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COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO - Protecção dos interesses financeiros das Comunidades - Luta antifraude - Para uma abordagem estratégica global

ÍNDICE

Para uma abordagem estratégica global

1. Primeiro desafio : uma política legislativa antifraude global

1.1. Desenvolver uma cultura de prevenção e reforçar os textos

1.1.1. Associar o Organismo Europeu de Luta Antifraude à prevenção

1.1.2. Associar as autoridades nacionais às acções antifraude

1.1.3. Associar os meios profissionais a uma política de transparência

1.2. Reforçar os meios de detecção, de controlo e de sanções

1.2.1. Definir com precisão os comportamentos irregulares e as actividades ilegais

1.2.2. Alargar os intercâmbios de informações e as medidas de controlo

1.2.3. Alargar o sistema das sanções administrativas comunitárias

1.3. Assegurar uma gestão mais eficaz do acompanhamento administrativo e financeiro

1.4. Clarificar as regras de cooperação

1.4.1. Protecção dos interesses financeiros

1.4.2. Protecção dos interesses comunitários conexos à luta antifraude

1.4.3. Reforço da cooperação com os países candidatos e os países terceiros

2. Segundo desafio : uma nova cultura de cooperação operacional

2.1. Reforçar a exploração e a análise da informação (« intelligence »)

2.2. Para uma nova parceria operacional com os Estados-Membros: uma plataforma comunitária de serviços

2.3. Para uma cooperação reforçada com os países candidatos à adesão

2.4. Uma política de avaliação permanente das acções antifraude

3. Terceiro desafio : uma iniciativa interinstitucional para prevenir e combater a corrupção

3.1. Valorizar uma cultura de cooperação a todos os níveis

3.1.1. Os serviços da Comissão e as outras instituições, órgãos e organismos

3.1.2. Formação adequada e sensibilização permanente do pessoal

3.2. Transparência, obrigação de comunicação

3.3. Inquéritos administrativos independentes; sanções equitativas e eficazes

4. Quarto desafio : o reforço da dimensão judicial penal

4.1. Quadro jurídico actual

4.2. Âmbito de aplicação e meios de acção comunitários

Perspectivas

Para a instituição de um procurador europeu para a protecção dos interesses financeiros

A presente comunicação dá seguimento às conclusões dos Chefes de Estado e de Governo, reunidos em Helsínquia em 10 e 11 de Dezembro de 1999, que reconheceram, no ponto "Combate à fraude" [1], que "A criação do Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) constitui um novo e importante passo em frente na luta contra a fraude. A Comissão vai apresentar uma comunicação até Junho de 2000, tendo em vista o desenvolvimento mais aprofundado de uma estratégia global para a protecção dos interesses financeiros da Comunidade."

[1] Conclusões do Conselho Europeu de Helsínquia de 10 e 11 de Dezembro de 1999, ponto 24.

A protecção dos interesses financeiros é uma preocupação de todos: das instituições e dos seus membros no plano político e da função pública europeia e das funções públicas nacionais e dos seus agentes no exercício das suas funções. É uma preocupação presente já desde o estádio da concepção das políticas comunitárias e que se observa em todas as fases do processo da sua aplicação, nomeadamente no plano das suas consequências orçamentais ou financeiras.

Para se inscreverem na linha das conclusões do Conselho Europeu de Helsínquia, as orientações desta comunicação complementam as medidas já tomadas para assegurar uma gestão financeira correcta, sã e rigorosa das diferentes políticas da União Europeia e para prevenir os riscos de irregularidades ou de desvio de fundos. O Livro Branco sobre a reforma da Comissão [2] tornou este objectivo uma preocupação permanente para todos os serviços da instituição chamados a aplicar estas políticas ou a garantir o respectivo controlo e acompanhamento. Esta preocupação deve inscrever-se numa dinâmica de melhoramento constante das medidas existentes com base na avaliação regular da sua eficácia. No âmbito desta reforma, a Comissão deu já início a uma profunda reestruturação dos seus métodos de gestão e de auditoria financeiras, bem como das suas práticas administrativas (alteração do Estatuto dos funcionários e agentes da Comunidade, reforço dos procedimentos disciplinares, etc.). Mais concretamente, a revisão do regulamento financeiro, a criação de um Serviço de Auditoria Interna e de um Serviço Financeiro Central, nomeadamente, representam outros tantos elementos que vêm reforçar a protecção dos interesses financeiros [3].

[2] Livro Branco "Reforma da Comissão". COM (2000) 200 final de 5 de Abril de 2000.

[3] Estas acções, do âmbito da reforma, especificadas no Livro Branco, foram objecto de um plano de acção específico. Não são abordadas enquanto tal no âmbito da presente comunicação que visa, por seu lado, completar a actividade de todos os serviços que contribuem para a protecção dos interesses financeiros.

A presente comunicação insere-se no mesmo processo de reforço das finanças públicas e constitui mais concretamente a abordagem que a Comissão pretende apresentar ao Conselho e ao Parlamento Europeu em matéria de luta contra a fraude, a corrupção e qualquer outra actividade ilegal lesiva dos interesses financeiros das Comunidades. Baseia-se no novo quadro institucional e na complementaridade do trabalho desenvolvido pelos Estados-Membros e pelas instituições.

Para uma abordagem estratégica global

As finanças públicas comunitárias são regidas por disposições [4] constantes do Tratado. A preparação, execução e protecção do orçamento das Comunidades é da competência das instituições comunitárias e dos Estados-Membros. O Parlamento Europeu, o Conselho e a Comissão assumem neste matéria responsabilidades específicas. O Parlamento Europeu e o Conselho, na qualidade de Autoridade Orçamental, decidem do orçamento, cabendo ao Parlamento proceder em cada exercício à sua aprovação definitiva. Depois do Conselho, é a vez de o Parlamento Europeu examinar as contas e o balanço financeiro, dando quitação à Comissão quanto à execução do orçamento. Além disso, o Tribunal de Contas examina a legalidade e a regularidade das receitas e das despesas e assegura a boa gestão financeira.

[4] Artigos 274º a 280º do Tratado CE.

Com o novo artigo 280º do Tratado CE, o Tratado visa o objectivo de uma protecção efectiva e equivalente dos interesses financeiros em toda a Comunidade. Para o efeito, convida todas as autoridades competentes dos Estados-Membros a organizarem uma colaboração estreita e regular com a Comissão. Introduz uma nova base jurídica que permite ao Parlamento Europeu e ao Conselho adoptarem, através do procedimento de co-decisão, as medidas necessárias para prevenir e combater os ataques contra os interesses financeiros da Comunidade [5]. Por último, o artigo 280º do Tratado CE reclama uma política de avaliação permanente e de transparência, que deve ser aplicada com base num relatório que a Comissão elabora anualmente em cooperação com os Estados-Membros.

[5] Em conformidade com o artigo 280º do Tratado CE, o Tribunal de Contas Europeu participa no processo legislativo mediante a emissão de pareceres.

Interesses financeiros importantes e sensíveis para as instituições e os Estados-Membros

Ao longo da construção europeia, as despesas da União aumentaram consideravelmente, ascendendo a 93 mil milhões de euros para o exercício de 2000. Para além dos aspectos orçamentais relativos às receitas e às despesas comunitárias, os interesses financeiros das Comunidades incluem o conjunto do património detido ou administrado pelas Comunidades. Estes interesses financeiros comunitários podem igualmente estar expostos à criminalidade, nomeadamente transnacional, sendo importante que as autoridades nacionais e comunitárias cooperem, de forma estreita e regular, para assegurar a sua protecção. Deste modo, participam igualmente no equilíbrio das condições de concorrência entre os operadores económicos e na igualdade de tratamento entre os Estados-Membros. A confiança dos cidadãos europeus e dos operadores económicos nas suas instituições será assim reforçada.

O quadro institucional e legislativo actual

Desde 1994, a abordagem comunitária em matéria de protecção dos interesses financeiros e de luta contra a fraude baseava-se numa dinâmica [6] que tinha como objectivo desenvolver o quadro legislativo por forma a abranger todos os domínios da protecção dos interesses financeiros [7] e aumentar a experiência prática da Comissão, no respeito dos direitos fundamentais e da protecção dos dados de carácter pessoal [8]. No que diz respeito à protecção penal dos interesses financeiros, o quadro jurídico será completado quando a Convenção relativa à protecção dos interesses financeiros e os seus protocolos forem ratificados [9]. Esta abordagem pragmática adoptada após Maastricht conduziu, no âmbito do Tratado de Amesterdão, a alterações significativas que clarificam a partilha de responsabilidades entre a Comunidade e os Estados-Membros (artigo 280º do Tratado CE).

[6] Os resultados significativos obtidos foram apresentados nos relatórios anuais da Comissão e através do balanço efectuado em 1996. Em último lugar : COM(1999)590 final de 17.12.99 ; COM(97)200 final de 6.5.97.

[7] Regulamento (Euratom, CE) n° 2988/95 do Conselho relativo à protecção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias (JO L 312 de 23.12.95) ; Regulamento (Euratom, CE) n° 2185/96 do Conselho relativo às inspecções e verificações no local efectuadas pela Comissão (JO L 292 de 15.11.96) ; regulamentos sectoriais em matéria de obrigações de comunicação e de controlo.

[8] Artigo 286º do Tratado CE e Directiva 95/46/CE (JO L 281 de 23.11.1995).

[9] Convenção de 26.7.95, primeiro protocolo de 27.9.96, segundo protocolo de 19.6.97, protocolo de interpretação do TJCE de 29.11.96 e Convenção relativa à corrupção de 26.5.97.

A partir de Maio de 1999, a Comunidade tomou as medidas tornadas necessárias [10] pela entrada em vigor do artigo 280º do Tratado CE, adoptando uma reforma ambiciosa da luta antifraude e anticorrupção, marcada pela criação do Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) [11]. O Livro Branco sobre a reforma da Comissão vem completar estas iniciativas, mobilizando todos os serviços da Comissão para melhorar a protecção dos interesses financeiros das Comunidades. Por esta razão, a Comissão englobará na sua abordagem estratégica o reforço das acções já empreendidas pelos seus serviços, nas quais participa um número de efectivos importante, a fim de tornar a gestão financeira mais rigorosa, nomeadamente através da descentralização da função de controlo financeiro e da criação de um Serviço de Auditoria Interna, bem como da constituição de grupos de trabalho e de equipas conjuntas que associem o Organismo e todos os serviços da Comissão.

[10] Conselho ECOFIN de 25 de Maio de 1999 e Conselho Europeu de Colónia, de Junho de 1999.

[11] Serviço da Comissão, independente na sua actividade operacional, sob o controlo de um comité de fiscalização (Cf. Decisão da Comissão de 28 de Abril de 1999 ; Regulamentos (CE) n° 1073 e (Euratom) n° 1074/1999. JO L 136 de 31 de Maio de 1999).

Uma mudança de dimensão e novas obrigações

O pedido do Conselho Europeu de Helsínquia surge no preciso momento em que a Europa se encontra num ponto de viragem da sua história. Os trabalhos da Conferência Intergovernamental (CIG 2000), o projecto de alargamento a novos países, a dimensão global dos objectivos comunitários, do mercado interno à União Monetária, inscrevem-se num espaço económico que se liberta progressivamente das barreiras nacionais. Todavia, subsistem certas fronteiras jurídicas que dificultam a acção policial ou judicial, sem no entanto entravarem a actividade dos infractores.

O Tratado de Amesterdão fixou o objectivo da criação progressiva de um espaço de liberdade, de segurança e de justiça. As prioridades e o calendário para o alcançar foram especificados pelo Conselho Europeu de Tampere, em Outubro de 1999. Não obstante, até à realização deste novo espaço, é importante prosseguir uma abordagem baseada tanto no primeiro como no terceiro pilares [12], para prevenir e combater a fraude, a corrupção e qualquer outra actividade ilegal lesiva dos interesses financeiros das Comunidades. É nesta acepção que devem ser entendidos os termos "fraude" ou "corrupção" referidos no presente documento.

[12] Trata-se, mediante uma abordagem "interpilar", de completar as iniciativas comunitárias (1º pilar) com acções empreendidas no âmbito do Tratado UE (3º pilar).

Fundamentos e objectivos de uma nova abordagem global e integrada

A fim de satisfazer os objectivos do Tratado (artigo 280º do Tratado CE), a nova abordagem [13] deve basear-se numa cultura de cooperação reforçada entre os níveis nacional e comunitário. Deve incluir simultaneamente uma política de prevenção e uma política de acompanhamento financeiro e de sanção eficaz. Esta abordagem requer a mobilização de todos os meios de acção administrativos, mas igualmente dos meios de acção judiciais.

[13] Para definir esta nova abordagem, a reflexão baseou-se nomeadamente no balanço da aplicação do ex-artigo 209º-A do Tratado CE, nos relatórios anuais e nos outros trabalhos realizados pela Comissão no domínio da protecção penal dos interesses financeiros, nas conclusões do comité de peritos independentes, no relatório Dehaene, von Weizsäcker e Simon sobre as implicações institucionais do alargamento e nos trabalhos das instituições, nomeadamente do Parlamento Europeu, do Conselho e do Tribunal de Contas.

A acção a nível nacional e a nível comunitário são necessariamente complementares. A Comissão deve colocar a ênfase e concentrar os seus esforços num determinado número de temas ou de acções para garantir a convergência dos esforços de todas as autoridades nacionais e de todas as instituições em causa, tanto no plano operacional como no legislativo, quer se trate do primeiro pilar ou do terceiro. A abordagem da Comissão englobará igualmente o valor acrescentado de uma cooperação reforçada com os países candidatos no âmbito da estratégia de pré-adesão, bem como com os países terceiros, designadamente no contexto das políticas comercial e de ajuda ao desenvolvimento.

As grandes linhas da abordagem estratégica global

Para que este projecto de estratégia global seja duradouro e obtenha resultados tangíveis e mensuráveis, a Comunidade e os Estados-Membros deverão agir com determinação e planificar os seus esforços numa perspectiva plurianual (2001-2005), em torno de quatro grandes orientações estratégicas :

* uma política legislativa antifraude global (evolução do dispositivo regulamentar para uma maior eficácia e coerência)

* uma nova cultura de cooperação operacional (plena participação e empenhamento concertado das autoridades nacionais e comunitárias no terreno)

* uma estratégia interinstitucional para prevenir e combater a corrupção (reforço da credibilidade das instituições europeias)

* reforço da dimensão judicial penal (adaptação das políticas nacionais em matéria penal às novas obrigações do Tratado).

As grandes linhas desta estratégia constituem outros tantos desafios a enfrentar, em torno dos quais deverão organizar-se todas as iniciativas e acções prioritárias, que serão concretizadas no âmbito de uma programação anual.

1. Primeiro desafio : uma política legislativa antifraude global

No âmbito da sua política antifraude, desde 1994 a Comissão procurou conceber uma abordagem legislativa horizontal e "interpilar". Para ser completa e global, a luta antifraude deve incluir uma vertente prevenção (1.1) e detecção (1.2), uma vertente acompanhamento (1.3) e uma vertente cooperação (1.4), integrando todos os sectores em que a fraude e a corrupção podem manifestar-se. Este primeiro desafio deve traduzir-se na elaboração de regras precisas, nomeadamente em matéria de intercâmbio de informações, de controlo e de cooperação estreita e regular entre as autoridades nacionais e entre estas e a Comissão. Esta cooperação, que constitui um elemento fundamental para reforçar a confiança mútua, está ainda longe de ser perfeita. É necessário intensificá-la, nomeadamente a nível dos textos, por forma a permitir a cada interveniente cumprir mais eficazmente as suas obrigações.

1.1. Desenvolver uma cultura de prevenção e reforçar os textos

Para ser eficaz numa perspectiva duradoura, uma política de defesa dos interesses e dos fundos públicos deve basear-se numa legislação clara, facilmente aplicável e que retome disposições susceptíveis de reforçar a boa gestão financeira e o controlo eficaz das políticas comunitárias. Estas disposições devem ser suficientemente dissuasivas para desencorajar ao máximo os comportamentos irregulares. Além disso, é importante, com base numa avaliação permanente das dificuldades encontradas e da realidade prática, poder melhorar regularmente os textos legislativos para antecipar o risco de inobservância das regras.

Esta abordagem deve começar logo a partir da concepção dos textos e políticas comunitários e continuar ao longo de todo o processo legislativo. A protecção dos interesses financeiros da Comunidade é uma obrigação de todos os serviços da Comissão: dos serviços responsáveis pela concepção das políticas e da regulamentação comunitárias, mas também dos serviços de gestão responsáveis pela sua execução e pelo controlo da correcta aplicação das regras.

No âmbito da sua reforma interna, a Comissão reforçará a responsabilização dos serviços de gestão e organizar-se de forma a que a capacidade de auditoria e a função de controlo financeiro das suas Direcções-Gerais seja mais eficaz. Nesta perspectiva, cada Director-Geral incluirá no seu relatório de actividade anual uma declaração que indique que foram efectuados controlos internos adequados e que os recursos foram utilizados para os fins previstos. Serão definidas normas de controlo interno. Neste contexto, acabam de ser criados um Serviço de Auditoria Interna independente e um grupo especializado em matéria de erros financeiros que não apresentem carácter irregular. A responsabilidade dos funcionários será igualmente reforçada.

O tema da prevenção da criminalidade continua a ser uma preocupação de primeiro plano para a Comissão, tendo sido aliás objecto das conclusões do Conselho Europeu de Tampere, que reconheceu a necessidade de seguir uma abordagem "interpilar".

Além disso, para ajudar os serviços encarregados da concepção das políticas comunitárias ou os serviços responsáveis pela gestão na sua missão de protecção dos interesses financeiros, a Comissão velará pela criação de sistemas de cooperação, por forma a extrair os ensinamentos necessários dos resultados obtidos nos domínios da luta antifraude e anticorrupção, com o objectivo de assegurar a maior "impermeabilidade" possível à fraude ou à corrupção e de melhorar os procedimentos e as medidas de gestão.

1.1.1. Associar o Organismo Europeu de Luta Antifraude à prevenção

Neste contexto, é importante mobilizar os serviços da Comissão e o legislador a fim de conceber, propor e adoptar legislações económicas e financeiras resistentes à fraude em todos os domínios. Em conformidade com os objectivos da reforma, a Comissão fará com que o Organismo possa ser consultado na fase da preparação e aquando das diferentes etapas do processo de tomada de decisão das iniciativas legislativas que, directa ou indirectamente, tenham consequências a nível da protecção dos interesses financeiros comunitários, por forma a assegurar uma melhor impermeabilidade à fraude e à corrupção, explorando a experiência obtida de um bom conhecimento da situação e dos resultados do trabalho operacional.

1.1.2. Associar as autoridades nacionais às acções antifraude

A experiência das autoridades nacionais deve ser mobilizada para reforçar a protecção das políticas comunitárias, incluindo no que diz respeito à sua incidência financeira. Para o efeito, a Comissão dispõe de instâncias adequadas, com vocação sectorial, em todos os domínios das políticas comunitárias. No que diz especificamente respeito à protecção dos interesses financeiros, o Comité Consultivo de Coordenação da Luta contra a Fraude (COCOLAF), de vocação horizontal, permite ter uma visão global da problemática da luta contra a fraude. Este Comité reúne os responsáveis de alto nível dos Estados-Membros e deve ser mais estreitamente associado à reflexão prospectiva. O texto da decisão que cria o Comité será alterado neste sentido, por forma a ter em conta as mudanças relacionadas com a reforma da luta contra a fraude. Serão organizadas reuniões com uma composição específica para encontrar soluções concretas. A Comissão estará assim em melhores condições de propor as iniciativas necessárias, integrando o valor acrescentado resultante dos trabalhos dos peritos.

1.1.3. Associar os meios profissionais a uma política de transparência

A forma como as organizações criminosas repartem as suas tarefas, ignoram as fronteiras e misturam actividades legais e actividades clandestinas, nomeadamente através do recurso a diferentes empresas presentes no mercado ou a certas profissões (depositários, transformadores, transportadores, comerciantes, profissões liberais, consultores e auditores, juristas e contabilistas, etc.), bem como a sociedades de fachada situadas em áreas em que a repressão é menor, dificulta a apreensão global dos comportamentos delituosos e a identificação de toda a estrutura criminosa. Tendo em conta esta habilidade da criminalidade organizada para explorar estruturas legais a fim de se dedicar a actividades fraudulentas, a luta contra a fraude deve ser uma preocupação de todos. A Comissão iniciará uma reflexão e levará a cabo acções destinadas a sensibilizar os sectores económicos mais vulneráveis. Para além do dispositivo existente em matéria agrícola [14], que até ao momento se debateu com dificuldades a nível operacional, poderia revelar-se adequado encorajar os profissionais em causa a elaborar eles próprios as suas regulamentações internas, sob reserva de um controlo público que permita sancionar, se for caso disso, as falhas dos sistemas assim criados. Este exercício poderá ser levado a cabo à luz do trabalho efectuado no âmbito da Carta com as associações profissionais [15].

[14] Regulamentos (CE) nº 1469/95 e nº 745/96 (JO L 145 de 29.6.95 e JO L 102 de 25.4.96) que prevêem diferentes medidas contra certos beneficiários de operações financiadas pelo FEOGA-Garantia. Relatório da Comissão previsto sobre a aplicação destes regulamentos.

[15] Carta com as associações profissionais para a luta contra a criminalidade organizada, de 27 de Julho de 1999.

1.2. Reforçar os meios de detecção, de controlo e de sanções

A protecção dos interesses financeiros da Comunidade pressupõe, na base, uma correcta aplicação das regulamentações comunitárias, bem como uma boa gestão das políticas e dos fundos comunitários. Estes princípios constituem uma preocupação fundamental de todos os serviços da Comissão encarregados da execução destas políticas, que participam deste modo no esforço de prevenção.

Em primeiro lugar, é importante completar o esforço de gestão e as disposições de controlo existentes nos diferentes domínios das políticas comunitárias mediante medidas mais específicas. A eficácia da luta contra a fraude e a corrupção, nomeadamente nos sectores mais sensíveis, exige efectivamente o reforço dos meios e dos instrumentos jurídicos de detecção, controlo e sanção. É especialmente importante melhorar o quadro jurídico do intercâmbio de informações.

1.2.1. Definir com precisão os comportamentos irregulares e as actividades ilegais

Ao lançar a sua política antifraude, a Comissão empenhou-se em definir as noções de irregularidade, abuso de direito, fraude, corrupção e branqueamento de capitais. Esta abordagem deve ser prosseguida. Em matéria de incriminação penal, a existência de sistemas jurídicos diversos e a falta de ratificação dos instrumentos adoptados continuam a revelar grandes divergências na definição das actividades que contribuem para a fraude ou para a corrupção. O estabelecimento de definições comuns facilitará o intercâmbio de informações e a cooperação tornará mais eficaz a aplicação de sanções. Por esta razão, a Comissão anunciou no seu programa de trabalho para o ano 2000 uma proposta legislativa destinada a retomar algumas das disposições da Convenção e dos protocolos relativos à protecção penal dos interesses financeiros. No que se refere à questão dos inquéritos no interior das instituições, órgãos ou organismos comunitários (inquéritos internos), será importante definir com mais precisão os comportamentos irregulares, designadamente para poder realizar inquéritos administrativos eficazes.

1.2.2. Alargar os intercâmbios de informações e as medidas de controlo

No âmbito da sua política antifraude, a Comissão desenvolveu um quadro jurídico específico para o intercâmbio de informações [16] e as medidas de controlo. Actualmente, todos os domínios do orçamento comunitário se encontram abrangidos. A Comissão, com base no balanço estabelecido no seu relatório anual, poderá extrair ensinamentos úteis e, se for caso disso, propor melhorias. Encontram-se já em curso iniciativas complementares em sectores conexos ou particularmente vulneráveis, como por exemplo em matéria de branqueamento de capitais [17], no domínio dos contratos públicos [18] ou em matéria de concessão de subvenções.

[16] Ver, nomeadamente os Regulamentos n° 1150/2000 (JO L 130 de 31.5.2000), n° 515/97 (JO L 82 de 22.3.97), n° 595/91 (JO L 67 de 14.3.91), n° 1681/94 e n° 1831/94 (JO L 178 de 12.7.94 e JO L 191 de 27.7.94).

[17] A reciclagem dos produtos da fraude efectua-se através de redes de branqueamento, componentes indispensáveis da criminalidade sem as quais esta não pode organizar-se em grande escala. Desmantelar uma rede sem aniquilar os seus meios financeiros é um trabalho ineficaz. A luta contra o branqueamento deve, por conseguinte, tornar-se uma verdadeira componente da luta antifraude. As obrigações regulamentares que prevêem o intercâmbio de informações entre a Comissão e os Estados-Membros em matéria de fraude não se estendem às operações de branqueamento com elas relacionadas. A Comissão incluiu na sua proposta de alteração da Directiva de 1991 relativa ao branqueamento a possibilidade de ser associada ao sistema de intercâmbio de informações. As relações entre o branqueamento e as infracções principais a que este se encontra ligado facilitarão a identificação das redes e permitirão mais facilmente chegar até aos responsáveis principais para efeitos da apreensão e da confiscação dos bens. A Comissão examinará a possibilidade de completar o dispositivo.

[18] O sector dos contratos públicos é vulnerável à fraude e à corrupção. A proposta de directiva consolidada sobre os contratos públicos, adoptada pela Comissão em Maio de 2000, prevê que um candidato que tenha sido objecto de uma condenação penal definitiva por certos tipos de delitos deva ser excluído deste tipo de contratos. Além disso, um desenvolvimento do intercâmbio de informações permitiria identificar candidatos ou operadores que apresentem riscos à luz dos regimes de adjudicação e dos pedidos de subvenções comunitárias. Esta identificação permitiria assim às entidades adjudicantes eliminar estes candidatos em conformidade com os princípios relativos às garantias concedidas às pessoas (recursos) e com as regras relativas à protecção dos dados.

1.2.3. Alargar o sistema das sanções administrativas comunitárias

Para evitar o desenvolvimento de comportamentos irregulares e reforçar o respeito das disposições jurídicas comunitárias, é necessário acompanhar as disposições de controlo administrativo por um sistema de sanções administrativas. Este sistema de sanções administrativas, que deveria existir em princípio a nível nacional e que existe, em certos sectores como a agricultura, a nível comunitário, não prejudica obviamente as disposições jurídicas nacionais existentes contra comportamentos passíveis de acções penais.

Um sistema de sanções administrativas [19] é fundamental, como instrumento de dissuasão, no acompanhamento de uma política de detecção e de controlo. A Comissão, em conformidade com o quadro estabelecido pelo Regulamento nº 2988/95 do Conselho, tomará a iniciativa de estender as sanções administrativas aos sectores mais sensíveis, à luz do sistema existente na política agrícola comum.

[19] No que diz respeito às sanções disciplinares, ver o terceiro desafio no ponto 3.3.

1.3. Assegurar uma gestão mais eficaz do acompanhamento administrativo e financeiro

Como salientaram várias vezes o Parlamento Europeu e o Tribunal de Contas, e em conformidade com as orientações do Livro Branco sobre a reforma da Comissão, serão empreendidas acções para melhorar a recuperação dos montantes indevidamente pagos ou sonegados. Para além das medidas legislativas a tomar com este objectivo, a Comissão, na linha das orientações do Livro Branco, reforçará a cooperação entre os serviços em causa. Com efeito, é importante recuperar junto dos autores de fraudes os montantes indevidamente pagos ou sonegados antes de recorrer, se for caso disso, a procedimentos que ponham em jogo, por força de disposições específicas previstas para o efeito no âmbito das diferentes políticas comunitárias, a responsabilidade financeira da Comunidade ou dos Estados-Membros.

Neste contexto, a Comunidade dispõe de instrumentos de correcção financeira relativamente aos Estados-Membros. Estas correcções devem ser aplicadas nomeadamente com o objectivo de incitar os Estados-Membros a criarem sistemas de controlo nacionais eficazes [20].

[20] Apuramento das contas das despesas do FEOGA-Garantia ; domínio dos recursos próprios. Encontra-se em curso a preparação das modalidades de aplicação no domínio dos Fundos Estruturais, em conformidade com o Regulamento nº 1260/99 (JO L 161 de 26.6.99).

Estas correcções financeiras não têm como objecto substituir uma política de cobrança ou de sanções administrativas contra os operadores económicos sempre que sejam detectadas irregularidades. A Comissão, no âmbito do balanço anual elaborado em cooperação com os Estados-Membros, em conformidade com o artigo 280º do Tratado CE, garantirá a correcta aplicação das sanções administrativas existentes a nível comunitário nos Estados-Membros.

1.4. Clarificar as regras de cooperação

No âmbito do mercado interno e das diferentes políticas comunitárias, a Comissão desenvolveu progressivamente regras de cooperação administrativa com as autoridades nacionais, que permitem garantir uma melhor aplicação das regulamentações económicas e financeiras. O artigo 280º do Tratado CE preconiza o reforço da cooperação entre as autoridades nacionais e a Comissão. As disposições específicas que serão adoptadas nesta matéria deverão permitir o desenvolvimento da cooperação antifraude, num quadro juridicamente seguro, baseado numa abordagem global, sempre que os interesses comunitários forem ameaçados por certas formas de delinquência transnacional ou organizada.

1.4.1. Protecção dos interesses financeiros

Em matéria de cooperação e de controlo no local que associa autoridades nacionais a agentes dos serviços da Comissão, as disposições existentes na legislação comunitária são adaptadas à natureza específica de cada sector. No domínio da luta antifraude, afigura-se que o recurso por parte dos agentes do Organismo a estas diferentes bases jurídicas nem sempre contribuiu para facilitar a cooperação com as autoridades encarregadas da luta antifraude, sendo mesmo susceptível de afectar a fiabilidade do trabalho operacional e os acompanhamentos administrativos, financeiros ou penais que este requer. Será lançada uma reflexão para estudar a possibilidade de criar uma base única, por forma a simplificar e clarificar as regras de cooperação ou de participação nas investigações nacionais em matéria de luta contra a fraude ou a corrupção, sem prejuízo da manutenção das diferentes bases jurídicas que os outros serviços da Comissão são chamados a utilizar para a protecção dos interesses financeiros das Comunidades.

1.4.2. Protecção dos interesses comunitários conexos à luta antifraude

Em certos domínios (política agrícola ou aduaneira [21]), a regulamentação prevê um dispositivo completo em matéria de cooperação e de assistência mútua entre a Comissão e os Estados-Membros para combater a fraude e as irregularidades. A Comissão analisará a possibilidade de alargar ou de prever um dispositivo análogo para tornar menos aleatória a contribuição do Organismo com vista a melhorar a luta contra a criminalidade organizada, nomeadamente transnacional, lesiva dos interesses comunitários conexos aos abrangidos pela luta antifraude ou anticorrupção. A experiência adquirida no domínio da protecção dos interesses financeiros poderá igualmente ser aproveitada para reforçar a cooperação com os Estados-Membros em certos domínios concretos em que já existe uma política comunitária ou uma legislação de base [22].

[21] A Comissão avaliará com as autoridades aduaneiras dos Estados-Membros a possibilidade de alargar a cooperação aduaneira com base no artigo 135º do Tratado CE.

[22] Cf. os trabalhos em curso para a protecção do euro e as acções de luta contra a pirataria e a contrafacção (Regulamentos (CE) n° 3295/94 e n° 1367/95, JO L 341 de 30.12.94 e JO L 133 de 17.6.95 ; Livro Verde sobre a luta contra a contrafacção e a pirataria no mercado interno - COM(98)569 final).

1.4.3. Reforço da cooperação com os países candidatos e os países terceiros

A política de alargamento, tal como as políticas comunitárias de ajuda ao desenvolvimento ou a política comercial, pode também estar exposta a riscos de desvio dos seus objectivos iniciais, nomeadamente quando estão em jogo montantes substanciais. É portanto essencial melhorar o nível de cooperação com as autoridades dos países em causa.

A fim de facilitar o intercâmbio de informações e os controlos necessários, a Comissão examinará de forma sistemática a possibilidade de celebrar acordos de cooperação administrativa ou memorandos de acordo com todas as autoridades competentes [23], para assegurar a correcta aplicação da legislação e controlar a elegibilidade e a utilização correcta dos fundos nesses países. Estes acordos deverão incluir disposições específicas e, nomeadamente, prever a possibilidade de o Organismo efectuar controlos antifraude no local.

[23] Este tipo de acordos já existe no domínio da agricultura (programa SAPARD):

Com o intuito de melhorar a protecção das políticas comunitárias orientadas para os países terceiros, nomeadamente no que se refere à ajuda para o desenvolvimento e à política comercial, a Comissão prosseguirá uma abordagem no mesmo sentido, em função das prioridades que serão definidas com os outros parceiros da União Europeia.

2. Segundo desafio : uma nova cultura de cooperação operacional

No domínio operacional, o objectivo prosseguido consiste em reunir os meios necessários para promover uma orientação mais pró-activa da actividade no terreno. Para enfrentar o segundo desafio, a Comissão deverá dispor de uma perspectiva de conjunto do enquadramento económico e criminal (2.1) e, desta forma, estar em melhores condições de desenvolver uma nova cultura de cooperação com as autoridades nacionais (2.2). Este segundo desafio diz igualmente respeito à cooperação com as autoridades dos países candidatos à adesão (2.3). A realização destes objectivos deverá inscrever-se numa perspectiva de transparência e de avaliação permanente (2.4).

2.1. Reforçar a exploração e a análise da informação (« intelligence »)

Uma acção eficaz da luta contra a fraude e a corrupção em muitos países pressupõe o melhor conhecimento possível do seu enquadramento económico e criminal. A complexidade e a sofisticação das actividades ilegais, o seu carácter transnacional, juntamente com a dimensão clandestina das práticas em causa, tornam difícil a sua detecção.

Para dispor de um serviço especializado de luta antifraude eficaz e pró-activo a nível transnacional, é essencial alargar gradualmente a gama das fontes de informação disponíveis e prever o acesso ou a transmissão ao Organismo dos dados específicos de que este necessita para desempenhar a sua missão [24], com o acordo das instituições ou organismos que deles dispõem. A tecnologia e os meios técnicos para a recolha, armazenagem e exploração da informação devem ser desenvolvidos à luz das melhores práticas. As modalidades de realização deste projecto serão avaliadas tendo em conta as disposições relativas à protecção de dados, nomeadamente os artigos 287º e 296º do Tratado CE. A recolha e o tratamento de dados de carácter pessoal serão efectuados sob o controlo do órgão independente previsto no artigo 286º do Tratado CE.

[24] Independentemente de provirem de serviços da Comissão, de outras instituições, órgãos ou organismos, (BCE, Tribunal de Contas, etc.), das autoridades nacionais ou de outras instâncias como a Europol, a Interpol, a OMD, a OMC, o Banco Mundial, o FMI ou a OCDE. Esta actividade será completada pelos trabalhos realizados no âmbito do programa « Alfândega 2002 » em matéria de análise do risco aplicada aos controlos aduaneiros, bem como, no domínio da política agrícola comum, pelos trabalhos efectuados no âmbito do Sistema Integrado de Gestão e de Controlo (SIGC) e do Sistema de Informação Geográfica (SIG).

Para beneficiar de uma perspectiva de conjunto pertinente, podem distinguir-se dois níveis de informações (« intelligence »). Ainda que façam apelo a especialidades diferentes, estes dois níveis devem poder articular-se num mesmo serviço que disponha dos meios e recursos necessários.

Ao desenvolver o seu conhecimento das circunstâncias favoráveis à fraude e à corrupção, a Comunidade poderá dotar-se de uma verdadeira « intelligence » estratégica. Deverá nomeadamente prestar especial atenção às informações sobre o enquadramento económico, administrativo, social e jurídico, tanto à escala nacional como comunitária e internacional. Este trabalho deve incidir sobre todas as informações estatísticas e contabilísticas disponíveis no que se refere às trocas comerciais, às transacções que envolvem as finanças comunitárias e aos resultados dos controlos e auditorias efectuados por outros serviços, autoridades ou instituições. A análise destas informações deverá, obviamente, ser efectuada na perspectiva do seu impacto sobre os interesses financeiros das Comunidades.

A criminalidade apoia-se na existência de pessoas e de redes, estruturadas ou não, cuja actividade deve ser conhecida para poder ser prevenida. A função « intelligence » operacional consiste em identificar os mecanismos da fraude, bem como a estrutura das redes de fraude, quer façam parte da criminalidade organizada ou não. As informações nesta matéria provêm de fontes abertas ou de fontes mais limitadas, como os serviços de polícia, de informação, ou de autoridades que disponham de elementos relativos a actividades ilegais lesivas dos interesses financeiros comunitários.

O tratamento combinado dos dois níveis de informação, estratégica e operacional, é necessário para facilitar uma orientação e para a determinação de prioridades operacionais.

A Comissão assegurará que o Organismo possa servir de entidade centralizadora da recolha e da análise de informações e de dados e se converta num verdadeiro "observatório da fraude e da corrupção", por forma a fornecer apoio logístico aos Estados-Membros e às instituições. Por seu lado, o Organismo assegurará a informação dos serviços em causa sobre os resultados do trabalho operacional, a fim de permitir, se for caso disso, melhorar as medidas ou os processos de gestão, de controlo ou de acompanhamento destinados a prevenir as irregularidades, as fraudes ou a corrupção.

2.2. Para uma nova parceria operacional com os Estados-Membros : uma plataforma comunitária de serviços

A luta antifraude e anticorrupção é uma responsabilidade partilhada. No domínio das políticas internas e das acções externas, a Comissão, que tem uma responsabilidade de gestão directa, tomará todas as medidas necessárias em matéria de prevenção e de luta contra a fraude e a corrupção. Nos outros domínios, esta luta deve ser objecto de preocupação constante de todos os parceiros interessados (instituições, autoridades políticas, administrativas e judiciais dos Estados-Membros e dos países terceiros, representantes das profissões e operadores económicos ou financeiros).

Para dar seguimento ao artigo 280º do Tratado CE e em conformidade com o artigo 1º dos Regulamentos nº 1073/1999 e nº 1074/1999, o Organismo fornece o apoio da Comissão aos Estados-Membros para organizar uma cooperação estreita e regular entre as suas autoridades competentes, a fim de coordenarem a sua acção com vista a proteger os interesses financeiros das Comunidades contra a fraude. Com os meios de que dispõe e as prerrogativas que lhe foram confiadas pela Comissão e o legislador, o Organismo organiza o seu funcionamento de forma a constituir uma verdadeira « plataforma de serviços ». Assim, poderá prestar serviços em todos os domínios da sua competência, pondo os seus conhecimentos e a sua experiência pluridisciplinares à disposição de todas as instâncias ou autoridades nacionais competentes em matéria de luta antifraude ou anticorrupção. Esta plataforma de serviços facilitará, de forma regular, segura e flexível, novas cooperações operacionais em todas as disciplinas da luta antifraude ou anticorrupção. Os Estados-Membros poderão igualmente adaptar a sua estrutura organizativa ou tomar as disposições necessárias para garantir maiores sinergias com o Organismo.

Evidentemente, o desempenho desta missão pelo Organismo não afecta a competência dos outros serviços da Comissão em matéria de controlo ou de acompanhamento da aplicação e da boa gestão financeira das políticas económicas e financeiras da Comunidade. A Comissão procurará facilitar a tarefa do Organismo para que este possa integrar a acção dos serviços que participam na protecção dos interesses financeiros das Comunidades, nomeadamente o Serviço de Auditoria Interna, com vista a aumentar o valor acrescentado conferido pelo nível comunitário, nomeadamente mediante a constituição de grupos de trabalho ou de equipas mistas que associem o Organismo e o conjunto dos serviços à protecção dos interesses financeiros das Comunidades.

2.3. Para uma cooperação reforçada com os países candidatos à adesão

A criminalidade não se limita ao território comunitário. A União Europeia deve ajudar os países candidatos com o objectivo de assegurar o mesmo nível de protecção dos interesses comunitários. Trata-se de uma prioridade estabelecida pela Comissão no âmbito das negociações com os países candidatos, que devem tomar em consideração a especificidade da luta antifraude para a protecção dos interesses comunitários. No âmbito da estratégia de pré-adesão, a Polónia concretizou esta iniciativa ao criar uma estrutura pluridisciplinar do tipo do Organismo Europeu de Luta Antifraude [25], que poderá servir de modelo aos outros países candidatos.

[25] Trata-se da constituição, com o apoio do Primeiro Ministro polaco, de uma estrutura central e pluridisciplinar (serviços aduaneiros, polícia, justiça) para a protecção dos interesses comunitários. Esta estrutura beneficiará, durante o período de lançamento (pelo menos 2 anos) do apoio de uma equipa de peritos dos Estados-Membros designados pelo Organismo Europeu de Luta Antifraude. Esta estrutura foi co-financiada no âmbito do programa Phare.

Além disso, será intensificada a cooperação com os países terceiros e certas organizações internacionais.

2.4. Uma política de avaliação permanente das acções antifraude

Será seguida uma política de avaliação permanente do resultado das acções da Comunidade e dos Estados-Membros, a fim de medir os progressos realizados. Esta política basear-se-á no estabelecimento de painéis de avaliação. Os relatórios periódicos apresentados pelo Organismo às instituições e o relatório anual da Comissão (artigo 280º do Tratado CE) constituirão os instrumentos privilegiados desta política. Além disso, é importante recordar que a Comissão e o legislador criaram um Comité de Fiscalização encarregado de exercer um controlo regular da execução da função operacional do Organismo. Este comité é regularmente informado das actividades do Organismo, dos seus inquéritos, dos seus resultados e dos seguimentos que lhes foram dados. O Comité aprova, pelo menos uma vez por ano, um relatório que dirige às instituições. A Comissão espera que os Estados-Membros a informem das iniciativas tomadas a nível nacional. A parceria em matéria de comunicação deve poder funcionar nos dois sentidos, a fim de alcançar os objectivos do Tratado.

3. Terceiro desafio : uma iniciativa interinstitucional para prevenir e combater a corrupção

O reforço da credibilidade das políticas comunitárias, assegurando uma melhor protecção da integridade da função pública europeia e dos membros das instituições, constitui o terceiro desafio que convém enfrentar [26]. Por esta razão, o legislador comunitário conferiu ao Organismo uma missão interinstitucional de protecção da função pública europeia contra os riscos de influência susceptíveis de afectar a legitimidade das decisões, dos pareceres ou da legislação comunitários. Esta missão, definida no âmbito dos Regulamentos n° 1073/1999 e n° 1074/1999, da Decisão da Comissão de 28 de Abril de 1999 e do acordo interinstitucional de 25 de Maio de 1999, será desempenhada no espírito da reforma conduzida pela Comissão. O Organismo deverá cooperar de forma estreita e regular com as instituições, órgãos e organismos comunitários e dar um maior contributo para as acções de formação (3.1). Deve igualmente favorecer a transparência e a obrigação de comunicação (3.2). A sua missão de inquérito administrativo deve poder ser completada com sanções justas e eficazes (3.3).

[26] Como é óbvio, a actividade neste domínio está ligada às acções de prevenção e às iniciativas legislativas visadas no âmbito do primeiro desafio e que envolvem todos os serviços da Comissão.

3.1. Valorizar uma cultura de cooperação a todos os níveis

3.1.1. Os serviços da Comissão e as outras instituições, órgãos e organismos

Para ser eficaz, a acção em matéria de prevenção e de luta contra as práticas graves susceptíveis de lesar os interesses financeiros da Comunidade e a credibilidade das instituições, órgãos e organismos, deve basear-se numa cooperação leal entre estas instâncias. Por conseguinte, é essencial assegurar a coerência das obrigações dos membros e agentes da função pública, respeitando obviamente os direitos das pessoas.

Em conformidade com as obrigações decorrentes da nova legislação [27], o Organismo deve consolidar relações estreitas com todos os serviços da Comissão, das outras instituições, órgãos e organismos. A avaliação dos resultados da reforma será objecto de uma reflexão aprofundada na Comissão, no âmbito do acompanhamento do Livro Branco, a fim de determinar o seu alcance e a sua pertinência.

[27] Nomeadamente o nº 6, alínea a), do artigo 4º dos Regulamentos (CE) n° 1073/1999 e (Euratom) n° 1074/1999.

3.1.2. Formação adequada e sensibilização permanente do pessoal

As acções de formação e de sensibilização da função pública, tanto a nível nacional como europeu, deverão ser orientadas para todo o pessoal, à entrada em serviço e ao longo de toda a carreira. Serão mais especificamente dirigidas aos responsáveis pela gestão dos procedimentos de adjudicação de contratos ou de concessão de subvenções. Estas acções devem inserir-se em programas elaborados pelos serviços da Comissão. Desta forma, será possível promover um sistema de valores no qual poderá basear-se a administração das instituições. A Comissão desenvolverá regras em matéria de ética e de conflitos de interesses, com uma preocupação de transparência e de segurança, com vista a evitar que as decisões comunitárias sejam afectadas por influências irregulares.

3.2. Transparência, obrigação de comunicação

O objectivo consiste em alcançar um clima de trabalho em que cada agente seja capaz de avaliar as suas responsabilidades, nomeadamente à luz da obrigação de lealdade para com as instituições e das obrigações de cooperação para prevenir as irregularidades. Por conseguinte, será conveniente garantir que o dispositivo antifraude adoptado em 25 de Maio de 1999 seja completado por decisões internas das instituições, órgãos e organismos para a aplicação da nova regulamentação e do acordo interinstitucional, em conformidade com os pedidos do Conselho de 25 de Maio de 1999 e do Conselho Europeu de Colónia [28].

[28] Neste estádio, foram observadas certas divergências na aplicação do acordo interinstitucional de 25 de Maio de 1999 pelas diferentes instituições, órgãos e organismos.

3.3. Inquéritos administrativos independentes ; sanções equitativas e eficazes

O legislador encarregou o Organismo de efectuar inquéritos administrativos no seio das instituições, órgãos e organismos comunitários, a fim de detectar factos graves relacionados com o exercício de actividades profissionais que possam constituir um incumprimento das obrigações dos funcionários e agentes das Comunidades passível de acções disciplinares e, se for caso disso, penais, ou um incumprimento de obrigações análogas de membros do pessoal não sujeito ao Estatuto. A acção do Organismo deverá aspirar ao objectivo de « tolerância zero » preconizado pela reforma da Comissão. Todavia, uma vez que não é chamado a exercer controlos sistemáticos, os quais são da responsabilidade de outros serviços, a eficácia do Organismo basear-se-á no respeito da obrigação de informação que se impõe a todos os membros e agentes das instituições, órgãos e organismos, em conformidade com o seu dever de lealdade. Por seu lado, o Organismo comunicará o resultado dos seus inquéritos às instituições, órgãos ou organismos, em conformidade com as obrigações decorrentes do novo dispositivo. As instituições, órgãos ou organismos comunitários deverão dar aos inquéritos do Organismo os seguimentos disciplinares ou judiciais adequados. Todavia, mantêm as suas responsabilidades próprias na condução dos inquéritos administrativos que não fazem parte das missões do Organismo.

A revisão das regras do Estatuto em matéria de procedimentos disciplinares que inclui uma clarificação dos direitos e das obrigações do pessoal, tal como proposta no Livro Branco sobre a reforma da Comissão [29], deverá permitir clarificar a partilha das responsabilidades e garantir um acompanhamento equitativo e eficaz dos inquéritos do Organismo pelas instituições comunitárias.

[29] COM (2000) 200 final de 5 de Abril de 2000.

4. Quarto desafio : o reforço da dimensão judicial penal

A evolução do fenómeno da criminalidade e as mudanças associadas à situação económica, social ou política dos Estados constituem factores importantes que desempenham um papel não negligenciável no processo de elaboração ou de adaptação das legislações penais nacionais. Nestas condições, não surpreendente que o aparecimento de uma criminalidade específica num contexto político que ultrapasse o âmbito nacional, exija o reforço das acções destinadas a integrar melhor a dimensão judicial em matéria penal na definição de uma abordagem estratégica global e, desta forma, prevenir e combater melhor a fraude lesiva dos interesses comunitários e a corrupção.

A adaptação das políticas penais nacionais às novas obrigações do Tratado (artigo 280º do Tratado CE) e a contribuição das instituições europeias para melhorar a missão de cooperação do Organismo com as autoridades judiciais constituem o quarto desafio desta abordagem estratégica. É através do quadro jurídico existente (4.1) e dos meios de que dispõe em conjunto com o Organismo (4.2) que a Comissão tenciona empreender uma acção nova e reforçada.

4.1. Quadro jurídico actual

As iniciativas empreendidas desde 1995 [30] permitiram lançar uma dinâmica legislativa global para a protecção jurídica dos interesses financeiros das Comunidades. A inserção do artigo 280º no Tratado de Amesterdão, a regulamentação adoptada em Maio de 1999 no âmbito do procedimento de co-decisão, o acordo interinstitucional e a criação do Organismo Europeu de Luta Antifraude dão início de forma mais tangível à integração da dimensão judicial nacional na luta contra a fraude e a corrupção. O importante dispositivo concretizado pela Convenção relativa à protecção penal dos interesses financeiros e pelos seus três protocolos [31] virá completar o quadro jurídico neste domínio.

[30] Cf. nomeadamente os Regulamentos (Euratom, CE) n° 2988/95 e n° 2185/96, Convenção relativa à protecção dos interesses financeiros e respectivos protocolos.

[31] Ver nomeadamente os artigos 7º e seguintes do segundo protocolo, que prevêem expressamente a assistência técnica e operacional da Comissão (Organismo), às autoridades encarregadas das acções penais, bem como o intercâmbio de informações entre estas últimas e a Comissão (Organismo) : cf. relatório explicativo do segundo protocolo. JO C 91 de 31 de Março de 1999.

Existem já a nível comunitário instrumentos para melhorar a detecção das infracções e fornecer às autoridades judiciais nacionais meios suplementares para assegurarem o seu tratamento penal [32]. A utilização destes instrumentos debater-se-á ainda com certos obstáculos. São dificuldades que será necessário eliminar e que, na maior parte dos casos, estão relacionadas com a incompatibilidade dos sistemas jurídicos nacionais, com o tratamento de processos complexos, com a falta de recursos, ou ainda com particularidades técnicas e linguísticas. Estas dificuldades levam as autoridades nacionais a basear-se apenas nos aspectos nacionais que se encontram à sua disposição, ao passo que é a apreensão global dos factos, graças a uma melhor visão de conjunto e a uma cooperação estreita e regular, que permite superar estes obstáculos para se aproximar de um sistema global melhor adaptado à protecção dos interesses financeiros das Comunidades.

[32] Para além dos aspectos relativos à detecção das irregularidades ou à cooperação, o legislador previu que os relatórios de inquérito comunitários têm valor de prova equiparado aos relatórios de inquérito nacionais em processo penal.

4.2. Âmbito de aplicação e meios de acção comunitários

O âmbito de aplicação do dispositivo comunitário foi fixado pelo legislador em co-decisão. Os domínios de competência dizem fundamentalmente respeito [33] à protecção dos interesses financeiros e à luta contra a corrupção. Todas as formas de delinquência são abrangidas desde que sejam lesados os interesses financeiros das Comunidades num ou vários Estados-Membros, ou mesmo em países terceiros [34], ou que estejam implicadas as instituições. A dimensão deste flagelo é bem conhecida desde há cerca de dez anos, altura em que a Comissão começou a desenvolver acções nesta matéria e em que as suas competências foram determinadas pelos textos.

[33] Em conformidade com a Decisão da Comissão de 28 de Abril de 1999 supramencionada, estes domínios estendem-se igualmente à salvaguarda de interesses comunitários quando estes se encontrem ameaçados por comportamentos irregulares passíveis de acções administrativas ou penais.

[34] Acções externas ou política comercial.

No que se refere aos meios de acção, desde 1996 foram reconhecidos à Comissão poderes de investigação importantes e o Organismo intervém [35] para conferir um valor acrescentado à acção nacional no que diz respeito à detecção de factos fraudulentos susceptíveis de constituir uma infracção penal. A repressão destes factos continua, porém, a ser regida pelo direito dos Estados-Membros, ou seja, na realidade, por quinze direitos nacionais diferentes. Para manter o objectivo de uma protecção equivalente nos Estados-Membros, é portanto essencial melhorar os meios de cooperação e de coordenação através de uma abordagem pragmática, por forma a superar as insuficiências e lacunas dos instrumentos actuais da entreajuda judicial, que ainda não estão adaptados e que correspondem mal à dimensão transnacional ou ao carácter muitas vezes organizado da fraude comunitária e das actividades ilegais lesivas dos interesses financeiros comunitários.

[35] O Organismo age ou reage, em princípio, a informações cujo fluxo é assegurado por diferentes fontes, nomeadamente as provenientes das autoridades nacionais em causa (Cf. segundo desafio).

Ainda que a solução definitiva para o problema das acções penais passe por uma harmonização das infracções penais específicas das actividades lesivas dos interesses financeiros comunitários e pela criação de normas processuais penais adequadas, é necessário desde já agir concretamente com os meios disponíveis, nomeadamente o apoio do Organismo, para melhorar as condições em que é exercida a entreajuda judicial. Para que esta cooperação possa efectuar-se sobre bases concretas, uniformes e seguras, será indispensável elaborar um guia de boas práticas de cooperação entre o Organismo e as autoridades judiciais dos Estados-Membros [36]. Esta abordagem pragmática reforçará o processo de confiança mútua que se desenvolve nomeadamente através da criação de uma rede judiciária europeia [37], de que a Comissão faz parte. Para reforçar esta abordagem, o Organismo Europeu de Luta Antifraude desenvolverá a sua missão de ligação e de assistência judicial penal com vista a prestar um apoio concreto à realização dos objectivos em matéria de luta antifraude e anticorrupção. Deste modo, poderá melhorar o seu papel em matéria de aconselhamento, assistência e coordenação para apoiar e completar a acção nacional no domínio dos processos penais relativos a infracções graves lesivas dos interesses financeiros das Comunidades.

[36] Com base no artigo 280º do Tratado CE, nos novos regulamentos e na Convenção relativa à protecção penal dos interesses financeiros, nomeadamente no seu segundo protocolo.

[37] Acção comum de 29 de Junho de 1998. JO L 191 de 7.7.98.

Perspectivas

Enfrentar estes quatro desafios permitirá à Comunidade melhorar significativamente o nível de protecção dos interesses financeiros das Comunidades. As acções empreendidas neste âmbito virão completar os esforços envidados para a boa aplicação das regulamentações e para uma gestão financeira sã e rigorosa, em conformidade com os objectivos da reforma. Deste modo, a aplicação destas orientações estratégicas permitirá reforçar globalmente as disposições de controlo e a capacidade de auditoria dos serviços da Comissão com o duplo objectivo de eficácia e transparência. A realização global destes objectivos corresponde aos apelos reiterados pelos Chefes de Estado e de Governo [38] para que as instituições e os Estados-Membros adoptem as medidas necessárias para garantir um nível elevado de protecção dos interesses financeiros equivalente em toda a Comunidade e lutar sem tréguas e com o maior vigor contra a fraude e a corrupção.

[38] Cf. igualmente as resoluções do Parlamento Europeu relativas à protecção dos interesses financeiros e ao Organismo Europeu de Luta Antifraude, o relatório do comité dos peritos independentes, os pareceres do Comité de Fiscalização do Organismo e o Relatório Dehaene, von Weizsäcker e Simon sobre as implicações institucionais do alargamento.

É com base na experiência prática, nos resultados obtidos, nos meios de assistência técnica e operacional e na aplicação destas novas prerrogativas que a Comissão e o legislador poderão fazer evoluir o estatuto actual do Organismo Europeu de Luta Antifraude.

Para a instituição de um procurador europeu para a protecção dos interesses financeiros

Com o reforço da integração europeia, está a desenvolver-se progressivamente um conjunto político que constitui uma verdadeira comunidade de valores e uma ordem pública emergente, de carácter comunitário. Ao apelar para a instituição de uma Carta dos Direitos Fundamentais, o Conselho Europeu de Colónia sublinhou esta nova realidade.

Por seu lado, o Parlamento Europeu e a Comissão apresentaram já à Conferência Intergovernamental (CIG 2000), respectivamente, uma resolução e um parecer em que propõem a alteração do Tratado com vista a permitir a instituição de um procurador europeu competente para a protecção dos interesses financeiros das Comunidades. Esta proposta responde igualmente ao parecer do Tribunal de Contas Europeu que, na sua contribuição para a Conferência Intergovernamental, salienta os problemas que afectam a protecção dos interesses financeiros na falta de uma harmonização das legislações e face à inexistência de instrumentos de cooperação adequados para as autoridades judiciais nacionais.

A instituição de um procurador europeu constituirá um passo em frente que permitirá assegurar a coerência das investigações em todo o território da Comunidade Europeia, coerência essa que será cada vez mais difícil manter no contexto de um aumento sensível do número de Estados-Membros. Permitirá reforçar a credibilidade das instituições e garantir melhor a integridade dos membros e dos agentes das instituições, órgãos e organismos no exercício das suas funções contra qualquer acto ilegal susceptível de influenciar as decisões comunitárias. Por último, reforçará os direitos das pessoas, até aqui garantidos de forma diversa pelo direito penal nacional, elevando ao mesmo nível, isto é, à escala comunitária, o reforço das garantias judiciais e o controlo jurisdicional permanente da actividade de investigação.

A Comissão, com a colaboração do Organismo, velará sem tardar pelo desenvolvimento de um acervo sólido em que poderá apoiar-se, a prazo, uma futura instância judicial europeia para a protecção dos interesses financeiros comunitários. Para realizar o objectivo da instituição de um procurador europeu, a Comunidade e os Estados-Membros precisarão do apoio da opinião pública, a qual convém sensibilizar para esta mudança.