das obrigações decorrentes do Tratado ou resultantes de actos das instituições da Comunidade.

65. Além disso, como o Tribunal de Justiça deliberou nos acórdãos de 5 de Novembro de 2002, sempre que um acordo internacional viole o direito comunitário, os Estados-Membros estão impedidos não só de assumir novos compromissos internacionais mas também de os manter em vigor.

66. Isto milita fortemente a favor da urgente formulação de uma politica de relações externas da Comunidade em matéria de transporte aéreo, a qual teria, em todo o caso, vantagens económicas e políticas consideráveis. A Comissão apresentará todas as propostas necessárias para assegurar um seguimento adequado.

67. À luz das anteriores considerações, a Comissão pediu aos oito governos directamente visados pelos acórdãos que activem as disposições de denúncia contidas nos seus acordos com os Estados Unidos, a fim de assegurarem o cumprimento dos acórdãos do Tribunal de Justiça o mais rapidamente possível.

68. A Comissão também solicitou aos restantes sete Estados-Membros que activassem as disposições de denúncia contidas nos acordos que tenham celebrado com os Estados Unidos, a fim de assegurarem a conformidade dos seus acordos com o direito comunitário e evitarem necessidade de instaurar novos processos por infracção.

69. De um modo mais geral, a Comissão pediu a todos os Estados-Membros que se abstenham de assumir compromissos internacionais de qualquer tipo no domínio da aviação sem terem verificado previamente se estes são compatíveis com o direito comunitário.

70. Por último, a fim de dar o primeiro passo em frente neste domínio, a Comissão exortou o Conselho da União Europeia a aprovar, o mais depressa possível, um mandato para a realização de negociações que substituam os acordos bilaterais existentes com os Estados Unidos por um acordo a nível comunitário.